Language of document : ECLI:EU:C:2009:252

POIARES MADURO

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2009. április 23.1(1)

C‑424/07. sz. ügy

Az Európai Közösségek Bizottsága

kontra

Németországi Szövetségi Köztársaság

„Elektronikus hírközlés – Hálózatok és szolgáltatások – Nemzeti szabályozás – Új piacok





1.        A távközlési ágazat szabályozását különböző célok megvalósítása – nevezetesen a verseny védelme – érdekében közösségi keretszabályozás biztosítja. Olyan sajátos intézményi struktúra kialakítására került sor, amelyben a nemzeti szabályozó hatóságok feladata az említett célok követése, és a szükséges esetekben a jelentős piaci erővel rendelkező távközlési szolgáltatókra kiszabott kötelezettségek útján ezen hatóságok jogosultak a beavatkozásra.

2.        A jelen ügy lényegében a tagállamok mérlegelési mozgásterével foglalkozik a közösségi keretszabályozás átültetése során: először, az érzékeny piacok – nevezetesen az új piacok – esetében a szabályozás alkalmazása korlátozásának szabadságával, másodszor, a nemzeti szabályozó hatóságok beavatkozása irányításának szabadságával, amely irányítás bizonyos szabályozási célokra – mint a beruházás és innováció elősegítése – vonatkozik.

I –    Ténybeli és jogi háttér

3.        A távközlési ágazatra alkalmazandó közösségi keretszabályozáson belül a jelen ügy szempontjából a következő jogszabályok bírnak jelentőséggel: a keretirányelv(2), a hozzáférési irányelv(3) és az egyetemes szolgáltatási irányelv(4).

4.        A jelen ügy tárgyát képező német jogszabály a Telekommunikationsgesetz(5) (távközlési törvény, a továbbiakban: TKG). Miközben a TKG főként a közösségi keretszabályozás átültetését végzi el, az új piacokat illetően két alkalommal is módosították; a jelen ügy középpontjában ezen módosítások állnak.(6)

5.        A TKG említett módosításai az új piacokat felmentik a szabályozás alól, kivéve, ha a szabályozásra a hosszú távú verseny érdekében van szükség. Előírják azt is, hogy a német nemzeti szabályozó hatóságnak(7) a szabályozás szükségességének értékelése során különösen figyelembe kell vennie az infrastrukturális beruházások és az innováció elősegítésének célját.

6.        A jelen ügy hátterének felvázolása során a közösségi keretszabályozás vonatkozó rendelkezéseire történő hivatkozásokat megosztom a szabályozási célok (A) és az eljárási kérdések között: átláthatósági rendszer, a nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság közötti együttműködési rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés (B). Ezt követően részletesen ismertetem a TKG‑t (C). Végül röviden utalok a pert megelőző eljárással kapcsolatos néhány eseményre (D).

A –    A közösségi keretszabályozás céljai

7.        A keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdése szerint a közösségi keretszabályozással megállapított feladatok elvégzése során a nemzeti szabályozó hatóságok a „lehető legnagyobb mértékben” figyelembe veszik a 8. cikkben meghatározott célokat.

8.        A keretirányelv 8. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok „gondoskodnak” arról, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok a meghatározott célok elérésére irányuló minden ésszerű és arányos intézkedést meghozzanak.

9.        A keretirányelv 8. cikkének (2) bekezdése felsorolja a célok első, a verseny védelmével kapcsolatos csoportját:

„(2)      A nemzeti szabályozó hatóságok többek között a következők révén mozdítják elő a versenyt az elektronikus hírközlő hálózatok, az elektronikus hírközlési szolgáltatások, a kapcsolódó eszközök és szolgáltatások nyújtása terén:

a)      biztosítják, hogy a felhasználók, köztük a fogyatékkal élő felhasználók a választék, az ár és a minőség tekintetében maximális előnyhöz jussanak;

b)      biztosítják, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban ne legyen versenytorzulás vagy versenykorlátozás;

c)      ösztönzik a hatékony infrastrukturális befektetéseket és elősegítik az innovációt; valamint

d)      ösztönzik a rádiófrekvenciák és számozási erőforrások hatékony használatát és biztosítják ezek hatékony kezelését.”

10.      A keretirányelv 8. cikkének (3) és (4) bekezdése a célok két további csoportját is felsorolja, amelyek a belső piac fejlődésére és a közösségi polgárok érdekeinek védelmére irányulnak.

11.      A hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése visszautal a keretirányelv céljaira. Ezek a célok igazolják a fenti cikkekben hivatkozott, a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások számára megállapított kötelezettségeket.(8)

12.      A keretirányelv 15. cikkének (2) bekezdése a Bizottság feladatává teszi, hogy a piacelemzésre és a jelentős piaci erő felmérésére vonatkozó, „a versenyjog elveinek megfelelő” iránymutatásokat fogadjon el (a továbbiakban: bizottsági iránymutatások)(9).

