ĢENERĀLADVOKĀTA PAOLO MENGOCI [PAOLO MENGOZZI] SECINĀJUMI,
sniegti 2010. gada 4. martā (1)
Apvienotās lietas C‑316/07, no C‑358/07 līdz C‑360/07, C‑409/07 un C‑410/07
Markus Stoß
pret
Wetteraukreis
(Verwaltungsgericht Gießen (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Kulpa Automatenservice Asperg GmbH
pret
Land Baden-Württemberg
(Verwaltungsgericht Stuttgart (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
SOBO Sport & Entertainment GmbH
pret
Land Baden-Württemberg
(Verwaltungsgericht Stuttgart (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Andreas Kunert
pret
Land Baden‑Württemberg
(Verwaltungsgericht Stuttgart (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Avalon Service‑Online‑Dienste GmbH
pret
Wetteraukreis
(Verwaltungsgericht Gießen (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Olaf Amadeus Wilhelm Happel
pret
Wetteraukreis
(Verwaltungsgericht Gießen (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Pakalpojumu sniegšanas brīvība – Azartspēles – Valsts politikas saskaņotība spēļu jomā – Tādu sporta derību organizēšana, kam nepieciešama atļauja – Savstarpējā atzīšana
I – Ievads
1. Miljardu industrija, kas skar bīstamu un kulturāli jūtīgu darbību. Pakalpojums, kas, pateicoties jauniem saziņas līdzekļiem, brīvi šķērso robežas. Joma, kas nav saskaņota un par kuru eksistē tikai atsevišķu lietu judikatūra.
2. Visi šie elementi apvienojas spēļu jomā: tāpēc nav jābrīnās par šīs jomas ļoti strīdīgo raksturu un par konfliktiem, ko tā droši vien turpinās izraisīt nākotnē. Šeit aplūkotie jautājumi tāpat kā daudzi citi jautājumi, kas pašlaik ir uzdoti Tiesai (2), tam ir labs pierādījums.
3. Atvasināto tiesību trūkums konkrētajā gadījumā ir noteicošais faktors, kas tiesām nosaka pienākumu atsaukties tieši uz līgumiem. Par spīti ievērojamam judikatūras pieaugumam šajā jomā pēdējo gadu laikā, joprojām nav pietiekamas judikatūras bāzes, lai atrisinātu dažādos gadījumus, kas katru dienu tiek iesniegti izskatīšanai valstu tiesās. Tieši šīm tiesām ir uzdevums, ņemot vērā Kopienu tiesības, pēdējā instancē pārbaudīt tiesību normas, kas dalībvalstī ierobežo pieeju spēļu tirgum. Atbildot uz prejudiciālajiem jautājumiem, Tiesai ir pienākums tām norādīt ceļu, kas ir jāmēro, lai īstenotu šo sarežģīto mērķi.
4. Šajā gadījumā aplūkojamās lietās Verwaltungsgericht Gießen [Gīzenes Administratīvā tiesa] un Verwaltungsgericht Stuttgart [Štutgartes Administratīvā tiesa] (Vācijas administratīvās tiesas) lūdz Tiesu lemt, pirmkārt, par Vācijā esošā sporta derību un loteriju monopola atbilstību Kopienu tiesībām, jo tās uzskata, ka azartspēles ierobežojošā valsts politika, iespējams, nav saskaņota. Otrkārt, Tiesai ir jālemj par iespējamību piemērot savstarpējās atzīšanas principu valstu izdotajām atļaujām sporta derību organizēšanai.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Kopienu tiesiskais regulējums
5. Pašlaik azartspēļu joma Savienības tiesībās nav saskaņota. Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 12. decembra Direktīva 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū (3) šo sfēru tieši izslēdz no tās piemērošanas jomas: “Šo direktīvu nepiemēro šādām darbībām: [..] h) azartspēļu darbībām, kas ietver derības uz naudas likmēm nejaušības spēlēs [azartspēlēs], tostarp loterijām, azartspēlēm kazino un derību darījumiem” (2. panta 2. punkts).
6. Šis atvasināto tiesību trūkums nosaka pienākumu vērsties pie primārajām tiesībām, aplūkojamajā gadījumā tieši pie EKL 49. panta, kura pirmā daļa “Kopienā aizliedz pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumus to dalībvalstu pilsoņiem, kas veic uzņēmējdarbību kādā Kopienas valstī, bet sniedz pakalpojumus citas dalībvalsts personai”.
B – Vācijas tiesības
7. Vācijā pilnvaras azartspēļu jomā ir sadalītas starp federālo valsti un federālajām zemēm. Vairākumā federālo zemju ir reģionāls monopols attiecībā uz sporta derību un loteriju organizēšanu, savukārt spēļu automātu ekspluatācija un kazino organizēšana ir uzticēta privātiem uzņēmumiem, kuri ir saņēmuši atļaujas.
1) Federālās tiesības
8. Vācijas Krimināllikuma (Strafgesetzbuch, turpmāk tekstā – “StGB”) 284. pantā ir noteikts:
“1. Personu, kura organizē vai publiski notur azartspēles bez administratīvas atļaujas vai kura piegādā šim nolūkam nepieciešamo aprīkojumu, soda ar brīvības atņemšanu uz laiku līdz diviem gadiem vai ar naudas sodu.
[..]
3. Personu, kura 1. punktā minētajos gadījumos:
1) veic profesionālu darbību [..]
[..]
soda ar brīvības atņemšanu no trīs mēnešiem līdz pieciem gadiem.
[..]”
9. StGB 284. pantā minēto atļauju piešķiršanas nosacījumu noteikšana ir federālo zemju ziņā, izņemot atļaujas derību rīkošanai oficiālās zirgu skriešanās sacīkstēs un spēļu automātu uzstādīšanai un ekspluatācijai, kam atļaujas izdod federālās zemes, bet to veic, piemērojot attiecīgi nosacījumus, kas ir noteikti Likumā par derību rīkošanu sacīkstēs un loterijām (Rennwett und Lotteriegesetz, turpmāk tekstā – “RWLG”) un Tirdzniecības un rūpniecības kodeksā (Gewerbeordnung).
10. Attiecībā uz derībām par zirgu skriešanās sacīkstēm RWLG 1. pantā ir noteikts:
“Apvienībai, kura vēlas izmantot uzņēmumu savstarpēju derību rīkošanai publiskās zirgu skriešanās sacīkstēs vai citās publiskās sacensībās ar zirgu piedalīšanos, šim nolūkam ir jāsaņem atļauja no kompetentām iestādēm saskaņā ar federālās zemes tiesībām.
[..]
3. Atļauju var izsniegt vienīgi apvienībām, kuras garantē, ka to ienākumi tiks novirzīti vienīgi zirgkopības attīstībai federālajā zemē.”
11. RWLG 2. panta 1. punktā ir noteikts:
“Personai, kura komerciālā nolūkā vēlas slēgt derības par publiskām sacensībām ar zirgu piedalīšanos vai kura vēlas būt par starpnieku šādās derībās (bukmeikeri), ir jāsaņem atļauja no kompetentām iestādēm saskaņā ar federālās zemes tiesībām.”
2) Federālo zemju tiesības
a) LottStV
12. Saskaņā ar līgumu par loterijām Vācijā (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland, turpmāk tekstā – “LottStV”), kas stājās spēkā 2004. gada 1. jūlijā, federālās zemes ir izveidojušas vienotu tiesisko regulējumu azartspēļu, izņemot kazino, izmantošanai un izvietošanai komerciālos nolūkos.
13. LottStV 1. pantā ir noteikti šī dokumenta mērķi federālo zemju starpā. Šie mērķi ir:
“1) reglamentēti un pārraugāmi virzīt dabisko sabiedrības tieksmi spēlēt un īpaši izvairīties no tā, ka [sabiedrība] piedalās neatļautās azartspēlēs,
2) novērst pārmērīgu pamudināšanu uz spēlēm,
3) nepieļaut tieksmes spēlēt izmantošanu privāta vai komerciāla rakstura labuma gūšanas nolūkos,
4) garantēt, ka azartspēles norisinās reglamentēti un ka to loģika ir saprotama, un
5) garantēt, ka nozīmīga daļa no azartspēlēs gūtajiem ieņēmumiem tiek izmantota, lai veicinātu sabiedriskos mērķus vai mērķus, kuriem ir piešķirts privileģēta nodokļa statuss Nodokļu kodeksa izpratnē.”
