Language of document : ECLI:EU:C:2009:264

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 23 april 2009 (1)

Zaak C‑254/08

Futura Immobiliare srl Hotel Futura,

Meeting Hotel,

Hotel Blanc,

Hotel Clyton en

Business srl

tegen

Comune di Casoria

[verzoek van het Tribunale amministrativo regionale della Campania (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 2006/12/EG – Afvalstoffen – Kosten van afvalverwijdering – Beginsel ‚vervuiler betaalt’ – Gelijke behandeling”





I –    Inleiding

1.        In de onderhavige zaak moet worden verduidelijkt in hoeverre het in de afvalstoffenwetgeving neergelegde beginsel „de vervuiler betaalt” de handelingsvrijheid van de lidstaten beperkt wanneer zij regelen hoe de kosten van de verwijdering van stedelijk afval moeten worden verdeeld. Verschillende hotelbedrijven maken namelijk bezwaar tegen de hun opgelegde kosten van afvalverwijdering. Zij voeren aan dat die kosten niet stroken met hun afvalproductie.

II – Rechtskader

A –    Kaderrichtlijn afvalstoffen

2.        Het beginsel „de vervuiler betaalt” is neergelegd in artikel 15 van richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen(2) (hierna: „kaderrichtlijn”):

„Overeenkomstig het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ komen de kosten van de verwijdering van afvalstoffen voor rekening van:

a)      de houder die afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming als bedoeld in artikel 9, en/of

b)      de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.”

3.        Deze bepaling is identiek aan artikel 15 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen(3), die met haar wijzigingen is gecodificeerd bij richtlijn 2006/12. Artikel 20 regelt de overgang van de oude naar de nieuwe richtlijn:

„Richtlijn 75/442/EEG wordt ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in bijlage III, deel B, genoemde termijnen voor omzetting in intern recht van de aldaar genoemde richtlijnen.

Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage IV.”

4.        Bijlage III, deel B, noemt de termijnen voor omzetting in intern recht van richtlijn 75/442 en de richtlijnen die deze richtlijn wijzigen.

5.        Richtlijn 2006/12 is overeenkomstig artikel 21 op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking, namelijk op 17 mei 2006, in werking getreden.

6.        Inmiddels is richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen vastgesteld(4), die de kaderrichtlijn met ingang van 12 december 2010 intrekt. Artikel 14 van richtlijn 2008/98 bevat een soortgelijke regeling over de kosten van afvalverwijdering, waarin evenwel niet alle vorige houders van het product waaruit het afval is voortgekomen zijn begrepen.

B –    Italiaans recht

7.        In het prejudiciële verzoek wordt de relevante Italiaanse wetgeving in wezen als volgt weergegeven:

8.        Volgens het tot dusver toepasselijk recht, de artikelen 58 en volgende van decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 507/1993(5), voeren de gemeenten een jaarlijkse heffing in op diensten betreffende de verwijdering van vast stedelijk afval. De grondslag van de heffing is het gebruik of het bezit van lokalen en niet-overdekte ruimten op het grondgebied van de gemeente. Het bedrag van de heffing wordt berekend op basis van de belastbare oppervlakte en van de volgens het gebruik van het gebouw geschatte coëfficiënt voor de afvalproductiecapaciteit.

9.        Deze regeling moet worden vervangen door een tariefregeling, waarvan de grondslagen aanvankelijk waren neergelegd in artikel  49 van decreto legislativo nr. 22/1997(6) en inmiddels zijn geregeld in artikel 238 van decreto legislativo nr. 152/2006.(7) De regeling is nader omschreven in decreto del presidente della Repubblica nr. 158/1999.(8) Het tarief bestaat in het bijzonder uit een vast bedrag ter dekking van de voornaamste kosten van de dienstverrichting, dat wordt vastgesteld op basis van de oppervlakte van de gebruikte of in bezit gehouden gebouwen, en een variabel gedeelte, dat wordt berekend op basis van de daadwerkelijk afgegeven hoeveelheid afval.

10.      De toepassing van de tariefregeling is evenwel keer op keer uitgesteld, met name bij artikel 1, lid 184, van wet nr. 296/2006.

