ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
22 maart 2011 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Document betreffende lopende wetgevingsprocedure – Gedeeltelijke weigering van toegang – Beroep tot nietigverklaring – Beroepstermijn – Ontvankelijkheid – Openbaarmaking door derde – Geen verval van procesbelang – Identificatie van delegaties van lidstaten die voorstellen hebben ingediend – Uitzondering ter bescherming van besluitvormingsproces”
In zaak T‑233/09,
Access Info Europe, gevestigd te Madrid (Spanje), vertegenwoordigd door O. W. Brouwer en J. Blockx, advocaten,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door C. Fekete en M. Bauer als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door E.‑M. Mamouna en K. Boskovits als gemachtigden,
en door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door E. Jenkinson en S. Ossowski als gemachtigden, bijgestaan door L. J. Stratford, barrister,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de Raad van 26 februari 2009 om geen toegang te verlenen tot bepaalde informatie in een nota van 26 november 2008 betreffende een voorstel voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie,
wijst
HET GERECHT (Derde kamer),
samengesteld als volgt: J. Azizi, kamerpresident, E. Cremona en S. Frimodt Nielsen (rapporteur), rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 6 oktober 2010,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1 Artikel 255 EG luidt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.
2. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bepaalt de Raad volgens de procedure van artikel 251 de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten.
3. Elk van bovengenoemde instellingen neemt in haar eigen reglement van orde specifieke bepalingen betreffende de toegang tot haar documenten op.”
2 In verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), zijn overeenkomstig artikel 255, lid 2, EG de beginselen, de voorwaarden en de beperkingen van het recht van toegang tot documenten van deze instellingen bepaald.
3 Artikel 4 van deze verordening voorziet in verschillende uitzonderingen op het in artikel 2 ervan neergelegde recht van toegang tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie voor iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat.
4 In het bijzonder luidt artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001:
„De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
5 Artikel 207, lid 3, EG luidt:
„De Raad stelt zijn reglement van orde vast.
Voor de toepassing van artikel 255, lid 3, [EG] neemt de Raad in dit reglement de voorwaarden op waaronder het publiek toegang heeft tot documenten van de Raad. Voor de toepassing van dit lid omschrijft de Raad de gevallen waarin hij geacht moet worden op te treden als wetgever teneinde in die gevallen een ruimere toegang tot de documenten toe te staan, en tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces te behouden. In elk geval maakt de Raad wanneer hij optreedt als wetgever, de uitslag van de stemmingen, alsmede de stemverklaringen en de verklaringen in de notulen openbaar.”
Voorgeschiedenis van het geding
6 Bij e-mail van 3 december 2008 verzocht verzoekster, de vereniging Access Info Europe, de Raad van de Europese Unie op grond van verordening nr. 1049/2001 om toegang tot een nota van 26 november 2008, van het secretariaat-generaal van de Raad aan de door de Raad ingestelde Groep voorlichting, betreffende het voorstel voor een verordening van het Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: „gevraagde document”). Dit document bevat een overzicht van de wijzigings‑ en herformuleringsvoorstellen die verschillende lidstaten hebben ingediend tijdens de bijeenkomst van de groep op 25 november 2008.
7 Bij e-mail van 17 december 2008 verleende de Raad verzoekster gedeeltelijk toegang tot het gevraagde document. De aan verzoekster verstrekte versie bevatte de genoemde voorstellen, zonder dat kon worden bepaald welke lidstaat ze had ingediend. Ter rechtvaardiging van de weigering om die informatie te verstrekken, wees de Raad erop dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen en niet was gerechtvaardigd door een hoger openbaar belang, zodat gebruik kon worden gemaakt van de uitzondering op het recht van toegang tot documenten in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001.
8 Bij e-mail van 16 januari 2009 diende verzoekster overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek in.
9 Bij besluit van 26 februari 2009 (hierna: „bestreden besluit”) weigerde de Raad, via zijn secretariaat-generaal, op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 opnieuw de gegevens in het gevraagde document openbaar te maken waarmee zou kunnen worden achterhaald welke lidstaten welke voorstellen hadden ingediend tijdens de bijeenkomst van de Groep voorlichting op 25 november 2008. Naar aanleiding van verzoeksters vraag naar de voortgang van de procedure deelde de Raad haar op 3 april 2009 het bestreden besluit per e-mail mee. In die e-mail wijst de Raad er tevens op dat verzoekster reeds een afschrift van het bestreden besluit heeft ontvangen bij brief van 26 februari 2009.
10 In het bestreden besluit voert de Raad de volgende redenen aan om aan te tonen dat de openbaarmaking van de identiteit van de indieners van de verschillende wijzigingsvoorstellen zijn besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen en niet is gerechtvaardigd door een hoger openbaar belang:
„De Groep voorlichting, de voor het voorstel verantwoordelijke voorbereidende instantie van de Raad, is verschillende malen bijeengekomen voor een eerste onderzoek van het voorstel [voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten, dat door de Commissie is ingediend op 30 april 2008 en thans wordt besproken door de twee takken van de wetgevingsautoriteit in het kader van de codecisieprocedure]. In het kader van deze bespreking hebben delegaties hun voorlopig standpunt kenbaar gemaakt over de wijzigingen die het voorstel bevatte. Die bespreking bevindt zich nog steeds in het beginstadium en er is geen overeenstemming vastgesteld, en evenmin zijn conclusies getrokken over de aan de orde zijnde kwesties. De schriftelijke bijdragen in het gevraagde document zien op drie onderwerpen die in het kader van de voorbereidende besprekingen in de Raad bijzonder gevoelig liggen en tot op heden niet grondig zijn onderzocht in de Groep voorlichting. Aangezien het besluitvormingsproces zich nog maar in de beginfase bevindt, de in het gevraagde document aan de orde zijnde delicate onderwerpen nog niet grondig zijn besproken en er daarvoor nog geen duidelijke beleidslijn is, zou de openbaarmaking van de namen van de delegaties waarvan de voorstellen in het gevraagde document afkomstig zijn, de efficiëntie van het besluitvormingsproces van de Raad ernstig ondermijnen door het voor de Raad moeilijker te maken om een akkoord te bereiken over dit dossier, en zou met name de manoeuvreerruimte van de delegaties om een compromis te vinden in de Raad worden beperkt.
Redelijkerwijs is te verwachten dat het besluitvormingsproces van de Raad ernstig wordt geschaad: dit risico is niet zuiver hypothetisch. Zouden de documenten betreffende het standpunt dat delegaties schriftelijk over bijzonder gevoelige onderwerpen hebben geformuleerd, in hun geheel openbaar worden gemaakt tijdens het besluitvormingsproces, dan zouden sommige delegaties geneigd zijn hun standpunt niet meer schriftelijk in te dienen en zich beperken tot een mondelinge gedachtewisseling met de Raad en zijn voorbereidende instanties, zodat geen documenten zouden worden opgesteld. Dit zou de efficiëntie van het interne besluitvormingsproces van de Raad aanzienlijk ondermijnen doordat geen complexe interne discussies over de ontwerphandeling kunnen plaatsvinden, en zou eveneens nadelig zijn voor de algemene doorzichtigheid van het besluitvormingsproces van de Raad.
De Raad heeft het openbaar belang met betrekking tot de efficiëntie van zijn interne besluitvormingsproces afgewogen tegen het openbaar belang bij meer transparantie, hetgeen de garantie inhoudt dat de instellingen van de Europese Unie een grotere legitimiteit genieten en meer verantwoording afleggen aan de burger, met name wanneer zij optreden als wetgever. Juist als resultaat van die afweging heeft het secretariaat-generaal in antwoord op [het] initiële verzoek besloten de inhoud van het gevraagde document openbaar te maken, maar de namen van de betrokken delegaties te schrappen. Dankzij deze oplossing kan de burger, overeenkomstig de democratische beginselen, de informatie onderzoeken waarop de in de Raad besproken ontwerpwetgevingshandeling is gebaseerd, en kan tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de Raad worden behouden, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 207, lid 3, EG.
