Language of document : ECLI:EU:C:2009:593

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

1 oktober 2009 (*)

„Vrij verkeer van kapitaal – Artikel 56 EG – Beperkingen – Rechtvaardigingsgronden – Volkshuisvestingsbeleid – Diensten van algemeen economisch belang”

In zaak C‑567/07,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 19 december 2007, ingekomen bij het Hof op 27 december 2007, in de procedure

Minister voor Wonen, Wijken en Integratie

tegen

Woningstichting Sint Servatius,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Tizzano (rapporteur), A. Borg Barthet, E. Levits en J.‑J. Kasel, rechters,

advocaat-generaal: M. Poiares Maduro,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gelet op de stukken en na de terechtzitting op 19 maart 2009,

gelet op de opmerkingen van:

–        Woningstichting Sint Servatius, vertegenwoordigd door M. de Boer, J. de Pree en P. Slot, advocaten,

–        de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door C. Wissels en Y. de Vries als gemachtigden,

–        de Duitse regering, vertegenwoordigd door M. Lumma als gemachtigde,

–        de Ierse regering, vertegenwoordigd door D. O’Hagan als gemachtigde, bijgestaan door M. Gray, barrister,

–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door J. Fazekas, R. Somssich en K. Borvölgyi als gemachtigden,

–        de Poolse regering, vertegenwoordigd door M. Dowgielewicz, P. Kucharski en K. Majcher als gemachtigden,

–        de Zweedse regering, vertegenwoordigd door S. Johannesson als gemachtigde,

–        de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet en A. Nijenhuis als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 56 EG, 58 EG, 86, lid 2, EG, 87 EG en 88 EG.

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (hierna: „minister”) en Woningstichting Sint Servatius (hierna: „Servatius”) over de weigering van de minister om deze stichting, een toegelaten instelling die werkzaam is op het gebied van de volkshuisvesting in Nederland, toestemming te verlenen voor een investering in een woningbouwproject te Luik (België).

 Nationaal rechtskader

3        Artikel 22, lid 2, van de Nederlandse Grondwet bepaalt: „Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.” De aard en de omvang van deze taak zijn vastgelegd in de Woningwet en nader uitgewerkt in het Besluit beheer sociale-huursector (hierna: „BBSH”).

4        Artikel 70, lid 1, van de Woningwet luidt als volgt:

„Verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.”

5        Artikel 70c, lid 1, van deze wet bepaalt:

„De toegelaten instellingen huisvesten bij voorrang personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting. [...]”

6        Artikel 70d van deze wet bepaalt:

„1.      De toegelaten instellingen staan onder toezicht van Onze Minister, behoudens artikel 71a, eerste lid, aanhef en onderdeel b.

2.      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het toezicht nadere voorschriften gegeven. [...]”

7        Artikel 120a, lid 1, van de Woningwet luidt als volgt:

„Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat Onze Minister bij wege van experiment tijdelijk van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften kan afwijken of een zodanige afwijking kan toestaan.”

8        Overeenkomstig artikel 9 BBSH moeten wijzigingen van de statuten van een toegelaten instelling, waaronder de wijziging van het geografische werkgebied ervan, door de minister worden goedgekeurd.

9        Artikel 11, lid 1, BBSH bepaalt dat „[d]e toegelaten instelling [...] uitsluitend werkzaam [is] op het gebied van de volkshuisvesting”.

10      Ten slotte bepaalt artikel 49, lid 1, BBSH:

„Onze Minister kan van dit besluit afwijken of afwijking daarvan toestaan ten behoeve van experimenten die naar zijn oordeel in het belang van de volkshuisvesting zijn.”

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

11      Servatius is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 70, lid 1, van de Woningwet. Volgens haar statuten is haar maatschappelijk doel uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en is haar werkgebied beperkt tot een aantal Nederlandse gemeenten. Servatius is enig aandeelhouder en bestuurder van de houdstermaatschappij Servatius Holding Maastricht BV.

