Language of document : ECLI:EU:C:2009:264

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 23 april 20091(1)

Mål C‑254/08

Futura Immobiliare srl Hotel Futura,

Meeting Hotel,

Hotel Blanc,

Hotel Clyton och

Business srl

mot

Comune di Casoria

(begäran om förhandsavgörande från Tribunale amministrativo regionale della Campania, Italien)

”Direktiv 2006/12/EG – Avfall – Kostnader för bortskaffande av avfall – Principen att förorenaren ska betala – Likabehandling”





I –    Inledning

1.        Det ska i förevarande mål klargöras huruvida den avfallsrättsliga principen att förorenaren ska betala begränsar medlemsstaternas frihet när de bestämmer hur kostnaderna för bortskaffande av kommunalt avfall ska fördelas. Flera hotellföretag har nämligen ifrågasatt de kostnader som de åläggs att betala för bortskaffande av avfall. De har förklarat att kostnaderna inte motsvarar deras avfallsproduktion.

II – Tillämpliga bestämmelser

A –    Ramdirektivet om avfall

2.        Den avfallsrättsliga principen att förorenaren ska betala kommer till uttryck i artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall(2) (nedan kallat ramdirektivet om avfall):

”I enlighet med principen ’förorenaren betalar’ skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta

a)     den innehavare som låter en insamlare eller ett företag som avses i artikel 9 hantera avfallet, och/eller

b)      de tidigare innehavarna eller producenten av den produkt från vilken avfallet härrör.”

3.        Ovanstående bestämmelse är identisk med artikel 15 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall(3), vilket kodifierades med ändringar genom direktiv 2006/12. I artikel 20 regleras övergången från det gamla till det nya direktivet:

”Direktiv 75/442/EEG skall upphöra att gälla, utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter vad gäller de tidsfrister för införlivande med nationell lagstiftning som anges i bilaga III del B.

Hänvisningar till det upphävda direktivet skall anses som hänvisningar till det här direktivet och skall läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga IV.”

4.        I bilaga III del B anges införlivandefristerna för direktiv 75/442 och de direktiv genom vilka detta ändras.

5.        Direktiv 2006/12 trädde enligt artikel 21 i kraft den 20:e dagen efter det att det hade offentliggjorts, det vill säga den 17 maj 2006.

6.        Under tiden antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv,(4) genom vilket ramdirektivet om avfall upphävs med verkan från och med den 12 december 2010. I artikel 14 i direktiv 2008/98 finns en liknande bestämmelse om kostnader för bortskaffande av avfall, vilken emellertid inte omfattar alla tidigare ägare av produkten från vilken avfallet härrör.

B –    Den italienska lagstiftningen

7.        I begäran om förhandsavgörande beskrivs det gällande italienska rättsläget på följande sätt.

8.        Enligt hittills gällande rätt, artikel 58 och följande artiklar i lagstiftningsdekret nr 507/1993,(5) har kommunerna infört en årlig avgift för tjänsten för bortskaffande av fast kommunalt avfall. Underlaget för avgiften utgörs av utnyttjande eller innehav av lokaler och öppna ytor på kommunens område. Avgiftens storlek fastställs mot bakgrund av den avgiftspliktiga ytan och produktionskoefficienter som är beroende av användningen av byggnaden.

9.        Denna bestämmelse ska ersättas med ett avgiftssystem, för vilket förutsättningarna först angavs i artikel 49 i lagstiftningsdekret nr 22/1997(6) och numera regleras i artikel 238 i lagstiftningsdekret nr 152/2006(7). Systemet anges i detalj i presidentdekret nr 158/1999(8). Framför allt består avgiften av ett fast belopp för att täcka de huvudsakliga kostnaderna för tjänsten, vilket fastställs på grundval av den yta av byggnaden som utnyttjas eller innehas, och ett belopp som varierar beroende på kvantiteten avfall som lämnas.

10.      Tillämpningen av avgiftssystemet har emellertid gång på gång uppskjutits, i synnerhet genom artikel 1.184 i lag nr 296/2006.

III – Bakgrund och begäran om förhandsavgörande

11.      I målen vid den nationella domstolen har olika hotellföretag i kommunen Casoria utanför Neapel ifrågasatt beräkningen av de avgifter som de måste betala för bortskaffande av avfall. År 2006 var avgiften åtta gånger så hög som för jämförbara privata bostäder, och år 2007 nio gånger så hög.