De Raad heeft tevens de mogelijkheid onderzocht om per delegatie te beoordelen of de naam van de betrokken lidstaat openbaar kon worden gemaakt. Daarvan is evenwel afgezien omdat dit zou leiden tot een uiterst willekeurige beoordeling die zelf vatbaar is voor betwisting. De gekozen oplossing belet uiteraard niet dat de betrokken delegaties naar eigen goeddunken hun eigen standpunt openbaar maken.”
Procesverloop en conclusies van partijen
11 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 juni 2009, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
12 Bij beschikking van 23 november 2009 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht de Helleense Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
13 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang is de Raad verzocht verschillende vragen te beantwoorden en een kopie over te leggen van de diverse in dat stadium van de wetgevingsprocedure openbare documenten van de Raad betreffende het door de Commissie op 30 april 2008 ingediende voorstel voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten.
14 Bij brief van 29 juli 2010 heeft de Raad zijn antwoorden op de vragen van het Gerecht ingediend en de gevraagde documenten verstrekt, over welke verzoekster zich ter terechtzitting kon uitspreken.
15 Partijen zijn ter terechtzitting van 6 oktober 2010 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
16 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Raad te verwijzen in haar kosten en in de kosten van interveniënten.
17 De Raad concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
18 De Helleense Republiek vordert dat het Gerecht het beroep verwerpt.
19 Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
Aanvang van de beroepstermijn
– Argumenten van partijen
20 Volgens de Raad is het beroep kennelijk niet-ontvankelijk omdat het te laat is ingesteld. De in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde beroepstermijn begint niet te lopen op 3 april 2009, de datum waarop het bestreden besluit per e-mail aan verzoekster is medegedeeld, maar op 26 februari 2009, de datum waarop de Raad haar dit besluit bij niet-aangetekende brief heeft medegedeeld. In casu is het bestreden besluit door de Raad vastgesteld op 26 februari 2009. De brief bij dit besluit is op dezelfde datum afgewerkt en ondertekend, daarna ingeschreven in de postkamer en meteen niet-aangetekend verzonden naar het door verzoekster opgegeven adres. In de acht jaar dat verordening nr. 1049/2001 wordt toegepast, heeft de Raad nooit vernomen dat een antwoord verloren is gegaan. De Raad mag dus aannemen dat verzoekster het bestreden besluit heeft ontvangen. De beroepstermijn, die begon te lopen op 26 februari 2009, is dan ook verstreken op 6 mei 2009, na de termijn van twee maanden en de verlenging met een termijn wegens afstand van tien dagen overeenkomstig artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Het beroep is bijgevolg te laat ingesteld, aangezien het werd ingesteld op 12 juni 2009, dus meer dan vijf weken na het verstrijken van de gestelde termijn.
21 Voor het geval dat de regelmatigheid van de kennisgeving niet met zekerheid kan worden aangetoond, merkt de Raad op dat verzoekster per 26 februari 2009 kennis kon nemen van het bestreden besluit. In casu kon het ontwerp van antwoord op het confirmatief verzoek door het publiek sinds 20 februari 2009 worden geraadpleegd via het register van Raadsdocumenten. Dat ontwerp werd overigens aan verzoekster toegezonden in antwoord op haar verzoek van 2 maart 2009, terwijl de informatie over de vaststelling ervan openbaar was sinds 26 februari 2009. Door een maand te wachten en op 3 april 2009 te verzoeken om toezending van de tekst die is vastgesteld op basis van het op 2 maart verstrekte ontwerpantwoord, heeft verzoekster niet de termijn in acht genomen die volgens de Raad redelijk was om kennis te nemen van het bestreden besluit.
22 Verzoekster stelt dat zij vóór 3 april 2009, de datum waarop het bestreden besluit haar per e-mail ter kennis is gebracht, geen brief van de Raad heeft ontvangen waarbij zij van het bestreden besluit op de hoogte werd gesteld. Met betrekking tot de stelling dat zij kennis had kunnen nemen van het bestreden besluit door het openbaar register van de Raad te raadplegen, benadrukt verzoekster dat het register waarnaar de Raad verwijst, slechts een ontwerpantwoord bevat en niet het definitieve document.
– Beoordeling door het Gerecht
23 Volgens artikel 230, vijfde alinea, EG moet een beroep tot nietigverklaring worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naargelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen.
24 Volgens artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering dient de termijn voor het instellen van een beroep te worden verlengd met een forfaitaire termijn wegens afstand van 10 dagen.
25 Voorts blijkt uit artikel 254, lid 3, EG dat van de beschikkingen kennis wordt gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht, en dat zij door deze kennisgeving van kracht worden.
26 In casu staat vast dat het bestreden besluit op 3 april 2009 door de Raad aan verzoekster is medegedeeld. Dit besluit werd gehecht aan een e-mail van de Raad waarin het secretariaat-generaal antwoordde op verzoeksters e-mail met het verzoek om op de hoogte te worden gesteld van de voortgang van de procedure. Verzoekster bevestigt dat zij van dit antwoord kennis heeft genomen op 3 april 2009, zodat kan worden vastgesteld dat van het bestreden besluit kennis is gegeven aan degene tot wie het is gericht, in de zin van het Verdrag.
27 Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het argument waarmee de Raad poogt aan te tonen dat op 26 februari 2009 van het bestreden besluit aan verzoekster kennis is gegeven. De Raad heeft niet aangetoond dat de brief die hij aan verzoekster zou hebben gezonden, door de adressaat van de brief wel degelijk vóór 3 april 2009 is ontvangen. De Raad erkent overigens dat hij het bestreden besluit per „niet-aangetekende post” heeft verzonden, zodat hij niet kan aantonen dat deze brief door de adressaat in Spanje is ontvangen, laat staan wanneer. Bij gebreke van een aangetekend schrijven met ontvangstbewijs of een e-mail of faxbericht met bevestiging van ontvangst, is er geen bewijs voor de stelling van de Raad dat zijn op 26 februari 2009 verzonden antwoord door verzoekster nog dezelfde dag of kort daarna is ontvangen. De beroepstermijn vangt dus aan op 3 april 2009, de datum waarop de Raad het bestreden besluit per e-mail ter kennis van verzoekster heeft gebracht.
28 Met betrekking tot het argument van de Raad dat verzoekster kennis heeft genomen van de strekking van het bestreden besluit door op 2 maart 2009 kennis te nemen van het ontwerpantwoord op het confirmatief verzoek, zij voorts eraan herinnerd dat reeds uit de bewoordingen van artikel 230, vijfde alinea, EG blijkt dat het criterium van de datum waarop van de bestreden handeling kennis is gekregen, voor het ingaan van de beroepstermijn subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of van kennisgeving (zie arrest Gerecht van 27 november 2003, Regione Siciliana/Commissie, T‑190/00, Jurispr. blz. II‑5015, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het tijdstip waarop verzoekster van het bestreden besluit kennis heeft gekregen, gesteld al dat het zou zijn aangetoond, kan dus niet worden aangemerkt als het tijdstip waarop de beroepstermijn ingaat, aangezien dit besluit haar in casu op 3 april 2009 ter kennis is gebracht overeenkomstig artikel 254, lid 3, EG. Bij kennisgeving aan de adressaat dient ter berekening van de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde beroepstermijn rekening te worden gehouden met de datum van kennisgeving en niet met de datum waarop kennis is gekregen, welke slechts subsidiair van belang is bij ontbreken van kennisgeving. Wat betreft het bewijs van de kennisneming, staat tussen partijen hoe dan ook vast dat het enige via het openbaar register van de Raad beschikbare document een ontwerpbesluit en niet het bestreden besluit is. Verzoekster was dus niet in staat kennis te nemen van de inhoud en motivering van de handeling waarin uitspraak is gedaan over haar confirmatief verzoek overeenkomstig verordening nr. 1049/2001.
