ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
17 décembre 2010 (*)
«Article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Santé publique – Pharmacies – Proximité – Approvisionnement de la population en médicaments – Autorisation d’exploitation – Répartition territoriale des pharmacies – Instauration de limites fondées sur un critère de densité démographique – Distance minimale entre les officines»
Dans l’affaire C‑217/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Italie), par décision du 23 avril 2009, parvenue à la Cour le 15 juin 2009, dans la procédure
Maurizio Polisseni
contre
Azienda Sanitaria Locale n° 14 VCO,
Antonio Giuliano,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. D. Šváby, président de chambre, MM. E. Juhász et J. Malenovský (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. A. Calot Escobar,
la Cour se proposant de statuer par voie d’ordonnance motivée conformément à l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, de son règlement de procédure,
l’avocat général entendu,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 49 TFUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Polisseni à l’Azienda Sanitaria Locale n° 14 VCO (établissement local de la santé pour les districts de Verbano, Cusio et Ossola, ci-après l’«Azienda Sanitaria Locale») et à M. Giuliano au sujet d’un transfert dans un nouveau local d’une officine de pharmacie.
Le cadre juridique
3 Aux termes de l’article 1er de la loi n° 475, portant les règles concernant le service pharmaceutique (Norme concernenti il servizio farmaceutico), du 2 avril 1968 (GURI n° 107, du 27 avril 1968), telle que modifiée par la loi n° 362, portant les règles de restructuration du secteur pharmaceutique (Norme di riordino del settore farmaceutico), du 8 novembre 1991 (GURI n° 269, du 16 novembre 1991):
«1. L’autorisation d’ouvrir et d’exploiter une officine pharmaceutique est délivrée par l’autorité compétente pour le territoire concerné.
2. Le nombre des autorisations pouvant être délivrées pour chaque commune est déterminé de sorte qu’il y ait une pharmacie pour 5 000 habitants dans les communes ayant jusqu’à 12 500 habitants, et une pharmacie pour 4 000 habitants dans les autres communes.
3. Le nombre d’habitants excédant ce seuil est pris en compte pour l’ouverture d’une pharmacie, lorsqu’il atteint au moins 50 % des seuils précités.
4. Celui qui entend transférer une pharmacie dans un autre local dans le cadre du ressort pour laquelle l’autorisation a été délivrée doit en faire la demande à l’autorité sanitaire localement compétente. Ce local, dans le champ du même ressort compris dans le territoire de la commune, doit être situé à une distance non inférieure à 200 mètres des autres officines. La distance est mesurée par référence à l’itinéraire piétonnier le plus court de seuil à seuil entre les pharmacies.
5. La demande mentionnée au paragraphe 4 doit être publiée pendant quinze jours consécutifs au tableau d’affichage public de l’unité sanitaire locale et à celui de la commune dans laquelle la pharmacie a son siège.
6. La décision de transfert indique le nouveau local dans lequel sera exploitée l’officine pharmaceutique.
7. Toute nouvelle officine pharmaceutique doit être située à une distance non inférieure à 200 mètres des autres, de manière à répondre en toute hypothèse aux besoins des habitants de la zone.
8. La distance est mesurée par référence à l’itinéraire piétonnier le plus court de seuil à seuil entre les pharmacies.»
4 Le décret n° 1275, portant règlement pris pour l’application de la loi n° 475, du 2 avril 1968 (Regolamento per l’esecuzione della legge 2 aprile 1968, n° 475), du 21 août 1971 (GURI n° 31, du 3 février 1972), énonce à son article 13:
«1. Celui qui entend transférer une pharmacie d’un local à un autre dans le même ressort territorial que celui pour lequel l’autorisation a été accordée doit en faire la demande auprès de l’office du médecin de la province.
2. Le local dans lequel doit être transférée la pharmacie doit être situé à une distance d’au moins 200 mètres des autres officines et de manière à répondre en toute hypothèse aux besoins des habitants de la zone.
3. La distance est mesurée par référence à l’itinéraire piétonnier le plus court de seuil à seuil entre les pharmacies.
4. La demande doit être publiée pendant quinze jours consécutifs aux tableaux d’affichage public de l’office du médecin de la province et de la commune.
5. Le décret autorisant le transfert se réfère au décret d’autorisation et indique le nouveau local dans lequel sera exploitée l’officine pharmaceutique.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
5 Par décision du 13 juillet 2007, l’Azienda Sanitaria Locale a autorisé le transfert, dans un nouveau local, de l’officine pharmaceutique de M. Giuliani située sur le territoire de la commune de Stresa.