12.      Sökandena har hävdat att avgiften som har fastställts för hotellföretag är oproportionerligt hög jämfört med avgiften för bostadshus och beräknas mot bakgrund av avkastningsförmåga i stället för kapaciteten att producera avfall, utan att hänsyn tas till rumsbeläggningen, till huruvida restaurangtjänster kan erbjudas, till den omständigheten att det är fråga om säsongsbunden verksamhet eller till de ytor som är avsedda för olika tjänster och inte är bebodda.

13.      Förvaltningsdomstolen i regionen Kampanien har därför hänskjutit följande fråga till domstolen:

”Är de nationella bestämmelserna i artikel 58 och följande artiklar i lagstiftningsdekret nr 507 av år 1993 och övergångsbestämmelserna om förlängning av giltighetstiden för dessa artiklar i artikel 11 i presidentdekret nr 488 av år 1999, i ändrad lydelse, och i artikel 1.184 i lag nr 296 av år 2006, genom vilka ett system av fiskal karaktär som inrättats i syfte att täcka kostnaderna för tjänsten för bortskaffande av avfall bibehålls och införandet av ett avgiftssystem skjuts upp som innebär att de som producerar och lämnar avfall bär kostnaden för tjänsten, förenliga med nämnda artikel 15 i ramdirektivet om avfall och med principen ’förorenaren betalar’?”

14.      I förfarandet har kommunen Casoria, Republiken Italien och Europeiska gemenskapernas kommission inkommit med skriftliga yttranden. Muntlig förhandling har inte ägt rum.

IV – Bedömning

A –    Huruvida begäran kan tas upp till sakprövning och tolkning av begäran

15.      Kommunen Casoria och den italienska regeringen har helt riktigt påpekat att domstolen, inom ramen för ett förfarande enligt artikel 234 i fördraget, inte är behörig att uttala sig om huruvida nationella bestämmelser är förenliga med gemenskapsrätten. Domstolen är emellertid behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla upplysningar om tolkningen av gemenskapsrätten som kan göra det möjligt för sistnämnda domstol att i det aktuella målet bedöma om bestämmelserna är förenliga med nämnda rättsordning.(9)

16.      I begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen i första hand upp tagit upp frågan huruvida principen att förorenaren ska betala står i strid med uttag av kostnader för bortskaffande av avfall i form av en avgift. Den hänskjutande domstolen har nämligen ställt frågan huruvida ett system med fiskal karaktär (sistema di carattere fiscale) måste ersättas med ett avgiftssystem (sistema tariffario).

17.      Det är dock inte nödvändigt att klargöra hur ovannämnda system i detalj definieras i den italienska rätten. I målen vid den nationella domstolen har man i stället i första hand ställt frågan huruvida en avfallsproducent kan kräva att de kostnader som denna åläggs att betala för bortskaffande av avfall ska motsvara det avfall som lämnas och inte företagets avkastningsförmåga.

18.      Detta är också i förevarande fall den avgörande skillnaden mellan de båda kostnadsbestämmelserna. Enligt den nya italienska bestämmelsen om avgifter för avfall, som inte tillämpats i målen vid den nationella domstolen, är det tydligare att avgiftens storlek fastställs på grundval av avfallet som lämnas än enligt den gällande bestämmelsen om avgifter för avfall.

19.      Begäran om förhandsavgörande ska följaktligen tolkas så att den avser frågan huruvida artikel 15 i ramdirektivet om avfall utgör hinder för en bestämmelse enligt vilken avgifterna för bortskaffande av avfall beräknas på grundval av de utnyttjade ytorna och avfallsproducentens avkastningsförmåga och inte på grundval av det avfall som faktiskt produceras.

20.      Eftersom tolkningsfrågans innebörd således framgår med tillräcklig tydlighet ska begäran – i strid med Italiens uppfattning – inte heller avvisas på grund av otillräcklig motivering.(10)

B –    Tillämpning i tiden av ramdirektivet om avfall

21.      Kommunen Casoria anser att ramdirektiv 2006/12 om avfall ännu inte kan tillämpas på mål som gäller åren 2006 och 2007, eftersom införlivandefristen inte löper ut förrän år 2008.

22.      För ramdirektiv 2006/12 om avfall finns dock ingen införlivandefrist. Enligt artikel 20.1 i ramdirektiv 2006/12 om avfall upphävs direktiv 75/442, och i artikel 20.2 klargörs att bestämmelserna i direktiv 2006/12 i stället gäller enligt jämförelsetabellen i bilaga IV.