13.      A keretirányelv (27) preambulumbekezdése szerint a bizottsági iránymutatások a szabályozó kötelezettségek új piacokra történő alkalmazásának kérdésével foglalkoznak:

„[a bizottsági iránymutatások] az újonnan kialakuló piacok kérdésével is foglalkozni fognak, amely piacokon a piacvezetőnek valószínűleg de facto lényeges piaci részesedése van, ugyanakkor nem lehet indokolatlan kötelezettségekkel terhelni”.

14.      A bizottsági iránymutatások 32. pontja az új piacok kérdésének taglalása során megismétli a keretirányelv (27) preambulumbekezdését, és a következő indoklást fűzi hozzá:

„Ugyanis az előzetes szabályozás idő előtti alkalmazása szükségtelenül befolyásolhatja az újonnan kialakuló piacon formát öltő versenyfeltételeket. Ugyanakkor meg kell előzni az ilyen kialakuló piacoknak a vezető vállalkozás által történő kizárását. A versenyhatóságok egyedi esetekben történő megfelelő beavatkozásának sérelme nélkül, [a nemzeti szabályozó hatóságoknak] biztosítaniuk kell, hogy teljességgel igazolni tudjanak mindenfajta, a kialakuló piacokon történő korai, előzetes beavatkozást, különösen mert ők rendelkeznek a későbbi beavatkozás képességével, az érintett piacok időszakos felülvizsgálatának formájában.”

15.      A keretirányelv 15. cikkének (1) bekezdése azt is a Bizottság feladatává teszi, hogy ajánlást fogadjon el, amely „a versenyjog elveinek megfelelő” módon meghatározza azokat a piacokat, amelyekre nézve a hozzáférési irányelv és az egyetemes szolgáltatási irányelv alapján kötelezettségek állapíthatók meg (a továbbiakban: bizottsági ajánlás)(10).

16.      A bizottsági ajánlás (15) preambulumbekezdése a szabályozó kötelezettségek új piacokra történő alkalmazásával kapcsolatban megjegyzi:

„az új és most kirajzolódó piacok, amelyeken a piaci erőfölény sok esetben az »elsőként érkezők« előnyéből származik, alapvetően nem képezik előzetes rendelettel történő szabályozás tárgyát”.

B –    Az átláthatósági rendszer, az együttműködési rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés

17.      A keretirányelv 6. cikke az érintett felek számára átláthatósági rendszert vezet be. A nemzeti szabályozó hatóságok főszabályként lehetővé teszik, hogy az érdekelt felek az intézkedéstervezetekkel kapcsolatosan észrevételeket tegyenek, az általuk szervezett nemzeti konzultációs eljárásokat közzéteszik, és azok eredményeit nyilvánosan elérhetővé teszik.

18.      A keretirányelv 7. cikkének (2) bekezdése együttműködési rendszert hoz létre, amelyben a nemzeti szabályozó hatóságok egymással és a Bizottsággal működnek együtt a keretszabályozás „következetes alkalmazásának” biztosítása érdekében.

19.      A keretirányelv 7. cikkének (3) és (5) bekezdése meghatározza az együttműködés formáját. Amikor a nemzeti szabályozó hatóság olyan intézkedést kíván tenni, amely – többek között – a keretirányelv 15. vagy 16. cikkének hatálya alá tartozik, és amely befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet, tájékoztatnia kell a többi szabályozó hatóságot és a Bizottságot. Az intézkedéstervezetet és az indokolást észrevételezés céljából a többi nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani. A nemzeti szabályozó hatóságnak figyelembe kell vennie az észrevételeket, és amennyiben az intézkedéstervezet folytatása mellett dönt, erről tájékoztatnia kell a Bizottságot.

20.      A keretirányelv 15. és 16. cikke az együttműködés hatálya alá tartozó piac-meghatározással és piacelemzéssel foglalkozik.

21.      A keretirányelv 15. cikkének (3) bekezdése a piac nemzeti szabályozó hatóságok általi meghatározására vonatkozik:

„A [bizottsági] ajánlást és az iránymutatásokat a lehető legnagyobb mértékben figyelembe véve, a nemzeti szabályozó hatóságok a versenyjog elveivel összhangban meghatározzák a nemzeti körülményeknek megfelelő érintett piacokat, különösen a területükön található érintett földrajzi piacokat”.

22.      A keretirányelv 16. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja, hogy az érintett piacok meghatározását követően a nemzeti hatóságoknak piacelemzést kell elvégezniük, figyelembe véve a bizottsági iránymutatásokat (és, adott esetben, együttműködve a nemzeti versenyhatóságokkal). Amennyiben a nemzeti szabályozó hatóságnak a hozzáférési irányelv vagy az egyetemes szolgáltatási irányelv alapján valamely kötelezettségre vonatkozó döntést kell hoznia, meg kell állapítania, hogy a verseny hatékony‑e.