12      Om in Luik, op 30 km van de Nederlandse grens, een woningbouwproject te realiseren heeft Servatius via Servatius Holding Maastricht BV twee vennootschappen naar Belgisch recht opgericht en heeft zij de Nederlandse bevoegde minister verzocht haar bij wijze van experiment toestemming te verlenen overeenkomstig artikel 120a van de Woningwet en artikel 49 BBSH. Dit project betreft een combinatie van koopwoningen, huurwoningen, parkeerplaatsen en commerciële ruimten.

13      Voor de financiering van dit project heeft Servatius aan een van haar Belgische dochterondernemingen geld geleend met een renteopslag van 1,5 %, nadat zij zelf als in Nederland toegelaten instelling een lening onder bijzonder gunstige voorwaarden was aangegaan.

14      Bij besluit van 5 december 2002 heeft de minister de toestemming voor het project van Servatius geweigerd op grond van de locatie ervan in België. Volgens de minister had Servatius niet aannemelijk gemaakt dat dit project ten goede kon komen aan de Nederlandse woningmarkt en meer in het bijzonder aan de behoefte van woningzoekenden in de regio Maastricht. Servatius heeft derhalve voor dit woningbouwproject niet de experimenteerstatus verkregen als bedoeld in artikel 120a van de Woningwet en artikel 49 BBSH, die haar in staat zou hebben gesteld het woningbouwproject in België uit te voeren.

15      Bij besluit van 29 december 2003 heeft de minister het bezwaar van Servatius tegen de weigering om toestemming te verlenen ongegrond verklaard.

16      Bij uitspraak van 19 mei 2006 heeft de Rechtbank Maastricht het door Servatius tegen dat besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de zaak teruggewezen naar de minister en hem opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van Servatius te nemen.

17      Op 29 juni 2006 heeft de minister tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

18      Daar de Raad van State twijfels koesterde omtrent de uitlegging van de artikelen 56 EG, 58 EG en 86, lid 2, EG, 87 EG en 88 EG, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Is sprake van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal als bedoeld in artikel 56 [EG], indien zonder voorafgaande toestemming van de minister geen grensoverschrijdende activiteiten mogen worden verricht door een onderneming die ingevolge de wet is toegelaten tot de behartiging van het belang van de volkshuisvesting van Nederland, die daartoe een beroep kan doen op publieke middelen, die ingevolge de wet uitsluitend in dat belang werkzaam mag zijn en die haar werkterrein in beginsel binnen Nederland heeft (‚toegelaten instelling’)?

2)      a)     Kan het belang van de volkshuisvesting van een lidstaat worden aangemerkt als een belang van openbare orde als bedoeld in artikel 58 [EG]?

b)      Kan het belang van de volkshuisvesting van een lidstaat als een in de rechtspraak van het Hof van Justitie erkende dwingende reden van algemeen belang worden aangemerkt?

c)      Kan meer in het bijzonder het belang van de effectiviteit en de financierbaarheid van het volkshuisvestingsbestel in een lidstaat als een belang van openbare orde als bedoeld in artikel 58 [EG] dan wel als een in de rechtspraak van het Hof van Justitie erkende dwingende reden van algemeen belang worden aangemerkt?

3)      a)     Aangenomen dat het vereiste van voorafgaande toestemming voor een toegelaten instelling als bedoeld in vraag 1, een beperking vormt waarvoor een rechtvaardiging bestaat zoals bedoeld in de vragen 2.a, 2.b en 2.c, is dat vereiste dan noodzakelijk en proportioneel?

b)      Beschikt een lidstaat bij het toepassen van deze rechtvaardiging over een ruime discretionaire marge ter bepaling van het bereik van het betrokken algemeen belang en de wijze waarop dat belang wordt behartigd? Is daarbij mede bepalend dat de Gemeenschap op het gebied van de volkshuisvesting geen of nauwelijks bevoegdheden heeft?