14. Saskaņā ar LottStV 5. pantu:
“1. Federālajām zemēm 1. pantā minēto mērķu ietvaros ir juridisks pienākums uzraudzīt pietiekama azartspēļu piedāvājuma [esamību].
2. Pamatojoties uz likumu, federālās zemes šo uzdevumu var īstenot pašas vai nodrošināt tā īstenošanu ar tādu publisko tiesību juridisko personu vai privāto tiesību sabiedrību starpniecību, kurās publisko tiesību juridiskajām personām tieši vai netieši ir noteicoša loma.
3. 2. punktā minētās personas kā organizētāji vai izpildītāji ir tiesīgi darboties [..] vienīgi tajā federālajā zemē, kurā tās īsteno savus uzdevumus saskaņā ar 2. punktu. Viņas var komercializēt vai likt komercializēt azartspēles vienīgi šajā federālajā zemē. Viņas var organizēt vai īstenot azartspēles citā federālajā zemē vienīgi ar šīs federālās zemes piekrišanu. Piekrišanas iegūšana nav iegūtas tiesības.
4. Citām personām, kuras nav minētas 2. punktā, ir vienīgi tiesības organizēt loterijas un izlozes saskaņā ar trešās iedaļas noteikumiem.”
15. LottStV 6. pants, kas ir ietverts trešajā iedaļā, to publisko loteriju, kas nav minētas 5. panta 2. punktā, organizēšanai paredz iepriekšēju atļaujas saņemšanu, un tajā ir minēti vairāki nosacījumi, kuriem visiem ir jāīstenojas, lai piešķirtu atļauju. LottStV 7. panta 1. punkts izslēdz iespējamību piešķirt šīs atļaujas, ja pastāv iespēja, ka šī loteriju organizācija, ņemot vērā pastāvošo vispārējo azartspēļu piedāvājuma apjomu, īpaši veicina tieksmi spēlēt azartspēles.
16. Pēc LottStV noteiktā parauga katra federālā zeme ir izdevusi pati savu azartspēļu regulējumu, loteriju un sporta derību organizēšanu paturot savā pārziņā vai to uzticot privāto tiesību sabiedrībām, kuras tā kontrolē.
b) Land Hessen [Hesenes federālās zemes] tiesiskais regulējums
17. Saskaņā ar Likuma par valsts sporta derībām, izlozēm un papildu loterijām Hesenē (Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen) 1. panta 1. punktu tiesības organizēt sporta derības tās teritorijā ir vienīgi federālajai zemei, izņemot derības par zirgu skriešanās sacīkstēm (1. punkts). Tomēr šo derību un loteriju īstenošanu var uzticēt privāto tiesību juridiskai personai (4. punkts). Sporta derību un loteriju noslēgšanas darījumus komerciālos nolūkos drīkst veikt tikai šim nolūkam oficiāli apstiprinātās vietās (5. punkts).
c) Land Baden‑Württemberg [Bādenes–Virtembergas federālās zemes] tiesiskais regulējums
18. Saskaņā ar Bādenes–Virtembergas federālās zemes Likuma par valsts loterijām, derībām un izlozēm (Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen) 2. pantu federālā zeme rīko Loto, Sportloto un loteriju (1. punkts), un federālās zemes rīkoto azartspēļu īstenošanu var uzticēt privāto tiesību juridiskai personai, kurā federālajai zemei tieši vai netieši ir nozīmīga dalība (4. punkts).
3) Bundesverfassungsgericht [Federālās konstitucionālās tiesas] 2006. gada 28. marta spriedums
19. 2006. gada 28. martā Bundesverfassungsgericht (Vācijas Federatīvās Republikas Konstitucionālā tiesa) pasludināja spriedumu (4), atzīstot par neatbilstošu brīvībai veikt uzņēmējdarbību, kas ir nostiprināta [Vācijas] Pamatlikuma 12. pantā, sporta derību monopolu, kas pastāvēja Land Bayern [Bavārijas federālajā zemē], tiktāl, ciktāl tā juridiskās struktūras, tirdzniecības noteikumu un formas mērķis nav konsekventi un aktīvi samazināt tieksmi spēlēt azartspēles un cīnīties pret atkarību no tām.
20. Spriedums, kas attiecās uz Bavārijas federālo zemi, tomēr var tikt attiecināts arī uz sporta derību monopoliem, kas pastāv citās federālajās zemēs un kuriem ir tās pašas pazīmes.
21. Bundesverfassungsgericht kompetentajiem likumdevējiem noteica pārejas laiku līdz 2007. gada 31. decembrim, lai restrukturētu attiecīgo monopolu tā, ka tiktu sasniegta [vismaz] minimāla atbilstība mērķim cīnīties pret atkarību (5).
22. Tieši šī iemesla dēļ federālās zemes noslēdza jaunu līgumu – Federālo zemju līgumu par azartspēlēm Vācijā (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland), kas stājās spēkā 2008. gada 1. janvārī (6).
III – Pamata lietas un prejudiciālie jautājumi
23. Prasītājiem sešās pamata lietās (7) pieder tirdzniecības telpas Hesenes un Bādenes–Virtembergas federālajās zemēs, kurās tie veic sporta derību starpnieku darbības (8), pārstāvot azartspēļu organizētājus, kuri ir reģistrēti citās dalībvalstīs. Šie organizētāji ir divi austriešu uzņēmumi – Happybet Sprtwetten GmbH (9) un web.coin Handelsges. mbH (10), viens uzņēmums, kas atrodas Maltā – Fa. Tipico Co. Ltd (11), un divas britu sabiedrības, viena reģistrēta Gibraltārā – Fa. Digibet Ltd (12) – un otra Londonā – Happy Bet Ltd (13). Visas šīs sabiedrības to juridiskās adreses valstīs ir saņēmušas vietējo kompetento iestāžu atļauju veikt darbību sporta derību jomā.
24. 2005., 2006. un 2007. gadā Hesenes un Bādenes–Virtembergas federālo zemju kompetentās iestādes (attiecīgi Landrat Wetterau [Veteravas apgabala padome] un Regierungspräsidium Karlsruhe [Karslrūes valdības prezidijs]) pieņēma vairākus secīgus lēmumus, aizliedzot prasītājiem organizēt sporta derības minētajās federālajās zemēs.
25. Šie administratīvie lēmumi tika apstrīdēti Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart ar divkāršu pamatojumu, pirmkārt, ka šajās federālajās zemēs esošie sporta derību monopoli apdraud brīvību veikt uzņēmējdarbību (EKL 43. pants) un pakalpojumu sniegšanas brīvību (EKL 49. pants) un, otrkārt, ka uzņēmumi, kuru labā prasītāji rīkojās, guva labumu no citu dalībvalstu izdotajām azartspēļu organizēšanas atļaujām, ar ko vajadzētu pietikt, lai veiktu to pašu darbību Vācijā.
26. Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart savos rīkojumos par prejudiciālu jautājumu uzdošanu pauž būtiskas šaubas par Vācijas spēļu tiesiskā regulējuma atbilstību Kopienu tiesībām, un tās saskaņā ar EKL 234. pantu uzdod Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus (14):
“1) Vai EKL 43. un 49. pants ir interpretējami tādējādi, ka tiem ir pretrunā atsevišķu azartspēļu – kā, piemēram, sporta derību, – monopols dalībvalstī, ja attiecīgajā dalībvalstī nav saskaņotas un sistemātiskas azartspēļu ierobežošanas politikas, īpaši tādēļ, ka rīkotāji, kam ir valsts koncesijas, veicina piedalīšanos citās azartspēlēs – piemēram, valsts loterijās un kazino – un turklāt privāti pakalpojumu sniedzēji var piedāvāt citas spēles, attiecībā uz kurām tiek pieņemts, ka tām ir tāds pats vai vēl lielāks atkarības risks –, piemēram, derības par noteiktiem sporta pasākumiem (zirgu skriešanās sacīkstes) un spēļu automātu pakalpojumus?