23.      Rättsläget har dock inte ändrats genom detta. Det är i stället fråga om ett redaktionellt klargörande av alla de bestämmelser som ska tillämpas.(11) Genom att det nya ramdirektivet om avfall trädde i kraft ersätter det därför formellt de tidigare gällande bestämmelserna och kan således tillämpas.

24.      Det kan här lämnas öppet huruvida frågan om tillämpliga bestämmelser hade bedömts på annat sätt om en ändring av det ersatta direktivet faktiskt hade genomdrivits. Den ifrågavarande avfallsrättsliga principen att förorenaren ska betala har i varje fall inte ändrats.

C –    Artikel 15 i ramdirektivet om avfall

25.      I artikel 15 i ramdirektivet om avfall regleras kostnaderna för bortskaffande av avfall. Enligt första strecksatsen ska kostnaderna enligt principen att förorenaren ska betala bäras av den innehavare som lämnar sitt avfall till ett insamlingsföretag eller ett företag för bortskaffande. I den andra strecksatsen nämns dessutom den tidigare innehavaren eller tillverkaren av produkten från vilken avfallet härrör.

26.      Medlemsstaterna har enligt artikel 249 EG frihet att välja form och tillvägagångssätt, men de är bundna med avseende på ändamålet med direktivet, särskilt vad gäller fördelning av kostnaderna för bortskaffande av avfallet. Enligt domen i målet Commune de Mesquer måste de följaktligen tillse att den nationella rätten gör det möjligt att låta antingen de tidigare innehavarna eller tillverkaren av produkten från vilken avfallet härrör betala kostnaderna.(12)

27.      Artikel 15 i ramdirektivet om avfall ger följaktligen för det första ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det fastställs vem som ska betala kostnaderna för bortskaffandet av avfall. Gruppen av personer som kommer i fråga begränsas genom innehållet i bestämmelsen, men fastslås inte definitivt. För det andra finns det utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att välja form och tillvägagångssätt för införlivandet.

28.      I det aktuella fallet kommer bara den innehavare av avfall i fråga som lämnar sitt avfall till ett insamlingsföretag eller ett företag för bortskaffande. I vad mån även tillverkarna av produkter som blir till avfall kan åläggas att betala,(13) saknar betydelse i sammanhanget.

29.      Det är dock tveksamt huruvida den vägledande principen i artikel 15 i ramdirektivet om avfall, det vill säga principen att förorenaren ska betala, tillåter att avgiften för bortskaffande av avfall fastställs mot bakgrund av avfallsproducentens utnyttjade ytor och avkastningsförmåga och inte mot bakgrund av det faktiskt producerade avfallet.

1.      Huvudinnehållet i principen att förorenaren ska betala

30.      Principen att förorenaren ska betala är enligt artikel 174.2 EG en av principerna i gemenskapens miljöpolitik. I denna stadgas att den som har orsakat föroreningar ska sörja för bortskaffandet av dessa.

31.      För miljöskyddet har principen att förorenaren ska betala framför allt betydelse genom att förorenaren får ett incitament att undvika miljöföroreningar.(14) Om detta – som i artikel 15 i ramdirektivet om avfall – inte genomförs genom ett förbud mot ett beteende som leder till miljöföroreningar, utan i form av en kostnadsbestämmelse, kan förorenaren avgöra om han ska upphöra med eller minska föroreningen eller om han i stället ska betala kostnaderna för bortskaffandet.(15)

32.      Principen att förorenaren ska betala syftar dessutom till att fördela kostnaderna för miljöföroreningar rättvist. De påläggs inte andra, framför allt inte allmänheten, och ignoreras inte, utan de tas ut av den som är ansvarig för föroreningarna.(16) Domstolen har därför ansett att principen att förorenaren ska betala är ett uttryck för proportionalitetsprincipen.(17) Det vore nämligen oskäligt om den som inte har producerat avfallet pålades kostnaderna för bortskaffande av avfallet.

33.      Som princip för kostnadsfördelning är principen att förorenaren ska betala samtidigt en konkretisering av principen om likabehandling eller principen om icke-diskriminering. Denna princip förutsätter att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(18) Ett avgörande kriterium för jämförbarhet och ett eventuellt rättfärdigande av en skyldighet att betala för bortskaffande av avfall är, enligt principen att förorenaren ska betala, att vederbörande har bidragit till föroreningarna. Om principen ges en sådan tolkning garanteras också en rättvis konkurrens, om den tillämpas på företagen på ett konsekvent och enhetligt sätt.(19)

34.      Domstolen anser därför att det å ena sidan inte vore förenligt med principen att förorenaren ska betala om personer som har bidragit till föroreningar kunde undandra sig de ekonomiska skyldigheter som föreskrivs i ramdirektivet om avfall,(20) och å andra sida ska ingen behöva stå för kostnaderna för att eliminera sådan förorening som han inte själv har bidragit till(21). Domstolens sistnämnda uttalande gällde ursprungligen vattenföroreningar, men det kan överföras på bortskaffande av avfall.