23.      A keretirányelv 16. cikkének (3) és (4) bekezdése arra a helyzetre vonatkozik, amikor a nemzeti szabályozó hatóság a verseny hatékonyságát illetően hoz döntést. Ha a piacon a verseny hatékonyságát állapítja meg, a nemzeti szabályozó hatóság nem vezet be, illetve nem tart fenn a 16. cikk (2) bekezdésében említett kötelezettséget, illetve a létezőket megszünteti. Ha azonban a versenyt nem minősíti hatékonynak, a nemzeti szabályozó hatóság meghatározza a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokat, és kötelezettségeket állapít meg, tart fenn vagy módosít.

24.      A keretirányelv 7. cikkének (4) bekezdése a nemzeti szabályozó hatóság egyes intézkedéseit illetően vétójoggal ruházza fel a Bizottságot. Az ilyen intézkedések az érintett piacot a bizottsági ajánlásban meghatározottaktól eltérően határozzák meg, vagy valamely vállalkozás jelentős piaci erejéről döntenek, többek között a 16. cikk (3) és (4) bekezdése szerint, valamint az említett intézkedések befolyásolnák a tagállamok közötti kereskedelmet. A Bizottságnak jeleznie kell, hogy az intézkedéstervezet az egységes piac akadályát jelentené, vagy pedig komoly kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy az intézkedéstervezet összeegyezethető‑e a közösségi joggal, és különösen a 8. cikkben említett célokkal. Ebben az esetben az intézkedéstervezet először elhalasztásra kerül, majd a Bizottság döntése alapján, amennyiben az a módosítására irányuló konkrét javaslatokkal együtt sem fogadható el, a nemzeti szabályozó hatóságnak vissza kell vonnia az intézkedést.

25.      A 7. cikk (6) bekezdése a fent ismertetett együttműködési rendszerre kivételes körülmények között alkalmazandó sürgősségi eljárást állapít meg.

C –    A TKG

26.      A TKG 2. §‑a a törvényalkotási célokat sorolja fel, amelyek lényegében a keretirányelv 8. cikkében meghatározott szabályozási célokat foglalják magukban.

27.      A TKG 9. §‑ának 1. és 2. pontja előírja, hogy szabályozást kell alkalmazni a 10. §‑ban meghatározott feltételeknek megfelelő piacokra, amelyeket illetően a 11. § szerint elvégzett piacelemzés azt mutatja, hogy a verseny nem hatékony. A német nemzeti szabályozó hatóság az e piacokon jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokra nézve szabályozó kötelezettségeket állapít meg.

28.      A TKG 10. §‑ának 2. pontja meghatározza a szabályozás alkalmazásához vezető piaci feltételeket (jelentős belépési korlátok, a hosszú távú hatékony verseny strukturális akadályai és a nem megfelelő versenyjogi jogorvoslatok). A német nemzeti szabályozó hatóságnak a bizottsági iránymutatások figyelembe vételével kell meghatároznia ezeket a piacokat.

29.      A TKG 11. §‑ának 1. pontja a hatékony verseny felmérésére vonatkozik (a verseny nem hatékony, ha egy vagy több vállalkozás jelentős piaci erővel rendelkezik). A piacelemzést a bizottsági iránymutatások figyelembevételével a német nemzeti szabályozó hatóságnak kell elvégeznie.

30.      A TKG 12. §‑a olyan eljárást állapít meg, amely lényegében tükrözi a keretirányelv 6. és 7. cikkében lefektetett átláthatósági és együttműködési rendszert. A TKG 10. §‑ának 3. pontja és a 11. §‑ának 3. pontja előírja, hogy a német nemzeti szabályozó hatóság a piac-meghatározás és a piacelemzés eredményét – a fenti eljárás szerint – minden olyan esetben benyújtja a Bizottsághoz, amikor az érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.

31.      A TKG a fent említettek szerint az új piacokat illetően kétszer került módosításra. Úgy tűnik, a fenti módosítások elfogadását megelőzően a német inkumbens távközlési szolgáltató (Deutsche Telekom) annak érdekében lobbizott, hogy az általa létrehozni tervezett szélessávú hálózatot mentsék fel a szabályozási beavatkozás (azaz a szabályozott árakon történő kötelező hozzáférés) alól.

32.      A felek írásbeli és szóbeli beadványaiból leszűrhető, hogy a német társadalomban némi vita alakult ki az új piacokat illető úgynevezett „szabályozási szünetről”. A vita során olyan hangok is hallatták magukat, amelyek kétségbe vonták a teljes felmentés közösségi joggal való összeegyeztethetőségét. A felek beadványaiból az azonban nem állapítható meg, melyik nézet érvényesült, és gyakorolt döntő befolyást a TKG‑ba beépített módosításokra.

