Language of document : ECLI:EU:T:2009:182

Rechtssache T-257/04

Republik Polen

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Aufgrund des Beitritts neuer Mitgliedstaaten zu treffende Übergangsmaßnahmen – Verordnung (EG) Nr. 1972/2003 mit Maßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen – Nichtigkeitsklage – Klagefrist – Beginn – Verspätung – Änderung einer Vorschrift einer Verordnung – Wiedereröffnung der Klage gegen diese Vorschrift und alle Vorschriften, die mit ihr zusammen eine Einheit bilden – Teilweise Zulässigkeit – Verhältnismäßigkeit – Diskriminierungsverbot – Berechtigtes Vertrauen – Begründung“

Leitsätze des Urteils

1.      Verfahren – Klagefristen – Ausschlusswirkung

(Art. 230 Abs. 4 und 5 EG; Beitrittsakte von 2003)

2.      Nichtigkeitsklage – Fristen – Ausschlusswirkung – Begriff – Maßnahme, mit der eine frühere bestandskräftige Maßnahme bestätigt wird

(Art. 230 Abs. 5 EG)

3.      Beitritt neuer Mitgliedstaaten zu den Gemeinschaften – Beitrittsakte von 2003 – Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

(Beitrittsakte von 2003, Art. 41 Abs. 1; Verordnung Nr. 1972/2003 der Kommission)

4.      Beitritt neuer Mitgliedstaaten zu den Gemeinschaften – Beitrittsakte von 2003 – Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

(Beitrittsakte von 2003, Anhang IV Kapitel 4 Nrn. 1 und 2; Verordnung Nr. 1972/2003 der Kommission, 3. Erwägungsgrund und Art. 4 Abs. 2 und 3)

5.      Beitritt neuer Mitgliedstaaten zu den Gemeinschaften – Beitrittsakte von 2003 – Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

(Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 2 EG; Beitrittsakte von 2003, Anhang IV Kapitel 4 Nrn. 1 bis 4)

6.      Beitritt neuer Mitgliedstaaten zu den Gemeinschaften – Beitrittsakte von 2003 – Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

(Art. 25 EG; Beitrittsakte von 2003, Art. 41; Verordnung Nr. 1972/2003 der Kommission, Art. 3)

7.      Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang

(Art.  253 EG; Verordnung Nr. 1972/2003 der Kommission, Erwägungsgründe 1 und 3 sowie Art. 3)

8.      Beitritt neuer Mitgliedstaaten zu den Gemeinschaften – Beitrittsakte von 2003 – Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen

(Beitrittsakte von 2003, Art. 41 Abs. 1; Verordnung Nr. 1972/2003 der Kommission, Art. 3, und Verordnung Nr. 735/2004 der Kommission)

1.      Die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge sieht für die Gemeinschaftsorgane speziell die Möglichkeit vor, bestimmte Maßnahmen zwischen dem Zeitpunkt der Unterzeichnung der Beitrittsakte und dem des Beitritts der neuen Mitgliedstaaten zu erlassen, ohne aber vorübergehende Ausnahmen vom System der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsrechtsakte vorzusehen.

Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Verfahrensfristen sind strikt anzuwenden, und nur unter ganz außergewöhnlichen Umständen, bei Vorliegen eines Zufalls oder eines Falls höherer Gewalt, kann davon abgewichen werden. So gilt die in Art. 230 EG vorgesehene Klagefrist allgemein, und dieser Artikel sieht für den Beginn der Klagefrist in Bezug auf Rechtsakte, die auf der Grundlage der Beitrittsakte erlassen wurden, nicht den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Beitrittsakte vor.