2) Vai EKL 43. un 49. pants ir interpretējami tādējādi, ka atļaujas sporta derību organizēšanai, kas nav ierobežotas tikai ar valsts teritoriju un ko izsniedz kompetentas dalībvalstu iestādes, tās saņēmējam, kā arī viņa pilnvarotām trešām personām ļauj īstenot attiecīgos piedāvājumus līgumu noslēgšanai arī citu dalībvalstu teritorijā bez valsts papildu atļaujas?”
IV – Tiesvedība Tiesā
27. Lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu tika reģistrēti Tiesas kancelejā 2007. gada 9. jūlijā (lieta C‑316/07), 2007. gada 2. augustā (lietas C‑358/07, C‑359/07 un C‑360/07) un 2007. gada 3. septembrī (lietas C‑409/07 un C‑410/07).
28. Markuss Štoss, Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, SOBO Sport & Entertainment GmbH, Veteravas apgabals un Vācijas, Beļģijas Dānijas, Spānijas, Francijas, Itālijas, Lietuvas, Nīderlandes, Austrijas, Portugāles, Slovēnijas, Somijas un Norvēģijas valdības, kā arī Eiropas Kopienu Komisija ir iesniegušas rakstveida apsvērumus.
29. Tiesas sēdē, kas notika 2009. gada 8. decembrī, lai formulētu savus apsvērumus mutvārdos, piedalījās pamata lietas dalībnieku, Veteravas apgabala, Bādenes–Virtembergas federālās zemes, Vācijas, Beļģijas, Grieķijas, Itālijas, Portugāles un Norvēģijas valdību, kā arī Komisijas pārstāvji.
V – Par pirmo prejudiciālo jautājumu
A – Judikatūras pamatprincipi spēļu jomā
30. Kopienu brīvību attiecības ar dalībvalstu dažādo politiku attiecībā uz spēlēm Tiesa ir analizējusi bagātīgā judikatūrā, kas kopš sprieduma lietā Schindler (15) ir koncentrēta uz iespējamību attaisnot pasākumus, kas ierobežo pakalpojumu sniegšanas brīvību (EKL 49. pants) vai brīvību veikt uzņēmējdarbību (EKL 43. pants) Savienības iekšienē.
31. Šajā nolūkā šī judikatūra pievērš uzmanību azartspēļu īpašajam raksturam – jomai, kurā nav iespējams abstrahēt “sabiedrības morāles, reliģijas vai kultūras apsvērumus” un kas ietver “paaugstinātu likumpārkāpumu un krāpšanas risku”, un kas “pamudina uz tērēšanu, kam var būt negatīvas individuālās un sociālās sekas” (16). Ievērojot šo apstākli un pastāvot Kopienu saskaņotības trūkumam šajā jomā, Tiesa atzina pietiekamu dalībvalstu rīcības brīvību pēc viņu pašu vērtību skalas noteikt nepieciešamās prasības, lai aizsargātu spēļu dalībniekus, tāpat kā, vispārīgāk, tās prasības, kas ir nepieciešamas, lai aizsargātu sociālo kārtību (17).
32. Tādējādi judikatūra, lai arī atzīst, ka valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ir aizliegtas noteiktas azartspēles (18) vai ierobežota to īstenošana ierobežotam skaitam koncesionāru, kas ir privāto vai publisko tiesību juridiskās personas (19), rada šķērsli pakalpojumu sniegšanas brīvībai neatkarīgi no tā, vai tas ir vai nav diskriminējošs, pieļauj šādus ierobežojumus, ja tiem ir tāds vispārējo interešu mērķis (20) kā azartspēļu izplatības samazināšana vai cīņa pret krāpšanu un noziedzību (21).
33. Tādējādi dalībvalstis ir brīvas “noteikt savas politikas mērķus azartspēļu jomā” un “precīzi definēt nepieciešamo aizsardzības līmeni” (22). Tomēr nepietiek ar formālu atsaukšanos uz šiem mērķiem: kopš iepriekš minētā sprieduma lietā Zenatti Tiesa norāda uz nepieciešamību pārbaudīt attiecīgā tiesību akta saskaņotību ar nosauktajiem mērķiem un tā samērīgumu. Kopš iepriekš arī minētā sprieduma lietā Gambelli u.c. Tiesa vēl detalizētāk uzsver, ka pakalpojumu sniegšanas brīvības vai brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumi: 1) ir jāpiemēro nediskriminējošā veidā, 2) tiem ir jābūt pamatotiem ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, 3) tiem ir jābūt piemērotiem, lai īstenotu šo mērķi, un 4) tiem ir jābūt samērīgiem (23).
34. Attiecībā uz trešo nosacījumu ir jāatgādina, ka “valsts tiesiskais regulējums var nodrošināt izvirzītā mērķa sasniegšanu vienīgi tad, ja tas patiešām atbilst rūpēm to sasniegt saskanīgā un sistemātiskā veidā” (24). Tādējādi tāds valsts monopols azartspēļu jomā kā tas, kas pastāv šajā gadījumā, būs atbilstošs EKL 43. un 49. pantam, ja tas nav diskriminējošs un ja tas ir samērīgs un piemērots (saskaņots – atbilstoši judikatūrā par azartspēļu jomu lietotajai terminoloģijai) attiecībā uz vispārējo interešu mērķi, kas tika nosaukts kā pamatojums.
B – Pirmā prejudiciālā jautājuma pārformulējums
35. Savā pirmajā prejudiciālajā jautājumā Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart uzdod jautājumu par Vācijā esošā sporta derību un loteriju monopola iespējamo neatbilstību EKL 43. un 49. pantam, ņemot vērā iespējamo saskaņotības trūkumu, kas, kā tās uzskata, piemīt valsts azartspēļu ierobežošanas politikai.
36. Tomēr, pēc manām domām, šis formulējums ir nepiemērots divu iemeslu dēļ.
37. Pirmkārt, jautājuma redakcija nav pareiza tiktāl, ciktāl tās pamatā ir attiecīgā tiesiskā regulējuma nepiemērotā rakstura iepriekšēja diagnostika, kas kā simptomus min publisku pamudināšanu piedalīties monopolā ietvertajās spēlēs un citu spēļu, kurām droši vien piemīt tāds pats vai vēl lielāks atkarības izraisīšanas risks, pieejamību privātiem uzņēmumiem. Saskaņā ar iepriekš minēto judikatūru norāde uz šo pretrunu pati par sevi būtu pietiekams iemesls, lai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojuma iespējamu attaisnojumu atzītu par prettiesisku.
38. Attiecīgi, ņemot vērā, ka Gīzenes un Štutgartes administratīvās tiesas vēlas noskaidrot, vai loteriju un sporta derību monopola konfigurācija nav pretrunā līgumam, nav pareizi par premisu izvēlēties Vācijas spēļu tiesiskā regulējuma saskaņotības trūkumu, bet ir jājautā, vai norādītie apstākļi (citu spēļu daļēja pieejamība un plašā publicitāte) rada šāda veida pretrunu un tādējādi neatbilstību Savienības tiesībām.
39. Otrkārt, es uzskatu, ka šī Vācijas tiesiskā regulējuma pārbaude ir jāveic, vienīgi ņemot vērā līguma noteikumus par pakalpojumu sniegšanas brīvību (EKL 49. pants). Brīvībai veikt uzņēmējdarbību (EKL 43. pants), uz kuru arī norāda Vācijas administratīvās tiesas, šajā lietā nav nozīmes.
40. Visi prasītāji pamata lietās ir Vācijas fiziskas vai juridiskas personas, kuras vēlas veikt sporta derību starpniecības funkciju, pārstāvot citās dalībvalstīs nodibinātas sabiedrības, kurām, šķiet, nav nodoma reģistrēties Vācijā. Tāpēc brīvībai veikt uzņēmējdarbību nav nozīmes, aplūkojamā gadījumā nozīme ir vienīgi pakalpojumu sniegšanas brīvībai.