33.      A TKG‑ba beépített első módosítás a 3. § 12b. pont volt, amely az új piacok fogalmát határozza meg:

„Az »új piacok« olyan szolgáltatások vagy termékek piacai, amelyek a jelenleg elérhető szolgáltatásoktól és termékektől a tájékozott vásárló szempontjából jelentősen különböznek hatékonyságuk, kiterjedésük, a nagyszámú felhasználó számára való elérhetőségük (tömegpiaci kapacitásuk), áruk vagy minőségük szerint, és amelyek az említett termékeket nem csupán helyettesítik.”

34.      A TKG második módosítása a 9a. § volt, amelynek első pontja az új piacok szabályozás alóli felmentését, második pontja a felmentés alóli kivételt iktatja be:

„1. A következő bekezdésben előírtaktól eltérően az új piacokra nem vonatkozik a 2. rész értelmében vett szabályozás.

2. Amikor bizonyos tények arra engednek következtetni, hogy szabályozás nélkül a szolgáltatások vagy a távközlési hálózatok területén a fenntartható versenypiac fejlődése hosszútávon akadályokba ütközne, a német nemzeti szabályozó hatóság a fenti 1. ponttól eltérően az új piacokat a 2. rész értelmében vett szabályozásnak vetheti alá a 9., 10., 11. és 12. § szerint. A szabályozás szükségességének felmérése érdekében és a különös intézkedések meghozatala során a német nemzeti szabályozó hatóság különösen figyelembe veszi a hatékony infrastrukturális beruházások elősegítésére és az innováció támogatására irányuló célokat.”

35.      A fenti módosítások 2007. február 18‑án léptek hatályba.

D –    A pert megelőző eljárás

36.      A Bizottság 2006. december 20‑án, a Németországgal a TKG módosítására vonatkozó eszmecsere fényében, de még a módosítások hatálybalépését megelőzően döntött a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindításáról.

37.      A Bizottság 2007. február 26‑án felszólító levelet küldött Németországnak, amelyben megkérdőjelezte a TKG módosításának a közösségi keretszabályozással való összeegyeztethetőségét. Ugyanezen a napon sajtóközleményt adott ki, amelyben kifejtette, hogy „az ügyet a lehető leggyorsabban az Európai Közösségek Bírósága elé szándékozik terjeszteni”.

38.      Mivel a Bizottság Németországnak a felszólító levélre, illetve az azt követő indokolással ellátott véleményre adott válaszát nem találta kielégítőnek, az EK 226. cikk alapján előterjesztette a jelen keresetet.

II – Az elfogadhatóságról

39.      Németország kétségbe vonja a jelen kereset elfogadhatóságát. Első kifogása azon a tényen alapszik, hogy a Bizottság a TKG módosításának hatálybalépését megelőzően kezdeményezte a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást.

40.      Ezt a tényt azonban figyelmen kívül kell hagyni. Németország a TKG módosításának hatálybalépését követően vette kézhez a Bizottság felszólító levelét. Így az EK 226. cikk szerint Németországnak lehetősége volt észrevételei megtételére a már – állítólagosan – folyamatban lévő jogsértés tekintetében.(11)

41.      Másodszor, Németország azzal érvel, hogy a Bizottság nem tartotta tiszteletben a védelemhez való jogát a felszólító levéllel egyidőben kiadott sajtóközleményben kifejezett azon szándéka által, hogy a jelen ügyet a lehető leghamarabb a Bíróság elé terjeszti.

42.      A Bizottság elhamarkodottsága sajnálatos, különösen a tagállamokkal való jóhiszemű együttműködési kötelezettség fényében.(12) Ez azonban nem elegendő azon következtetés levonására, hogy a Bizottság nem vette megfelelő módon figyelembe Németországnak a felszólító levélre és az indokolással ellátott véleményre válaszul előterjesztett későbbi észrevételeit. A jelen kereset így elfogadható.

III – Értékelés

43.      A TKG módosításain keresztül Németország korlátozta az új piacokat illető szabályozás alkalmazását. A TKG 3. §‑ának 12b. pontja meghatározza, mi minősül új piacnak. A TKG 9a. §‑ának 1. pontja értelmében e piacok mentesülnek a szabályozás alól. A TKG 9a. §‑ának 2. pontja szerint kizárólag akkor kell szabályozást alkalmazni, ha a hosszú távú verseny e nélkül akadályokba ütközne; a szabályozás szükségességének értékelése során a német nemzeti szabályozó hatóságnak különösen figyelembe kell vennie a beruházás és az innováció ösztönzését – különösen akkor, amikor a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokra nézve állapít meg kötelezettségeket.