4)      a)     Kan een lidstaat ter rechtvaardiging van een beperking van het vrije kapitaalverkeer, naast, dan wel in samenhang met, de in artikel 58 [EG] genoemde en in de rechtspraak van het Hof van Justitie erkende dwingende redenen van algemeen belang, tevens een beroep doen op artikel 86, lid 2, [EG], indien aan de betrokken ondernemingen bijzondere rechten zijn verleend en deze ondernemingen belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang?

b)      Hebben de algemene belangen als bedoeld in artikel 58 [EG] en de in de rechtspraak van het Hof van Justitie erkende dwingende redenen van algemeen belang dezelfde inhoud als het algemeen economisch belang als bedoeld in artikel 86, lid 2, [EG]?

c)      Heeft het inroepen door de betrokken lidstaat van artikel 86, lid 2, [EG], waarbij betoogd wordt dat de betrokken ondernemingen waaraan bijzondere rechten zijn verleend, taken van algemeen economisch belang uitoefenen, een meerwaarde ten opzichte van het inroepen van algemene belangen als bedoeld in artikel 58 [EG] en de in de rechtspraak van het Hof van Justitie erkende dwingende redenen van algemeen belang?

5)      a)     Kunnen ondernemingen, zoals toegelaten instellingen als bedoeld in vraag 1, die enerzijds hun hele vermogen dienen in te zetten ten behoeve van het belang van de volkshuisvesting, maar die anderzijds ook commerciële activiteiten ten behoeve van de volkshuisvesting verrichten, voor alle of een gedeelte van hun taken worden aangemerkt als ondernemingen die zijn belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang als bedoeld in artikel 86, lid 2, [EG]?

b)      Is het voor de bevestigende beantwoording van vraag 5.a noodzakelijk dat de betrokken ondernemingen een gescheiden boekhouding voeren aan de hand waarvan onmiskenbaar kan worden vastgesteld welke kosten en welke opbrengsten verband houden met enerzijds hun sociale en anderzijds hun commerciële activiteiten en dat deze verplichting is opgenomen in een nationaal wettelijk voorschrift? Dient daarmee dan te zijn gewaarborgd dat de financiële middelen van een lidstaat uitsluitend ten goede komen aan de sociale activiteiten en de continuïteit daarvan?

6)      a)     Indien een toegelaten instelling als bedoeld in vraag 1, voor alle of een gedeelte van haar activiteiten kan worden beschouwd als onderneming die belast is met het beheer van diensten van algemeen economisch belang als bedoeld in artikel 86, lid 2, [EG], kan het belast zijn met het beheer van dergelijke diensten dan rechtvaardigen dat aan de toegelaten instelling een beperking van het vrije verkeer van kapitaal als bedoeld in artikel 56 [EG] wordt opgelegd?

b)      Beschikt een lidstaat bij het toepassen van deze rechtvaardiging over een ruime discretionaire marge ter bepaling van het bereik van het betrokken algemeen economisch belang en de wijze waarop dat belang wordt behartigd? Is daarbij mede bepalend dat de Gemeenschap op het gebied van de volkshuisvesting geen of nauwelijks bevoegdheden heeft?

7)      a)     Kan de omstandigheid dat een lidstaat aan bepaalde ondernemingen als bedoeld in artikel 86, lid 2, [EG] financiële middelen ter beschikking stelt, de noodzaak meebrengen om hun activiteiten territoriaal te begrenzen, om zo te voorkomen dat deze financiële middelen ongeoorloofde staatssteun zouden vormen en dat de ondernemingen met gebruik van deze middelen in een andere lidstaat tegen niet marktconforme voorwaarden concurreren met ondernemingen in die lidstaat?

b)      Kan een lidstaat, in dit geval Nederland, aan toegelaten instellingen als bedoeld in vraag 1 die in een andere lidstaat woningbouwactiviteiten van sociale en commerciële aard willen uitoefenen, de eis van een voorafgaande toestemming opleggen, indien in de eerstgenoemde lidstaat nog geen wettelijke verplichting bestaat om een scheiding aan te brengen tussen deze twee soorten activiteiten? Is in dit geval het vereiste van de voorafgaande toestemming een noodzakelijk en proportioneel middel met het oog op het eerbiedigen van de artikelen 87 [EG] en 88 [EG]?”