III – Feiten en prejudicieel verzoek

11.      In de hoofdgedingen maken verschillende hotelbedrijven in de gemeente Casoria bij Napels bezwaar tegen de berekening van de heffing die zij voor de verwijdering van afval moeten betalen. Deze heffing was in het jaar 2006 achtmaal en in het jaar 2007 negenmaal zo hoog als voor vergelijkbare privéwoningen

12.      Verzoekers hebben kritiek op het feit dat de voor hotelbedrijven vastgestelde heffing onevenredig hoog is ten opzichte van het tarief voor woningen en wordt berekend op basis van de economische capaciteit in plaats van op de capaciteit om afval te produceren, zonder rekening te houden met de bezettingsgraad van de kamers, de al dan niet aanwezigheid van restaurantdiensten, het fenomeen van de seizoencurve of de niet-bewoonde dienstruimten.

13.      Het Tribunale amministrativo regionale della Campania verzoekt het Hof van Justitie derhalve om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Is de nationale regeling die is neergelegd in de artikelen 58 en volgende van decreto legislativo nr. 507/1993 en in de overgangsbepalingen die krachtens artikel 11 van decreto del Presidente della Repubblica nr. [158]/1999, met de opeenvolgende wijzigingen ervan, en artikel 1, lid 184, van wet nr. 296/2006, de geldigheidsduur van bedoelde artikelen 58 en volgende hebben verlengd en op die manier hebben geleid tot het voortbestaan van een belastingregeling ter dekking van de kosten van afvalverwijdering en de invoering hebben uitgesteld van een tariefregeling waarbij de kosten van deze dienst worden gedragen door degenen die de afvalstoffen produceren en afgeven, verenigbaar met voornoemd artikel 15 van de kaderrichtlijn en met het daarin neergelegde beginsel „de vervuiler betaalt”?

14.      De gemeente Casoria, de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

IV – Juridische beoordeling

A –    Ontvankelijkheid en uitlegging van het verzoek

15.      De gemeente Casoria en de Italiaanse regering wijzen er terecht op dat het Hof in het kader van een procedure krachtens artikel 234 EG niet bevoegd is zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht. Het Hof is echter wel bevoegd de nationale rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het gemeenschapsrecht te verschaffen welke die rechter in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen met het oog op de beslissing in de voor hem aanhangige zaak.(9)

16.      Het prejudicieel verzoek werpt op het eerste gezicht de vraag op of het beginsel „de vervuiler betaalt” in de weg staat aan een heffing ter dekking van de kosten van afvalverwijdering. Het Tribunale vraagt namelijk of een belastingregeling (sistema di carattere fiscale) moet worden vervangen door een tariefregeling (sistema tariffario).

17.      Hoe het Italiaanse recht deze regelingen in detail definieert, hoeft echter niet te worden verduidelijkt. De hoofdgedingen werpen veeleer in wezen de vraag op in hoeverre een producent van afvalstoffen kan eisen dat de hem opgelegde bedragen voor de verwijdering van afval in overeenstemming zijn met het door hem afgegeven afval en niet met de economische capaciteit van zijn onderneming.

18.      Dit is ook het in casu beslissende onderscheid tussen de twee kostenregelingen: De in de hoofdgedingen nog niet toegepaste nieuwe Italiaanse regeling inzake afvaltarieven berekent het bedrag van de heffing duidelijker op basis van het afgegeven afval dan de geldende regeling inzake afvalheffingen.

19.      De prejudiciële vraag dient derhalve aldus te worden begrepen dat wordt gevraagd of artikel 15 van de kaderrichtlijn in de weg staat aan een regeling op grond waarvan de heffing voor afvalverwijdering wordt berekend op basis van de gebruikte oppervlakten en de economische capaciteit van de producent van afvalstoffen, maar niet op basis van de daadwerkelijke afvalproductie.

20.      Omdat het belang van de prejudiciële vraag derhalve voldoende duidelijk is, is het verzoek – anders dan Italië meent – ook niet niet-ontvankelijk vanwege ontoereikende motivering.(10)

B –    Toepasselijkheid ratione temporis van de kaderrichtlijn

21.      De gemeente Casoria is van mening dat kaderrichtlijn 2006/12 nog niet van toepassing is op de hoofdgedingen, die betrekking hebben op de jaren 2006 en 2007. De omzettingstermijn loopt volgens haar nog tot en met 2008.

22.      Er bestaat echter helemaal geen omzettingstermijn voor kaderrichtlijn 2006/12: ingevolge artikel 20, lid 1, van kaderrichtlijn 2006/12 wordt richtlijn 75/442 ingetrokken, en lid 2 bepaalt dat in plaats daarvan de bepalingen van richtlijn 2006/12 volgens de concordantietabel in bijlage IV gelden.

23.      De rechtssituatie werd daardoor evenwel niet gewijzigd. Het gaat veeleer enkel om een redactionele verduidelijking van alle toe te passen bepalingen.(11) De nieuwe kaderrichtlijn treedt derhalve sinds haar inwerkingtreding formeel in de plaats van de daarvóór geldende bepalingen en is dus van toepassing.