44.      A Bizottság szerint a TKG 3. §‑ának 12b. pontjával és a 9a. §‑ával Németország a közösségi keretszabályozás számos rendelkezéséből eredő kötelezettségét megszegi, nevezetesen a keretirányelv 6., 7. cikkét, 8. cikkének (1) bekezdését, 15. cikkének (3) bekezdését és 16. cikkét, valamint a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdését és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdését.

45.      A fenti állítólagos kötelezettségszegések két kérdéscsoportra oszthatók, az első a szabályozás korlátozásának anyagi jogi hatásait, a második pedig annak eljárásjogi következményeit érinti.

46.      Az anyagi jogi kérdések Németországnak a közösségi keretszabályozás átültetésére vonatkozó mérlegelési mozgásterével foglalkoznak:

–      Alkothat‑e Németország az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezést?

–      Korlátozhatja‑e Németország a német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogkörét oly módon, hogy az új piacokba való beavatkozást illetően elsőbbséget enged valamely konkrét szabályozási célnak?

47.      Az eljárásjogi kérdések azzal foglalkoznak, hogy a TKG módosításai milyen mélységben avatkoznak be azokba az eljárásjogi tevékenységekbe, amelyek a német nemzeti szabályozó hatóság közösségi keretszabályozás előírásai szerinti beavatkozásra vonatkozó határozatának meghozatalához vezetnek – az átláthatósági rendszer, a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság közötti együttműködési rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés.

48.      Az eljárásjogi kérdésekkel azonban csak akkor szükséges foglalkozni, ha a Bíróság az anyagi jogi kérdésekre adott válaszában először elfogadja, hogy Németország a közösségi keretszabályozás átültetését illetően mérlegelési mozgásterén belül jogszerűen járt el. Ha viszont nem, az eljárásjogi kérdésekre vonatkozó további jogszerűtlenségek tárgytalanná válnak.

49.      Így elemzésemet az anyagi jogi kérdésekkel kezdem.

A –    Az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezés lefektetéséből eredő állítólagos jogsértés

50.      A TKG 9a. §‑ának 1. pontja az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezést vezet be, kivéve, ha a TKG 9a. §‑ának 2. pontjában foglalt feltételek teljesülnek. A Bizottság szerint ez a rendelkezés a német inkumbens távközlési szolgáltató szélessávú hálózatba fektetett beruházásának kedvez azzal, hogy eltávolítja a szabályozási beavatkozás fenyegetését.

51.      A Bíróság korábban kimondta, hogy a magántulajdonban álló szolgáltatásokba való beavatkozás csökkenti a szolgáltatások fejlesztésének ösztönzését. Ezért az EK 82. cikk értelmében a valamely szolgáltatáshoz való kötelező hozzáférés elrendelése (a szolgáltatás visszaélésszerű megtagadásának orvoslásaként) csak a legszigorúbb követelmények teljesülése esetén elfogadható.(13) Ezért a távközlési ágazat közösségi szabályozása értelmében a hozzáférésre irányuló tárgyalások megkezdésére vonatkozó kötelezettség megállapításának arányosnak és a versenyhelyzet által ténylegesen megköveteltnek kell lennie.(14)

52.      Következésképpen megállapítható, hogy a szabályozással járó beavatkozás lehetősége csökkenti az infrastrukturális beruházások és az innováció ösztönzését.(15) Így természetes, hogy az inkumbens távközlési szolgáltató nem nézi jó szemmel a szabályozást; és ha Németország a távközlési infrastruktúrákba történő beruházásokat ösztönözni kívánja, ezen aggodalmakat figyelembe kell vennie. Ez azonban politikai döntést kívánna meg: az infrastrukturális beruházások előnyben részesítése érdekében korlátozni kell a szabályozást, és egyúttal elszenvedni a jelentős piaci erővel járó hatásokat.

53.      Rendes körülmények között Németország meghozhatná ezt a politikai döntést; de úgy nem, hogy a távközlési ágazat közösségi szabályozása megvalósult. A közösségi jogalkotó ezt a döntést már meghozta azzal, hogy az ágazatot szabályozás alá rendelte, annak az összes beavatkozási lehetőségével együtt.(16)

54.      A távközlési ágazat kétségtelenül magában foglalja a TKG 3. §‑ának 12b. pontjában meghatározott új piacokat. Következésképpen Németország nem változtathatja meg a közösségi jogalkotó döntését, és főszabályként nem mentesítheti az új piacokat a szabályozás alól.

55.      Németország mindamellett azzal érvel, hogy az új piacok szabályozás alóli kivonására vonatkozó rendelkezés a közösségi keretszabályozásban gyakorlatilag már jelen van.

56.      Ez azonban nem így van. A keretirányelv (27) preambulumbekezdése mindössze az új piacok „indokolatlan kötelezettségekkel” való terhelésének elkerülésére figyelmeztet.(17) Ezt csupán a Bizottság szélesíti ki, először a bizottsági iránymutatásokban, majd a bizottsági ajánlásban. Az ajánlás valóban kimondja, hogy az új piacokat nem kellene szabályozni; én azonban azt gondolom, hogy az iránymutatások jobb és teljesebb képet adnak a szóban forgó kérdésekről.

