Language of document : ECLI:EU:C:2009:264

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 23 aprilie 20091(1)

Cauza C‑254/08

Futura Immobiliare srl Hotel Futura,

Meeting Hotel,

Hotel Blanc,

Hotel Clyton și

Business srl

împotriva

Comune di Casoria

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Tribunale amministrativo regionale della Campania (Italia)]

„Directiva 2006/12/CE – Deșeuri – Costuri de eliminare a deșeurilor – Principiul «poluatorul plătește» – Egalitate de tratament”






I –    Introducere

1.        În prezenta cauză, se solicită Curții să stabilească în ce măsură principiul „poluatorul plătește”, specific reglementării în materia deșeurilor, limitează puterea de apreciere a statelor membre atunci când stabilesc regulile potrivit cărora trebuie repartizate costurile de eliminare a deșeurilor urbane. Astfel, mai multe întreprinderi hoteliere contestă costurile de eliminare a deșeurilor care le sunt impuse, considerând că acestea nu corespund producției lor de deșeuri.

II – Cadrul juridic

A –    Directiva‑cadru privind deșeurile

2.        Principiul „poluatorul plătește”, specific reglementării în materia deșeurilor, este enunțat la articolul 15 din Directiva 2006/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 aprilie 2006 privind deșeurile(2) (denumită în continuare „Directiva‑cadru privind deșeurile”):

„În conformitate cu principiul «poluatorul plătește», costurile de eliminare a deșeurilor trebuie suportate de:

(a)      deținătorul care își transferă deșeurile unei societăți de colectare sau unei întreprinderi prevăzute la articolul 9 și/sau

(b)      deținătorii precedenți sau producătorul produsului [din care] provin deșeurile.”

3.        Această dispoziție este identică cu articolul 15 din Directiva 75/442/CEE a Consiliului din 15 iulie 1975 privind deșeurile(3), care a fost codificată cu toate modificările prin Directiva 2006/12. Articolul 20 asigură tranziția între vechea și noua directivă:

„Prin urmare, Directiva 75/442/CEE se abrogă, fără a aduce atingere obligațiilor statelor membre referitoare la termenele de transpunere în legislația internă, prevăzute de partea B din anexa III.

Trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă și se citesc în conformitate cu tabelul de corespondență din anexa IV.”

4.        Anexa III partea B prevede termenele de transpunere în dreptul intern a Directivei 75/442, precum și cele ale directivelor de modificare.

5.        Directiva 2006/12 a intrat în vigoare, potrivit articolului 21, în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, și anume la 17 mai 2006.

6.        Între timp a fost adoptată Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive(4), care abrogă Directiva‑cadru privind deșeurile de la 12 decembrie 2010. Articolul 14 din Directiva 2008/98 prevede în materie de costuri de eliminare a deșeurilor o reglementare similară, care nu include însă toți deținătorii anteriori ai produsului generator de deșeuri.

B –    Dreptul italian

7.        În cererea de pronunțare a hotărârii preliminare, situația juridică italiană determinantă este prezentată în esență astfel:

8.        Potrivit dreptului în vigoare până în prezent, și anume articolul 58 și următoarele din Decreto Legislativo (Decretul legislativ) nr. 507/1993(5), comunele trebuie să instituie o taxă anuală pentru serviciul de eliminare a deșeurilor solide urbane. Temeiul juridic pentru impunerea acestei taxe este folosința sau posesia de localuri și de suprafețe neacoperite pe teritoriul comunei. Cuantumul acestei taxe se calculează în funcție de suprafața impozabilă și de coeficientul de producție a deșeurilor, estimat în funcție de modul de întrebuințare al clădirii.

9.        Această reglementare trebuie înlocuită printr‑un sistem de taxe ale cărui baze au fost inițial înscrise în articolul 49 din Decreto Legislativo nr. 22/1997(6) și ulterior stabilite în articolul 238 din Decreto Legislativo nr. 152/2006(7). Detaliile acestui sistem sunt reglementate prin Decreto del Presidente della Repubblica nr. 158/1999(8). Taxa este compusă dintr‑o sumă fixă pentru acoperirea costurilor principale ale serviciului, care este stabilită pe baza suprafeței clădirii utilizate sau deținute, și dintr‑o parte variabilă, proporțională cu cantitatea de deșeuri livrate.

10.      Aplicarea sistemului de taxe a fost însă constant amânată, în special prin articolul 1 alineatul 184 din Legea nr. 296/2006.

III – Situația de fapt și întrebarea preliminară

11.      În cadrul acțiunii principale, diferite întreprinderi hoteliere din comuna Casoria, în apropiere de Napoli, contestă modul de calcul al taxei pe care trebuie să o plătească pentru eliminarea deșeurilor. În anul 2006, această taxă ar fi devenit de opt ori mai mare pentru hoteluri decât pentru locuințe private comparabile, iar în anul 2007, de nouă ori mai mare.