24.      In casu kan in het midden blijven of de kwestie van de toe te passen regelingen anders moest worden beoordeeld wanneer de vervangen richtlijn objectief zou zijn gewijzigd. Het hier aan de orde zijnde, in de afvalstoffenwetgeving neergelegde beginsel „de vervuiler betaalt” is in elk geval niet wezenlijk gewijzigd.

C –    Artikel 15 van de kaderrichtlijn

25.      Artikel 15 van de kaderrichtlijn regelt wie de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen draagt. Ingevolge het eerste gedachtestreepje komen zij overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt” voor rekening van de houder die de afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of een onderneming die ze verwijdert. Daarnaast noemt het tweede gedachtestreepje de voorgaande houders of de producent van het product dat tot het ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.

26.      Ingevolge artikel 249 EG wordt aan de lidstaten de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen, maar zijn zij gebonden aan het te bereiken resultaat van de richtlijn, met name wat de toewijzing van de kosten van afvalverwijdering betreft. Bijgevolg zijn zij op grond van het arrest Commune de Mesquer ertoe verplicht, ervoor te zorgen dat hun nationale recht het mogelijk maakt die kosten in rekening te brengen hetzij aan de voorgaande houders, hetzij aan de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.(12)

27.      Artikel 15 van de kaderrichtlijn verleent dus in de eerste plaats een bepaalde keuzevrijheid bij de beslissing over de vraag wie de kosten van afvalverwijdering moet dragen. De in aanmerking te nemen groep personen wordt door de tekst van de bepaling begrensd, maar niet definitief vastgelegd. In de tweede plaats is er sprake van een beoordelingsmarge bij de keuze van de vorm en middelen van de omzetting.

28.      In casu komt slechts de houder die zijn afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming die ze verwijdert in aanmerking. In hoeverre bijvoorbeeld ook de producenten van producten die afvalstoffen worden, mogen worden aangesproken(13), is in de onderhavige context niet van bijzonder belang.

29.      Het is echter de vraag of het leidende beginsel van artikel 15 van de kaderrichtlijn – het beginsel dat de vervuiler betaalt – toestaat de heffing voor afvalverwijdering te berekenen aan de hand van de gebruikte oppervlakten en de economische capaciteit van de producent van het afval, maar niet aan de hand van het daadwerkelijk geproduceerde afval.

1.      De essentie van het beginsel „de vervuiler betaalt”

30.      Het beginsel dat de vervuiler betaalt is volgens artikel 174, lid 2, EG een van de fundamenten van het communautaire milieubeleid. Het houdt in dat de veroorzaker van een verontreiniging de kosten van de verwijdering daarvan moet betalen.

31.      Voor de bescherming van het milieu is het beginsel dat de vervuiler betaalt vooral van belang omdat het de vervuiler aanmoedigt milieuverontreiniging te voorkomen.(14) Wanneer het – zoals in artikel 15 van de kaderrichtlijn – niet als verbod op milieuvervuilend gedrag, maar in de vorm van een kostenregeling wordt gerealiseerd, kan de vervuiler beslissen of hij de verontreiniging staakt of vermindert dan wel of hij in plaats daarvan de kosten van de verwijdering ervan draagt.(15)

32.      Daarnaast beoogt het beginsel dat de vervuiler betaalt een rechtvaardige verdeling van de kosten van milieuverontreiniging. Zij worden niet bij anderen, met name de maatschappij, gelegd of gewoonweg genegeerd, maar toegewezen aan degene die verantwoordelijk is voor de vervuiling.(16) Het Hof heeft derhalve in het beginsel dat de vervuiler betaalt een uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel gezien.(17) Het zou namelijk onevenredig zijn de kosten van de verwijdering van afval te leggen bij iemand die het afval niet heeft geproduceerd.

33.      Als beginsel van kostenverdeling is het beginsel dat de vervuiler betaalt tevens een concretisering van het beginsel van gelijke behandeling respectievelijk non-discriminatie. Dit vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.(18) Doorslaggevend criterium voor de vergelijkbaarheid en een eventuele rechtvaardiging van betalingsverplichtingen voor de verwijdering van afval is volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt het mede veroorzaakt hebben van het ontstaan van afvalstoffen. Aldus begrepen waarborgt dit beginsel ook eerlijke mededinging, bij consequente en uniforme toepassing op ondernemingen.(19)

34.      Het Hof acht het derhalve enerzijds niet verenigbaar met het beginsel dat de vervuiler betaalt wanneer bij het ontstaan van afvalstoffen betrokken personen aan hun financiële verplichtingen, zoals voorzien in de kaderrichtlijn, zouden ontkomen(20), en oordeelt anderzijds dat niemand lasten moet dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan hij niet heeft bijgedragen.(21) Het laatstgenoemde oordeel van het Hof had oorspronkelijk betrekking op waterverontreiniging, maar is overdraagbaar op het wegwerken van afval.