Auch wenn sich eine Verordnung wie die Verordnung Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen für diese Staaten in Bezug auf den Zeitpunkt ihrer Durchführung und ihren Adressatenkreis vom restlichen gemeinschaftlichen Besitzstand unterschieden sollte, da sie an alle Mitgliedstaaten einschließlich derjenigen, die der Europäischen Union im Jahr 2004 beigetreten sind, gerichtet worden ist, wäre dies somit kein Hindernis dafür, dass die Klagefrist mit der Veröffentlichung der fraglichen Verordnung zu laufen begann. Den genannten Staaten wird dadurch nicht das Recht genommen, gegen Rechtsakte zu klagen, die nach der Unterzeichnung der Beitrittsakte und vor ihrem Beitritt zur Europäischen Union erlassen wurden. Wenn nämlich Drittstaaten einschließlich neuer Mitgliedstaaten vor dem Beitritt hinsichtlich Rechtsstreitigkeiten nicht den Status beanspruchen können, den das Gemeinschaftssystem den Mitgliedstaaten zuerkennt, so stehen ihnen doch die Klagemöglichkeiten zur Verfügung, die es juristischen Personen gewährt, wenn sie die vorgesehenen objektiven Voraussetzungen erfüllen.

(vgl. Randnrn. 44, 46-48, 52-53)

2.      Zwar erfasst die Bestandskraft einer nicht fristgerecht angefochtenen Handlung nicht nur die Handlung selbst, sondern auch jede spätere Handlung mit rein bestätigendem Charakter, was durch das Erfordernis rechtlicher Stabilität gerechtfertigt ist und sowohl für Einzelakte als auch für solche mit normativem Charakter wie eine Verordnung gilt, doch wird, wenn eine Bestimmung einer Verordnung geändert wird, die Klagemöglichkeit nicht nur gegen diese Bestimmung allein, sondern gegen alle Bestimmungen, die, auch wenn sie nicht geändert worden sind, mit ihr eine Einheit bilden, wieder eröffnet. Ein Gemeinschaftsrechtsakt, mit dem Erzeugnisse in eine Liste aufgenommen werden, muss mit den Bestimmungen eines anderen Gemeinschaftsrechtsakts, in dem die Maßnahmen vorgesehen sind, denen die in dieser Liste verzeichneten Erzeugnisse unterliegen, eine Einheit bilden, da sonst der Rechtsakt, mit dem die Erzeugnisse in die Liste aufgenommen werden, ohne jede Rechtswirkung wäre.

Im Übrigen ist eine Person, die gegenüber einem Gemeinschaftsrechtsakt klagebefugt ist, mit dem die in einer Liste verzeichneten Erzeugnisse bestimmten Maßnahmen unterworfen werden, und die innerhalb der festgesetzten Klagefrist nicht klagt, deshalb nicht daran gehindert, im Rahmen einer Klage gegen einen anderen Rechtsakt, mit dem der fraglichen Liste Erzeugnisse hinzugefügt werden, die Rechtswidrigkeit der Maßnahmen geltend zu machen, denen diese zusätzlichen Erzeugnisse nunmehr unterliegen. Die entsprechenden Maßnahmen stellen nämlich in Bezug auf die Erzeugnisse, die durch den zweiten Rechtsakt in die Liste aufgenommen wurden, neue Maßnahmen dar. Der zweite Rechtsakt kann also hinsichtlich dieser Maßnahmen nicht als rein bestätigend angesehen werden.

(vgl. Randnrn. 70-72)

3.      Art. 41 Abs. 1 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge erlaubt es der Kommission, die neuen Mitgliedstaaten zur Erhebung einer Abgabe auf die in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet bestehenden Überschussbestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die von der Verordnung Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts dieser Staaten zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen erfasst werden, zu verpflichten. Zum einen können nämlich sowohl die Verhinderung der Bildung von Beständen zu spekulativen Zwecken als auch der Ausgleich der wirtschaftlichen Vorteile von Wirtschaftsteilnehmern, die Überschussbestände zu niedrigen Preisen gebildet haben, den Erlass einer Maßnahme nach Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte durch die Kommission rechtfertigen und zum anderen ist die Erhebung einer Abgabe auf Überschussbestände als Maßnahme zur Erleichterung des Übergangs der neuen Mitgliedstaaten zur gemeinsamen Marktorganisation anzusehen, da sie die Belastung verringert, die sich für die neuen Mitgliedstaaten aus ihrer in Anhang IV Kapitel 4 Nr. 2 der Beitrittsakte festgelegten Verpflichtung ergibt, solche Bestände auf eigene Kosten zu beseitigen.