12.      Reclamantele reproșează faptul că tariful aplicabil întreprinderilor hoteliere este disproporționat de ridicat în raport cu cel aplicat locuințelor private și că acesta este calculat în funcție de capacitatea economică, și nu de capacitatea de producere a deșeurilor, fără a se ține seama de gradul de ocupare a camerelor, de existența serviciilor de alimentație, de caracterul sezonier al activității sau de suprafețele nelocuite afectate serviciilor.

13.      Prin urmare, Tribunale amministrativo regionale della Campania a adresat următoarea întrebare preliminară Curții:

„Reglementarea națională prevăzută la articolul 58 și următoarele din Decretul legislativ nr. 507 din 1993 și în normele tranzitorii care au prelungit valabilitatea acestuia, în temeiul articolului 11 din Decreto del Presidente della Repubblica nr. 158/1999, cu modificările ulterioare, și al articolului 1 alineatul 184 din Legea nr. 296 din 2006, care permite menținerea unui sistem cu caracter fiscal pentru acoperirea costurilor serviciului de eliminare a deșeurilor și care amână introducerea unui sistem tarifar în care costul serviciului este suportat de persoanele care produc și colectează deșeurile, este compatibilă cu articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile și cu principiul «poluatorul plătește»?”

14.      Au prezentat observații scrise Curții comuna Casoria, Republica Italiană și Comisia Comunităților Europene. Nu au avut loc dezbateri orale.

IV – Apreciere juridică

A –    Admisibilitatea și interpretarea cererii

15.      Comuna Casoria și guvernul italian arată în mod întemeiat că, în cadrul unei proceduri introduse în temeiul articolului 234 CE, Curtea nu este competentă să se pronunțe cu privire la compatibilitatea unei dispoziții naționale cu dreptul comunitar. Aceasta este totuși competentă să furnizeze instanței naționale toate elementele de interpretare a dreptului comunitar care sunt de natură să permită instanței naționale să aprecieze această compatibilitate în vederea soluționării cauzei deduse judecății sale(9).

16.      Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare ridică la prima vedere problema dacă principiul „poluatorul plătește” se opune acoperirii costurilor de eliminare a deșeurilor sub forma unei taxe. Instanța de trimitere întreabă de fapt dacă un sistem cu caracter fiscal (sistema di carattere fiscale) trebuie înlocuit cu un sistem tarifar (sistema tariffario).

17.      Cu toate acestea, nu este necesar să se precizeze modul în care dreptul italian definește aceste sisteme în detaliu. Procedurile din acțiunea principală ridică mai curând problema în ce măsură producătorul de deșeuri poate solicita ca sumele care îi sunt pretinse pentru eliminarea deșeurilor să fie proporționale cu volumul acestora, și nu cu capacitatea economică a întreprinderii sale.

18.      Aceasta este și diferența determinantă dintre cele două regimuri de costuri: noul regim italian privind taxele pentru deșeuri, până în prezent rămas neaplicat, stabilește în mod mai evident cuantumul taxei în funcție de cantitatea de deșeuri livrate decât regimul în vigoare privind taxele pe deșeuri.

19.      Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie, așadar, interpretată în sensul că solicită să se stabilească dacă articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile se opune unei reglementări potrivit căreia sumele care trebuie plătite pentru eliminarea deșeurilor sunt calculate în funcție de suprafețele utilizate și de capacitatea economică a producătorului de deșeuri, și nu în funcție de volumul deșeurilor efectiv produse.

20.      Întrucât semnificația întrebării preliminare reiese astfel suficient de clar, cererea nu este inadmisibilă pentru motivare insuficientă, contrar susținerilor guvernului italian(10).

B –    Aplicabilitatea în timp a Directivei‑cadru privind deșeurile

21.      Comuna Casoria consideră că Directiva‑cadru privind deșeurile nu se aplică încă litigiilor din acțiunea principală, care privesc anii 2006 și 2007, termenul de transpunere a acesteia expirând în 2008.

22.      Cu toate acestea, nu există un termen de transpunere a Directivei‑cadru privind deșeurile: potrivit articolului 20 alineatul (1) din Directiva‑cadru privind deșeurile, Directiva 75/442 se abrogă, iar alineatul (2) menționează clar că, în locul acesteia, se aplică dispozițiile Directivei 2006/12, în conformitate cu tabelul de corespondență din anexa IV.

23.      Situația juridică nu a fost însă modificată prin intermediul Directivei‑cadru privind deșeurile. Este vorba mai degrabă numai despre o clarificare redacțională a dispozițiilor global aplicabile(11). De la intrarea sa în vigoare, noua Directivă‑cadru privind deșeurile a înlocuit în mod formal dispozițiile anterior în vigoare și a devenit astfel aplicabilă.