35.      Av detta har jag dragit slutsatsen att man inte behöver bära kostnaderna för bortskaffande av avfall som härrör från andra.(22) Dessa andra avfallsproducenter skulle då nämligen befrias från sina skyldigheter enligt principen att förorenaren ska betala.

36.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden skulle man således kunna tolka principen att förorenaren ska betala som en exakt bestämmelse om kostnadsfördelning som ungefär motsvarar kausalitetskriteriet i lagstiftningen om utomobligatoriskt skadeståndsansvar.(23)

2.      Reglering av kostnader för bortskaffande av kommunalt avfall

37.      Vid första anblicken tycks principen att förorenaren ska betala stå i strid med den befintliga bestämmelsen om kostnader för bortskaffande av avfall, eftersom avgiftens storlek inte nödvändigtvis motsvarar kostnaden för insamling och bortskaffande av det avfall som den betalningsskyldige har producerat. För att få kostnaderna för bortskaffande av kommunalt avfall att exakt motsvara mängden avfall skulle det vara nödvändigt att registrera avfallet som lämnas och de kostnader som uppkommer och fakturera avfallsproducenten för dessa. Motivationen för att undvika avfall skulle vara ganska stor, eftersom varje minskning av mängden avfall skulle innebära en kostnadsbesparing.

38.      Det är dock tveksamt huruvida modellen med exakt kostnadsredovisning måste tillämpas på bortskaffande av kommunalt avfall.

39.      Kommunalt avfall är en förutsebar följd av vår nuvarande livsstil. Det produceras för det mesta av ett stort antal slutkonsumenter och mindre företag. De kostnader som uppkommer i varje enskilt fall är oftast begränsade. Bortskaffandet av kommunalt avfall är därför en verksamhet av masskaraktär. Redan detta skulle kunna motivera att kostnaderna inte redovisas exakt, utan fördelas genom att schablonavgifter beräknas.

40.      Dessutom är kostnaden för en exakt redovisning högre. Det står klart att kostnaden för att fördela avgifterna blir ganska låg, om till exempel sopsäckar bara samlas in vid vägkanten och varje intillboende betalar en enhetlig avgift. En mera noggrann övervakning av mängden avfall skulle med stor sannolikhet kräva ytterligare investeringar och ge högre driftskostnader.

41.      De något dyrare systemen utgår från ungefärliga avfallskvantiteter, till exempel genom att speciella sopsäckar eller standardiserade sopkärl tillhandahålls mot en avgift. Med ännu mer vidareutvecklade system vägs det producerade avfallet när det samlas in, och hänsyn tas till detta när avgifterna fastställs.

42.      Man skulle till och med kunna ta hänsyn till avfallets sammansättning. Då skulle dock kostnaden öka ännu mer, till exempel genom särskilda mätanordningar eller genom visuell kontroll av avfallet. Framför allt skulle en noggrann undersökning av hushållsavfallets sammansättning dessutom göra intrång i avfallsproducenternas privata sfär. Utifrån avfallet går det nämligen att dra slutsatser om den personliga livsföringen.

43.      Ytterligare problem i samband med en exakt fördelning av kostnaderna för bortskaffande av avfall uppkommer när det gäller hus eller anläggningar med flera hushåll. Medan enfamiljshus bara lämnar ett enda hushålls avfall för offentlig insamling samlas avfall i flerfamiljshus i vanliga fall in gemensamt. För en individuell debitering för avfallet skulle det krävas ytterligare åtgärder i samband med fastighetsförvaltningen.

44.      Kommissionen har helt riktigt hävdat att man i detta sammanhang också måste ta hänsyn till att ett stort incitament att minska mängden lämnat avfall också kan leda till olagligt bortskaffande av avfall. Avfallsproducenterna kan frestas att åka snålskjuts på andra insamlingssystem (till exempel använda grannens sopkärl eller offentliga avfallsbehållare), eller i sämsta fall bortskaffa det genom olagliga deponier.(24)

45.      Slutligen ska hänsyn tas till att det för bortskaffande av kommunalt avfall krävs att ett system för insamling och bortskaffande av avfallet tillhandahålls.