(vgl. Randnrn. 101-102)

4.      Die Kommission verfügt bei der Wahrnehmung der Kompetenzen, die ihr der Rat und die Verfasser der Beitrittsakte im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik zur Durchführung der von ihnen festgelegten Bestimmungen einräumen, über ein weites Ermessen, so dass eine entsprechende Maßnahme der Kommission nur dann rechtswidrig ist, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist.

Die Festlegung des Betrags der Abgabe auf Überschussbestände an bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen nach Maßgabe des am 1. Mai 2004 geltenden Erga-omnes-Einfuhrzollsatzes, wie sie Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vorsieht, geht nicht offensichtlich über das hinaus, was zur Verhinderung der Bildung von Überschussbeständen gleich welcher Herkunft erforderlich ist. Denn die Kommission zielt mit der fraglichen Abgabe nicht nur darauf ab, der Bildung von aus dem Handel stammenden Beständen an den fraglichen Erzeugnissen zu spekulativen Zwecken vorzubeugen, sondern schlicht darauf, die Bildung von Überschussbeständen zu verhindern, d. h. von Beständen, die nicht zu den normalen Reserven in den neuen Mitgliedstaaten gehören. Das geht klar aus dem dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1972/2003 hervor. Dieser Ansatz der Kommission stimmt auch mit dem Verständnis überein, dass die Verfasser der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge von den auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten zu beseitigenden Überschussbeständen hatten. Aus Anhang IV Kapitel 4 Nrn. 1 und 2 dieser Akte geht nämlich klar hervor, dass das Vorhandensein von aus der nationalen Erzeugung stammenden Überschussbeständen in den neuen Mitgliedstaaten die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte stört. Die Verfasser der Beitrittsakte haben die genannte Verpflichtung in keiner Weise auf aus dem Handel stammende Bestände begrenzt.

Schließlich lässt Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 den neuen Mitgliedstaaten einen gewissen Wertungsspielraum, um zu bestimmen, ob die in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet befindlichen Bestände an den fraglichen Erzeugnissen das Ergebnis einer Tätigkeit sind, die durch ein normales Marktverhalten gerechtfertigt ist, und erlaubt es ihnen in diesem Fall, diese Bestände nicht als „Überschussbestände“ anzusehen. Dieser Umstand ermöglicht es, die Erhebung von Abgaben bei den Besitzern solcher Bestände auf die Fälle zu beschränken, in denen ihre Bildung die Gefahr von Marktstörungen schafft, und verstärkt die Verhältnismäßigkeit der in Art. 4 Abs. 3 dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahme im Hinblick auf das verfolgte Ziel.

(vgl. Randnrn. 106, 111-113, 120)

5.      Das für den Bereich der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte in Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 2 EG niedergelegte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft untersagt es, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte gleichzubehandeln, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre. Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation dürfen daher nur aufgrund objektiver Kriterien, die eine ausgewogene Verteilung der Vor- und Nachteile auf die Betroffenen gewährleisten, nach Regionen und sonstigen Produktions- oder Verbrauchsbedingungen differenzieren, ohne nach dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu unterscheiden.

Die Situation der Landwirtschaft war in den neuen Mitgliedstaaten allerdings völlig anders als in den alten Mitgliedstaaten, da die beiden entsprechenden Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern vor der Erweiterung der Europäischen Union im Jahr 2004 unterschiedlichen Normen, Quoten und Mechanismen zur Förderung der Erzeugung unterlagen. Während die Gemeinschaftsorgane im Übrigen mit Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte die Bildung von Überschussbeständen innerhalb der Gemeinschaft verhindern konnten, konnten sie der Bildung von Überschussbeständen im Gebiet der künftigen Mitgliedstaaten nicht entgegenwirken. Aus diesem Grund sieht Anhang IV Kapitel 4 Nrn. 1 bis 4 der genannten Beitrittsakte für die neuen Mitgliedstaaten die Verpflichtung vor, ihre Überschussbestände auf ihre Kosten zu beseitigen, ohne aber eine entsprechende Verpflichtung für die alten Mitgliedstaaten vorzusehen.

Da die Situation der Landwirtschaft in den neuen Mitgliedstaaten anders als in den alten Mitgliedstaaten war, hat die bloße Anwendung unterschiedlicher Normen auf Wirtschaftsteilnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten und auf solche aus den alten Mitgliedstaaten keine Diskriminierung zur Folge.