41. Ņemot vērā iepriekš minēto, pirmais prejudiciālais jautājums būtu jāuzdod, izmantojot šādu vai līdzīgu formulējumu:
“Vai EKL 49. pants ir interpretējams tādējādi, ka tam pretrunā ir tāds valsts monopols uz noteiktām azartspēlēm kā, piemēram, sporta derības, ja valsts koncesiju saņēmušie organizētāji mudina piedalīties citās azartspēlēs [(25)] un ja turklāt privāti pakalpojumu sniedzēji var piedāvāt citas spēles ar tādu pašu vai vēl augstāku iespējamo atkarību izraisošo potenciālu (piemēram, derības par tādiem noteiktiem sporta pasākumiem kā zirgu skriešanās sacīkstes un spēļu automātu pakalpojumi)? Vai ir jāuzskata, ka šādi apstākļi kavē tādu azartspēļu politiku, kas ir saskaņota un sistemātiska judikatūras izpratnē?”
42. Izmantojot šo pirmo jautājumu, iesniedzējtiesas lūdz Tiesu precizēt formu un kritērijus, kādiem pastāvot, var novērtēt valsts spēļu regulējumu, lai to varētu atzīt par “saskaņotu”, jo šī kvalifikācija ir nepieciešama, lai tiesiskais regulējums atbilstu līgumam. Iesniedzējtiesas īpaši vēlas uzzināt, vai šis novērtējums ir jāveic vispārēji vis‑à‑vis vispārējai spēļu politikai vai individuāli, vērtējot katru atsevišķu spēli, tā, lai normatīvie lēmumi vai attiecībā uz kādu spēli pieņemtie tiesību akti neietekmētu attiecīgo tiesiskā regulējuma novērtējumu, kas ir paredzēts citai spēlei.
43. Ņemot vērā visu personu, kas ir iestājušās lietā, un galvenā jautājuma autoru izvirzīto argumentu daudzumu un dažādību, es tomēr uzskatu, ka uz šo jautājumu var sniegt noderīgu atbildi tikai tad, kad izvērtēti trīs attiecīgajā lietā aplūkojamā Vācijas tiesiskā regulējuma aspekti. Runa ir par: tās diskriminējošo vai nediskriminējošo raksturu (C), par vispārējo interešu mērķi, ko tas tiecas sasniegt (D), un par tā saskaņotību vai tā piemērotību šim mērķim (E).
C – Nediskriminējošais raksturs
44. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru EKL 49. pants aizliedz jebkādu pakalpojuma sniedzēja diskrimināciju tā valsts piederības dēļ vai tādēļ, ka tas ir reģistrēts dalībvalstī, kas nav tā, kurā jāsniedz pakalpojumi (26).
45. Tieši azartspēļu jomā Tiesa ir lēmusi, ka valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ikvienai personai, izņemot publisko organizāciju, kurai tas ir atļauts, ir aizliegts rīkot attiecīgo spēli, nav diskriminējošs, ja tas vienādi attiecas uz visiem uzņēmējiem, kas ir ieinteresēti šādas darbības veikšanā, neatkarīgi no tā, vai viņi ir attiecīgās dalībvalsts pilsoņi, un neatkarīgi no viņu reģistrācijas vietas (27). Var uzskatīt, ka Vācijas derību monopoliem ir šāds raksturs, ņemot vērā, ka tie bez izņēmumiem attiecas uz visām privātajām azartspēļu sabiedrībām neatkarīgi no to valstspiederības un tā, vai tās ir vai nav reģistrētas Vācijas teritorijā.
D – Vispārējo interešu mērķis
46. Nākamais ierobežojošas azartspēļu politikas analīzes posms ir noskaidrot tās vispārējo interešu mērķi, jo, vienīgi ņemot vērā skaidru mērķi, Tiesa var noteikt, vai aplūkojamais tiesiskais regulējums ir saskaņots ar to.
47. Šķiet, ka no LottStV 1. panta var secināt, ka Vācijas tiesiskā regulējuma gadījumā šis mērķis ir daudzpusīgs un tajā ir ietverta krāpšanas un pārmērīgas pamudināšanas uz spēlēm novēršana, kas, kā to Tiesa jau reiz ir apstiprinājusi, ir primārs vispārējo interešu apsvērums, kas noteiktos gadījumos var attaisnot ar spēlēm saistīto darbību ierobežojumus (28).
48. Iepriekš minētajā LottStV pantā ir ietverta arī atsauce uz pienākumu “garantēt, ka nozīmīga daļa no azartspēlēs gūtajiem ieņēmumiem tiek izmantota, lai veicinātu sabiedriskos mērķus vai gūtu labumu no priviliģēta nodokļu maksātāja statusa Nodokļu kodeksa izpratnē” (LottStV 1. panta 5. punkts). Saskaņā ar judikatūru nekas netraucē sasniegt šādu mērķi, ja mērķis finansēt sociālas, filantropiskas vai vispārējo interešu aktivitātes ir tikai “papildu labums, nevis ieviestās ierobežojošās politikas reālais attaisnojums” (29).
49. Valsts tiesai ir jāizlemj, vai tā tas ir Vācijas gadījumā un vai, kā to norādīja daži no prasītājiem pamata lietās, mērķis nodrošināt ieņēmumus aplūkojamā gadījumā ir vienīgais monopola mērķis. Tomēr šī pārbaude ir nesaraujami saistīta ar spēļu politikas “saskaņotības pārbaudi”.
E – Tiesiskā regulējuma piemērotības un samērīguma pārbaude
50. Kad ir precizēti divi iepriekšējie punkti, ir jāturpina ar t.s. apstrīdēto pasākumu “liekulības testu” (30), kas ir pirmā prejudiciālā jautājuma kodols. Konkrētāk, runa ir par klasisko attiecīgā tiesiskā regulējuma piemērotības un samērīguma testu, kas tiek veikts ciešā kopsakarā ar jurisprudenci spēļu jomā.
51. Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart savos rīkojumos par prejudiciālu jautājumu uzdošanu min apstākļu kopumu un Vācijas tiesiskā regulējuma raksturīgās iezīmes, kas dod pamatu apšaubīt tā saskaņotību un samērīgumu un tādējādi atbilstību līgumam.
52. Tomēr diviem no šiem faktoriem ir piešķirama īpaša nozīme, jo tie ir vienīgie, uz kuriem ir norādīts prejudiciālā jautājuma ietvaros – pirmkārt, reklamējošas darbības intensīva attīstīšana, lai mudinātu piedalīties spēlēs, kuras ir monopola priekšmets, un, otrkārt, spēļu, kas ietver augstāku atkarību izraisošo risku, pieejamība privātajiem spēļu uzņēmumiem.
1) Spēļu, kas ir iekļautas monopolā, reklāma
53. Prasītāji pamata lietās un iesniedzējtiesas uzskata, pirmkārt, ka Vācijas spēļu politika ir nesaskaņota, jo valsts īsteno “nozīmīgas reklāmas aktivitātes” savu pakalpojumu (sporta derību un loteriju) jomā (31).
54. Tiesa par šo delikāto jautājumu jau ir izteikusies spriedumā lietā Gambelli u.c., brīdinot iestādes, ka tās riskē nonākt pretrunās, ja tās tiecas novērst kaitējumu, kas ir radies to veicinātas rīcības rezultātā: “gadījumā, ja kādas dalībvalsts iestādes veicina un pamudina patērētājus piedalīties izlozēs, azartspēlēs vai derībās, lai Valsts kase no tā gūtu finansiālu labumu, šīs valsts iestādes nevar atsaukties uz [..] nepieciešamību samazināt spēļu iespējas, lai attaisnotu” pasākumus, kas ierobežo pakalpojumu sniegšanas brīvību (32).
55. Šis arguments tika atkārots un precizēts spriedumā apvienotajās lietās Placanica u.c., kad Tiesa ņēma vērā faktu, ka saskaņā ar Corte suprema di cassazione [Augstākās kasācijas tiesas] judikatūru “Itālijas likumdevējs īsteno ekspansīvu politiku azartspēļu jomā ar mērķi palielināt budžeta ieņēmumus” un ka attiecīgi viņa izdotajiem normatīvajiem aktiem nevajadzētu ietvert nekādu attaisnojumu “mērķiem ierobežot patērētāju tieksmi pēc spēlēm vai ierobežot spēļu piedāvājumu” (33).