 Beantwoording van de eerste tot en met de derde vraag

19      Met zijn eerste drie vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het feit dat een lidstaat eist dat een instelling, zoals Servatius, die toegelaten is in de zin van artikel 70, lid 1, van de Woningwet en als instelling werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting, een voorafgaande toestemming verkrijgt om te kunnen investeren in bouwprojecten in een andere lidstaat, een beperking van het vrije verkeer van kapitaal in de zin van artikel 56 EG vormt. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst deze rechter te vernemen of dit soort beperking kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met het belang van het volkshuisvestingsbeleid in de betrokken lidstaat en met de financiering van dit beleid, op grond van een door artikel 58 EG uitdrukkelijk toegelaten afwijking of van een door de rechtspraak van het Hof erkende dwingende reden van algemeen belang, en bovendien of deze beperking een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter realisatie van het nagestreefde doel.

20      Voor het antwoord op deze vragen is het nodig vooraf eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak het kapitaalverkeer handelingen omvat waarmee niet-ingezetenen op het grondgebied van een lidstaat in onroerend goed beleggen, zoals overigens blijkt uit de nomenclatuur van het kapitaalverkeer in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het [EG-]Verdrag [ingetrokken bij het Verdrag van Amsterdam] (PB L 178, blz. 5). Deze nomenclatuur behoudt voor de definitie van het begrip kapitaalverkeer de indicatieve waarde die zij voorheen reeds bezat (zie met name arrest van 25 januari 2007, Festersen, C‑370/05, Jurispr. blz. I‑1129, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Met andere woorden, de uitoefening van het recht om op het grondgebied van een andere lidstaat onroerend goed te verkrijgen, te exploiteren en te vervreemden leidt tot kapitaalverkeer (zie met name arrest van 5 maart 2002, Reisch e.a., C‑515/99, C‑519/99–C‑524/99 en C‑526/99–C‑540/99, Jurispr. blz. I‑2157, punt 29, en arrest Festersen, reeds aangehaald, punt 22).

21      Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, omvatten de maatregelen die ingevolge artikel 56, lid 1, EG verboden zijn op grond dat zij het kapitaalverkeer beperken, derhalve mede de maatregelen die ingezetenen van een lidstaat kunnen ontmoedigen in een andere lidstaat in onroerend goed investeringen te doen (zie in die zin arrest Festersen, reeds aangehaald, punt 24).

22      Dat is met name het geval voor nationale maatregelen die voor de investering in onroerend goed een procedure van voorafgaande toestemming invoeren en aldus reeds door hun voorwerp het vrije verkeer van kapitaal beperken (zie in die zin arrest van 1 juni 1999, Konle, C‑302/97, Jurispr. blz. I‑3099, punt 39, en arrest Reisch e.a., reeds aangehaald, punt 32).

23      In het hoofdgeding staat vast dat Nederlandse toegelaten instellingen krachtens de betrokken nationale regeling voor hun projecten voor grensoverschrijdende investeringen in onroerend goed juist een administratieve procedure van voorafgaande toestemming moeten volgen, waarbij zij moeten aantonen dat de betrokken investeringen in het belang zijn van de volkshuisvesting in Nederland.

24      In deze omstandigheden dient te worden geconcludeerd dat de verplichting voor deze instellingen om de voorafgaande toestemming van de bevoegde minister te krijgen om in andere lidstaten dan de lidstaat waar zij hun zetel hebben, in onroerend goed te kunnen investeren een beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormt.

25      Volgens vaste rechtspraak kunnen nationale maatregelen die het vrije verkeer van kapitaal beperken, evenwel gerechtvaardigd zijn door de in artikel 58 EG genoemde redenen of door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel (zie arrest van 23 oktober 2007, Commissie/Duitsland, C‑112/05, Jurispr. blz. I‑8995, punten 72 en 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26      In het hoofdgeding voert de Nederlandse regering aan dat de regeling van voorafgaande toestemming wordt gerechtvaardigd door de vereisten van het door deze lidstaat gevoerde volkshuisvestingsbeleid en van de financiering van dit beleid, door redenen van openbaar belang in de zin van artikel 58 EG alsmede door een door de rechtspraak van het Hof erkende dwingende reden van openbaar belang.