(vgl. Randnrn. 128-130, 199-200)

6.      Die Erhebung der mit Art. 3 der Verordnung Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vorgeschriebenen Abgabe steht nicht im Widerspruch zum in Art. 25 EG aufgestellten Verbot von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung, da die genannte Abgabe keine einseitig von einem Mitgliedstaat beschlossene Abgabe darstellt, sondern eine gemeinschaftsrechtliche Maßnahme, die übergangsweise zur Bewältigung bestimmter Schwierigkeiten ergriffen wurde, die sich aus dem Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union für die gemeinsame Agrarpolitik ergeben. Außerdem hat die Kommission diese Verordnung und damit deren Art. 3 auf der Grundlage einer Vorschrift erlassen, die es ihr erlaubt, Übergangsmaßnahmen zu erlassen, die erforderlich sind, um den Übergang von der in den neuen Mitgliedstaaten bestehenden Regelung auf die Regelung zu erleichtern, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik ergibt, nämlich Art. 41 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge. Diese Übergangsmaßnahmen können insbesondere von den sonst auf eine gegebene rechtliche Situation anwendbaren Normen wie Art. 25 EG abweichen.

(vgl. Randnrn. 179-180)

7.      Handelt es sich um eine Verordnung, so kann sich die in Art. 253 EG vorgeschriebene Begründung darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu ihrem Erlass geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die sie erreichen will. Im Übrigen wäre es, wenn aus einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung das von dem Organ verfolgte Ziel in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, übertrieben, eine besondere Begründung für die verschiedenen technischen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen.

Die Kommission war insoweit nicht verpflichtet, die Erforderlichkeit der in Art. 3 der Verordnung Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vorgesehenen Maßnahmen genauer zu begründen, da in der Begründung der Verordnung das Ziel, der Bildung von Überschussbeständen vorzubeugen, und die Notwendigkeit, ein System der Erhebung von Abgaben auf solche Bestände zu errichten (dritter Erwägungsgrund), sowie die Gesamtlage, die zum Erlass dieser Verordnung geführt hat (erster Erwägungsgrund in Verbindung mit dem dritten Erwägungsgrund), ausdrücklich genannt werden. Die fragliche Begründung ist insoweit als ausreichend anzusehen.

(vgl. Randnrn. 214, 216-217, 234)

8.      Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes ist gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur möglich, wenn die Gemeinschaft selbst zuvor eine Lage geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen hervorrufen konnte. Was die Verordnung Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen betrifft, hat die Gemeinschaft den interessierten Kreisen in keiner Weise durch eine Handlung oder Unterlassung zu verstehen gegeben, dass anlässlich der Erweiterung am 1. Mai 2004 keine Übergangsmaßnahmen insbesondere zur Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit von Maßnahmen zur Vermeidung von durch die Bildung von Überschussbeständen hervorgerufenen Störungen des Gemeinsamen Marktes erlassen würden. Weiterhin musste jeder durchschnittlich sorgfältige Wirtschaftsteilnehmer, der seine Erzeugnisse vor dem 1. Mai 2004 in eines der in Art. 3 dieser Verordnung bezeichneten Verfahren überführt hatte, seit der Veröffentlichung der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge im Amtsblatt wissen, dass Art. 41 Abs. 1 dieser Akte die Kommission dazu ermächtigte, zur Anpassung der in den neuen Mitgliedstaaten bestehenden Regelungen an die gemeinsame Marktorganisation Übergangsmaßnahmen zu erlassen, die sich gegebenenfalls auf bei Veröffentlichung der Änderungsverordnung Nr. 735/2004 bereits gebildete Überschussbestände sowie auf einem Nichterhebungsverfahren unterliegende Erzeugnisse auswirken konnten. Überdies waren die geplanten Maßnahmen dem klagenden Mitgliedstaat von der Kommission im Rahmen des Ausschusses mitgeteilt worden, der über den Erlass der Verordnung Nr. 1972/2003 beriet, so dass dieser Mitgliedstaat nicht vorbringen kann, dass sein berechtigtes Vertrauen verletzt worden sei.

(vgl. Randnrn. 245, 247-248)