35.      Ik heb daaruit geconcludeerd dat men niet de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen hoeft te dragen die van anderen afkomstig zijn.(22) Dan zouden die andere producenten van afval namelijk vrijgesteld zijn van hun verplichtingen volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt.

36.      Gelet op het voorgaande, zou men het beginsel dat de vervuiler betaalt dus als een nauwkeurige regeling van de kostentoedeling kunnen opvatten, overeenkomstig bijvoorbeeld het causaliteitscriterium in het recht inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid.(23)

2.      Kostenregeling voor de verwijdering van stedelijk afval

37.      Op het eerste gezicht lijkt het beginsel dat de vervuiler betaalt in de weg te staan aan de onderhavige regeling inzake de kosten van afvalverwijdering, omdat het bedrag van de heffing niet noodzakelijkerwijs overeenkomt met de kosten van het ophalen en verwijderen van het door de heffingplichtige geproduceerde afval. Voor een regeling waarbij de kosten van de verwijdering van stedelijk afval precies overeenkomen met het geproduceerde afval, zouden het afgegeven afval en de ontstane kosten moeten worden geregistreerd en die kosten bij de producent van het afval in rekening moeten worden gebracht. De prikkel tot het voorkomen van afval zou dan tamelijk sterk zijn, aangezien elke vermindering van de afvalproductie kosten zou besparen.

38.      Het is echter de vraag of het model van een nauwkeurige afrekening van de kosten moet worden toegepast op de verwijdering van stedelijk afval.

39.      Stedelijk afval is een voorzienbaar gevolg van onze huidige levensstijl. Dat afval wordt veelal door een groot aantal consumenten en kleine ondernemingen geproduceerd. De in elk concreet geval ontstane kosten zijn normaliter begrensd. De verwijdering van stedelijk afval heeft derhalve het karakter van een „massabedrijf”. Dat alleen al kan rechtvaardigen dat de kosten niet precies worden afgerekend, maar via een forfaitaire regeling worden verdeeld.

40.      Daar komt nog bij dat een precieze berekening duurder is. De kostentoewijzing is duidelijk tamelijk voordelig wanneer bijvoorbeeld enkel vuilniszakken aan de rand van de straat worden opgehaald en elke aanwonende daarvoor een uniform tarief betaalt. Een nauwkeuriger toezicht op de hoeveelheid afval zou hoogstwaarschijnlijk extra investeringen vereisen en hogere exploitatiekosten meebrengen.

41.      Iets duurdere systemen zijn grofweg afgestemd op de hoeveelheden afval, bijvoorbeeld doordat speciale vuilniszakken of gestandaardiseerde vuilniscontainers tegen betaling ter beschikking worden gesteld. Nog verder ontwikkelde systemen wegen de geproduceerde afvalstoffen bij de inzameling en verdisconteren dit in de berekening van het tarief.

42.      Men zou zelfs de samenstelling van de afvalstoffen in aanmerking kunnen nemen. Dit zou echter tot nog meer kosten leiden, bijvoorbeeld door speciale meetapparatuur of door visuele controle van de afvalstoffen. Met name de intensieve inspectie van de samenstelling van het huishoudelijk afval zou bovendien inbreuk maken op de privésfeer van de producenten van de afvalstoffen. Uit afvalstoffen kunnen namelijk conclusies worden getrokken over de wijze waarop mensen hun persoonlijke leven inrichten.

43.      Extra problemen voor de precieze toewijzing van de kosten van afvalverwijdering ontstaan bij huizen of complexen met meerdere huishoudens. Terwijl eengezinswoningen enkel het afval van één huishouden ter openbare inzameling aanbieden, wordt het afval van meergezinswoningen gewoonlijk gemeenschappelijk ingezameld. De individuele toerekening van het geproduceerde afval zou nadere maatregelen in het kader van het beheer van het gebouw vergen.