27      Deze regeling beoogt aldus te waarborgen dat de toegelaten instellingen overeenkomstig hun statuten investeren in projecten die in het belang van de volkshuisvesting in Nederland zijn, met name om een voldoende woningaanbod te waarborgen voor personen met een laag inkomen of andere sociaal zwakkere bevolkingsgroepen. Doel is tevens te voorkomen dat de financiële faciliteiten waarover deze instellingen op grond van hun statutaire taak beschikken, voor andere economische activiteiten worden aangewend, waardoor de effectiviteit en de financiering van dit volkshuisvestingsbeleid in gevaar zouden worden gebracht.

28      Allereerst behoeft met betrekking tot de door artikel 58 EG toegestane afwijkingen slechts te worden vastgesteld dat, gesteld dat de noodzaak voor een lidstaat om sociale huisvesting te bevorderen een fundamenteel belang van de samenleving vormt, de openbare orde in casu niet kan worden aangevoerd, daar een eventuele niet-nakoming door de toegelaten instellingen van hun statutaire verplichtingen en een eventueel oneigenlijk gebruik van de middelen die zij ontvangen, voor niet-sociale activiteiten evenwel geen werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging vormen, die een fundamenteel belang van de samenleving aantasten (zie in die zin arrest van 14 maart 2000, Église de scientologie, C‑54/99, Jurispr. blz. I‑1335, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29      Wat vervolgens de rechtvaardigingen op grond van dwingende redenen van algemeen belang betreft, heeft het Hof reeds aanvaard dat nationale regelingen het vrije verkeer van kapitaal kunnen beperken ter realisatie van doelstellingen zoals de bestrijding van speculatie op de grondmarkt of de handhaving van een permanente bewoning van het platteland met het oog op de ruimtelijke ordening (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Konle, punt 40; Reisch e.a., punt 34, en Festersen, punten 27 en 28).

30      Mutatis mutandis dient dus te worden aangenomen dat de vereisten in verband met het volkshuisvestingsbeleid van een lidstaat en van de financiering van dit beleid eveneens dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen en dus beperkingen zoals die van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling kunnen rechtvaardigen. Zoals de Nederlandse regering terecht heeft opgemerkt, kunnen deze overwegingen enkel aan belang winnen door een aantal specifieke kenmerken van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale marktsituatie, zoals een structureel woningtekort en een bijzonder hoge bevolkingsdichtheid.

31      Bovendien heeft – zoals deze regering terecht heeft opgemerkt – het Hof reeds aanvaard dat een ernstige aantasting van het financiële evenwicht van een sociaal beleid eveneens een dwingende reden van algemeen belang kan vormen, waardoor een belemmering van het vrije verkeer gerechtvaardigd kan zijn (zie, mutatis mutandis, inzake een socialezekerheidsstelsel, arrest van 16 mei 2006, Watts, C‑372/04, Jurispr. blz. I‑4325, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32      Thans dient nog te worden onderzocht of de verplichting voor een toegelaten instelling om een procedure van voorafgaande toestemming te volgen teneinde in een andere lidstaat dan die waarin deze instelling haar zetel heeft, een woningbouwproject te kunnen realiseren, een maatregel vormt die noodzakelijk en geschikt is voor de realisatie van de in de punten 26 en 27 van het onderhavige arrest bedoelde doelstellingen.

33      In dit verband zij eraan herinnerd dat een regeling van voorafgaande toestemming in bepaalde gevallen weliswaar noodzakelijk voor en evenredig met de beoogde doelstellingen kan zijn wanneer deze niet kunnen worden bereikt met minder beperkende maatregelen, met name door een passend aangiftesysteem (zie in die zin arrest van 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C‑163/94, C‑165/94 en C‑250/94, Jurispr. blz. I‑4821, punten 23‑28; arrest Konle, reeds aangehaald, punt 44, en arrest van 20 februari 2001, Analir e.a., C‑205/99, Jurispr. blz. I‑1271, punt 35).