56. Tomēr Tiesa formulēja svarīgu precizējumu, atgādinot, ka gan Corte suprema di cassazione, gan Itālijas valdība “kā faktisko attiecīgā Itālijas tiesiskā regulējuma mērķi [..] noteica [uzdevumu] iekļaut azartspēļu darbības kontrolējamās sistēmās, lai novērstu šo darbību izmantošanu kriminālos vai ar krāpšanu saistītos nolūkos”, un pēc tam apstiprinot, ka “no šī skatu punkta kontrolēta ekspansijas politika azartspēļu jomā var katrā ziņā būt saderīga ar mērķi piesaistīt atļautām un reglamentētām darbībām spēlētājus, kas nodarbojas ar aizliegtām nelegālām spēlēm un derībām” (34). Tomēr, lai sasniegtu šo mērķi, “atļautajiem uzņēmumiem ir jābūt uzticamai, bet vienlaikus arī izdevīgai alternatīvai aizliegtajām darbībām, kas nozīmē plašu spēļu piedāvājumu, noteikta apjoma reklāmu un jaunu izplatīšanas tehnoloģiju izmantošanu” (35).
57. Tādējādi Tiesa atbalstīja reklāmas darbības, kuras īstenoja ekskluzīvo tiesību azartspēļu jomā Itālijā īpašnieki, tiktāl, ciktāl EKL 49. pantā ietvertais ierobežojums ir vērsts uz cīņu pret noziedzību.
58. Tādējādi spriedumā apvienotajās lietās Placanica u.c. bez aplinkiem tika apliecināta tāda tiesību akta saskaņotība, kas paredz novērst krāpnieciskas un prettiesiskas darbības šajā jomā, vienlaicīgi atļaujot uzņēmējam, kurš gūst labumu no monopola, izmantot reklāmas instrumentus.
59. Tomēr kā tas ir gadījumā, ja valsts tiesiskā regulējuma mērķis ir cīnīties ar atkarību no spēlēm un ierobežot spēļu izplatību? Sākotnēja sprieduma lietā Gambelli u.c. 69. punkta un sprieduma apvienotajās lietās Placanica u.c. 54. punkta interpretācija varētu likt domāt, ka judikatūra absolūti izslēdz tādu tiesību normas raksturu, ar kuru ir paredzēts ierobežot pieeju azartspēlēm, ja uzņēmējs, kurš gūst labumu no monopola, reklamē savus pakalpojumus. Tomēr padziļinātāka iepriekš minēto nolēmumu analīze īpaši izceļ piesardzības pasākumus vai nosacījumus, ar kuriem Tiesa ir atbalstījusi šo sākotnējo tēzi. Tiesa kā noteicošu iepriekš minētās nesaskaņotības faktoru ir minējusi arī faktu, ka azartspēļu reklamēšanas darbība tiktu īstenota tā, “lai Valsts kase no tā gūtu finansiālu labumu” (36).
60. Eiropas Brīvās tirdzniecības asociācijas Tiesai ir tāda pati prakse. Savā spriedumā lietā Ladbrokes/Norvēģija tā izmantoja argumentu par spēļu pieprasījuma novirzīšanu cīņas pret atkarību ietvaros. Pamatojoties uz spriedumu apvienotajās lietās Placanica u.c., tā nolēma, ka ir adekvāti izmantot reklāmas pasākumus, lai “atturētu ļoti atkarīgus spēļu dalībniekus, kuriem spēles tiek piedāvātas ar interneta starpniecību vai citādā veidā, ko var būt grūti aizliegt” (37).
61. Ar vienkāršu reklāmas darbību nepietiek, lai traucētu mērķa ierobežot spēļu pieejamību īstenošanu, ja šī reklāma tiek realizēta mērenā veidā un ja tā patiesi ir vērsta uz spēļu koncentrēšanu ap reglamentētu un kontrolētu piedāvājumu, nevis uz budžeta ieņēmumu, ko dalībvalsts iegūst no šīs sistēmas, palielināšanu. Atbalstīt monopolu vai organizatoru, kuriem ir nodota valsts koncesija, bet kuriem nav iespējas reklamēt savus pakalpojumus, pastāvēšanu, pēc manām domām, nav ļoti reāli. Tādēļ es ierosinu Tiesai izvērst tēzi, ko tā jau ir atbalstījusi spriedumā apvienotajās lietās Placanica u.c., par spēļu izplatības ierobežošanas mērķi, bet vienīgi tikko definētajā šaurajā ietvarā.
62. Šo nosacījumu kontrole ir jāveic valsts tiesai. Tomēr aplūkojamā gadījumā Bundesverfassungsgericht 2006. gada 28. marta spriedums jau piedāvā Vācijas spēļu jomas tiesiskā regulējuma un prakses pārbaudi (38).
63. Tātad iepriekš minētajā nolēmumā tika noteikts, ka “Bavārijas federālās zemes organizētās derības nekādā ziņā nav vērstas vienīgi uz cīņu pret atkarību no spēlēm un attieksmi pret atkarību no spēlēm”; tieši pretēji – “sporta derību organizēšanas sistēmas ODDSET viens no mērķiem citu starpā ļoti skaidri ir finansiāls mērķis” (39). Karslrūes administratīvā tiesa šo situāciju īpaši konstatēja apstāklī, kas attiecas uz ODDSET komercializāciju, kuras patiesā situācija, kā to uzskata tiesa, “ir līdzīga ekonomiski efektīvai izklaides darbības komercializācijai, kas ir pavisam nekaitīga” (40). Šajā nozīmē tā min plaša mēroga reklāmas kampaņu, kas atspoguļo spēli kā sociāli pieņemamu vai pat pozitīvu izklaides formu (41).
64. Iepazīstoties ar komentēto spriedumu, šķiet, ka nav šaubu par to, ka attiecīgais monopols pamata tiesvedībās norādīto faktu laikā neatbilda nepieciešamajiem nosacījumiem, lai tas varētu tikt kvalificēts kā saskaņots un sistemātisks. Saskaņā ar Vācijas augstāko judikatūru īstenotā reklāma nebija pietiekami ierobežota un tā nebija vērsta uz spēļu izplatības ierobežošanu un cīņu pret atkarību no spēlēm, bet gan uz to, lai gūtu finansiālus ienākumus budžetā.
65. Protams, ka kopš 2006. gada ir notikušas vairākas izmaiņas gan tiesību aktos, gan arī organizēšanas noteikumos. Federālās zemes uzskata, ka, veicot šīs izmaiņas, tās atbilst Bundesverfassungsgericht prasībām. Jaunais federālo zemju līgums par azartspēlēm Vācijā, kas stājās spēkā 2008. gada 1. janvārī, tāpat kā vairāki pasākumi, no kuriem daži tieši attiecas uz reklāmas darbību (42), atbilst šim mērķim. Tomēr valsts tiesām būs jāizlemj, vai šī jaunā situācija ir jāņem vērā, lai atbildētu uz Markusa Štosa un citu prasītāju jautājumiem, un, apstiprinošas atbildes gadījumā, vai “metamorfoze”, kura, kā tas tiek uzskatīts, ir notikusi jomā, ir pietiekama, lai uzskatītu, ka ir izpildīti iepriekš minētie nosacījumi.
2) Citu spēļu pieejamība privātajiem uzņēmējiem
66. Turklāt Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart norāda uz iespējamo pretrunu, kas rodas, ja, no vienas puses, tiek izveidots monopols, lai izmantotu loterijas un sporta derības cīņai pret atkarību no spēlēm un noziedzību, un, no otras puses, privātajiem uzņēmējiem paralēli ļauj piedāvāt citas spēles, kurām droši vien ir tāds pats vai lielāks atkarību izraisošs potenciāls, kā, piemēram, zirgu skriešanās sacīkstes un spēļu automātu pakalpojumi.