29 Het beroep is derhalve niet te laat ingesteld, nu het beroep ter griffie van het Gerecht is neergelegd op 12 juni 2009, dus binnen de termijn van twee maanden na de kennisgeving van het bestreden besluit op 3 april 2009, verlengd met een forfaitaire termijn van tien dagen. De door de Raad in die zin opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden afgewezen.
Verzoeksters belang bij de nietigverklaring van het bestreden besluit
30 In zijn verweerschrift wijst de Raad erop dat een volledige versie van het gevraagde document door het publiek kan worden geraadpleegd op de website van de organisatie Statewatch sinds 26 november 2008. In antwoord op de in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang gestelde vraag heeft de Raad gepreciseerd via welk elektronisch adres toegang kon worden verkregen tot die versie. Hij heeft eveneens verwezen naar het rapport van het House of Lords Select Committee on the European Union (speciale commissie van het Britse Hogerhuis ter zake van de Europese Unie; hierna: „European Union Committee”) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk inzake het voorstel tot herziening van verordening nr. 1049/2001, waarin melding wordt gemaakt van een op 18 maart 2009 gehouden bijeenkomst met de vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk waarop de gevolgen van die openbaarmaking ter sprake zijn gebracht. Ter terechtzitting heeft de Raad erop gewezen dat hoewel de ongeoorloofde openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document door de organisatie Statewatch zeer snel plaatsvond, namelijk eind november 2008 volgens de Raad, hij daarvan niet op de hoogte was bij de vaststelling van het initiële besluit van 17 december 2008 en het confirmatief besluit van 26 februari 2009 betreffende verzoeksters verzoek om toegang.
31 In repliek merkt verzoekster op dat zij geen kennis had van de volledige versie van het gevraagde document toen zij om toegang tot de documenten verzocht. Ter terechtzitting heeft verzoekster tevens aangegeven dat zij in mei of juni 2009 kennis verkreeg van de volledige versie van het gevraagde document na gesprekken met andere verenigingen die met transparantie zijn begaan. Door die openbaarmaking beschikt verzoekster thans over een kopie van de volledige versie van het aan de Raad gevraagde document.
32 In deze context zou kunnen worden aangevoerd dat verzoekster door het bestreden besluit niet echt wordt geraakt, aangezien zij reeds beschikt over de informatie waarvan zij de openbaarmaking vraagt, zodat zij niet kan stellen een toereikend belang te hebben bij de nietigverklaring van het bestreden besluit.
33 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat verzoeksters procesbelang, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid moet bestaan in het stadium van de instelling van het beroep. Dit voorwerp van het geding moet, evenals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld. Verdwijnt verzoeksters procesbelang in de loop van de procedure, dan kan een beslissing ten gronde van het Gerecht haar geen voordeel verschaffen (zie arrest Hof van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C‑362/05 P, Jurispr. blz. I‑4333, punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 In casu kan op basis van de openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document op de website van de organisatie Statewatch, eind 2008, en van het feit dat verzoekster in mei of juni 2009 kennis heeft gekregen van de inhoud van die versie, niet worden aangenomen dat zij niet of niet meer beschikt over een belang bij de nietigverklaring van het bestreden besluit om de hierna uiteengezette redenen.
35 Wat in de eerste plaats het beginsel betreft, is het vaste rechtspraak dat een verzoeker ook een belang behoudt bij de nietigverklaring van een handeling van een instelling om te voorkomen dat de onwettigheid die aan die handeling zou kleven, zich in de toekomst weer voordoet. Dat procesbelang vloeit voort uit artikel 266, eerste alinea, VWEU, op grond waarvan de instelling welker handeling nietig is verklaard, gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Dit procesbelang kan echter alleen bestaan indien de gestelde onwettigheid zich in de toekomst kan herhalen, onafhankelijk van de omstandigheden van de zaak die aanleiding hebben gegeven tot het door de verzoeker ingestelde beroep (zie arrest Wunenburger/Commissie, punt 33 supra, punten 50‑52 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat is het geval in de onderhavige zaak, aangezien de door verzoekster gestelde onwettigheid is gebaseerd op een uitlegging van een van de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001 waarop de Raad zich bij nieuwe verzoeken waarschijnlijk opnieuw zal beroepen, en verzoekster, als vereniging die tot doel heeft de transparantie in de Europese Unie te bevorderen, in de toekomst mogelijkerwijs soortgelijke verzoeken om toegang tot hetzelfde soort documenten zal indienen.
36 In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat de litigieuze informatie niet ter kennis van verzoekster is gebracht door de Raad, die zodoende het belang van het publiek bij de openbaarmaking van die informatie zou hebben erkend, maar wel door een derde, die zich niet heeft gehouden aan de voorschriften met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten van de Raad. Verzoekster geeft in dit verband aan dat zij niet wist dat die informatie beschikbaar was op de website van de organisatie Statewatch toen zij haar initieel en haar confirmatief verzoek om toegang tot de documenten indiende, en volgens de Raad gold dat ook voor hem bij de beantwoording van die verzoeken. Noch verzoekster noch de Raad was dus daarvan op de hoogte ten tijde van de administratieve procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het bestreden besluit. Verzoekster mag derhalve van het Gerecht verlangen dat het uitspraak doet over de rechtmatigheid van dit besluit, dat voor haar bezwarend is, aangezien het gaat om het enige besluit dat haar tot op heden ter kennis is gebracht, en daarin slechts in gedeeltelijke toegang tot het gevraagde document is voorzien op grond van een van de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001. De handelwijze van de organisatie Statewatch doet niet ter zake voor de beoordeling van verzoeksters belang bij de nietigverklaring van een dergelijk besluit (zie in die zin arrest Gerecht van 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad, T‑174/95, Jurispr. blz. II‑2289, punt 69, in welke zaak verzoekster reeds de beschikking had over bepaalde aan de Raad gevraagde documenten die haar door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat waren toegezonden).
37 Gelet op een en ander heeft verzoekster, hoewel zij kennis had van de inhoud van de informatie waartoe de Raad haar de toegang had geweigerd, een belang bij de nietigverklaring van het bestreden besluit.
Ten gronde
38 Verzoekster voert tot staving van haar beroep twee middelen aan. Het eerste middel is schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Het tweede middel is ontleend aan ontoereikende motivering. Eerst dient te worden ingegaan op het eerste middel.
Argumenten van partijen
39 Verzoekster herinnert eraan dat verordening nr. 1049/2001 tot doel heeft een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk te maken en het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten te geven, met name in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever. Toegang van het publiek tot documenten van de instellingen is de regel, en weigering de uitzondering, die strikt moet worden uitgelegd.
40 Met betrekking tot de stelling dat de manoeuvreerruimte van delegaties zou worden beperkt door hun identificatie, stelt verzoekster dat in het bestreden besluit niets wordt aangevoerd tot staving van die zienswijze. De delegaties formuleren standpunten en wijzigingen aan de hand waarvan de Raad zijn standpunt kan bepalen. De toegang van het publiek tot die standpunten houdt dan ook in dat de lidstaten en de instellingen verantwoording afleggen aan de burger. Zelfs indien delegaties door hun identificatie zouden worden blootgesteld aan het risico van druk van buitenaf, volstaat dit risico niet ter rechtvaardiging van de toepassing van de aangevoerde uitzondering, aangezien dit risico inherent is aan het vereiste van verantwoording en het beginsel van deelneming van de burgers waarop verordening nr. 1049/2001 berust. Wat de door de Raad gestelde verstrakking van standpunten betreft, wijst verzoekster erop dat het niet volstaat zonder enig bewijs het bestaan van schade aan te voeren. De Raad toont niet aan in welk opzicht de openbaarmaking van het gevraagde document op de website van de organisatie Statewatch het vertrouwen binnen de delegaties heeft geschaad. Bovendien zou de positie van een delegatie alleen dan geheim moeten worden gehouden, indien deze delegatie dubbel spel wil spelen en één standpunt wil innemen tijdens de vergaderingen van de Raad en een ander wanneer zij zich richt tot het publiek, daaronder begrepen de eigen burgers. Dat is evenwel niet het doel van verordening nr. 1049/2001.