34      Dit kan precies het geval zijn bij een volkshuisvestingsbeleid waarmee doelstellingen zoals die van de Woningwet en het BBSH worden nagestreefd. Voorafgaande controle door de bevoegde overheid kan immers een geschiktere maatregel zijn om te garanderen dat de middelen van de toegelaten instellingen worden gebruikt om bij voorrang aan de woningnood in Nederland van bepaalde bevolkingsgroepen tegemoet te komen, terwijl bij een regeling van controle achteraf het gevaar bestaat dat te laat wordt ingegrepen, met name wanneer reeds aanzienlijke uitgaven zijn gedaan die moeilijk terug te vorderen zijn.

35      Het Hof heeft echter ook herhaaldelijk geoordeeld dat een regeling van voorafgaande administratieve toestemming geen rechtvaardiging kan vormen voor een discretionair optreden van de nationale autoriteiten waardoor de communautaire voorschriften, met name die betreffende een fundamentele vrijheid zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, van hun nuttig effect worden beroofd. Wil een dergelijke regeling dus gerechtvaardigd zijn ofschoon zij een afwijking van een fundamentele vrijheid vormt, dan moet deze regeling gebaseerd zijn op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, om op deze wijze een grens te stellen aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten (zie met name arrest van 10 maart 2009, Hartlauer, C‑169/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36      Gelet op de gegevens van het aan het Hof overgelegde dossier valt echter niet uit te sluiten dat de betrokken bepalingen van de Woningwet en van het BBSH niet ten volle aan deze vereisten voldoen.

37      Met name uit het antwoord van de Nederlandse regering op de door het Hof gestelde schriftelijke vragen blijkt dat volgens deze nationale bepalingen de verlening van voorafgaande toestemming door de bevoegde minister afhankelijk is van één enkele voorwaarde, namelijk dat het geplande project in het belang van de volkshuisvesting in Nederland wordt uitgevoerd zoals is vereist door artikel 49, lid 1, BBSH. Met betrekking tot de vraag of aan deze voorwaarde is voldaan, blijkt bovendien dat deze controle geval per geval wordt uitgeoefend, zonder dat wordt gerefereerd aan een bestuursrechtelijke tekst of enig ander specifiek en objectief criterium wordt gehanteerd die de betrokken instellingen toelaten vooraf te weten onder welke voorwaarden hun verzoek om toestemming wordt toegewezen, en de rechterlijke instanties, die eventueel uitspraak moeten doen op een beroep tegen een weigering van toestemming, toelaten hun rechterlijk toezicht ten volle uit te oefenen.

38      Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling van voorafgaande administratieve toestemming, onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter van deze elementen aan de criteria die zijn geformuleerd in de in punt 35 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak, gebaseerd is op voorwaarden die een grens kunnen stellen aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten en die dus een afwijking van het vrije verkeer van kapitaal kunnen rechtvaardigen.

39      Gelet op een en ander dient op de eerste drie vragen te worden geantwoord dat artikel 56 EG aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, volgens welke voor de uitoefening van grensoverschrijdende activiteiten van toegelaten instellingen op het gebied van de volkshuisvesting in de zin van artikel 70, lid 1, van de Woningwet een voorafgaande administratieve toestemming is vereist, voor zover een dergelijke regeling niet gebaseerd is op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, waarmee een grens kan worden gesteld aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

 Beantwoording van de vierde tot en met de zesde vraag

40      Met zijn vierde tot en met zijn zesde vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat zich op artikel 86, lid 2, EG kan beroepen ter rechtvaardiging van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal die wordt opgelegd aan ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang en waaraan bijzondere rechten zijn verleend.

41      Deze problematiek stelt de verwijzende rechter voor de vraag of ondernemingen zoals Servatius, die ook commerciële activiteiten op het gebied van de volkshuisvesting uitoefenen, voor alle of een deel van hun taken kunnen worden beschouwd als ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, EG, en of daartoe is vereist dat de betrokken onderneming een gescheiden boekhouding voert aan de hand waarvan een onderscheid kan worden gemaakt tussen de kosten en opbrengsten die verband houden met de sociale activiteiten, en die welke verband houden met de commerciële activiteiten. Bovendien vraagt de verwijzende rechter zich af wat de omvang is van de beoordelingsvrijheid waarover de lidstaten beschikken om te bepalen wat het bereik is van het algemeen economisch belang in de zin van deze bepaling en op welke wijze dat belang wordt gewaarborgd.