44.      Zoals de Commissie terecht aanvoert, moet in dit verband ook worden bedacht dat een sterke prikkel tot vermindering van afgegeven afvalstoffen ook tot illegaal dumpen kan leiden. De producenten van afval kunnen in de verleiding komen hun afval als „meelifters” van externe inzamelsystemen (bijvoorbeeld gebruikmaking van de vuilnisbak van de buurman of van openbare afvalbakken) te storten of in het ergste geval op straat of in de natuur te dumpen.(24)

45.      Ten slotte moet in aanmerking worden genomen dat de verwijdering van stedelijk afval de invoering van een systeem voor de inzameling en verwijdering van de afvalstoffen vergt.

46.      Zelfs wanneer de producenten van afval bij wijze van uitzondering zelf voor nuttige toepassing van afvalstoffen zorgen, bijvoorbeeld door composteren, hebben zij er in beginsel noch belang bij noch de mogelijkheid om al hun afval zelf adequaat te verwijderen. In veel woongebieden ontstaan bovendien grote hoeveelheden huishoudelijke afvalstoffen. Er zou voor enorme milieuproblemen moeten worden gevreesd wanneer die niet met regelmatige tussenpozen zouden worden ingezameld en op doelmatige wijze vlot nuttig zouden worden toegepast of verwijderd.

47.      Daarom moeten de lidstaten ingevolge artikel 5 van de kaderrichtlijn een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties opzetten (en onderhouden), waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Dit net is toereikend wanneer het voldoende capaciteit heeft om de te verwachten hoeveelheden afvalstoffen op te nemen.

48.      Dit vereist de opzet van een systeem voor de inzameling van afval. De kaderrichtlijn verlangt dit weliswaar niet uitdrukkelijk, maar in de praktijk is dit waarschijnlijk wel een dwingend vereiste.

49.      De kosten voor de opzet en het onderhoud van afvalverwijderingsinstallaties en inzamelsystemen hangen niet rechtstreeks af van de daadwerkelijk geproduceerde afvalvolumes. Met name wanneer de afvalproductie sterk afneemt, maar de financiering van de reeds opgezette installaties moet worden voortgezet, kunnen de kosten zelfs in hoge mate zijn losgekoppeld van het afvalvolume.

50.      Een dergelijk systeem is voor particulieren ook een voordeel wanneer zij slechts weinig of helemaal geen afvalstoffen produceren die moeten worden verwijderd. Zij kunnen namelijk erop vertrouwen dat zij voor afvalstoffen die bij wijze van uitzondering toch ontstaan, terecht kunnen bij het systeem. Die mogelijkheid alleen al kan in bepaalde omstandigheden een bijdrage in de kosten rechtvaardigen. Kostenregelingen op basis van daadwerkelijk geproduceerde afvalvolumes voorzien derhalve vaak in een basistarief, dat de toegang tot het systeem van afvalverwijdering vergoedt. Dergelijke financieringsmodellen worden ook toegepast bij andere netgebonden diensten, hoewel ook daar heffingen zonder basistarieven niet uitgesloten zijn.

51.      Samenvattend kan dus worden vastgesteld dat er absoluut redenen kunnen zijn om de kostenregeling voor de verwijdering van stedelijk afval niet te baseren op een precieze afrekening van de door individuele producenten van afvalstoffen veroorzaakte kosten.

3.      Flexibiliteit bij de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt

52.      Het is evenwel de vraag of het ingevolge artikel 15 van de kaderrichtlijn toe te passen beginsel dat de vervuiler betaalt inachtneming van die redenen mogelijk maakt.

53.      Het Hof laat bij de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt een zekere mate van flexibiliteit toe. Het heeft de verplichting om kosten te dragen namelijk deels niet gekoppeld aan de vervuiling, maar aan het feit of de aangesproken vervuiler heeft bijgedragen tot het ontstaan van de afvalstoffen of schade.(25)

54.      Op basis daarvan is het logisch om geen precieze kostenafrekening te eisen, maar uit te gaan van het lidmaatschap van een groep die gezamenlijk verantwoordelijk is voor de milieuverontreiniging. Dit strookt zonder meer met het beginsel dat de vervuiler betaalt, wanneer vaststaat dat alle leden van de groep hebben bijgedragen aan de verontreiniging, maar ieders individuele bijdrage en de daarmee samenhangende kosten niet ondubbelzinnig kunnen worden vastgesteld. Evenzo kan het een uitdrukking van groepsverantwoordelijkheid zijn om zich in te dekken tegen een risico dat alle leden gezamenlijk lopen, zoals bijvoorbeeld voor olieongevallen op zee door het Hof is erkend.(26)

55.      De rechtsgrondslag voor een meer flexibele toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt ligt mijns inziens in het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel maakt deel uit van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht(27), die de lidstaten bij de omzetting en toepassing van het gemeenschapsrecht moeten eerbiedigen.(28)