6 M. Polisseni a formé un recours, devant la juridiction de renvoi, contre cette décision en estimant qu’elle ne respectait pas la distance minimale légale prescrite entre deux officines, le nouveau local désigné se situant à une distance inférieure à 200 mètres de la pharmacie de M. Polisseni.
7 Une vérification a permis d’établir que la distance entre les deux officines en cause atteint au maximum 186 mètres, le trajet normal étant effectué à pied. Compte tenu des moyens du recours de M. Polisseni et de la réglementation italienne en vigueur, ce seul élément devrait ainsi conduire, selon la juridiction de renvoi, à faire droit à ce recours.
8 À l’issue de cette vérification, l’Azienda Sanitaria Locale a cependant soutenu, à titre subsidiaire, que les dispositions du traité FUE font obstacle à la réglementation nationale concernée.
9 Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) L’article 43 CE et le droit communautaire de la concurrence s’opposent-ils à une réglementation nationale telle que celle résultant des articles 1er de la loi n° 475, du 2 avril 1968 [telle que modifiée par la loi n° 362, du 8 novembre 1991], et 13 du décret n° 1275, du 21 août 1971, en ce qu’elle subordonne l’autorisation du transfert du siège d’une pharmacie d’un local à un autre, toujours à l’intérieur de la zone assignée, au respect d’une distance vis-à-vis des autres officines analogues non inférieure à 200 mètres, mesurée selon l’itinéraire piétonnier le plus court de seuil à seuil entre les pharmacies; en particulier, les restrictions à la liberté d’établissement prévues dans la réglementation susvisée n’entrent-elles pas en conflit avec les raisons d’intérêt général qui seraient susceptibles de justifier de telles restrictions et en tout cas ne sont-elles pas impropres à satisfaire ces intérêts?
2) En tout état de cause, le principe de proportionnalité qui doit accompagner toute restriction légitime de la liberté d’établissement et de la concurrence s’oppose-t-il à une restriction de la libre initiative économique du pharmacien telle que celle qui résulte des règles relatives aux limites de distance susvisées dans la première question?
3) Les articles 152 CE et 153 CE, qui imposent comme objectif un niveau élevé et prioritaire de protection de la santé humaine et des consommateurs, font-ils obstacle à une réglementation nationale telle que celle résultant des articles 1er de la loi n° 475, du 2 avril 1968 [telle que modifiée par la loi n° 362, du 8 novembre 1991], et 13 du décret n° 1275, du 21 août 1971, en ce qu’elle subordonne l’autorisation du transfert du siège d’une pharmacie d’un local à un autre, toujours à l’intérieur de la zone assignée, au respect d’une distance vis-à-vis des autres officines non inférieure à 200 mètres, mesurée selon l’itinéraire piétonnier le plus court de seuil à seuil entre les pharmacies, sans tenir aucunement compte par ailleurs des intérêts des usagers ni de la nécessité d’une répartition efficace sur le territoire des services afférents à la protection de la santé?»
Sur les questions préjudicielles
10 Par ses questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions du traité FUE en matière de concurrence et l’article 49 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à l’implantation de pharmacies, en prévoyant que:
– dans chaque zone pharmaceutique, une seule pharmacie peut être créée, en principe, par tranche de 4 000 ou 5 000 habitants, et
– chaque pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes, cette distance étant, en règle générale, de 200 mètres.
11 En vertu de l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence, la Cour peut statuer par voie d’ordonnance motivée.
12 S’agissant de la conformité d’une législation telle que celle en cause au principal aux règles de concurrence de l’Union, il convient de rappeler que, certes, par eux-mêmes, les articles 101 TFUE et 102 TFUE concernent uniquement le comportement des entreprises et ne visent pas des mesures législatives ou réglementaires prises par les États membres. Cependant, il n’en reste pas moins que ces articles, lus en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui instaure un devoir de coopération, imposent aux États membres de ne pas prendre ou maintenir en vigueur des mesures, même de nature législative ou réglementaire, susceptibles d’éliminer l’effet utile des règles de concurrence applicables aux entreprises (voir arrêts du 9 septembre 2003, CIF, C-198/01, Rec. p. I-8055, point 45, ainsi que du 5 décembre 2006, Cipolla e.a., C-94/04 et C-202/04, Rec. p. I-11421, point 46).