42      Meteen zij eraan herinnerd dat hoewel het gelet op de bevoegdheidsverdeling in het kader van de prejudiciële procedure uitsluitend de taak van de nationale rechter is om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij het Hof wenst te stellen, het Hof heeft geoordeeld dat het in uitzonderlijke omstandigheden aan hem staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter zich tot het Hof heeft gewend.

43      Dat is met name het geval wanneer het aan het Hof voorgelegde vraagstuk louter hypothetisch is of wanneer de uitlegging van een communautair voorschrift waarom de nationale rechter heeft verzocht, geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, Jurispr. blz. I‑4921, punt 61; 15 juni 2006, Acereda Herrera, C‑466/04, Jurispr. blz. I‑5341, punt 48, en 31 januari 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Jurispr. blz. I‑349, punt 53). Het Hof heeft zich dus onbevoegd verklaard wanneer duidelijk is dat de bepaling van gemeenschapsrecht waarvan het Hof om uitlegging wordt gevraagd, geen toepassing kan vinden (zie arrest van 5 december 1996, Reisdorf, C‑85/95, Jurispr. blz. I‑6257, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44      De gezamenlijke bepalingen van de leden 1 en 2 van artikel 86 EG kunnen worden ingeroepen om te rechtvaardigen dat een lidstaat met de verdragsbepalingen strijdige bijzondere of uitsluitende rechten toekent aan een onderneming belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang, mits de vervulling van de aan die onderneming toevertrouwde bijzondere taak slechts door de verlening van dergelijke rechten kan worden verzekerd en voor zover de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap (arresten van 17 mei 2001, TNT Traco, C‑340/99, Jurispr. blz. I‑4109, punt 52, en 18 december 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, Jurispr. blz. I‑12175, punt 78).

45      In casu dient evenwel te worden vastgesteld dat dit niet het voorwerp is van de regeling van voorafgaande toestemming waarin is voorzien in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling.

46      Het hoofdgeding ziet dus niet op de verlening van bijzondere of uitsluitende rechten aan Servatius, noch op de kwalificatie van haar activiteiten als diensten van algemeen economisch belang, doch betreft uitsluitend de wettigheid van een beperking die aan deze instelling wordt opgelegd in de vorm van een verplichting om een procedure van voorafgaande administratieve toestemming te volgen.

47      Derhalve behoeft niet te worden geantwoord op de vierde tot en met de zesde vraag van de verwijzende rechter betreffende de uitlegging van artikel 86, lid 2, EG aangezien deze bepaling geen toepassing vindt in een situatie als die in het hoofdgeding.

 Beantwoording van de zevende vraag

48      Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het noodzakelijk is, ingeval een lidstaat financiële middelen ter beschikking stelt van ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang, de activiteiten van deze ondernemingen territoriaal te begrenzen om te voorkomen dat deze middelen met artikel 87 EG strijdige ongeoorloofde staatssteun zouden vormen en dat deze ondernemingen met gebruik van deze middelen in een andere lidstaat de concurrentie vervalsen. Bovendien vraagt de verwijzende rechter of het feit dat een lidstaat waarin geen wettelijke verplichting bestaat om een scheiding aan te brengen tussen de commerciële en de sociale activiteiten, eist dat de toegelaten instellingen die hun activiteiten in een andere lidstaat willen uitoefenen, een voorafgaande toestemming verkrijgen, een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter naleving van de artikelen 87 EG en 88 EG.

49      Zoals in de punten 42 en 43 van het onderhavige arrest is uiteengezet, kan het vermoeden van relevantie dat op de prejudiciële vragen van nationale rechterlijke instanties rust, slechts in uitzonderingsgevallen worden opgeheven. Wanneer de prejudiciële vraag de uitlegging van het gemeenschapsrecht betreft, dient het Hof immers in beginsel uitspraak te doen.