41 Met betrekking tot de stelling dat de delegaties hun standpunten niet meer schriftelijk zouden indienen indien kon blijken van wie zij afkomstig waren, benadrukt verzoekster dat in beginsel alles wat wordt gezegd of geschreven tijdens de voorbereidende fase van de vaststelling van een wetgevingshandeling, ter beschikking van het publiek moet worden gesteld voor informatie en controle. In casu zouden de eventuele negatieve gevolgen van de openbaarmaking van de identiteit van de indieners van voorstellen slechts gering zijn. Niets rechtvaardigt de zienswijze dat die openbaarmaking de delegaties ervan zou weerhouden hun standpunten schriftelijk in te dienen.
42 Wat het bestaan van een hoger openbaar belang betreft, stelt verzoekster dat dit belang, zelfs al zou het besluitvormingsproces in het gedrang komen om de in het bestreden besluit aangevoerde redenen, de identificatie van de nationale delegaties rechtvaardigt. Het belang van het publiek bij de openbaarmaking is niet beperkt tot de mogelijkheid om de lidstaten of de Raad te controleren, maar strekt zich ook uit tot de mogelijkheid voor de burgers om aan het wetgevingsproces deel te nemen. Het volstaat dus niet de standpunten van de delegaties openbaar te maken zonder te preciseren om welke delegaties het gaat.
43 Tot staving van zijn zienswijze dat de toegang van het publiek tot de niet verstrekte delen van het gevraagde document de manoeuvreerruimte van de delegaties beperkt, benadrukt de Raad dat artikel 255 EG en verordening nr. 1049/2001 niet de volledige transparantie van het wetgevingsproces verlangen. In de door de Raad gehanteerde regels voor toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten wordt veeleer rekening gehouden met het in artikel 207, lid 3, EG bedoelde evenwicht tussen een ruimere toegang van het publiek tot zijn werkzaamheden als wetgever en de bescherming van zijn besluitvormingsproces. In het reglement van orde van de Raad is aangegeven in welke gevallen de Raad in de hoedanigheid van wetgever optreedt [artikel 7 van besluit 2006/683/EG, Euratom, van de Raad van 15 september 2006 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB L 285, blz. 47; hierna: „reglement van orde”)] en welke wetgevingsdocumenten rechtstreeks voor het publiek toegankelijk zijn (artikel 11, leden 5 en 6, van bijlage II bij het reglement van orde). Na de vaststelling van een wetgevingshandeling kunnen de documenten die de individuele standpunten van de delegaties bevatten, door het publiek worden geraadpleegd (zie artikel 11, lid 6, van bijlage II bij het reglement van orde). Wanneer besprekingen nog aan de gang zijn, kan de inhoud van die documenten eveneens worden geraadpleegd door het publiek, met uitzondering van de namen van de delegaties die voorstellen indienen, en van de partijen die vallen onder de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 (zie de door het Coreper op 8 maart 2002 goedgekeurde richtsnoeren betreffende bepaalde principiële vragen ingevolge de toepassing van verordening nr. 1049/2001). De delegaties weten weliswaar dat de inhoud van hun standpunten over lopende wetgevingsdossiers openbaar wordt gemaakt, maar verwachten dat hun naam geheim blijft tot de wetgevingshandeling is vastgesteld. Ter bescherming van de manoeuvreerruimte van de delegaties tijdens de voorafgaande discussies over het voorstel van de Commissie moet er dus op worden toegezien dat hun naam niet openbaar wordt gemaakt. Volledige openbaarmaking van de schriftelijke bijdragen in het kader van een lopende wetgevingsprocedure zou de standpunten van de delegaties doen verstrakken, aangezien zij minder speelruimte zouden hebben om hun standpunt te wijzigen tijdens de besprekingen en om een mogelijkerwijs van hun initiële standpunt afwijkende compromisoplossing te rechtvaardigen tegenover hun publieke opinie, zodat het veel moeilijker zou worden om een compromis te vinden.
44 Op de grief dat niet is bewezen in welk opzicht de openbaarmaking van de namen van de betrokken delegaties het lopende besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, antwoordt de Raad – daarin ondersteund door de Helleense Republiek en het Verenigd Koninkrijk – dat deze ernstige ondermijning in het bestreden besluit rechtens genoegzaam is aangetoond, met name waar het gaat om een redelijk voorzienbaar en niet zuiver hypothetisch risico. In de eerste plaats blijkt uit het bestreden besluit dat de besprekingen in de Raad over het voorstel van de Commissie als bijzonder gevoelig werden beschouwd. Er is aanzienlijke publieke belangstelling voor de herziening van de gemeenschapsregeling inzake het recht van toegang van het publiek tot documenten, dat volgens velen een grondrecht is. De media hebben vijandig gereageerd op bepaalde in het kader van deze herziening ingenomen standpunten, wat heeft geleid tot felle kritiek van het publiek. In de tweede plaats heeft de groep zich nog niet gebogen over de voorstellen van de delegaties. Het gevaar bestaat dus dat de delegaties door de druk van de publieke opinie zouden worden beïnvloed in hun mogelijkheden om hun voorlopige standpunten vrijelijk in te dienen en te verdedigen, zodat de besprekingen in de Raad onder druk zouden komen te staan. Indien delegaties de kans wordt ontnomen om gevoelige en controversiële onderwerpen in verband met verordening nr. 1049/2001 in alle sereniteit te bespreken in de Raad, zal de Raad moeite hebben om vooruitgang te boeken bij de herziening van de tekst. De voorlopige standpunten die de delegaties op technisch niveau voorleggen, komen niet noodzakelijkerwijs overeen met het in een later stadium van de procedure door de betrokken lidstaat verdedigde standpunt. Openbaarmaking van voorlopige standpunten zou dus een belemmering kunnen vormen voor open discussies in de Raad en zou tot misverstanden kunnen leiden.
45 Tot staving van zijn betoog in het bestreden besluit dat door de identificatie van de delegaties die voorstellen hebben ingediend, delegaties geneigd zouden zijn hun standpunten niet meer schriftelijk in te dienen, stelt de Raad vast dat hij, als gevolg van de ongeoorloofde openbaarmaking van het gevraagde document op het internet door de organisatie Statewatch, kan meten hoe groot de aan het besluitvormingsproces toegebrachte rechtstreekse schade in een dergelijk geval is. In casu heeft de verspreiding van het gevraagde document het vertrouwen binnen de groep geschaad en zijn de delegaties bijzonder voorzichtig geworden bij het schriftelijk verspreiden van hun standpunten, met name van standpunten die aanleiding kunnen geven tot kritiek en controverse in de publieke opinie. Een wetgevingsvoorstel kan niet worden onderzocht op basis van alleen maar een mondelinge gedachtewisseling tussen delegaties. Indien delegaties hun standpunten niet meer schriftelijk indienen, kan de burger geen toezicht meer uitoefenen op die standpunten, alleen al omdat er geen relevante documenten meer zijn, wat het transparantiebeginsel ernstig ondermijnt.