24.      Nu este necesar să se stabilească dacă problema regulilor care trebuie aplicate ar fi trebuit interpretată diferit în cazul în care conținutul directivei abrogate ar fi fost modificat în mod obiectiv. Conținutul principiului „poluatorul plătește” în cauză în speță nu a fost nicidecum afectat.

C –    Cu privire la articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile

25.      Articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile reglementează sarcina costurilor de eliminare a deșeurilor. Potrivit primei litere, acestea revin, conform principiului „poluatorul plătește”, deținătorului care își transferă deșeurile unei societăți de colectare sau unei întreprinderi care asigură eliminarea acestora. În continuare, litera (b) desemnează deținătorii precedenți sau producătorul produsului din care provin deșeurile.

26.      Potrivit articolului 249 CE, deși statele membre păstrează competența în ceea ce privește forma și mijloacele de punere în aplicare a directivei, acestea sunt datoare să respecte rezultatul care trebuie atins, în special în ceea ce privește acoperirea costurilor asociate eliminării deșeurilor. Pe cale de consecință, statele membre sunt obligate să se asigure că dreptul intern permite suportarea costurilor amintite fie de către deținătorii precedenți, fie de către producătorul produsului din care provin deșeurile(12).

27.      Articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile conferă, așadar, în primul rând, o anumită putere de apreciere la stabilirea persoanei care trebuie să suporte costurile de eliminare a deșeurilor. Textul delimitează cercul persoanelor la care trebuie să se apeleze, fără a‑l stabili în mod definitiv. În al doilea rând, există o putere de apreciere cu privire la alegerea formei și a mijloacelor de transpunere a directivei.

28.      În speță, singura persoană care poate fi luată în considerare este deținătorul care își transferă deșeurile unei societăți de colectare sau unei întreprinderi care asigură eliminarea lor. Nu prezintă importanță notabilă pentru prezenta cauză în ce măsură se poate face apel la producătorii produselor care se transformă în deșeuri(13).

29.      Se pune totuși problema dacă principiul director al articolului 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile, respectiv principiul „poluatorul plătește”, permite calcularea sumelor de plată pentru eliminarea deșeurilor pe baza suprafețelor utilizate și a capacității economice a producătorului de deșeuri, fără a se ține seama de volumul real al deșeurilor produse.

1.      Esența principiului „poluatorul plătește”

30.      Principiul „poluatorul plătește” este, conform articolului 174 alineatul (2) CE, unul dintre principiile fundamentale ale politicii comunitare în domeniul mediului. Potrivit acestui principiu, cel care provoacă o poluare trebuie să suporte costurile eliminării acesteia.

31.      Așadar, principiul „poluatorul plătește” este deosebit de important pentru protecția mediului, întrucât, pentru poluatori, reprezintă un stimulent pentru evitarea poluării mediului(14). Când acesta nu se concretizează – precum în articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile – într‑o interdicție a activităților poluante, ci sub forma unei reglementări a costurilor, poluatorul poate decide dacă încetează sau diminuează poluarea ori dacă preferă să suporte costurile de eliminare a acesteia(15).

32.      În plus, principiul „poluatorul plătește” urmărește o împărțire echitabilă a costurilor determinate de poluarea mediului. Acestea nu sunt imputate unor terți, în special colectivității, sau ignorate pur și simplu, ci sunt puse în sarcina persoanei responsabile pentru poluare(16). Din acest motiv, Curtea a considerat că principiul „poluatorul plătește” este o expresie a principiului proporționalității(17). Într‑adevăr, ar fi inadecvat să se impute costurile de eliminare a deșeurilor unei persoane care nu le‑a produs.

33.      Ca principiu de repartizare a costurilor, principiul „poluatorul plătește” este în același timp o concretizare a principiului egalității de tratament sau al nediscriminării. Acesta impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv(18). Conform principiului „poluatorul plătește”, contribuția la faptul cauzator este criteriul determinant pentru stabilirea caracterului comparabil și a unei eventuale justificări a obligației de plată pentru eliminarea deșeurilor. Interpretat astfel, acest principiu garantează de asemenea concurența loială în cazul în care este aplicat întreprinderilor cu consecvență și în mod uniform(19).

34.      Astfel, Curtea consideră, pe de o parte, că este incompatibil cu principiul „poluatorul plătește” ca persoanele implicate în procese generatoare de deșeuri să se poată sustrage de la îndeplinirea obligațiilor financiare ce le revin conform Directivei‑cadru privind deșeurile(20) și, pe de altă parte, că nimeni nu poate fi obligat să suporte sarcini legate de eliminarea unei poluări la care nu a contribuit(21). Deși inițial Curtea a constatat cele de mai sus cu privire la poluarea apei, respectiva remarcă poate fi transpusă eliminării deșeurilor.