67. Šajā argumentā ir ietverts jautājums, vai dalībvalstu spēļu tiesiskā regulējuma atbilstības Savienības tiesībām pārbaude ir jāveic vispārējā veidā vai, raugoties no jomas skatupunkta, katrai atsevišķai spēlei.
68. Prasītāji pamata lietās uzskata, ka dalībvalsts tiesību aktiem, kas regulē azartspēles, ir jāsaglabā saskaņotība kopumā, nevis vienīgi individuāli attiecībā uz katru ierobežojumu. Šajā sakarā viņi atsaucas uz spriedumu lietā Gambelli u.c., no kura viņi secina, ka Tiesa ir veikusi vispārēju Itālijas politikas azartspēļu jomā pārbaudi, lai pieņemtu lēmumu par konkrēta ierobežojoša pasākuma tiesiskumu.
69. Šis pirmais iespaids par spriedumu lietā Gambelli u.c. ir kļūdains. Norāde, kas ir ietverta tā 69. punktā, par reklāmu attiecībā uz dažādām spēlēm, uz kurām attiecas aplūkojamais ierobežojums, nozīmē, ka pārmērīga pamudināšana piedalīties noteiktā spēlē (derībās, loterijās vai citās) traucētu valstij atsaukties uz cīņu pret atkarību attiecībā uz šo spēli un ar šo precīzo pamatu attaisnot konkurences ierobežojumu.
70. Spriedumā apvienotajās lietās Placanica u.c., kas sekoja spriedumam lietā Gambelli u.c., Tiesa par diferencētu pārbaudi izteicās skaidrāk, precizējot, ka ir “jāpārbauda atsevišķi katra ierobežojuma, ko paredz valsts tiesību akti, [saskaņotība un samērīgums]” (43). Fakts, ka kopš pirmajiem spriedumiem šajās jomās Tiesa ir pārbaudījusi vienīgi apstrīdēto ierobežojumu, neveicot vispārēju attiecīgās dalībvalsts visu azartspēļu tiesiskā regulējuma analīzi, apstiprina šo ideju. Spriedumā lietā Schindler, piemēram, tika noteikts, ka līgumam atbilst loteriju aizliegums, kas ir ietverts Apvienotās Karalistes tiesību aktos, nepārbaudot sporta derību tiesisko regulējumu, kas pastāv šajā pašā valstī, kura ir pazīstama kā viena no liberālākajām Eiropas Savienībā.
71. Šajā pašā saistībā var citēt 2004. gada 13. jūlija spriedumu lietā Komisija/Francija (44), kas arī attiecās uz EKL 49. panta ierobežojumu, lai gan tas tika pamatots ar sabiedrības veselības interesēm: “attiecībā uz argumentu, saskaņā ar kuru Francijas televīzijas reklāmas režīms ir nekonsekvents, jo tas ir piemērojams tikai tādiem alkoholiskiem dzērieniem, kuru alkohola saturs pārsniedz 1,2 %, un tas attiecas tikai uz televīzijas reklāmu un nav piemērojams tabakas reklāmai, pietiek norādīt, ka tā ir dalībvalstu kompetence – noteikt, kādā līmeni tās vēlas nodrošināt veselības aizsardzību un kādā veidā šis līmenis ir sasniedzams” (iepriekš minētais spriedums, 33. punkts).
72. Ņemot vērā iepriekš minētos spriedumus, es uzskatu, ka tiesiskais regulējums, kas attiecas uz dažādajām spēlēm dalībvalstī, nebūtu jāizskata kā kopums un ka ir atsevišķi jāpārbauda katru ierobežojumu un katru spēli (45). Tiesa nekad nav atbalstījusi uzskatu, ka vajadzētu liberalizēt “visu vai neko”; šajos spriedumos izmantotie jēdzieni skaidri norāda, ka ir runa par jomu, kurā problēmas ir jārisina katrā gadījumā atsevišķi.
73. Šī interpretācija daudz vairāk atbilst idejai, kas ir pamatā judikatūrai azartspēļu jomā, saskaņā ar kuru ir jāatzīst dalībvalstu rīcības brīvība, lai noteiktu vajadzīgos nosacījumus, lai aizsargātu spēļu dalībniekus un sociālo kārtību saskaņā ar pašu dalībvalstu vērtību skalu (46). Kulturālu vai morālu iemeslu dēļ dalībvalstīm nav vienotas azartspēļu izpratnes, kas izskaidro, ka, neatkarīgi no atkarības riska un neskatoties uz stingro valsts iestāžu apņemšanos uzraudzīt pilsoņu intereses, piedalīšanās noteiktās spēlēs dažās valstīs ir brīvāka nekā citās.
74. Katrā ziņā un sakarā ar diskusiju par to, vai jomas ietvaros ir vai nav jāpārbauda ierobežojošo pasākumu piemērotība, es uzskatu, ka tiesību norma, kas paredz izveidot monopolu uz noteiktām spēlēm un citas atstāt privātā sektora pārziņā, nav a priori pretrunā mērķim cīnīties pret krāpšanu, nedz arī mērķim ierobežot spēļu izplatību dalībvalstī, ja valsts iestādes garantē skaidru uzņēmēju kontroli un ja monopolā ietverto spēļu piedāvājums ir mazāks par to, kāds tas varētu būt, ja to īstenotu privāts pakalpojumu sniedzējs (47).
75. Turklāt dažu azartspēļu atkarību izraisošais potenciāls, manuprāt, nav vienīgais kritērijs, lai novērtētu risku, ko tās ietver attiecībā uz politikas mērķiem spēļu jomā. Lai gan vairāki pētījumi norāda, ka spēļu automāti un kazino biežāk rada atkarību no spēlēm, nekā loterijas un sporta derības, tas nenozīmē, ka divi pirmie rada lielākus draudus mērķa cīnīties pret noziedzību īstenošanai (tas ir atkarīgs no jomas, kas ir visvairāk pakļauta krāpnieciskām darbībām katrā valstī), nedz arī mērķa, kas ir vērsts uz spēļu izplatības samazināšanu, īstenošanai. Kā pamatoti norāda Dānijas valdība, atšķirība starp šīm divām spēļu grupām ir tāda, ka kazino un spēļu automāti pieprasa spēlētāja fizisku klātbūtni, kas nav nepieciešama, lai piedalītos loterijās un sporta derībās. Tieši šā iemesla dēļ, pat ja ir vairāki uzņēmumi, kas gūst labumu no koncesijām uz kazino (vai spēļu automātiem), katrs no tiem darbojas noteiktā teritorijā: piedāvājuma pieaugums attiecībā uz iespējamu monopola situāciju ir ierobežots. Tieši pretēji, pakalpojumu sniedzēju, kuri gūst labumu no nacionālas izplatīšanas, tādas kā loterijas vai sporta derības (kuras turklāt var tikt veiktas internetā), skaita pieaugums radītu nozīmīgu konkurences pieaugumu un, ļoti iespējams, ievērojamu azartspēļu izplatības pieaugumu.
76. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, nav arī nozīmes turpināt salīdzinošu to azartspēļu, kuras ietver tādu pašu atkarības risku, politikas jomas analīzi. Spēles monopola atbilstība EKL 49. pantam ir jāvērtē nošķirti un ņemot vērā tā piemērotību vai tā saskaņotību attiecībā uz sasniedzamo mērķi.
3) Citi faktori
77. Iesniedzējtiesas un pamata lietas dalībnieki tāpat ir norādījuši arī uz citiem faktoriem vai apstākļiem, kas varētu apdraudēt Vācijas spēļu tiesiskā regulējuma saskaņotību. Šeit es ļoti īsi analizēšu šos faktorus un apstākļus.
a) Internets piedāvā iespēju apiet monopolu
78. Verwaltungsgericht Stuttgart uzskata, ka no ierobežojuma, ko rada Vācijas sporta derību monopols, ir iespējams izvairīties, izmantojot pakalpojumus, ko uzņēmumi, kas ir saņēmuši atļauju citās dalībvalstīs, piedāvā ar interneta starpniecību, kas “atklāj ierobežojumus un neizbēgamos trūkumus, kas piemīt valsts īstenotajiem pasākumiem”.