57.      A bizottsági iránymutatások kijelentik, hogy a szabályozás megzavarhatja az új piacok kialakulóban lévő feltételeit; ugyanakkor utalnak arra is, hogy ezen piacokat kialakulásukkor nem zárhatják el a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások. A nemzeti szabályozó hatóságoktól ez különös gondosságot követel meg az e piacokba való beavatkozás során, különösen a beavatkozás olyan időre történő elhalasztási lehetőségének fényében, amikorra a versenyfeltételek már megszilárdultak. A bizottsági ajánlást és annak az „elsőként érkezők” előnyéből származó piaci erőfölényre való hivatkozását is ennek fényében kell értelmezni.

58.      Az új piacok szabályozás alóli felmentését illetően így világos, hogy a közösségi jogalkotónak nem állt szándékában, hogy a csupán figyelmeztető ajánlásokról a kötelező jogszabályra térjen át.

59.      Következésképpen Németország nem alkothat az új piacok szabályozás alóli felmentésére vonatkozó rendelkezést, ahogyan azt a TKG 9a. §‑ának 1. pontjában megtette.

B –    A német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogkörének valamely konkrét szabályozási cél elsőbbségben részesítésével történő korlátozásából eredő állítólagos jogsértés

60.      Németország mindazonáltal arra hivatkozik, hogy nem állapított meg általános szabályozási felmentést. Azzal érvel, hogy a TKG 9a. §‑át annak második pontja fényében kell értelmezni, amely a szabályozás alkalmazásához szükséges feltételeket határozza meg – az első pont csupán az e feltételek nem teljesítésének következményét tartalmazza. E tekintetben Németország azt állítja, hogy csupán iránymutatást ad – vagy a saját megfogalmazása szerint „előstrukturálja” – a német nemzeti szabályozó hatóság új piacokba történő beavatkozását.

61.      Az „előstrukturálás” kulcsa a beruházás és az innováció elősegítése céljának kiemelése a TKG 9a. §‑ának 2. pontja alapján.(18) Ez a cél megfelel a keretirányelv 8. cikke (2) bekezdése c) pontjának; a keretirányelv 8. cikkének többi célja a TKG 2. §‑án keresztül szintén érvényesül. A közösségi keretszabályozás céljait Németország különböző módokon hozhatja egyensúlyba, és jogalkotása azt az utat választotta, hogy a német nemzeti szabályozó hatóságot arra „utasítja”, hogy egy konkrét cél elsőbbségben részesítésével hogyan hozzon létre egyensúlyt.(19)

62.      Németország azzal érvel, hogy az említett utasítások a közösségi keretszabályozás átültetése során megengedett mérlegelési mozgástéren belül maradnak.(20) A kérdés ezért az, hogy a közösségi keretszabályozás kire bízza a különböző célok egyensúlyba hozatalának feladatát: a nemzeti jogalkotóra a keretszabályozás átültetése során, vagy a nemzeti szabályozó hatóságokra az egyes értékelésekben?

63.      Hangsúlyozni kell, hogy a válasz független az elérni kívánt konkrét céltól. Kiderülhet, hogy Németországnak igaza van, és az új piacok esetében különös figyelmet kell fordítani a beruházás és az innováció ösztönzésére. Eltérő következményei vannak azonban annak, ha az egyensúlyba hozatalt a nemzeti jogalkotó vagy a nemzeti szabályozó hatóság feladatává teszik. A nemzeti szabályozó hatóságokat a közösségi keretszabályozás meghatározott okkal hozta létre és ruházta fel konkrét hatáskörökkel: el kell szigetelődniük az egyes érdekektől és döntéseiket kizárólag a keretszabályozásban meghatározott követelmények alapján hozhatják meg.

64.      Ezért úgy vélem, hogy a keretszabályozás céljainak egyensúlyba hozatala a nemzeti szabályozó hatóságok feladata. A keretirányelv 8. cikke az említett célok követését – és így egyensúlyba hozatalukat is – nem a nemzeti jogalkotóra, hanem a nemzeti szabályozó hatóságokra bízza.