56.      Volgens het evenredigheidsbeginsel mag een maatregel niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de daarmee nagestreefde legitieme doelstellingen, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(29)

57.      Bij de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt moeten de lidstaten met name de voor‑ en nadelen van de verschillende regelingsinstrumenten tegen elkaar afwegen. In dat kader kunnen en moeten zij rekening houden met de bovengenoemde overwegingen. Het resultaat van die afweging hangt grotendeels af van de plaatselijke situatie, bijvoorbeeld de geografische omstandigheden, de aard van de bewoning, de stand van de ontwikkeling van het bestaande afvalinzamelings‑ en verwijderingssysteem of de beoordeling van het risico van illegaal dumpen. Van belang is ook of met een preciezere berekening van de individuele kosten in de praktijk voldoende merkbare verschillen in de kostenlast te verwachten zijn dan wel of individuele producenten van afvalstoffen ondanks een kostbaar toezicht op de afvalstoffen evenveel of vanwege hogere toezichtkosten zelfs al meer moet betalen dan voordien.

58.      De afweging vergt derhalve ingewikkelde, op prognoses gebaseerde beslissingen. De lidstaten beschikken daarbij in beginsel over een grote beoordelingsmarge en speelruimte (discretionaire bevoegdheid).(30) De opvatting van Italië en de gemeente Casoria dat artikel 15 van de kaderrichtlijn te onnauwkeurig is om ervan uit te kunnen gaan dat particulieren zich op de schending ervan kunnen beroepen, kan evenwel niet worden aanvaard. De grote speelruimte van de lidstaten heeft weliswaar tot gevolg dat een dergelijke schending onwaarschijnlijk is, maar wanneer de bevoegde instanties de hun gelaten beleidsruimte te buiten gaan, kunnen particulieren schending van het gemeenschapsrecht doen gelden.

59.      Inhoudelijke maatstaf voor de vaststelling van een schending is of de bevoegde instanties de eisen van het beginsel dat de vervuiler betaalt kennelijk miskennen. Een complexe beoordeling kan in de regel enkel in twijfel worden getrokken wanneer daarvoor geen redelijke grondslag valt aan te wijzen.(31) Omdat het echter om de realisering van het beginsel dat de vervuiler betaalt gaat, is niet elke redelijke overweging voldoende; wat telt is of er een redelijk verband bestaat met de bijdrage van de producent van afvalstoffen aan het ontstaan daarvan.

60.      Daaraan moet de onderhavige Italiaanse kostenregeling worden gemeten.

4.      Gebruik van oppervlakte als verdelingsfactor

61.      Volgens het toepasselijke Italiaanse recht is het bedrag van de bijdrage in de kosten gebaseerd op de omvang van de gebruikte lokalen en niet-overdekte ruimten enerzijds, en op de geschatte coëfficiënt voor de afvalproductiecapaciteit op grond van de soort gebruik anderzijds.

62.      Beide factoren geven op zich geen duidelijke aanleiding voor kritiek. In beginsel kunnen plausibele hypotheses over de te verwachten afvalvolumes worden gebaseerd op de omvang van de gebruikte oppervlakten en de aard van het gebruik ervan, met name wanneer daarover empirische gegevens bestaan.

63.      Zij leiden weliswaar tot een generaliserende kostenregeling, die geen rekening houdt met de concrete afvalproductie, maar de bevoegde instanties van de lidstaten kunnen bij de afweging van de voor‑ en nadelen van een preciezere kostentoedeling tot de conclusie komen dat dit systeem te prefereren is.

5.      Inachtneming van de economische capaciteit

64.      Daarmee staat echter nog niet vast dat de bijdrage in de kosten van de verzoekende hotelbedrijven niet kan worden bekritiseerd. Die bijdrage berust namelijk in beslissende mate op de geschatte coëfficiënt voor de aard van het gebruik van de oppervlakten. Die was in het jaar 2006 achtmaal en in het jaar 2007 negenmaal zo hoog als de coëfficiënt voor als privéwoningen gebruikte oppervlakten. Met betrekking tot de grondslag van die schatting heeft de verwijzende rechter enkel meegedeeld dat de verzoekende hotelbedrijven in de nationale procedure aanvoerden dat die niet berustte op hun capaciteit om afval te produceren, maar op hun economische capaciteit.

65.      De economische capaciteit van een producent van afvalstoffen houdt geen rechtstreeks verband met zijn afvalproductie. Weliswaar valt niet uit te sluiten dat winstgevende ondernemingen bijzonder veel afvalstoffen produceren, maar hetzelfde geldt voor het tegendeel. Mogelijk berust een hoge rentabiliteit juist op een milieuvriendelijk gedrag.