46 Op de grief dat dient te worden aangetoond welke schade specifiek is toegebracht aan het besluitvormingsproces door de openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document op de website van de organisatie Statewatch, antwoordt de Raad – daarin ondersteund door de Helleense Republiek en het Verenigd Koninkrijk – dat het voorstel van de Commissie op 30 april 2008 is voorgelegd aan de twee takken van de wetgevingsautoriteit. Het wetgevingsdossier bevindt zich nog steeds in de fase van de eerste lezing. In afwachting van de formele beëindiging van de eerste lezing van het Parlement, betroffen de discussies in de Raad alleen een voorafgaande gedachtewisseling op technisch niveau binnen zijn voorbereidende instanties, zonder dat het onmiddellijke vooruitzicht bestaat dat de onderhandelingen over het wetgevingsdossier kunnen worden gebracht op het politieke niveau, waar de Raad zijn standpunt over het voorstel van de Commissie zou kunnen bepalen. Dat het wetgevingsproces ongebruikelijk langzaam is, blijkt uit het feit dat de vaststelling van wetgevingshandelingen volgens de codecisieprocedure in eerste lezing gemiddeld 16,2 maanden vergt. Het ontbreken van vooruitgang bij het wetgevingsproces toont aan dat dit dossier uiterst gevoelig en controversieel is en dat het zeer moeilijk is om de verschillende standpunten met elkaar te verzoenen.
47 Wat het bestaan van een hoger openbaar belang betreft, wijst de Raad erop dat zijn weigering om de delegaties in het kader van een lopende wetgevingsprocedure te identificeren, geen belemmering vormt voor het door de burger uitgeoefende toezicht op de regeringen in de lidstaten. Het belang dat regeringen verantwoording afleggen voor de standpunten die zij met betrekking tot een wetgevingsvoorstel innemen, kan geen hoger openbaar belang in de zin van de verordening zijn. Voorts merkt het Verenigd Koninkrijk op dat algemene verzoeken met betrekking tot transparantie niet volstaan om een algemeen openbaar belang te vormen dat de openbaarmaking rechtvaardigt.
Antwoorden op de schriftelijke vragen van het Gerecht
48 In het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht aan de Raad schriftelijke vragen gesteld, met name betreffende de vaststelling in het verweerschrift dat sinds 26 november 2008 een volledige versie van het gevraagde document kan worden geraadpleegd op de website van de organisatie Statewatch, waardoor hij in staat is „de rechtstreekse schade te meten die aan zijn besluitvormingsproces is toegebracht door de volledige toegang van het publiek tot de schriftelijke standpunten van de delegaties in het gevraagde document”. In antwoord op de eerste vraag in het kader van die maatregelen tot organisatie van de procesgang, heeft de Raad het volgende verklaard om meer gedetailleerd en concreet uiteen te zetten in welk opzicht aan zijn besluitvormingsproces ernstige schade wordt toegebracht door de identificatie van de delegaties die voorstellen hebben ingediend waar in het gevraagde document naar wordt verwezen.
49 In de eerste plaats stelt de Raad dat zijn secretariaat-generaal sinds de openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document slechts vier documenten met schriftelijke voorstellen van delegaties betreffende de lopende wetgevingsprocedure heeft verspreid, namelijk document nr. 8778/09 van 17 april 2009, document nr. 9716/09 van 11 mei 2009, document nr. 10443/09 van 27 mei 2009 en document nr. 11065/09 van 16 juni 2009. De Raad stelt dienaangaande vast dat alle in die documenten geformuleerde voorstellen het voorstel van de Commissie zodanig beogen te wijzigen dat de transparantie groter wordt. Sinds de openbaarmaking door de organisatie Statewatch is geen enkel tegen dat beginsel gekant voorstel geformuleerd. Volgens de Raad kunnen evenwel niet alle delegaties worden geacht voorstander te zijn van meer transparantie voor alle in de groep onderzochte onderwerpen. Dit blijkt uit het feit dat tussen de delegaties nog geen overeenstemming is bereikt over het standpunt van de Raad met betrekking tot het wetgevingsvoorstel. De Raad meent dan ook dat de delegaties met standpunten die mogelijkerwijs door de publieke opinie op de korrel zouden worden genomen omdat zij ingaan tegen transparantie, hun standpunt niet meer schriftelijk indienen sinds de openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document op de website van de organisatie Statewatch.
50 In de tweede plaats verwijst de Raad ten bewijze dat het besluitvormingsproces ernstig wordt geschaad, naar de opmerkingen van de vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk voor de „European Union Committee” met betrekking tot de stand van de besprekingen in de Raad over het voorstel voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten. In antwoord op een vraag betreffende het „nut” van de openbaarmaking door de organisatie Statewatch voor de bij de besprekingen in de Raad geboekte vooruitgang, heeft een van de vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk met name verklaard dat het gevraagde document een „momentopname” was en dat de tendens van die onderhandelingen daarin niet noodzakelijkerwijs werd weergegeven. Die vertegenwoordiger heeft hieraan toegevoegd dat het dus niet zeker was dat het uit de context halen van die besprekingen en de standpunten van de lidstaten enig nut heeft. Volgens hem zaait dit verwarring. Daarnaast heeft hij verklaard dat het probleem is in welke mate de lidstaten eerlijk en open kunnen zijn indien zij er steeds beducht voor moeten zijn dat hun argumenten ter zake mogelijkerwijs worden bekendgemaakt. Volgens de Raad is het gelet op een en ander duidelijk dat de openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document een negatief effect heeft gehad op de openheid en volledigheid van de besprekingen in de groep van de Raad en heeft verhinderd dat de delegaties andere oplossingen en wijzigingen in overweging hebben genomen om tot overeenstemming te komen over de meest controversiële onderwerpen.
51 In de derde plaats stelt de Raad dat de mate van precisie in de rapporten van het secretariaat-generaal met betrekking tot de stand van de besprekingen over het wetgevingsdossier in de groep van de Raad mettertijd is veranderd. Waar in het eerste rapport van 26 januari 2009 in document nr. 5671/09 de namen van de delegaties die opmerkingen en suggesties met betrekking tot het voorstel van de Commissie hebben geformuleerd, werden genoemd, staat in het laatste rapport van 22 juli 2009 waarop document 10859/1/09 REV 1 betrekking heeft, niet meer vermeld van welke delegaties de tijdens de bijeenkomsten van de groep mondeling geformuleerde opmerkingen en suggesties afkomstig zijn, maar wordt melding gemaakt van „een aantal delegaties”, „andere delegaties” en „een groot aantal delegaties” en worden de betrokken delegaties niet nader bepaald. Gelet op een en ander kan het rechtstreekse effect van de ongeoorloofde openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document op de volledigheid van de in het kader van het betrokken wetgevingsdossier opgestelde voorbereidende documenten van de Raad duidelijk worden gemeten. Aangezien voorbereidende documenten in de eerste plaats werkinstrumenten van de Raad zijn aan de hand waarvan hij verslag kan uitbrengen over de voortgang van de werkzaamheden inzake een bepaald besluitvormingsproces en dus het verdere verloop van de werkzaamheden in het dossier kan vergemakkelijken, is het uiterst belangrijk dat de inhoud daarvan zo volledig mogelijk is. Indien de Raad, zoals uit het onderhavige geval blijkt, rekening moet houden met het risico van ongeoorloofde openbaarmaking, zou dit zonder enige twijfel van invloed zijn op de wijze waarop voorbereidende documenten worden opgesteld, en zou gevoelige informatie – zoals de informatie die hiervoor ter sprake is gebracht – niet meer worden vermeld. In dat geval bestaat het gevaar dat met voorbereidende documenten het belangrijkste doel ervan niet meer wordt bereikt.