35.      Din cele de mai sus am dedus că nimeni nu poate fi obligat să suporte costurile de eliminare a deșeurilor care provin de la un terț(22). Respectivii producători de deșeuri ar fi astfel scutiți de obligațiile care le revin potrivit principiului „poluatorul plătește”.

36.      Având în vedere cele de mai sus, principiul „poluatorul plătește” poate fi conceput ca o regulă precisă de atribuire a costurilor care ar corespunde într‑o oarecare măsură criteriului cauzalității din dreptul răspunderii extracontractuale(23).

2.      Cu privire la regimul costurilor de eliminare a deșeurilor urbane

37.      La prima vedere, principiul „poluatorul plătește” pare să se opună regimului de repartizare a costurilor de eliminare a deșeurilor aflat în litigiu, întrucât cuantumul taxei nu corespunde în mod necesar investiției pentru colectarea și eliminarea deșeurilor produse de persoana impozabilă. Pentru instituirea unui regim de repartizare a costurilor de eliminare a deșeurilor urbane care să corespundă exact volumului acestora, deșeurile livrate, precum și costurile aferente ar trebui înregistrate și facturate producătorului. Stimulentul pentru a evita producerea deșeurilor ar fi relativ puternic, dat fiind că orice diminuare a volumului de deșeuri ar permite reducerea costurilor.

38.      Se pune totuși problema dacă modelul unei facturări precise a costurilor trebuie aplicat eliminării deșeurilor urbane.

39.      Deșeurile urbane sunt o consecință previzibilă a stilului nostru de viață actual. Acestea sunt în general produse de un număr mare de consumatori finali și de întreprinderi mici. Costurile determinate în fiecare caz sunt astfel în general limitate. Eliminarea deșeurilor urbane are, așadar, caracterul unei „afaceri globale”. Acest lucru poate justifica opțiunea de a nu factura exact costurile, ci de a le repartiza prin intermediul unui regim forfetar.

40.      În plus, o facturare precisă determină o investiție mai mare. În mod evident, investiția pentru repartizarea costurilor este relativ redusă atunci când, de exemplu, colectarea deșeurilor se face numai prin intermediul preluării sacilor de gunoi depuși la marginea străzii, iar fiecare locuitor plătește în acest sens o taxă uniformă. Supravegherea precisă a volumului de deșeuri ar determina foarte probabil investiții suplimentare și ar conduce la cheltuieli de exploatare mai ridicate.

41.      Anumite sisteme mai costisitoare se bazează în linii mari pe cantitatea de deșeuri, de exemplu, sisteme în care se pun la dispoziția utilizatorilor, contra unei taxe, saci de gunoi speciali sau pubele standardizate. Unele sisteme mai dezvoltate presupun cântărirea la colectare a deșeurilor produse și luarea în considerare a acestor date la calcularea taxelor.

42.      S‑ar putea lua în considerare chiar compoziția deșeurilor, însă acest lucru ar spori și mai mult investiția, de exemplu, prin utilizarea unor aparate de măsură speciale sau prin examinarea vizuală a deșeurilor. Examinarea intensivă a compoziției deșeurilor menajere ar determina în plus aducerea unei atingeri vieții private a producătorului de deșeuri, întrucât deșeurile permit să se tragă concluzii cu privire la stilul de viață al unei persoane.

43.      În cazul caselor sau al imobilelor cu mai multe locuințe apar dificultăți suplimentare în atribuirea exactă a costurilor de eliminare a deșeurilor. În timp ce casele unifamiliale furnizează colectei publice deșeurile unui singur menaj, în cazul imobilelor cu mai multe locuințe, deșeurile se colectează în general împreună. Atribuirea individuală a volumului deșeurilor ar necesita măsuri suplimentare în cadrul gestiunii imobilului.

44.      După cum arată în mod întemeiat Comisia, în această privință trebuie să se țină seama de faptul că un stimulent puternic pentru diminuarea volumului deșeurilor livrate poate de asemenea conduce la cazuri de eliminări ilegale ale deșeurilor. Producătorii de deșeuri pot încerca să se debaraseze de deșeurile lor profitând de un sistem de colectare al unei alte persoane (de exemplu, folosirea pubelelor vecinilor sau a celor publice) sau, în cel mai rău caz, prin depozitarea lor neautorizată în natură(24).

45.      În sfârșit, trebuie ținut seama de faptul că eliminarea deșeurilor în aglomerări urbane necesită punerea la dispoziția utilizatorilor a unui sistem de colectare și de eliminare a deșeurilor.