13 La Cour a jugé qu’il y a violation des articles 4, paragraphe 3, TUE et 101 TFUE lorsqu’un État membre soit impose ou favorise la conclusion d’ententes contraires à l’article 101 TFUE ou renforce les effets de telles ententes, soit retire à sa propre réglementation son caractère étatique en déléguant à des opérateurs privés la responsabilité de prendre des décisions d’intervention d’intérêt économique (voir arrêts précités CIF, point 46, ainsi que Cipolla e.a., point 47).
14 Cela étant, il ne ressort d’aucun élément fourni par la juridiction de renvoi que la réglementation nationale en cause au principal relève d’un de ces cas de figure. Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu d’examiner la présente demande de décision préjudicielle au regard des règles de l’Union sur la concurrence.
15 S’agissant de la conformité d’une législation telle que celle en cause au principal à l’article 49 TFUE, la réponse à la question posée peut être clairement déduite de l’arrêt du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez (C-570/07 et C-571/07, non encore publié au Recueil), dans lequel la Cour s’est déjà prononcée sur la question de savoir si l’article 49 TFUE s’oppose à une réglementation telle celle en cause au principal.
16 Dans cet arrêt, la Cour a constaté qu’une telle réglementation constitue une restriction à la liberté d’établissement au sens de l’article 49 TFUE, mais qu’elle peut être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elle soit applicable sans discrimination tenant à la nationalité, qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 53 à 61).
17 En l’occurrence, rien n’indique, en premier lieu, que la réglementation nationale concernée s’appliquerait d’une manière discriminatoire.
18 En deuxième lieu, il ressort des points 63 à 66 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, qu’une telle réglementation peut être justifiée par l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité.
19 En troisième lieu, la Cour a jugé, aux points 68 à 94 dudit arrêt, qu’une telle réglementation est en principe propre à atteindre ledit objectif.
20 Cela découle du fait que, en l’absence de toute régulation, les pharmaciens peuvent se concentrer dans les localités jugées attractives, de sorte que certaines autres localités moins attractives risquent de souffrir d’un nombre insuffisant de pharmaciens susceptibles d’assurer un service pharmaceutique sûr et de qualité (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 73).
21 Dans ces conditions, un État membre peut estimer qu’il existe un risque de pénurie de pharmacies dans certaines parties de son territoire et, par conséquent, de défaut d’approvisionnement en médicaments sûr et de qualité (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 75).
22 Par suite, un État membre peut adopter, eu égard à ce risque, une réglementation qui prévoit qu’une seule pharmacie peut être créée par rapport à un certain nombre d’habitants. En effet, une telle condition peut avoir pour effet de canaliser l’implantation de pharmacies vers des parties du territoire national où l’accès au service pharmaceutique est lacunaire puisque, en empêchant les pharmaciens de s’implanter dans des zones déjà pourvues d’un nombre suffisant de pharmacies, elle les invite ainsi à s’installer dans des zones dans lesquelles il existe une pénurie de pharmacies. Il s’ensuit que ladite condition est susceptible de répartir les pharmacies d’une manière équilibrée sur le territoire national, d’assurer ainsi à l’ensemble de la population un accès approprié au service pharmaceutique et, par conséquent, d’augmenter la sûreté et la qualité de l’approvisionnement de la population en médicaments (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 76 à 78).
23 Ensuite, la Cour a jugé que la seule condition liée aux tranches de population risque de ne pas permettre d’éviter une concentration des pharmacies, au sein d’une zone géographique déterminée selon cette condition, dans certaines localités attractives de cette zone et, par conséquent, qu’il est loisible à un État membre de prévoir des conditions supplémentaires qui viseraient à empêcher cette concentration, en adoptant, par exemple, une condition telle que celle au principal, qui impose des distances minimales entre les pharmacies (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 79 et 80).
24 En effet, cette condition permet d’éviter une telle concentration par sa nature même, et elle est ainsi susceptible de répartir les pharmacies d’une manière plus équilibrée au sein d’une zone géographique déterminée. La condition liée à la distance minimale accroît aussi, par voie de conséquence, la certitude des patients qu’ils disposeront d’une pharmacie à proximité et, par conséquent, qu’ils disposeront d’un accès facile et rapide au service pharmaceutique approprié (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 81 et 82).