46.      Inte ens om avfallsproducenterna i undantagsfall själva återvinner avfall, till exempel genom kompostering, har de i princip något intresse av eller möjlighet att själva bortskaffa allt sitt avfall på lämpligt sätt. I många tätorter uppkommer dessutom stora mängder hushållsavfall. Man kan befara att det skulle kunna uppstå avsevärda miljöproblem om det inte samlades in med regelbundna intervall och återvanns eller bortskaffades snabbt och på rätt sätt.

47.      Därför måste medlemsstaterna enligt artikel 5 i ramdirektivet om avfall upprätta (och underhålla) ett integrerat och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket är ändamålsenligt utformat om det har tillräcklig kapacitet för att ta emot de mängder avfall som kan förväntas.

48.      Detta gör det nödvändigt att upprätta ett system för avfallsinsamling. Enligt ramdirektivet om avfall krävs det visserligen inte uttryckligen att ett system upprättas, men det torde som regel vara ofrånkomligt i praktiken.

49.      Kostnaderna för att upprätta och underhålla anläggningar för bortskaffande av avfall och insamlingssystem är inte direkt beroende av den faktiska kvantiteten avfall. Framför allt om mängden avfall minskar kraftigt men de redan upprättade anläggningarna måste finansieras, kan kostnaderna till och med i stor utsträckning frikopplas från mängden avfall.

50.      Ett sådant system är också fördelaktigt för den enskilde, om han bara producerar lite eller inget avfall alls som behöver bortskaffas. Han kan nämligen lita på att han lämna extra avfall, som undantagsvis uppstår, till nätverket. Redan denna möjlighet kan motivera en viss avgift. När kostnaderna regleras på grundval av faktiskt producerade mängder avfall tas ofta en grundavgift ut som ersättning för tillgång till systemet för bortskaffande av avfall. Liknande modeller för finansiering används också i samband med andra tjänster som är knutna till ett nätverk, även om taxor utan grundavgifter inte heller är uteslutna där.

51.      Sammanfattningsvis kan således konstateras att det absolut kan finnas skäl att inte basera regleringen av kostnaderna för bortskaffande av avfall på en exakt redovisning av de kostnader som den enskilde avfallsproducenten har gett upphov till.

3.      Flexibilitet vid tillämpning av principen att förorenaren ska betala

52.      Det är emellertid tveksamt huruvida principen att förorenaren ska betala, vilken ska tillämpas enligt artikel 15 i ramdirektivet om avfall, gör det möjligt att ta hänsyn till dessa skäl.

53.      Domstolen har visat att det finns utrymme för en viss flexibilitet när principen att förorenaren ska betala tillämpas. Förorenaren är skyldig att betala kostnader som till en del inte är knutna till föroreningarna, utan till att denne har bidragit till uppkomsten av avfall eller olägenheter.(25)

54.      I enlighet med detta är en exakt kostnadsredovisning inte nödvändig, utan man kan utgå från tillhörigheten till en grupp som gemensamt är ansvarig för miljöföroreningarna. Detta står tydligen i överensstämmelse med principen att förorenaren ska betala, om det står klart att alla i gruppen har bidragit till föroreningarna men det inte går att avgöra entydigt i vad mån den enskilde har bidragit och vilka kostnaderna för detta ska vara. Det kan också vara ett uttryck för ett gruppansvar för att skydda mot en risk som alla personer i gruppen kan utsättas för, till exempel oljeolyckor till havs, vilket domstolen har konstaterat.(26)

55.      En rättslig grund för en mer långtgående flexibel tillämpning av principen att förorenaren ska betala anser jag finns i proportionalitetsprincipen. Den hör till de allmänna principerna i gemenskapsrätten,(27) vilka medlemsstaterna måste iaktta när de införlivar och tillämpar gemenskapsrätten.(28)

56.      Enligt proportionalitetsprincipen får en åtgärd inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas, varvid gäller att man när det finns flera lämpliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är den minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(29)

57.      När proportionalitetsprincipen tillämpas måste medlemsstaterna framför allt avväga för- och nackdelarna med de olika alternativen för reglering av kostnaderna. I detta sammanhang kan och måste de ta hänsyn till de ovannämnda övervägandena. Resultatet av en sådan avvägning är i stor utsträckning beroende av omständigheterna på platsen, till exempel av de geografiska villkoren, av typen av bebyggelse, av hur utvecklat det befintliga systemet för avfallsinsamling och bortskaffande av avfall är och av hur stor man bedömer att risken för olagligt bortskaffande av avfall är. Något som också torde ha betydelse är frågan huruvida en mer noggrann beräkning av de individuella kostnaderna kan förväntas ge tillräckligt märkbara skillnader i kostnaderna i praktiken, eller om den enskilde avfallsproducenten måste betala lika mycket trots att avfallet övervakas noggrannare eller till och med måste betala mer än innan redan på grund av att kostnaderna för övervakningen är högre.