46.      Chiar în cazul în care producătorii de deșeuri le valorifică în mod excepțional, de exemplu, fabricând compost, aceștia nu au, în principiu, nici interesul, nici capacitatea de a elimina deșeurile în mod corespunzător. În plus, în numeroase aglomerări urbane, deșeurile menajere sunt produse în cantități mari. În cazul în care acestea nu ar fi colectate în mod regulat și valorificate sau eliminate rapid și în mod corespunzător, ar exista temeri privind probleme de mediu considerabile.

47.      Din acest motiv, conform articolului 5 din Directiva‑cadru privind deșeurile, statele membre trebuie să creeze (și să întrețină) o rețea integrată și adecvată de instalații de eliminare, luând în considerare cele mai bune tehnici disponibile, fără a genera costuri excesive. O astfel de rețea este adecvată atunci când dispune de capacități suficiente de recepție a cantităților previzibile de deșeuri.

48.      Această obligație este însoțită de necesitatea instituirii unui sistem de colectare a deșeurilor. Deși Directiva‑cadru privind deșeurile nu impune în mod expres o astfel de organizare, aceasta ar trebui în mod normal să fie practic obligatorie.

49.      Costurile de montare și de întreținere a instalațiilor de eliminare a deșeurilor și a sistemelor de colectare nu sunt direct legate de cantitățile de deșeuri efectiv produse. În special, când volumul acestora scade puternic, iar instalațiile deja montate trebuie finanțate în continuare, costurile se pot chiar îndepărta simțitor de volumul produs.

50.      Un astfel de sistem prezintă un avantaj pentru particulari chiar în cazul în care aceștia produc puține sau nu produc deloc deșeuri care trebuie eliminate, dat fiind că pot conta pe posibilitatea de a preda în cadrul sistemului deșeurile rezultate în mod excepțional. Această posibilitate poate, în anumite împrejurări, justifica o anumită contribuție la costuri. Din acest motiv, regimurile de repartizare a costurilor pe baza cantităților de deșeuri efectiv produse prevăd adesea o taxă de bază pentru accesul la sistemul de eliminare a deșeurilor. Astfel de modele de finanțare sunt utilizate și pentru alte prestări de servicii legate la rețele, deși nu se exclud nici în acest caz tarife fără taxă de bază.

51.      În concluzie, trebuie constatat că, în mod incontestabil, pot exista motive pentru a nu întemeia regimul de repartiție a costurilor de eliminare a deșeurilor urbane pe calculul precis al costurilor cauzate de fiecare producător individual de deșeuri.

3.      Cu privire la flexibilitatea în aplicarea principiului „poluatorul plătește”

52.      Se pune însă întrebarea dacă principiul „poluatorul plătește”, a cărui utilizare este impusă de articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile, permite să se țină seama de aceste motive.

53.      Curtea a sugerat că există o oarecare flexibilitate în transpunerea principiului „poluatorul plătește”. Astfel, Curtea a permis ca, parțial, această obligație de a suporta costurile să nu depindă de producția de deșeuri, ci de faptul că producătorul obligat să plătească a participat la producerea de deșeuri sau a poluării(25).

54.      Se încadrează în această teorie neimpunerea unei facturări precise a costurilor, mizându‑se în schimb pe asocierea cu apartenența la un grup responsabil în mod colectiv de poluarea mediului. Aceasta corespunde în mod evident principiului „poluatorul plătește” în cazul în care se stabilește că toți membrii grupului au contribuit la poluare, însă nu pot fi stabilite în mod clar fiecare contribuție individuală și costurile aferente. Asigurarea colectivă a unui risc care îi privește pe toți membrii grupului poate reprezenta tocmai o expresie a răspunderii colective, astfel cum a recunoscut Curtea, de exemplu, în cazul deversărilor de hidrocarburi în mare(26).

55.      În opinia noastră, temeiul juridic al unei transpuneri și mai flexibile a principiului „poluatorul plătește” îl constituie principiul proporționalității. Acest principiu face parte din principiile generale de drept comunitar(27), pe care statele membre trebuie să le respecte atunci când transpun și aplică dreptul comunitar(28).

56.      Potrivit principiul proporționalității, o măsură trebuie să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge obiectivele pe care le urmărește în mod legitim, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin împovărătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(29).

57.      La transpunerea principiului „poluatorul plătește”, statele membre trebuie în special să evalueze comparativ avantajele și dezavantajele diferitelor posibilități de reglementare. În acest context, statele membre pot și trebuie să țină seama de considerațiile expuse mai sus. Rezultatul acestei evaluări comparative depinde în mod semnificativ de particularitățile locale, de exemplu, de condițiile geografice, de tipul de aglomerare urbană, de nivelul de dezvoltare a sistemului existent de colectare și de eliminare a deșeurilor sau de evaluarea riscului depozitării neautorizate. Prezintă de asemenea importanță aspectul dacă o stabilire mai exactă a costurilor individuale ar permite obținerea în practică a unor diferențe de costuri suficient de sensibile sau dacă, în pofida unei supravegheri costisitoare a deșeurilor, producătorul individual de deșeuri trebuie să plătească la fel ca înainte sau chiar mai mult din cauza costurilor sporite de supraveghere.