25 S’il ressort de ce qui précède qu’une réglementation telle que celle en cause au principal est en principe propre à atteindre l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité, encore faut-il que la manière dont cette réglementation poursuit ledit objectif ne soit pas incohérente. En effet, selon la jurisprudence de la Cour, les différentes règles, ainsi que la législation nationale dans son ensemble, ne sont propres à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elles répondent véritablement au souci d’atteindre celui-ci d’une manière cohérente et systématique (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 94 ainsi que jurisprudence citée).
26 Dès lors, il convient d’examiner si la réglementation en cause au principal poursuit d’une manière cohérente et systématique l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité lorsqu’elle fixe le nombre minimal d’habitants par pharmacie à 4 000 ou à 5 000 et la distance minimale entre les pharmacies à 200 mètres.
27 Sur ce point, il convient de constater que les deux conditions prévues par la réglementation nationale concernée – applicables à l’ensemble du territoire concerné – sont censées assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité sur la base des indications de nature forfaitaire qui tiennent nécessairement compte des éléments démographiques ordinaires, considérés comme moyens. Il s’ensuit que l’application uniforme des conditions ainsi conçues risque de ne pas assurer un accès approprié au service pharmaceutique dans des zones qui présentent certaines particularités démographiques (voir, en ce sens, arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 96).
28 Tel peut être le cas, premièrement, dans certaines zones rurales dont la population est généralement dispersée et moins nombreuse. Cette particularité peut avoir pour effet que, si la condition du nombre minimal de 4 000 ou 5 000 habitants était invariablement appliquée, certains habitants intéressés se trouveraient hors de la portée locale raisonnable d’une pharmacie et seraient ainsi privés d’un accès approprié au service pharmaceutique (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 97).
29 Deuxièmement, il s’avère qu’une stricte application de l’autre condition de la réglementation nationale concernée, tenant à la distance minimale entre les pharmacies, risque de ne pas assurer un accès approprié au service pharmaceutique dans certaines zones géographiques à forte concentration démographique. En effet, dans ces zones, la densité de population autour d’une pharmacie peut nettement dépasser le nombre d’habitants fixé à titre forfaitaire. Dans ces circonstances spécifiques, l’application de la condition de la distance minimale de 200 mètres entre les pharmacies risquerait d’aboutir à la situation dans laquelle le périmètre prévu pour une seule pharmacie inclurait plus de 4 000 ou 5 000 habitants. Partant, il ne saurait être exclu que les habitants des zones ainsi caractérisées puissent éprouver des difficultés, en raison de l’application stricte de la règle tenant à la distance minimale, à accéder à une pharmacie dans des conditions qui permettent d’assurer un service pharmaceutique approprié (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 99).
30 Dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les autorités compétentes sont habilitées à autoriser des pharmacies supplémentaires dans toute zone géographique ayant des caractéristiques démographiques particulières dans laquelle l’application stricte des règles de base de 4 000 ou 5 000 habitants et de 200 mètres risquerait d’empêcher la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 102).
31 À la lumière de tout ce qui précède, il convient de constater que, sous réserve des considérations énoncées aux points 25 à 30 de la présente ordonnance, la réglementation en cause au principal s’avère propre à atteindre le but poursuivi.
32 En ce qui concerne, en quatrième lieu, la dernière condition rappelée au point 12 de la présente ordonnance, il ressort des points 106 à 111 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, que la restriction à la liberté d’établissement ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but invoqué.
33 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux questions posées que l’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, en principe, à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à l’implantation de pharmacies, en prévoyant que:
– dans chaque zone pharmaceutique, une seule pharmacie peut être créée, en principe, par tranche de 4 000 ou 5 000 habitants, et
– chaque pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes, cette distance étant, en règle générale, de 200 mètres.
34 Cependant, l’article 49 TFUE s’oppose à une telle réglementation nationale pour autant que les règles de base de 4 000 ou 5 000 habitants et de 200 mètres empêchent, dans toute zone géographique ayant des caractéristiques démographiques particulières, la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier.
Sur les dépens
35 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:
1) L’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, en principe, à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à l’implantation de pharmacies, en prévoyant que:
– dans chaque zone pharmaceutique, une seule pharmacie peut être créée, en principe, par tranche de 4 000 ou 5 000 habitants, et
– chaque pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes, cette distance étant, en règle générale, de 200 mètres.
2) Cependant, l’article 49 TFUE s’oppose à une telle réglementation nationale pour autant que les règles de base de 4 000 ou 5 000 habitants et de 200 mètres empêchent, dans toute zone géographique ayant des caractéristiques démographiques particulières, la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier.
Signatures