66.      Ook vanuit een sociale invalshoek kan de economische capaciteit geen hogere bijdragen rechtvaardigen. Het beginsel dat de vervuiler betaalt beoogt dat alle lagen van de samenleving zich gedragen op een wijze die het milieu zo min mogelijk schaadt. Bepaalde groepen vanwege grotere behoeften of minder draagkracht rechtstreeks vrijstellen van de kosten die samenhangen met de door hen veroorzaakte milieuverontreiniging, zou onverenigbaar zijn met dit beginsel. Dit sluit evenwel niet uit dat deze kosten – met name voor zover milieuverontreiniging een onvermijdelijk onderdeel van de levenswijze is –worden meegewogen bij de vaststelling van eventuele flankerende maatregelen op sociaal gebied. Het beginsel dat de vervuiler betaalt zou dan immers zijn stimulerend effect behouden.

67.      Derhalve moet worden geconcludeerd dat de economische capaciteit duidelijk geen geschikt criterium is voor de omzetting van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

6.      Andere aangevoerde criteria

68.      De verzoekende hotelbedrijven hebben in het hoofdgeding gevorderd dat ook rekening werd gehouden met de bezettingsgraad van de kamers, de al dan niet aanwezigheid van restaurantdiensten, het fenomeen van de seizoencurve of het effect van niet-bewoonde dienstruimten.

69.      Op grond van deze criteria kunnen mogelijk conclusies worden getrokken met betrekking tot de te verwachten afvalproductie, en zij zijn dus niet duidelijk ongeschikt om het beginsel dat de vervuiler betaalt te verwezenlijken. Het zou echter ook niet kennelijk onjuist zijn om deze criteria niet mee te wegen. Derhalve hoeven zij niet noodzakelijkerwijs in aanmerking te worden genomen bij de vaststelling van de bijdragen in de kosten.

V –    Conclusie

70.      Ik geef het Hof derhalve in overweging het prejudiciële verzoek als volgt te beantwoorden:

„Het in artikel 15 van richtlijn 2006/12/EG betreffende afvalstoffen neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, dient aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale regelingen die, doordat zij geen redelijk verband houden met het veroorzaken van afvalstoffen, particulieren kennelijk onevenredige kosten voor de verwijdering van afvalstoffen opleggen.”


1 – Oorspronkelijke taal: Duits.


2 – PB L 114, blz. 9.


3  – PB L 194, blz. 39, laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1882/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 29 september 2003 tot aanpassing aan besluit 1999/468/EG van de Raad van de bepalingen betreffende de comités die de Commissie bijstaan in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden die zijn vastgelegd in besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is (PB L 284, blz. 1).


4 – PB L 312, blz. 3.


5 – GURI nr. 288 van 9 december 1993, supplemento ordinario nr. 108, daarna kennelijk meermaals gewijzigd.


6 – GURI nr. 38 van 15 februari 1997, supplemento ordinario nr. 33.


7 – GURI nr. 88 van 14 april 2006, supplemento ordinario nr. 96.


8 – GURI nr. 129 van 4 juni 1999, supplemento ordinario nr. 107.


9 – Zie bijvoorbeeld arresten van 16 januari 1997, USSL nº 47 di Biella (C‑134/95, Jurispr. blz. I‑195, punt 17); 30 april 1998, Sodiprem e.a. (C‑37/96 en C‑38/96, Jurispr. blz. I‑2039, punt 22); 3 oktober 2000, Échirolles Distribution (C‑9/99, Jurispr. blz. I‑8207, punten 15 e.v.); 8 juni 2006, WWF Italia e.a. (C‑60/05, Jurispr. blz. I‑5083, punt 18), en 22 mei 2008, citiworks (C‑439/06, Jurispr. blz. I‑3913, punt 21).


10 – Zie arresten van 19 april 2007, Asemfo (C‑295/05, Jurispr. blz. I‑2999, punten 32 e.v.); 28 juni 2007, Dell’Orto (C‑467/05, Jurispr. blz. I‑5557, punten 41 e.v.), en 10 maart 2009, Heinrich (C‑345/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 30 e.v.).


11 – Zie punt 1 van de considerans van de kaderrichtlijn.


12 – Arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Jurispr. blz. I‑4501, punt 80).


13 – Zie daaromtrent mijn conclusie van 13 maart 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Jurispr. blz. I‑4501, punten 122 e.v.).