52 In antwoord op de tweede vraag in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang, waarbij het Gerecht de Raad vroeg om aan te geven welke bijzonder gevoelige onderwerpen werden behandeld in de in het gevraagde document uiteengezette voorstellen van de delegaties van de lidstaten en in welk opzicht die onderwerpen konden verschillen van die welke ter sprake kunnen worden gebracht in het kader van een klassiek wetgevingsproces waarin verschillende mogelijkheden kunnen worden overwogen in het beginstadium van de besprekingen, heeft de Raad opgemerkt dat het gevoelige karakter van het gevraagde document besloten ligt in de status en de inhoud ervan.
53 Wat de status van het gevraagde document betreft, wijst de Raad erop dat de schriftelijke bijdragen in het gevraagde document ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit nog niet grondig waren besproken in de groep van de Raad. Aangezien voorts met de voorstellen in het gevraagde document wordt beoogd de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001 te versterken, valt redelijkerwijs te verwachten dat de externe druk van actiegroepen op het gebied van transparantie bijzonder nadelig is voor de mogelijkheden van delegaties om hun voorlopige standpunten vrijelijk in te dienen en te verdedigen, zodat de openhartigheid van de discussies in de Raad daardoor wordt geschaad.
54 Met betrekking tot de inhoud merkt de Raad op dat het gevraagde document voorstellen bevat waarmee wordt beoogd de bescherming van juridisch advies, niet-nakomingsprocedures en persoonsgegevens te vergroten door in een uitsluiting van de werkingssfeer van de voorgestelde verordening te voorzien en door de uitzonderingen in de geldende verordening te versterken. Volgens de Raad zijn die voorstellen bijzonder controversieel, niet alleen omdat zij zouden kunnen worden bekritiseerd omdat het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot documenten daarmee wordt beperkt, maar ook omdat deze voorstellen kunnen worden beschouwd als een beperking van de ruime uitlegging die de rechter van de Unie aan het transparantiebeginsel heeft gegeven. Die voorstellen zouden in de publieke opinie dus uitermate moeilijk te verdedigen zijn, met name wanneer zij uit hun wetgevingscontext worden gehaald.
Beoordeling door het Gerecht
55 Gelet op de door verordening nr. 1049/2001 beoogde doelstellingen, waaronder de in punt 2 van de considerans ervan in herinnering gebrachte omstandigheid dat het recht van het publiek op toegang tot documenten van de instellingen gelieerd is met het democratische karakter van deze instellingen, en het feit dat deze verordening, zoals in punt 4 van de considerans en in artikel 1 ervan wordt gepreciseerd, ertoe strekt het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten te verlenen, moeten de in artikel 4 van deze verordening opgesomde uitzonderingen op dit recht strikt worden uitgelegd en toegepast (arrest Hof van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, Jurispr. blz. I‑11389, punt 66).
56 Een recht op een zo ruim mogelijke toegang van het publiek houdt dus in dat het publiek recht heeft op openbaarmaking van de volledige inhoud van de gevraagde documenten en dat dit recht slechts kan worden beperkt door de strikte toepassing van de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001. Valt slechts een deel van een gevraagd document onder een uitzondering, dan worden de andere delen van het document openbaar gemaakt. Onder die voorwaarden waarborgt transparantie een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces alsook een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem.
57 Zoals het Hof heeft geoordeeld, zijn deze overwegingen uiteraard bij uitstek relevant wanneer de Raad optreedt als wetgever, zoals blijkt uit punt 6 van de considerans van verordening nr. 1049/2001, volgens hetwelk juist in dat geval ruimere toegang tot documenten moet worden verleend. Transparantie ter zake draagt bij tot de versterking van de democratie door de burgers in staat te stellen alle informatie te controleren die aan een wetgevingshandeling ten grondslag heeft gelegen. De mogelijkheid van de burgers om kennis te nemen van de grondslagen van wetgevingshandelingen is immers een voorwaarde voor een doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten (arrest Hof van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑4723, punt 46).
58 Voorts moet worden opgemerkt dat de Raad krachtens artikel 207, lid 3, tweede alinea, EG verplicht is de gevallen te bepalen waarin hij moet worden geacht als wetgever op te treden, teneinde in die gevallen een ruimere toegang tot de documenten toe te staan (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 57 supra, punt 47).
59 Voorts is de omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, op zich niet voldoende om deze uitzonderingsgrond toe te passen (arrest Gerecht van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03, Jurispr. blz. II‑1121, punt 69). Een dergelijke toepassing is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de instelling vooraf heeft beoordeeld of de toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk kan doen aan het beschermde belang. Bovendien kan alleen dan het gevaar van afbreuk aan een beschermd belang worden aangevoerd, indien het redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 57 supra, punt 43, en arrest Gerecht van 11 maart 2009, Borax Europe/Commissie, T‑166/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 50).
60 In casu staat het aan de Raad om het specifieke belang dat moet worden beschermd door een deel van het gevraagde document niet openbaar te maken, namelijk de identiteit van de indieners van de voorstellen, af te wegen tegen het algemeen belang dat dit document volledig kan worden geraadpleegd, rekening houdend met de voordelen van een grotere transparantie van het wetgevingsproces. Vaststaat dat het gevraagde document is opgesteld in het kader van de wetgevingswerkzaamheden van de Raad. Artikel 7, eerste alinea, van het reglement van orde bepaalt dat „[d]e Raad optreedt in de hoedanigheid van wetgever in de zin van artikel 207, lid 3, tweede alinea, [...] EG [...], wanneer hij in of voor de lidstaten bindende rechtsregels in de vorm van verordeningen, richtlijnen, kaderbesluiten of besluiten en beschikkingen, aanneemt op grond van de desbetreffende bepalingen van de Verdragen; hiervan uitgezonderd zijn de beraadslagingen die leiden tot het aannemen van huishoudelijke maatregelen, administratieve of budgettaire besluiten, besluiten die verband houden met interinstitutionele of internationale betrekkingen of niet-bindende instrumenten (zoals conclusies, aanbevelingen of resoluties)”.
61 Na bestudering van het door de Raad als bijlage bij zijn initiële antwoord verstrekte document kan worden vastgesteld dat in het gevraagde document in extenso de inhoud is overgenomen van de voorstellen welke vier delegaties die lidstaten vertegenwoordigen, aan de groep Voorlichting van de Raad hebben voorgelegd tot wijziging en herformulering van bepalingen van het voorstel voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie. Het gevraagde document bevat ook in extenso de redenen die de vertegenwoordigers van de lidstaten hebben aangevoerd ter ondersteuning van hun voorstellen. In deze fase van de nog lopende wetgevingsprocedure is de enige informatie waartoe de Raad geen toegang heeft verleend, de informatie waarmee kan worden achterhaald welke vier lidstaten wijzigings‑ en herformuleringsvoorstellen hebben ingediend. De Raad merkt op dat die informatie overeenkomstig het door hem gevestigde gebruik door het publiek in beginsel pas kan worden geraadpleegd na de vaststelling van de verordening waarop het voorstel van de Commissie betrekking heeft (zie punt 43 supra).
62 Uit het bestreden besluit blijkt dat de uitzondering die wordt aangevoerd om geen toegang te verlenen tot de informatie over de identiteit van de indieners van de voorstellen, die van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 is, bepalende dat de toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
63 In het bestreden besluit voert de Raad verschillende redenen aan ter rechtvaardiging van de toepassing van die uitzondering (zie punt 10 supra). De voornaamste reden is dat de openbaarmaking van de betrokken informatie de manoeuvreerruimte van de delegaties om een compromis te vinden zou beperken, waardoor de Raad minder mogelijkheden zou hebben om tot een akkoord te komen. De Raad onderbouwt deze stelling met twee bijzondere omstandigheden. Ten eerste is er het feit dat de lopende besprekingen in de Raad voorbereidend zijn en ten tweede zijn de voorstellen van de vertegenwoordigers van de lidstaten gevoelig en delicaat. De Raad stelt tevens dat het voorzienbare effect van de openbaarmaking van de betrokken informatie zal zijn dat alleen nog mondeling en niet meer schriftelijk wordt gecommuniceerd, zodat afbreuk wordt gedaan aan de algemene transparantie van het besluitvormingsproces.