58.      Această evaluare impune, așadar, decizii complexe de prognoză. În acest sens, statele membre dispun în principiu de o vastă putere de apreciere și de organizare (putere discreționară)(30). Sunt însă eronate afirmațiile guvernului italian și ale comunei Casoria în sensul că articolul 15 din Directiva‑cadru privind deșeurile ar fi prea imprecis pentru ca încălcarea acestuia să reprezinte un temei juridic valabil pentru particulari. Vasta putere de apreciere a statelor membre are efectiv drept consecință faptul că o astfel de încălcare este improbabilă, însă, atunci când autoritățile competente abuzează de puterea de apreciere pe care o dețin, particularii se pot prevala de această încălcare a dreptului comunitar.

59.      Criteriul de fond pentru stabilirea unei încălcări este dacă autoritățile competente au încălcat în mod manifest cerințele principiului „poluatorul plătește”. O apreciere complexă nu poate, în general, fi pusă sub semnul întrebării decât în lipsa unui temei rezonabil(31). Însă, dat fiind că este vorba despre punerea în aplicare a principiului „poluatorul plătește”, o simplă considerație rezonabilă nu este suficientă, ci trebuie să existe un raport logic cu contribuția producătorului de deșeuri la producerea acestora.

60.      Tocmai în funcție de acestea se impune evaluarea regimului italian de repartizare a costurilor în litigiu.

4.      Cu privire la utilizarea suprafețelor ca factor de repartizare

61.      Conform dreptului italian aplicabil, cuantumul contribuției la costurile de eliminare a deșeurilor se întemeiază, pe de o parte, pe întinderea spațiilor utilizate și a suprafețelor neacoperite și, pe de altă parte, pe un coeficient estimat pentru capacitatea de producție a deșeurilor în funcție de modul de întrebuințare.

62.      Acești doi factori nu conferă ca atare un motiv vădit pentru a obiecta. Întinderea suprafețelor utilizate și modul lor de utilizare permit, în principiu, desprinderea unor concluzii plauzibile cu privire la volumul de deșeuri probabil, în special atunci când sunt disponibile estimări corespunzătoare, întemeiate pe valori prelevate anterior.

63.      Acești factori determină un regim de repartiție a costurilor pe categorii care nu ține seama de producția concretă de deșeuri. Autoritățile competente ale statelor membre pot însă concluziona, în urma evaluării comparative a avantajelor și dezavantajelor unei repartizări a costurilor mai exacte, că acest sistem este preferabil.

5.      Cu privire la luarea în considerare a capacității economice

64.      Totuși, nu rezultă încă din cele de mai sus că nu ar fi criticabilă contribuția impusă întreprinderilor hoteliere reclamante. Astfel, aceasta se întemeiază în mod decisiv pe coeficientul estimat privind modul de utilizare a suprafețelor. Acesta a fost în anul 2006 de opt ori mai mare, iar în anul 2007, de nouă ori mai mare decât coeficientul aplicabil suprafețelor utilizate de persoane private. Ca explicație pentru această apreciere, instanța de trimitere a arătat numai că întreprinderile hoteliere reclamante au susținut în cadrul procedurii naționale că această contribuție nu se întemeiază pe capacitatea lor de a produce deșeuri, ci pe capacitatea lor economică.

65.      Capacitatea economică a unui producător de deșeuri nu prezintă niciun raport imediat cu volumul de deșeuri produs de acesta. Deși nu se poate exclude ca întreprinderi cu o rentabilitate ridicată să producă un volum deosebit de ridicat de deșeuri, același lucru este valabil și pentru ipoteza contrară. Este foarte posibil ca un randament superior să rezulte tocmai dintr‑o conduită care permite economisirea resurselor.

66.      Capacitatea economică nu poate justifica nici din punct de vedere social contribuții superioare. Principiul „poluatorul plătește” urmărește ca toate clasele sociale să își adapteze conduita în sensul unei cât mai limitate prejudicieri a mediului. Așadar, ar fi incompatibilă cu acest principiu scutirea anumitor grupuri în temeiul unor necesități mai importante sau al unei productivități mai scăzute, fără a se ține seama de costurile legate de poluarea cauzată de acestea. Acest lucru nu exclude totuși luarea în considerare a acestor costuri – în special în măsura în care poluarea reprezintă o parte inevitabilă a stilului de viață – la calcularea unor eventuale măsuri sociale de susținere, întrucât astfel s‑ar garanta funcția de stimulare a principiului „poluatorul plătește”.