79. Kā savos apsvērumos norāda Francijas valdība, grūtības, ar ko valsts var sastapties, īstenojot misiju, kuras jēga ir likt ievērot valsts tiesību aktus, nav nozīmīgas, lai vērtētu to atbilstību Savienības tiesībām. Valsts tiesību aktos noteiktais ierobežojums pats par sevi būs atbilstošs vai neatbilstošs Līgumam, un iespējai izturēties pretēji šiem valsts noteikumiem šajā ziņā nav seku, vēl jo vairāk tādēļ, ka, kā to savos apsvērumos atgādina Somijas valdība, šie noteikumi var tikt vērsti uz spēļu skaita samazināšanu internetā, pamatojoties uz viņu nozīmīgo atkarības risku.
b) Nav veikta iepriekšēja izpēte par pasākumu saskaņotību un samērīgumu
80. Iesniedzējtiesas uzskata, ka Vācijas tiesiskā regulējuma saskaņotība un samērīgums nav tikuši pierādīti ar iepriekšēju spēļu atkarības risku un alternatīvu, lai no tā izvairītos, izvērtējumu, lai gan to pieprasa Tiesa kopš sprieduma lietā Lindman (48).
81. Iepriekš minētajā spriedumā par neatbilstošu EKL 49. pantam tika atzīts Somijas finanšu tiesiskais regulējums, kas paredzēja neaplikt ar nodokļiem ienākumus no laimestiem no Somijā organizētajām loterijām un aplika ar nodokļiem ienākumus no laimestiem no citās dalībvalstīs organizētajām spēlēm, cita starpā apstiprinot, ka “pamatojumam, kuru var izvirzīt dalībvalsts, ir jāpievieno šī ierobežojošā valsts pieņemtā pasākuma piemērotības un samērīguma analīze”, kā tas nebija noticis aplūkojamā gadījumā, jo iesniegtie dokumenti “neatklāj nevienu statistiska rakstura vai citu faktoru, kas ļautu spriest par risku, kas ir saistīti ar azartspēļu praktizēšanu, nopietnību, nedz arī a fortiori noteiktas saistības esamību starp tādiem riskiem un attiecīgās dalībvalsts iedzīvotāju dalību loterijās, kas tiek organizētas citās dalībvalstīs” (49).
82. No šī sprieduma vienīgi var secināt, ka pierādīšanas pienākums attiecībā uz pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu samērīgumu un saskaņotību ekskluzīvi ir vienīgi dalībvalstij, jo Tiesa nekad nav vēlējusies noteikt, ka šai aizstāvībai jābūt publiskai pirms strīdīgā tiesiskā regulējuma pieņemšanas vai ka tai vajadzētu materializēties statistisku pētījumu ceļā, kā uzskata viens no prasītājiem (50).
83. Iepriekš minētā sprieduma apvienotajās lietās Placanica u.c. 50. punkts neatspēko iepriekš minēto apgalvojumu, ka kāda iepriekšēja pētījuma vai aptaujas esamība, kas kalpo par pamatu dalībvalsts izvirzītajam pamatojumam, kā tas bija Itālijas gadījumā, ir priekšrocība, tomēr nav nosacījums sine qua non. Kā pamatoti norāda Komisija, vienīgi līgumā ietverto pamatbrīvību ievērošanas iepriekšējas kontroles trūkums nenozīmē, ka būtu neiespējami apiet ierobežojošu valsts tiesību noteikumu.
c) Citas federālās zemes akceptē izņēmumus no monopola sistēmas
84. Prasītāji pamata lietās tāpat kā faktorus, kas varētu apdraudēt sistēmas saskaņotību, uzsver arī tādus atsevišķus nepamatotus izņēmumus no monopola sistēmas kā četras spēļu atļaujas, kuras privātiem uzņēmumiem savā laikā piešķīra Vācijas Demokrātiskā Republika, vai koncesiju sistēmu privātpersonām, kas pašlaik ir spēkā Reinzemes–Pfalcas federālajā zemē (51).
85. Ja tas tiktu apstiprināts, būtu grūti apgalvot, ka tādas īpatnības atbilst sistēmai, kas aizstāv uzņēmēju skaita ierobežošanu kā līdzekli, lai samazinātu azartspēļu izplatību un cīnītos pret noziedzību (52). Tomēr šo pārbaudi, ņemot vērā lietas dalībnieku argumentus, būs jāveic Vācijas tiesām.
F – Sekas
86. Ņemot vērā iepriekš minēto, es uzskatu, ka EKL 49. pantam atbilst tāds valsts monopols attiecībā uz noteiktām azartspēlēm, kas nerada diskrimināciju pilsonības vai nodibināšanas valsts dēļ, kam ir viens vai vairāki vispārējo interešu mērķi un kas ir samērīgs un saskaņots vai piemērots attiecībā uz šiem mērķiem.
87. Šo nosacījumu novērtējums ir jāveic valsts tiesai. Tomēr attiecībā uz neatbilstības pārbaudi ir jāņem vērā turpmāk minētie detalizētie apstākļi.
88. Pirmkārt, fakts, ka monopolisti mudina piedalīties azartspēlēs, nav pietiekams, lai apgalvotu, ka attiecīgais tiesiskais regulējums ir nesaskaņots vai nepiemērots, ja reklāmas darbība ir mērena un tā patiesi ir vērsta uz cīņu pret noziedzību vai vēlmes pēc spēlēm novirzīšanu reglamentētā un kontrolētā piedāvājumā un nevis uz Valsts kases ieņēmumu palielināšanu.
89. Otrkārt, fakts, ka tiek atzīts, ka privātie uzņēmēji piedāvā spēles, kas droši vien ietver tādu pašu vai lielāku atkarības risku kā tās divas spēles, kas ir iekļautas monopolā, tāpat pats par sevi nav neatbilstošs vai nepiemērots attiecībā uz sabiedrības interešu mērķiem un nepadara lēmumu derības un loterijas pakļaut valsts monopolam par nesamērīgu, ja valsts iestādes garantē pietiekamu privāto uzņēmēju kontroli un ja monopolā iekļauto spēļu piedāvājums ir mazāks, nekā tas varētu būt, ja to nodrošinātu privāts pakalpojuma sniedzējs.
VI – Otrais prejudiciālais jautājums
90. Otrajā prejudiciālajā jautājumā Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart vaicā Tiesai par iespējamību piemērot savstarpējās atzīšanas principu sporta derību organizēšanai.
91. Tas nozīmē, ka tās vēlas zināt, vai EKL 43. pants un EKL 49. pants ir interpretējami tādējādi, ka vienas dalībvalsts izsniegtās atļaujas, kas nav ierobežotas tikai ar tās teritoriju, tās adresātam piešķir tiesības piedāvāt veikt to pašu darbību citā dalībvalstī bez nepieciešamības saņemt jaunu atļauju.
92. Trīs elementi mani vedina uz šo otro jautājumu atbildēt noraidoši: 1) nepārprotamā judikatūra par monopoliem un citiem EKL 49. panta ierobežojumiem; 2) saskaņošanas mēģinājumu trūkums spēļu jomā un 3) tehniku, kas ir pretējas paļāvībai, vispārināšana.
1) Monopolu un citu EKL 49. pantā ietverto ierobežojumu akcepts judikatūrā spēļu jomā
93. Kā es plaši izskaidroju šo secinājumu V sadaļā, Tiesa atklāti un nešaubīgi, lai arī ar noteiktiem nosacījumiem, atzīst monopolus un citus ierobežojumus, kas ir vērsti uz uzņēmēju skaitu azartspēļu jomā: iepriekš minētais spriedums lietā Liga Portuguesa de Futebol Profissional un Bwin International skaidri apstiprina šo tendenci.
94. Kad šī iespējamība ir pieņemta, savstarpējas atļauju atzīšanas sistēmas azartspēļu jomā viendabīgai funkcionēšanai – visā Eiropas Savienībā – vienkārši nav vietas. Ja kādai valstij, kurā monopols uz spēlēm ir ticis izveidots (sistēma, kas, starp citu, ievēro Līguma prasības), būtu jāņem vērā citās Savienības dalībvalstīs izdotās atļaujas, iepriekš minētā judikatūra būtu nepraktiska un bezjēdzīga.