58.      För avvägningen krävs därför komplicerade beslut baserade på prognoser. Här har medlemsstaterna i princip ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.(30) Italien och kommunen Casoria gjorde dock en felaktig bedömning när de hävdade att artikel 15 i ramdirektivet om avfall är alltför oprecis för att den enskilde skulle kunna göra gällande att den åsidosatts. Medlemsstaternas stora utrymme för skönsmässig bedömning får visserligen till följd att ett sådant åsidosättande är osannolikt, men om de ansvariga myndigheterna överskrider sitt utrymme för skönsmässig bedömning kan den enskilde göra gällande att gemenskapsrätten har åsidosatts.

59.      Det som är avgörande när det ska fastställas huruvida bestämmelsen har åsidosatts är i vad mån de ansvariga myndigheterna uppenbart har felbedömt kraven enligt principen att förorenaren ska betala. En komplicerad bedömning kan i allmänhet bara ifrågasättas om det inte finns något sakligt skäl.(31) Eftersom det emellertid rör sig om att genomföra principen att förorenaren ska betala, är ett sakligt övervägande inte tillräckligt, utan det som är avgörande är huruvida det finns ett sakligt samband med avfallsproducentens bidrag till föroreningarna.

60.      Den förevarande italienska kostnadsregleringen ska bedömas utifrån detta.

4.      Utnyttjande av ytan som fördelningsfaktor

61.      Enligt tillämplig italiensk rätt baseras avgiften dels på de utnyttjade lokalernas och de öppna ytornas storlek, dels på en uppskattad koefficient för kapaciteten att producera avfall på grund av typen av utnyttjande.

62.      De båda faktorerna ger som sådana ingen uppenbar anledning att ifrågasätta kostnadsregleringen. De utnyttjade ytornas storlek och typen av utnyttjande av dessa gör det i princip möjligt att göra rimliga antaganden om de avfallskvantiteter som kan förväntas, i synnerhet om uppgifter om tidigare avfallskvantiteter finns till hands.

63.      De leder visserligen till en standardiserad kostnadsreglering genom vilken hänsyn inte tas till den faktiska mängden avfall, men de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna kan, när för- och nackdelarna med en mera exakt fördelning av kostnaderna vägs mot varandra, komma fram till att detta system är att föredra.

5.      Beaktande av avkastningsförmågan

64.      Därmed står det dock ännu inte klart att de sökande hotellföretagens avgifter inte kan ifrågasättas. De är nämligen huvudsakligen baserade på den uppskattade koefficienten för typen av utnyttjande av ytorna. Den var år 2006 åtta gånger så hög och år 2007 nio gånger så hög som koefficienten för ytor som utnyttjas privat. Beträffande underlaget för denna bedömning har den hänskjutande domstolen bara meddelat att de sökande hotellföretagen i förfarandet vid den nationella domstolen har framfört att bedömningen inte var baserad på deras kapacitet att producera avfall utan på deras avkastningsförmåga.

65.      En avfallsproducents avkastningsförmåga har inget direkt samband med den mängd avfall han producerar. Det kan visserligen inte uteslutas att företag med hög avkastning producerar mycket avfall, men detsamma gäller för det motsatta antagandet. Eventuellt beror en hög avkastning på ett resurseffektivt beteende.

66.      Avkastningsförmågan kan inte heller motivera högre avgifter såsom innebärande ett socialt hänsynstagande. Principen att förorenaren ska betala syftar till att alla sociala skikt ska förmås att skada miljön så litet som möjligt. Det skulle därför inte vara förenligt med denna princip om vissa grupper på grund av att de var mer behövande eller hade sämre betalningsförmåga direkt befriades från de kostnader som är förknippade med de miljöföroreningar som de ger upphov till. Detta utesluter dock inte att hänsyn tas till dessa kostnader – framför allt i den mån miljöföroreningarna är en oundviklig del av livsföringen – när eventuella sociala stödåtgärder beräknas. Härigenom skulle nämligen den funktion som incitament tillvaratas som principen att förorenaren ska betala har.