14 – Zie punt 1 van de bijlage bij aanbeveling 75/436/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 3 maart 1975 betreffende de toekenning van de kosten en het optreden van de overheid op milieugebied, PB L 194, blz. 1.


15 – Zie punt 4, sub b, van de bijlage bij aanbeveling 75/436 (aangehaald in voetnoot 14).


16 – Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 30 april 2002, GEMO (C‑126/01, Jurispr. blz. I‑13769, punt 60). Zie ook punt 2 van de bijlage bij aanbeveling 75/436 (aangehaald in voetnoot 14).


17 – Arrest van 29 april 1999, Standley e.a. (C‑293/97, Jurispr. blz. I‑2603, punt 52).


18 – Arresten van 13 april 2000, Karlsson e.a. (C‑292/97, Jurispr. blz. I‑2737, punt. 39); 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C‑344/04, Jurispr. blz. I‑403, punt 95); 12 september 2006, Eman en Sevinger (C‑300/04, Jurispr. blz. I‑8055, punt 57), en 11 september 2007, Lindorfer/Raad (C‑227/04 P, Jurispr. blz. I‑6767, punt 63).


19 – Arrest van 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Jurispr. blz. I‑6163, punt 79). Zie ook punt 1 van de bijlage bij aanbeveling 75/436 (aangehaald in voetnoot 14).


20 – Arrest Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 12, punt 72).


21 – Arrest Standley e.a. (aangehaald in voetnoot 17, punt 51).


22 – Zie mijn conclusie in de zaak Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 13, punt 120).


23 – Zo was de uitgangssituatie van de arresten van 7 september 2004, Van de Walle e.a. (C‑1/03, Jurispr. blz. I‑7613, punten 54 e.v.), en Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 12, punten 69 e.v.): het ging erom de kosten van ongevallen die tot verontreiniging hadden geleid, op te leggen aan bepaalde veroorzakers.


24 – Dit risico bestaat niet in dezelfde vorm bij ongevallen die tot verontreiniging hadden geleid, zoals die ten grondslag lagen aan de arresten Van de Walle, aangehaald in voetnoot 23, en Commune de Mesquer, aangehaald in voetnoot 12.


25 – Arresten Standley (aangehaald in voetnoot 17) en Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 12).


26 – Arrest Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 12, punt 81).


27 – Arresten van 17 december 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Jurispr. blz. 1161, punten 21 e.v.); 18 november 1987, Maizena e.a. (137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15); 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, Jurispr. blz. I‑4023, punt 13); 7 september 2006, Spanje/Raad (C‑310/04, Jurispr. blz. I‑7285, punt 97), en 17 januari 2008, Viamex Agrar Handel (C‑37/06 en C‑58/06, Jurispr. blz. I‑69, punt 33).


28 – Arresten van 24 maart 1994, Bostock (C‑2/92, Jurispr. blz. I‑955, punt 16); 18 mei 2000, Rombi en Arkopharma (C‑107/97, Jurispr. blz. I‑3367, punt 65); 6 november 2003, Lindqvist (C‑101/01, Jurispr. blz. I‑12971, punt 87); 27 juni 2006, Parlement/Raad (C‑540/03, Jurispr. blz. I‑5769, punt 105), en 26 juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophones e.a. (C‑305/05, Jurispr. blz. I‑5305, punt 28). Zie met betrekking tot de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel door nationale voorschriften tot uitvoering of aanvulling van de Zesde btw-richtlijn onder meer arresten van 18 december 1997, Molenheide e.a. (C‑286/94, C‑340/95, C‑401/95 en C‑47/96, Jurispr. blz. I‑7281, punt 48), en 10 juli 2008, Sosnowska (C‑25/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 23).


29 – Zie in die zin de in voetnoot 27 aangehaalde arresten Köster, Berodt & Co., punten 28 en 32; Fedesa e.a., punt 13, en Viamex Agrar Handel, punt 35, alsook de arresten van 11 Juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 21), en 12 juli 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 81).


30 – Zie in die zin bijvoorbeeld arresten van 11 september 2003, Steinicke (C‑77/02, Jurispr. blz. I‑9027, punt 61), en 22 november 2005, Mangold (C‑144/04, Jurispr. blz. I‑9981, punt 63), inzake doelstellingen op het gebied van werkgelegenheidsbeleid, en mijn conclusie in de zaak Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 13, punt 125).


31 – Zie met betrekking tot complexe beoordelingen van de gemeenschapswetgever mijn conclusie van 10 maart 2009, S.P.C.M. e.a. (C‑558/07, zaak nog aanhangig, punt 77 met verdere verwijzingen).