67.      Prin urmare, capacitatea economică ar fi un criteriu vădit inadecvat pentru transpunerea principiului „poluatorul plătește”.

6.      Cu privire la alte criterii invocate

68.      Întreprinderile hoteliere reclamante au solicitat în cadrul acțiunii principale să se țină seama și de gradul de ocupare a camerelor, de existența serviciilor de alimentație, de caracterul sezonier al activității sau de suprafețele nelocuite afectate serviciilor.

69.      Este foarte probabil ca aceste criterii să permită concluzii cu privire la volumul de deșeuri previzibil și nu ar fi, așadar, vădit inadecvate pentru punerea în aplicare a principiului „poluatorul plătește”. Nu ar fi însă vădit eronat nici să se renunțe la aceste criterii. Din acest motiv, criteriile menționate nu trebuie în mod obligatoriu luate în considerare la calculul taxelor.

V –    Concluzie

70.      Propunem, prin urmare, Curții să răspundă la întrebarea preliminară după cum urmează:

„Principiul «poluatorul plătește», înscris la articolul 15 din Directiva 2006/12/CE privind deșeurile, trebuie interpretat în sensul că se opune reglementărilor naționale prin care se impun particularilor costuri vădit inadecvate pentru eliminarea deșeurilor în măsura în care aceste reglementări nu prezintă nicio legătură logică cu producerea deșeurilor.”


1 – Limba originală: germana.


2 – JO L 114, p. 9, Ediție specială, 15/vol. 16, p. 45.


3 – JO L 194, p. 39, modificată ultima dată prin Regulamentul (CE) nr. 1882/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 septembrie 2003 de adaptare la Decizia 1999/468/CE a Consiliului a dispozițiilor privind comitetele care asistă Comisia în exercitarea competențelor de executare prevăzute de actele care fac obiectul procedurii menționate la articolul 251 din Tratatul CE (JO L 284, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 4, p. 213).


4 – JO L 312, p. 3.


5 – GURI nr. 288 din 9 decembrie 1993, supplemento ordinario nr. 108, modificat în repetate rânduri ulterior.


6 – GURI nr. 38 din 15 februarie 1997, supplemento ordinario nr. 33.


7 – GURI nr. 88 din 14 aprilie 2006, supplemento ordinario nr. 96.


8 – GURI nr. 129 din 4 iunie 1999, supplemento ordinario nr. 107.


9 – A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 16 ianuarie 1997, USSL n° 47 di Biella (C‑134/95, Rec., p. I‑195, punctul 17), Hotărârea din 30 aprilie 1998, Sodiprem și alții (C‑37/96 și C‑38/96, Rec., p. I‑2039, punctul 22), Hotărârea din 3 octombrie 2000, Échirolles Distribution (C‑9/99, Rec., p. I‑8207, punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 8 iunie 2006, WWF Italia și alții (C‑60/05, Rec., p. I‑5083, punctul 18), și Hotărârea din 22 mai 2008, Citiworks (C‑439/06, Rep., p. I‑3913, punctul 21).


10 – A se vedea Hotărârea din 19 aprilie 2007, Asemfo (C‑295/05, Rep., p. I‑2999, punctul 32 și următoarele), Hotărârea din 28 iunie 2007, Dell’Orto (C‑467/05, Rep., p. I‑5557, punctul 41 și următoarele), și Hotărârea din 10 martie 2009, Heinrich (C‑345/06, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 30 și următoarele).


11 – A se vedea considerentul (1) al Directivei‑cadru privind deșeurile.


12 – Hotărârea din 24 iunie 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Rep., p. I‑4501, punctul 80).


13 – A se vedea în această privință concluziile pe care le‑am prezentat la 13 martie 2008 în cauza Commune de Mesquer (C‑188/07, Rep., p. I‑4501, punctul 122 și următoarele).


14 – A se vedea punctul 1 din anexa la Recomandarea 75/436/Euratom, CECO, CEE, a Consiliului din 3 martie 1975 privind alocarea costurilor și acțiunile întreprinse de autoritățile publice în probleme de mediu (JO L 194, p. 94).


15 – A se vedea punctul 4 litera (b) din anexa la Recomandarea 75/436 (citată la nota de subsol 14).


16 – Concluziile avocatului general Jacobs prezentate la 30 aprilie 2002 în cauza GEMO (C‑126/01, Rec., p. I‑13769, punctul 60). A se vedea de asemenea punctul 2 din anexa la Recomandarea 75/436 (citată la nota de subsol 14).