50      Volgens vaste rechtspraak moet de nationale rechter evenwel wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, een omschrijving geven van het feitelijke en het rechtskader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feitelijke veronderstellingen uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd (zie arresten van 26 januari 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C‑320/90–C‑322/90, Jurispr. blz. I‑393, punt 6, en 7 september 2006, N, C‑470/04, Jurispr. blz. I‑7409, punt 69, alsmede beschikking van 9 april 2008, RAI, C‑305/07, Jurispr. blz. I‑55, punt 16).

51      Tevens is het belangrijk dat de nationale rechter de precieze redenen vermeldt waarom hij twijfelt over de uitlegging van het gemeenschapsrecht en het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof noodzakelijk acht. In deze context is het onontbeerlijk dat de nationale rechter minstens beknopt uiteenzet waarom hij om uitlegging van bepaalde communautaire voorschriften verzoekt en dat hij aangeeft welk verband hij ziet tussen deze bepalingen en de in het hoofdgeding toepasselijke wettelijke regeling (arresten van 6 december 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, Jurispr. blz. I‑10423, punt 46; 6 maart 2007, Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, Jurispr. blz. I‑1891, punt 34, en arrest Centro Europa 7, reeds aangehaald, punt 54).

52      De in de verwijzingsbeslissingen verstrekte gegevens dienen immers niet enkel om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, doch ook om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof opmerkingen te maken. Het Hof dient erop toe te zien dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, ermee rekening houdend dat ingevolge deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissing ter kennis van de betrokken partijen wordt gebracht (zie arrest van 1 april 1982, Holdijk e.a., 141/81–143/81, Jurispr. blz. 1299, punt 6, en beschikking van 28 juni 2000, Laguillaumie, C‑116/00, Jurispr. blz. I‑4979, punt 14).

53      Daaraan dient te worden toegevoegd dat de eis van nauwkeurigheid, inzonderheid met betrekking tot de feitelijke en juridische context van het hoofdgeding, in het bijzonder geldt op het gebied van de mededinging, dat wordt gekenmerkt door feitelijk en juridisch complexe situaties (zie in die zin arrest van 23 november 2006, Asnef-Équifax en Administración del Estado, C‑238/05, Jurispr. blz. I‑11125, punt 23, alsmede beschikking RAI, reeds aangehaald, punt 18).

54      In casu dient te worden vastgesteld dat de zevende vraag uitgaat van de premisse dat in het hoofdgeding aan Servatius staatssteun in de zin van artikel 87, lid EG, kan worden verleend in de veronderstelling dat zij openbare middelen aanwendt voor de realisatie van een toekomstig project. De verwijzingsbeslissing noch de opmerkingen van de partijen in het hoofdgeding bevatten echter elementen op basis waarvan eventueel kan worden vastgesteld dat een dergelijk voordeel effectief is toegekend in het kader van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde woningbouwproject, dat trouwens niet is uitgevoerd omdat Servatius niet de vereiste voorafgaande toestemming heeft verkregen.

55      Bovendien ziet het hoofdgeding niet op de voorwaarden waaronder dergelijke steun aan Servatius is of kan worden verleend, doch uitsluitend op een kwestie die daarvan geheel losstaat, namelijk de betwisting door deze instelling van de wettigheid van de afwijzing van haar verzoek om voorafgaande toestemming dat zij had ingediend met het oog op de uitvoering van een woningbouwproject buiten het Nederlandse grondgebied.

56      Bijgevolg dient de zevende prejudiciële vraag van de verwijzende rechter niet-ontvankelijk te worden verklaard.

 Kosten

57      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 56 EG moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, volgens welke voor de uitoefening van grensoverschrijdende activiteiten van toegelaten instellingen op het gebied van de volkshuisvesting in de zin van artikel 70, lid 1, van de Woningwet een voorafgaande administratieve toestemming is vereist, voor zover een dergelijke regeling niet gebaseerd is op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, waarmee een grens kan worden gesteld aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

ondertekeningen


* Procestaal: Nederlands.