64 Zoals de Raad in zijn memories en in antwoord op de desbetreffende vragen van het Gerecht heeft gesteld, is de openbaarmaking van de volledige versie van het gevraagde document op de website van de organisatie Statewatch ten tijde van de vaststelling van dat document, namelijk op 26 november 2008, voorts een gegeven waarmee rekening moet worden gehouden bij de illustratie en de beoordeling van het effect dat de openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van voorstellen concreet kan hebben op het betrokken besluitvormingsproces.
65 Het besluitvormingsproces wordt dus alleen ernstig ondermijnd door de openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de verschillende voorstellen van de delegaties van de lidstaten, en niet door de openbaarmaking van de inhoud van die tijdens een wetgevingsprocedure ingediende voorstellen. Deze ernstige ondermijning, die door de Raad wordt aangevoerd en kan worden aangetoond als gevolg van de toevallige openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de voorstellen, bestaat slechts zolang de betrokken wetgevingshandeling wordt besproken. De vraag in de onderhavige zaak is dan ook of de openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de in het gevraagde document opgenomen voorstellen op een moment waarop de Raad nog geen besluit heeft genomen, om de door de Raad aangevoerde redenen, het besluitvormingsproces van deze instelling ernstig zou ondermijnen.
66 Vastgesteld moet evenwel worden dat de Raad in casu niet rechtens en feitelijk genoegzaam aantoont dat de openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de voorstellen in het gevraagde document het lopende wetgevingsproces betreffende het voorstel tot herziening van verordening nr. 1049/2001 ernstig zou ondermijnen.
67 Met betrekking tot de argumenten die de Raad aanvoert ter onderbouwing van de stelling dat het lopende wetgevingsproces ernstig zou worden ondermijnd omdat de manoeuvreerruimte van de delegaties zou worden beperkt, moet worden geoordeeld dat op basis van deze argumenten niet kan worden gesproken van een voldoende ernstig en redelijkerwijs voorzienbaar risico dat rechtvaardigt dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wordt toegepast.
68 De Raad stelt op algemene wijze dat de identificatie van de delegaties die een voorstel tot wijziging of herformulering hebben ingediend, op een moment waarop hij nog geen besluit heeft genomen, tot gevolg zou hebben dat de standpunten van deze delegaties verstrakken, doordat zij minder speelruimte zouden hebben om hun standpunt te wijzigen tijdens toekomstige discussies en om een mogelijkerwijs van hun initiële standpunt afwijkende oplossing te rechtvaardigen tegenover hun publieke opinie (zie punt 43 supra). In zijn antwoord op de eerste vraag van het Gerecht betoogt de Raad zelfs dat de openbaarmaking door de organisatie Statewatch van de namen van de delegaties die voorstellen in het gevraagde document hebben geformuleerd, tot gevolg heeft dat deze delegaties, of andere, die mogelijkerwijs voorstellen willen doen ter beperking of vermindering van de transparantie, dit niet meer zullen doen uit vrees voor mogelijke druk van de publieke opinie (zie punt 49 supra). Anders gezegd, door de druk die vanuit de publieke opinie kan komen, zou het voor een delegatie niet meer mogelijk zijn in de Raad een voorstel in te dienen dat strekt tot een beperking van de transparantie.
69 Die argumenten zijn niet voldoende onderbouwd om op zich te rechtvaardigen dat de identiteit van de indieners van de verschillende voorstellen, die in een systeem op basis van democratische legitimiteit voor hun handelingen verantwoording moeten afleggen aan het publiek, niet openbaar wordt gemaakt. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de toegang van het publiek tot de volledige inhoud van de documenten van de Raad, daaronder begrepen in casu de identiteit van de indieners van de verschillende voorstellen, de regel is, met name in het kader van een procedure waarin de instellingen optreden als wetgever, en dat de uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast (zie punten 55‑57 supra). De uitoefening door de burgers van hun democratische rechten houdt immers in dat het besluitvormingsproces in de instellingen die aan de wetgevingsprocedures deelnemen, op de voet kan worden gevolgd en dat alle relevante informatie toegankelijk is. De identificatie van de delegaties van de lidstaten die in de fase van de eerste besprekingen voorstellen indienen, blijkt niet eraan in de weg te staan dat deze delegaties rekening kunnen houden met die besprekingen om nieuwe voorstellen in te dienen wanneer hun aanvankelijke voorstellen niet langer hun standpunt weergeven. Een voorstel is per definitie bedoeld om te worden besproken, ongeacht of het al dan niet anoniem is, en het is niet de bedoeling dat het na die bespreking ongewijzigd blijft indien de identiteit van de indiener ervan bekend is. De publieke opinie is zeer goed in staat te begrijpen dat de indiener van een voorstel de inhoud daarvan later mogelijkerwijs wijzigt.
70 De door de Raad in dat verband aangevoerde argumenten blijven te abstract. Zij berusten op een niet aangetoond uitgangspunt volgens hetwelk de publieke opinie gekant is tegen enigerlei beperking van het transparantiebeginsel. De transparantievoorschriften zijn echter altijd gebaseerd op de vaststelling van een beginsel, namelijk dat van het recht van toegang van het publiek tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie, waarop tal van uitzonderingen bestaan, waarvan de strekking en het belang kunnen variëren. De instellingen, de lidstaten en de publieke opinie houden dan ook noodzakelijkerwijs rekening met de twee elementen van de afweging, te weten de regel en de uitzonderingen, wanneer zij zich moeten uitspreken over een transparantiekwestie. Het is weliswaar aannemelijk dat een delegatie van een lidstaat in de Raad of een deel van de publieke opinie eerder voorstander is van het transparantiebeginsel, maar het is ook aannemelijk dat een andere delegatie of een ander deel van de publieke opinie eerder voorstander is van versterking van de uitzonderingen op die regel.
71 In dit verband zij vastgesteld dat de Raad niet zegt waarom de identiteit dient te worden beschermd van de delegaties die voorstellen willen formuleren welke strekken tot een beperking van het transparantiebeginsel, omdat een deel van de publieke opinie daar misschien geen voorstander van is.
72 Meer in het bijzonder kan na bestudering van de verschillende publiek toegankelijke documenten met betrekking tot de lopende wetgevingsprocedure worden vastgesteld dat meerdere voorstellen door verschillende delegaties van de lidstaten zijn ingediend na de ongeoorloofde openbaarmaking door de organisatie Statewatch van de informatie over de identiteit van de indieners van de litigieuze voorstellen. Uit de openbare versie van document nr. 9716/09 van 11 mei 2009, waarnaar de Raad verwijst (zie punt 49 supra), blijkt bijvoorbeeld dat een niet nader bepaalde delegatie een voorstel heeft ingediend ter uitbreiding van de op gerechtelijke procedures betrekking hebbende uitzondering op het transparantiebeginsel, waardoor deze uitzondering ook zou gelden voor arbitrage‑ en geschillenbeslechtingsprocedures. Dat voorstel is dus restrictiever dan de door de Commissie voorgestelde tekst.
73 Wat betreft de conclusies die kunnen worden getrokken uit de discussie die op 18 maart 2009 plaatsvond tussen de vertegenwoordigers van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de „European Union Committee”, moet voorts worden geoordeeld dat de inhoud van deze discussie geen steun biedt voor de zienswijze van de Raad dat op basis van de ongeoorloofde openbaarmaking door de organisatie Statewatch van de informatie over de identiteit van de indieners van de litigieuze voorstellen een negatief effect op de openheid en volledigheid van de besprekingen in de groep van de Raad kan worden aangetoond, waardoor de delegaties niet tot overeenstemming kunnen komen (zie punt 50 supra). De verklaring van die vertegenwoordiger van een lidstaat dat het in wezen niet zeker is dat het uit de context halen van die besprekingen en standpunten enig nut heeft, en dat daardoor zelfs verwarring zou kunnen ontstaan, wijst namelijk niet op een dergelijke ondermijning van het besluitvormingsproces.