65.      Ahogyan azt a Bíróság számos alkalommal megerősítette, ez olyan intézményi struktúrát hoz létre, amelyben a nemzeti jogalkotó feladata annak biztosítására korlátozódik, hogy a nemzeti szabályozó hatóság megtegye az említett célok elérése érdekében szükséges valamennyi intézkedést.(21) A tagállamoknak a nemzeti szabályozó hatóságok megszervezésére és struktúrájára vonatkozó rendelkezési joga is ennek a célnak van alárendelve.(22)

66.      Ez azt is feltételezi, hogy az egyes értékeléseket végző nemzeti szabályozó hatóságok vannak abban a helyzetben, hogy eldöntsék, a különböző célokat – maximalizálásuk érdekében – hogyan hozzák egyensúlyba. Másként fogalmazva, a nemzeti jogalkotó arra vonatkozó döntése, hogy valamely konkrét célt elsőbbségben részesít, valójában azt a módot befolyásolja, ahogyan a közösségi jogalkotó az egyes piacelemzések elkészítését megkívánta: a nemzeti szabályozó hatóságok által, a különböző célokat minden egyes esetben mérlegelve. Következésképpen a közösségi jogalkotó részéről teljes mértékben szándékos volt, hogy nem olyan rendszert hozott létre, amely a közösségi keretszabályozásban lefektetett célok közül valamelyiket elsőbbségben részesíti, hanem a nemzeti szabályozó hatóságoknak adott mérlegelési jogkört.

67.      Így Németország nem korlátozhatja a német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogkörét az új piacokba történő beavatkozást illetően azzal, hogy olyan feltételektől teszi azt függővé, amelyek – mint a TKG 9a. §‑ának 2. pontjában megállapítottak – elsőbbséget biztosítanak valamely konkrét szabályozási célnak.(23)

68.      Következésképpen Németország megsértette a közösségi keretszabályozás céljait meghatározó vagy arra hivatkozó rendelkezésekből eredő kötelezettségeit: a keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdését és 8. cikkét, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdését és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdését.(24)

C –    Az átláthatósági rendszert, az együttműködési rendszert, a piacelemzést és a piac meghatározását illető állítólagos jogsértés

69.      A Bizottság által hivatkozott többi rendelkezés azokra az eljárásjogi tevékenységekre vonatkozik, amelyek a német nemzeti szabályozó hatóság közösségi keretszabályozás előírása szerinti beavatkozásra vonatkozó határozatának meghozatalához vezetnek – az átláthatósági rendszer, a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság közötti együttműködési rendszer, a piac meghatározása és a piacelemzés.

70.      Mivel a német nemzeti szabályozó hatóság beavatkozását illetően megállapításra került, hogy a TKG módosításai túlmutattak Németországnak a közösségi keretszabályozás átültetésére vonatkozó mérlegelési mozgásterén, nincs jelentősége annak, hogy az említett módosítások megsértik‑e Németországnak az említett eljárási kérdésekre vonatkozó kötelezettségeit is.

IV – Végkövetkeztetések

71.      A fent kifejtettek fényében javaslom, a Bíróság állapítsa meg, hogy a Német Szövetségi Köztársaság – a távközlési törvényt módosító 3. § 12b. pontjának és 9a. §‑ának elfogadásával – nem teljesítette a keretirányelv 7. cikkének (1) bekezdéséből és 8. cikkéből, a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdéséből és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.


1 – Eredeti nyelv: angol.


2 – Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 349. o.).


3 – Az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (hozzáférési irányelv) (HL L 108., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 323. o.).


4 – Az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7‑i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv) (HL L 108.. 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 367. o.).


5 – A 2004. június 22‑i Telekommunikationsgesetz, BGBl. I., 1190. o.


6 – A 2007. február 18‑i Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, BGBl. I., 106. o.


7 – A Bundesnetzagentur.


8 – A célokra gyakorolt gazdasági hatások megértése érdekében érdemes néhány ilyen kötelezettséget felsorolni: a hozzáférési irányelv 8. cikkének (4) bekezdése, többek között, utal a meghatározott hálózati eszközökhöz való hozzáférésnek és azok használatának a lehetővé tételére vonatkozó kötelezettségekre, valamint az árellenőrzési és költségszámítási kötelezettségekre; az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (2) bekezdése olyan kötelezettségeket sorol fel, amelyek kiskereskedelmi ármaximumot, az egyedi díjak ellenőrzését, illetve olyan intézkedéseket eredményeznek, amelyek a díjszabásokat a költségek vagy az összehasonlítható piacok árai felé irányítják.


9 – Az elektronikus hírközlő hálózatokra és elektronikus hírközlő szolgáltatásokra vonatkozó közösségi keretszabályozás értelmében elvégzendő piacelemzésről és a jelentős piaci erő megállapításáról szóló bizottsági iránymutatások (HL 2002. C 165., 6. o.).


10 – Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján előzetes szabályozás alá vonható érintett elektronikus hírközlési ágazatbeli termék- és szolgáltatáspiacokról szóló bizottsági ajánlás (HL 2003. L 114., 45. o.).


11 – Lásd a Bíróság C‑230/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. február 15‑én hozott ítéletének (EBHT 2001., I‑1169. o.) 32. pontját.


12 – Lásd Mischo főtanácsnok C‑120/01. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2002. május 28‑án ismertetett indítványának (EBHT 2002., I‑6739. o.) 50. pontját.