67.      Det kan således konstateras att avkastningsförmågan skulle vara ett uppenbart olämpligt kriterium när principen att förorenaren ska betala införlivas.

6.      Ytterligare kriterier som har nämnts

68.      I målet vid den nationella domstolen har de sökande hotellföretagen hävdat att hänsyn också måste tas till rumsbeläggningen, till huruvida restaurangtjänster kan erbjudas, till den omständigheten att det är fråga om säsongsbunden verksamhet och till de ytor som är avsedda för olika tjänster och inte är bebodda.

69.      Genom dessa kriterier är det eventuellt möjligt att dra slutsatser om vilken mängd avfall som kan förväntas, och de skulle följaktligen inte vara uppenbart olämpliga för att förverkliga principen att förorenaren ska betala. Det skulle dock inte heller vara uppenbart felaktigt att avstå från dessa kriterier. Det är därför inte absolut nödvändigt att ta hänsyn till dessa vid beräkningen av avgifterna.

V –    Förslag till avgörande

70.      Jag föreslår därför att domstolen fattar följande beslut:

Den i artikel 15 i direktiv 2006/12/EG om avfall fastslagna principen att förorenaren ska betala ska tolkas så att den utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka enskilda åläggs att bära kostnader för bortskaffande av avfall som är uppenbart oskäliga, eftersom de inte har något sakligt samband med det avfall som de producerar.


1 – Originalspråk: tyska.


2 – EUT L 114, s. 9.


3 – EGT L 194, s. 39, svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 om anpassning till rådets beslut 1999/468/EG av de bestämmelser i rättsakter som omfattas av förfarandet i artikel 251 i EG‑fördraget som avser de kommittéer som biträder kommissionen när den utövar sina genomförandebefogenheter (EUT L 284, s. 1).


4 – EUT L 312, s. 3.


5 – GURI nr 288 av den 9 december 1993, ordinarie tillägg nr 108, tydligen därefter ändrad flera gånger.


6 – GURI nr 38 av den 15 februari 1997, ordinarie tillägg nr 33.


7 – GURI nr 88 av den 14 april 2006, ordinarie tillägg nr 96.


8 – GURI nr 129 av den 4 juni 1999, ordinarie tillägg nr 107.


9 – Se exempelvis dom av den 16 januari 1997 i mål C‑134/95, USSL nº 47 di Biella (REG 1997, s. I‑195), punkt 17, av den 30 april 1998 i de förenade målen C‑37/96 och C‑38/96, Sodiprem m.fl. (REG 1998, s. I‑2039), punkt 22, av den 3 oktober 2000 i mål C‑9/99, Échirolles Distribution (REG 2000, s. I‑8207), punkterna 15 och 16, av den 8 juni 2006 i mål C‑60/05, WWF Italia m.fl. (REG 2006, s. I‑5083), punkt 18, och av den 22 maj 2008 i mål C‑439/06, citiworks (REG 2008, s. I‑3913), punkt 21.


10 – Se dom av den 19 april 2007 i mål C‑295/05, Asemfo (REG 2007, s. I‑2999), punkt 32 och följande punkter, av den 28 juni 2007 i mål C‑467/05, Dell'Orto (REG 2007, s. I‑5557), punkt 41 och följande punkter, och av den 10 mars 2009 i mål C‑345/06, Heinrich (REG 2009, s. I‑0000), punkt 30 och följande punkter.


11 – Se skäl 1 i ramdirektivet om avfall.


12 – Dom av den 24 juni 2008 i mål C‑188/07, Commune de Mesquer (REG 2008, s. I‑4501), punkt 80.


13 – Se mitt förslag till avgörande av den 13 mars 2008 i mål C‑188/07, Commune de Mesquer (REG 2008, s. I‑4501), punkt 122 och följande punkter.


14 – Se punkt 1 i bilagan till 75/436/Euratom, EKSG, EEG: rådets rekommendation av den 3 mars 1975 om beräkning av kostnader och om offentliga myndigheters intervention i miljöfrågor, EGT L 194, s. 94.


15 – Se punkt 4 b i bilagan till rekommendation 75/436 (ovan fotnot 14).


16 – Generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande av den 30 april 2002 i mål C‑126/01, GEMO (REG 2003, s. I‑13769), punkt 60. Se även punkt 2 i bilagan till rekommendation 75/436 (ovan fotnot 14).


17 – Dom av den 29 april 1999 i mål C‑293/97, Standley m.fl. (REG 1999, s. I‑2603), punkt 52.