17 – Hotărârea din 29 aprilie 1999, Standley și alții (C‑293/97, Rec., p. I‑2603, punctul 52).


18 – Hotărârea din 13 aprilie 2000, Karlsson și alții (C‑292/97, Rec., p. I‑2737, punctul 39), Hotărârea din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA (C‑344/04, Rec., p. I‑403, punctul 95), Hotărârea din 12 septembrie 2006, Eman și Sevinger (C‑300/04, Rec., p. I‑8055, punctul 57), și Hotărârea din 11 septembrie 2007, Lindorfer/Consiliul (C‑227/04 P, Rep., p. I‑6767, punctul 63).


19 – Hotărârea din 19 iunie 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Rec., p. I‑6163, punctul 79). A se vedea de asemenea punctul 1 din anexa la Recomandarea 75/436 (citată la nota de subsol 14).


20 – Hotărârea Commune de Mesquer (citată la nota de subsol 12, punctul 72).


21 – Hotărârea Standley și alții (citată la nota de subsol 17, punctul 51).


22 – A se vedea concluziile pe care le‑am prezentat în cauza Mesquer (citate la nota de subsol 13, punctul 120).


23 – Aceasta era situația inițială în Hotărârea din 7 septembrie 2004, Van de Walle și alții (C‑1/03, Rec., p. I‑7613, punctul 54 și următoarele), și în Hotărârea Commune de Mesquer (citată la nota de subsol 12, punctul 69 și următoarele), în care era vorba despre suportarea costurilor accidentelor de poluare de către anumiți poluatori determinați.


24 – Acest risc nu se prezintă în aceeași formă în accidentele de poluare aflate la originea Hotărârilor Van de Walle, citată la nota de subsol 23, și Commune de Mesquer, citată la nota de subsol 12.


25 – Hotărârile Standley (citată la nota de subsol 17) și Commune de Mesquer (citată la nota de subsol 12).


26 – Hotărârea Commune de Mesquer (citată la nota de subsol 12, punctul 81).


27 – Hotărârea din 17 decembrie 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Rec., p. 1161, punctul 21 și următoarele), Hotărârea din 18 noiembrie 1987, Maizena și alții (137/85, Rec., p. 4587, punctul 15), Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, Rec., p. I‑4023, punctul 13), Hotărârea din 7 septembrie 2006, Spania/Consiliul (C‑310/04, Rec., p. I‑7285, punctul 97), și Hotărârea din 17 ianuarie 2008, Viamex Agrar Handel (C‑37/06 și C‑58/06, Rep., p. I‑69, punctul 33).


28 – Hotărârea din 24 martie 1994, Bostock (C‑2/92, Rec., p. I‑955, punctul 16), Hotărârea du 18 mai 2000, Rombi și Arkopharma (C‑107/97, Rec., p. I‑3367, punctul 65), Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Lindqvist (C‑101/01, Rec., p. I‑12971, punctul 87), Hotărârea din 27 iunie 2006, Parlamentul European/Consiliul (C‑540/03, Rec., p. I‑5769, punctul 105), și Hotărârea din 26 iunie 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții (C‑305/05, Rep., p. I‑5305, punctul 28). Cu privire la supunerea dispozițiilor naționale de punere în aplicare și de completare a Celei de a șasea directive TVA principiului proporționalității, a se vedea printre altele Hotărârea din 18 decembrie 1997, Molenheide și alții (C‑286/94, C‑340/95, C‑401/95 și C‑47/96, Rec., p. I‑7281, punctul 48), și Hotărârea din 10 iulie 2008, Sosnowska (C‑25/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 23).


29 – A se vedea în acest sens Hotărârile Köster, Berodt & Co., punctele 28 și 32, Fedesa și alții, punctul 13, și Viamex Agrar Handel, punctul 35, citate la nota de subsol 27, precum și Hotărârea din 11 iulie 1989, Schräder HS Kraftfütter (265/87, Rec., p. 2237, punctul 21), și Hotărârea din 12 iulie 2001, Jippes și alții (C‑189/01, Rec., p. I‑5689, punctul 81).


30 – A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 11 septembrie 2003, Steinicke (C‑77/02, Rec., p. I‑9027, punctul 61), și Hotărârea din 22 noiembrie 2005, Mangold (C‑144/04, Rec., p. I‑9981, punctul 63), care privesc obiectivele politicii de ocupare a forței de muncă, precum și concluziile pe care le‑am prezentat în cauza Commune de Mesquer (citate la nota de subsol 13, punctul 125).


31 – A se vedea, cu privire la aprecierile complexe ale legiuitorului comunitar, concluziile pe care le‑am prezentat la 10 martie 2009 în cauza pendinte S.P.C.M. și alții (C‑558/07, nepublicate încă în Repertoriu, punctul 77 și notele aferente).