13 – Nevezetesen a verseny kiküszöbölése, lásd a Bíróság C‑7/97. sz., Bronner kontra Mediaprint ügyben 1998. november 26‑án hozott ítéletének (EBHT 1998., I‑7791. o.) 41. pontját, az ösztönzések hatását illetően Jacobs főtanácsnok az említett ügyre vonatkozóan ismertetett indítványának 57. pontját.


14 – Lásd a Bíróság C‑227/07. sz., Bizottság kontra Lengyelország ügyben 2008. november 13‑án hozott ítéletének (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 40–44. pontját és Ruiz-Jarabo Colomer főtanácsnok az említett ügyben ismertetett indítványának 38. és 39. pontját, amely szerint „a piacgazdaságot nem lehet megfelelő ok nélkül korlátozni”.


15 – Nevezetesen a versenyjog általános rendszere szerinti beavatkozási lehetőségekkel összehasonlítva.


16 – Ez azonban nem jelenti azt, hogy a szabályozás érzéketlen a beruházás és az innováció ösztönzése iránt; valójában e kérdések a fent tárgyalt keretirányelv 8. cikke (2) bekezdésének c) pontján keresztül meghatározzák a közösségi keretszabályozást.


17 – A preambulumbekezdések értelmezési értékét illetően lásd a C‑250/07. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2008. december 17‑én ismertetett indítványom (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 15. pontját.


18 – A TKG 9a. §‑ának 2. pontjában foglalt másik olyan feltétel, amely felkeltette a Bizottság figyelmét, a szabályozás hiányában a fenntartható versenypiac fejlődésének útjában álló akadály volt. Ezt a feltételt azonban bármely szabályozás megköveteli a TKG 10. §‑ának 2. pontja alapján (a hosszú távú hatékony verseny strukturális akadályai), amely lényegében visszaadja a bizottsági ajánlás (9) preambulumbekezdését, és összeegyeztethetőnek tűnik a szabályozás arányos és megfelelő alkalmazásával (a hivatkozásokat lásd a fenti 14. pontban).


19 – A tárgyaláson Németország egy árnyaltabb érvelést is előadott: a TKG 9a. § 2. pontjára a német nemzeti szabályozó hatóság mérlegelési jogköre bírói felülvizsgálatának lehetővé tétele érdekében van szükség. Az egyetlen célra korlátozott bírói felülvizsgálat azonban egyenértékű az arra vonatkozó utasítással, hogy a többihez képest ezt az egy célt részesítsék elsőbbségben.


20 – Ez a kötelező utasításokra vonatkozik. Meg kell jegyezni, hogy a TKG 10. §.‑ának 2. pontja és a 11. §.‑ának 1. pontja már hivatkozik a bizottsági ajánlásra és a bizottsági iránymutatásokra, lehetővé téve nem kötelező jellegű ajánlásaik alkalmazását az új piacok tekintetében.


21 – Lásd a Bíróság C‑380/05. sz. Centro Europa 7 ügyben 2008. január 31‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., I‑349. o.) 81. pontját és a fenti 14. pontban hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott ítéletének 63. pontját. A Bíróság a C‑387/06. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2008. január 10‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., I‑1. o.) 23. pontjában megállapította, hogy annak bizonyítása érdekében, hogy a keretirányelv 8. cikke szerinti szabályozási célok elérése akadályoztatva van, a Bizottságnak részletesen meg kell határoznia a nemzeti szabályozó hatóság valamennyi hatáskörét. Hasonlóképpen, a Bizottság kontra Lengyelország ügy 66. pontjában a Bíróság megelégedett azzal, hogy a nemzeti szabályozó hatóság „széles körű beavatkozási hatáskörrel” rendelkezik a keretirányelv 8. cikkében lefektetett célok elérése érdekében.


22 – Lásd a Bíróság C‑82/07. sz. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ügyben 2008. március 6‑án hozott ítéletének (EBHT 2008., I‑1265. o.) 24. pontját.


23 – A fenti 14. pontban hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország ügyben hozott ítélet 42–44. pontja szintén megerősíti ezt a következtetést. Az említett ügyben a Bíróság a hozzáférési irányelv és különösen a keretirányelv 8. cikkében meghatározott célok követési kötelezettsége nem megfelelő átültetésének minősítette Lengyelország azon döntését, hogy – a konkrét versenyfeltételek figyelmen kívül hagyásával – előnyben részesítette a hálózati infrastruktúrákhoz való hozzáférést.


24 – A keretirányelv 8. cikke (1) bekezdésének megfelelő rendelkezések találhatók a hozzáférési irányelvben és az egyetemes szolgáltatási irányelvben – megfelelően a 8. cikk (1) bekezdése és a 17. cikk (1) bekezdése. A Bizottság ezt a kérdést azonban nem hozta fel a Bíróság előtt.