95. Kā tiesa nolēma spriedumā lietā Säger (53), pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumi var tikt attaisnoti ar vispārējo interešu iemesliem, ja “šīs intereses neaizsargā noteikumi, kuriem pakalpojumu sniedzējs ir pakļauts tā dibināšanas dalībvalstī”. Ja, ņemot vērā judikatūrā izveidojušos kritērijus, valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ir izvēlēts monopola režīms ar noteiktu sabiedrisko interešu mērķi, tiek atzīts par tiesisku un ievēro Līgumu, šķiet neiespējami apgalvot, ka cita valsts, kurā pastāv daudz lielāka tirgus atvērtība, piedāvā saviem iedzīvotājiem tādu pašu šīs intereses aizsardzības līmeni (a fortiori, ja ņem vērā kulturālās un pat morālās atšķirības, kas veido valstu uzskatus šajā jomā). Pretējā gadījumā monopola risinājums būtu nesamērīgs un līdz ar to prettiesisks. Tādēļ savstarpējā atzīšana, pat ar spriedumā lietā Säger ietverto piesardzību, ir nesavienojama ar pašreizējo judikatūru.
96. Atļauju savstarpējo atzīšanu starp dalībvalstīm, kurās ir vienāda pieeja spēļu jomas pieejamībai un kurās ir līdzīgi atļauju izdošanas mehānismi ar vienādu rezultātu, būtu jāaizstāv vienīgi teorētiski. Tomēr jomas realitāte un tās saskaņotības trūkums neliecina par šīs daļējās savstarpējās atzīšanas dzīvotspēju (54).
2) Saskaņotības trūkums
97. Otrkārt, savstarpējā atzīšana nešķiet iespējama bez spēļu jomas saskaņotības Kopienas līmenī, kas, šķiet, tuvākajā nākotnē nenotiks. Ģenerāladvokāta Ruisa‑Harabo Kolomera [Ruiz‑Jarabo Colomer] secinājumu apvienotajās lietās Placanica u.c. 144.–148. punkts ir ticams tādas vēlmes, kas tajā laikā vēl bija reālistiska, atspoguļojums – kaut iepriekš bijuši vairāki neveiksmīgi mēģinājumi –, pateicoties t.s. “Bolkenstein” (55) priekšlikumam pakalpojumu direktīvā.
98. Tomēr pakalpojumu direktīvas galīgajā redakcijā tās piemērošanas jomā azartspēles iekļautas netika (56), “ņemot vērā šo darbību specifiku, kas dalībvalstīm liek piemērot politikas saistībā ar sabiedrisko kārtību un patērētāju aizsardzību” (57).
99. Šī azartspēļu izslēgšana neko nemaina brīvības veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvības piemērošanā šajā jomā (58) un nepiešķir dalībvalstīm plašāku rīcības brīvību par to, kādu Tiesa, interpretējot līgumus, tām bija atzinusi līdz šim. Tomēr pēc šīs skaidrās Kopienu likumdevēja gribas izpausmes nav arī pamata saglabāt cerību, vismaz īsā termiņā, ka joma tiks saskaņota. Bez saskaņotības ir grūti nodrošināt atļauju savstarpējo atzīšanu spēļu jomā.
100. Tāpēc savstarpējās atzīšanas princips, lai arī ir pievilcīgs, ir tālu no “brīnumaina risinājuma” (59). Noteiktās jomās milzīgās atšķirības starp dalībvalstu tiesisko regulējumu padara neiespējamu tāda principa piemērošanu, kas, neskatoties uz tā ļoti stipro instrumenta, ar kura palīdzību sekmēt iekšējo tirgu, potenciālu, dabīgi ir instruments, kam ir robežas (60).
101. Tādējādi, iztrūkstot saskaņotībai, brīvas kustības piemērošanai vienmēr būs ierobežojumi. Judikatūras uzdevums ir noteikt ierobežojumus, kuri šajā nesaskaņotajā jomā atbilst Līguma noteikumiem.
102. Pakalpojumu direktīva pierāda, ka, ja ir vēlme, lai valsts, kurā pakalpojums tiks sniegts, iestādes atzīst par derīgām pārbaudes, kas ir veiktas pakalpojuma sniedzēja reģistrācijas valstī, tām vajag piešķirt instrumentus, lai tās to varētu veikt ar vislabākajām iespējamajām garantijām. Šim nolūkam visa direktīvas VI nodaļa (28.–36. pants) ir veltīta administratīvās sadarbības regulēšanai starp dalībvalstīm, kas ietver pienākumu apmainīties ar informāciju par pakalpojumu sniedzējiem, kas tāpat kā brīdinājuma mehānisms ir skaidra kompetenču sadale starp attiecīgajām valstīm.
103. Šī sadarbības pakāpe pašlaik nepastāv spēļu jomā, kurā, gluži pretēji, ir radusies prakse, kas ir nesavienojama ar savstarpējo paļāvību.
3) Prakse, kas ir pretrunā savstarpējai paļāvībai
104. Treškārt, pašlaik Tiesā iesniegtās lietas īpaši izceļ tādu valstu praksi, kura pati var iznīcināt savstarpējo paļāvību (EKL 10. pants), par ko būtu jābūt izveidotai iespējamai jomas saskaņošanai vai vismaz savstarpējas atļauju atzīšanas sistēmai spēļu jomā (61). Es atsaucos uz tehniku, kuras pamatā ir ekstrateritoriālo jeb ofšoru atļauju piešķiršana, ko, piemēram, izmanto Malta vai Gibraltārs. Šis jautājums ir īpaši nozīmīgs iepriekš minētajā lietā Carmen Media Group, un tajā es to pētu detalizētāk. Tomēr šī realitāte būtībā ir papildu arguments nepieciešamībai izslēgt savstarpēju atzīšanu, kas nevar pārtapt situācijā, kad tiek pārkāpta savstarpējā paļāvība starp dalībvalstīm.
4) Sekas
105. Noslēgumā saskaņotības trūkums, ofšoru atļauju vispārināšana un monopolu un citu ierobežojumu šajā jomā akcepts judikatūrā, ņemot vērā pašreizējās Savienības tiesības un judikatūru, mani mudina noliegt savstarpējas atzīšanas sistēmas azartspēļu jomā dzīvotspēju.
VII – Secinājumi
106. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz Verwaltungsgericht Gießen un Verwaltungsgericht Stuttgart uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) EKL 49. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tam nav pretrunā valsts monopols uz noteiktām azartspēlēm (kā, piemēram, sporta derībām),
– pat ja valsts koncesiju saņēmušie pasākumu rīkotāji veicina piedalīties šajās spēlēs, ja vien reklamēšanas pasākumi ir mēreni un patiesi vērsti uz cīņu pret noziedzību vai spēļu koncentrēšanu ap reglamentētu un kontrolētu piedāvājumu un nevis uz Valsts kases ieņēmumu palielināšanu;
– un pat ja privātie pakalpojumu sniedzēji ir saņēmuši atļauju piedāvāt spēles, attiecībā uz kurām tiek prezumēts, ka tām ir tāds pats vai vēl augstāks iespējamo atkarību izraisošais potenciāls (kā derības par zirgu skriešanās sacensībām un spēļu automāti), ja vien valsts iestādes nodrošina noteiktu šo privāto uzņēmēju kontroli un ja vien monopolā ietverto spēļu piedāvājums ir mazāks par to, kāds tas varētu būt, ja to sniegtu privāts pakalpojuma sniedzējs.
Ja šie nosacījumi ir izpildīti, norādītie apstākļi judikatūras izpratnē neaizliedz saskaņotu un sistemātisku spēļu politiku. Tās kontrole ir jāveic valsts tiesai;
2) EKL 43. un 49. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka kompetento dalībvalsts iestāžu izsniegtās atļaujas sporta derību organizēšanai, kas nav ierobežotas tikai ar šīs valsts teritoriju, tās saņēmējam, kā arī viņa pilnvarotām trešām personām nepiešķir tiesības piedāvāt un īstenot līgumu noslēgšanu citu dalībvalstu teritorijā.