18 – Dom av den 13 april 2000 i mål C‑292/97, Karlsson m.fl. (REG 2000, s. I‑2737), punkt 39, av den 10 januari 2006 i mål C‑344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I‑403), punkt 95, av den 12 september 2006 i mål C‑300/04, Eman och Sevinger (REG 2006, s. I‑8055), punkt 57, och av den 11 september 2007 i mål C‑227/04 P, Lindorfer mot rådet (REG 2007, s. I‑6767), punkt 63.


19 – Dom av den 19 juni 2003 i mål C‑444/00, Mayer Parry Recycling (REG 2003, s. I‑6163), punkt 79. Se även punkt 1 i bilagan till rekommendation 75/436 (ovan fotnot 14).


20 – Domen i målet Commune de Mesquer (ovan fotnot 12), punkt 72.


21 – Domen i målet Standley m.fl. (ovan fotnot 17), punkt 51.


22 – Se mitt förslag till avgörande i målet Commune de Mesquer (ovan fotnot 13), punkt 120.


23 – Detta var utgångsläget i domen av den 7 september 2004 i mål C‑1/03, Van de Walle m.fl. (REG 2004, s. I‑7613), punkt 54 och följande punkter, och i domen i målet Commune de Mesquer (ovan fotnot 12), punkt 69 och följande punkter: det handlade om att pålägga vissa förorenare kostnaderna för oavsiktliga föroreningar.


24 – Risken är inte lika stor när det gäller sådana oavsiktliga föroreningar som låg till grund för domen i målet Van de Walle, ovan fotnot 23, och i målet Commune de Mesquer, ovan fotnot 12.


25 – Domen i målet Standley (ovan fotnot 17) och i målet Commune de Mesquer (ovan fotnot 12).


26 – Domen i målet Commune de Mesquer (ovan fotnot 12), punkt 81.


27 – Dom av den 17 december 1970 i mål 25/70, Köster, Berodt & Co. (REG 1970, s. 1161; svensk specialutgåva, s. 281), punkterna 21 och 22, av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena m.fl. (REG 1987, s. 4587), punkt 15, av den 13 november 1990 i mål C‑331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I‑4023), punkt 13, av den 7 september 2006 i mål C‑310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I‑7285), punkt 97, och av den 17 januari 2008 i de förenade målen C‑37/06 och C‑58/06, Viamex Agrar Handel (REG 2008, s. I‑69), punkt 33.


28 – Dom av den 24 mars 1994 i mål C‑2/92, Bostock (REG 1994, s. I‑955), punkt 16, av den 18 maj 2000 i mål C‑107/97, Rombi och Arkopharma (REG 2000, s. I‑3367), punkt 65, av den 6 november 2003 i mål C‑101/01, Lindqvist (REG 2003, s. I‑12971), punkt 87, av den 27 juni 2006 i mål C‑540/03, parlamentet mot rådet (REG 2006, s. I‑5769), punkt 105, och av den 26 juni 2007 i mål C‑305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (REG 2007, s. I‑5305), punkt 28. Se, angående förhållandet mellan nationella bestämmelser om införlivande och komplettering av sjätte mervärdesskattedirektivet och proportionalitetsprincipen, bland annat dom av den 18 december 1997 i de förenade målen C‑286/94, C‑340/95, C‑401/95 och C‑47/96, Molenheide m.fl. (REG 1997, s. I‑7281), punkt 48, och av den 10 juli 2008 i mål C‑25/07, Sosnowska (REG 2008, s. I‑0000), punkt 23.


29 – Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Köster, Berodt & Co. (ovan fotnot 27), punkterna 28 och 32, i målet Fedesa m.fl. (ovan fotnot 27), punkt 13, och i målet Viamex Agrar Handel (ovan fotnot 27), punkt 35, och dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder HS Kraftfutter (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva s. 97), punkt 21, och av den 12 juli 2001 i mål C‑189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I‑5689), punkt 81.


30 – Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2003 i mål C‑77/02, Steinicke (REG 2003, s. I‑9027), punkt 61, och av den 22 november 2005 i mål C‑144/04, Mangold (REG 2005, s. I‑9981), punkt 63, båda angående sysselsättningspolitiska mål, och mitt förslag till avgörande i målet Commune de Mesquer (ovan fotnot 13), punkt 125.


31 – Se, beträffande lagstiftarens komplicerade bedömningar, mitt förslag till avgörande av den 10 mars 2009 i det anhängiga målet C‑558/07, S.P.C.M. m.fl. (REG 2009, s. I‑0000), punkt 77 med vidare hänvisningar.