74 Bovendien volstaat de mening die deze vertegenwoordiger van de regering van het Verenigd Koninkrijk op abstracte en algemene wijze heeft geformuleerd, niet om van een ernstige ondermijning van het betrokken wetgevingsproces te kunnen spreken, met name gelet op het belang van de besproken onderwerpen voor de burgers van de Unie en het ontbreken in het dossier van enig ander bewijs van de reacties van de delegaties van de lidstaten, de media en het publiek op de ongeoorloofde openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de litigieuze voorstellen. Niets in het dossier wijst dus op een reactie die verder gaat dan wat enig lid van een wetgevingsorgaan dat een voorstel tot wijziging van een wetsontwerp indient, redelijkerwijs van het publiek mag verwachten.
75 Met betrekking tot het argument dat bij de beoordeling van de grootte van het risico dat de manoeuvreerruimte van de delegaties kleiner wordt, in aanmerking moet worden genomen dat de lopende besprekingen voorbereidend zijn (zie punt 44 supra), valt inderdaad niet te ontkennen dat de litigieuze voorstellen zijn geformuleerd aan het begin van een nog lopend wetgevingsproces. Het voorstel voor een verordening van de Commissie dateert van 30 april 2008, en de wijzigings‑ en herformuleringsvoorstellen zijn ingediend tijdens de bijeenkomst van de groep van de Raad op 25 november 2008. De besprekingen over deze voorstellen zijn nog aan de gang en de Raad heeft nog geen besluit vastgesteld over de daarin behandelde onderwerpen.
76 Dat de besprekingen van het voorstel voor een verordening van de Commissie voorbereidend zijn, rechtvaardigt echter op zich nog geen toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. In die bepaling wordt immers geen onderscheid gemaakt naargelang van de stand van de besprekingen. Zij ziet op algemene wijze op documenten die betrekking hebben op een aangelegenheid waarover de betrokken instelling „nog geen besluit heeft genomen”, terwijl artikel 4, lid 3, tweede alinea, ziet op het geval waarin de betrokken instelling wel reeds een besluit heeft genomen. In casu kan op basis van het voorbereidende karakter van de lopende besprekingen en het feit dat over die voorstellen nog geen consensus of compromis in de Raad is gevonden, dus niet van een ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces worden gesproken.
77 Met betrekking tot het argument dat rekening moet worden gehouden met het feit dat in de onderhavige zaak de voorstellen van de delegaties van de lidstaten bijzonder gevoelig liggen (zie punt 44 supra), zij erop gewezen dat de verschillende door de vier delegaties van de lidstaten geformuleerde wijzigings‑ en herformuleringsvoorstellen welke in het gevraagde document worden weergegeven, deel uitmaken van de normale werking van het wetgevingsproces, dat uiteraard gevolgen heeft voor de burgers die door dit proces zullen worden beïnvloed, temeer omdat er in dit geval sprake is van een wetgevingsvoorstel dat betrekking heeft op de rechten van de burgers om aan dat proces deel te nemen. In het stadium waarin die delegaties stelling nemen, trachten zij alleen op te komen voor hun voorkeuren en ideeën over een specifieke aangelegenheid, zoals de noodzaak van bescherming van juridisch advies of van bescherming van aan het Hof van Justitie verstrekte documenten.
78 Anders dan de Raad stelt, zonder overigens voorbeelden te verschaffen van de door hem ter sprake gebrachte vijandige reacties in de media op de betrokken voorstellen en felle kritiek van het publiek, zijn deze onderwerpen niet „bijzonder gevoelig” in die zin dat door de openbaarmaking van de identiteit van de indieners van de voorstellen afbreuk wordt gedaan aan een wezenlijk belang van de Unie of van de lidstaten. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat alleen de identificatie van de delegaties van de lidstaten in dit stadium van de wetgevingsprocedure in het geding is en niet de inhoud van de voorstellen van deze delegaties. Verder is het eigen aan het democratisch debat dat de reacties van het publiek en in de media op een voorstel tot wijziging van een ontwerpverordening, met algemene strekking, bindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten, zowel positief als negatief kunnen zijn. Ten slotte is, voor het geval dat het gevraagde document als een „gevoelig document” kan worden omschreven, in artikel 9 van verordening nr. 1049/2001 in een bijzondere procedure voorzien, welke behandeling in de onderhavige zaak door de Raad niet is gevraagd. Het gestelde gevoelige karakter van de voorstellen welke door de lidstaten zijn ingediend en in het gevraagde document zijn opgenomen, rechtvaardigt in casu dan ook niet de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
79 Met betrekking tot de stelling van de Raad dat de vertraging van deze instelling bij het innemen van een standpunt over het voorstel voor een verordening van de Commissie verband houdt met de moeilijkheden als gevolg van de openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de voorstellen, zij opgemerkt dat de duur van dit wetgevingsproces kan worden verklaard door vele andere politieke en juridische oorzaken, zoals de vaststelling van de prerogatieven van de Raad en het Parlement op het gebied van medebeslissing na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, de uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement en het aantreden van de nieuwe Commissie.
80 Vastgesteld moet dus worden dat het door de Raad gestelde gevaar dat de manoeuvreerruimte van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het kader van de lopende wetgevingsprocedure wordt aangetast, geen ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces van de Raad in de zin van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 vormt (zie punt 59 supra). Een dergelijke ondermijning is in het bestreden besluit niet concreet aangetoond en valt overigens niet uit de elementen van het dossier af te leiden.
81 Met betrekking tot de argumenten dat de openbaarmaking van de identiteit van de indieners van de voorstellen als voorzienbaar effect heeft dat alleen nog mondeling en niet meer schriftelijk wordt gecommuniceerd (zie punt 45 supra), zij erop gewezen dat de wijze van indiening door de vertegenwoordigers van de lidstaten van hun voorstellen tot wijziging van het voorstel voor een verordening, niet echt gevolgen heeft voor de gebruikelijke handelwijze van de Raad om de inhoud van die voorstellen weer te geven met het oog op de bespreking daarvan. Wat de betrokken wetgevingsprocedure betreft, heeft het secretariaat-generaal het passend geacht een document met de verschillende voorstellen van de lidstaten op te stellen, zodat de groep van de Raad zich over die voorstellen kan uitspreken. Bij onderzoek van document 10859/1/09 REV 1, waarnaar de Raad verwijst om te laten zien hoe zijn gebruikelijke handelwijze volgens hem is veranderd, blijkt bijvoorbeeld dat het secretariaat-generaal van de Raad zowel de schriftelijke als de mondelinge voorstellen van de verschillende delegaties van de lidstaten vermeldt in de documenten die het verstrekt om de balans op te maken van de besprekingen. In casu vormt het gevaar dat alleen nog mondeling en niet meer schriftelijk wordt gecommuniceerd, dus geen ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces van de Raad in de zin van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
82 Met betrekking ten slotte tot de stelling van de Raad dat de gebruikelijke handelwijze van zijn secretariaat-generaal, als gevolg van de ongeoorloofde openbaarmaking door de organisatie Statewatch van de informatie over de identiteit van de indieners van de voorstellen, is veranderd tussen 26 januari 2009, de datum waarop in document nr. 5671/09 nog vermeld stond van welke delegaties opmerkingen en suggesties met betrekking tot het voorstel van de Commissie afkomstig waren, en 22 juli 2009, de datum waarop in document 10859/1/09 REV 1 niet meer staat welke delegaties opmerkingen en suggesties met betrekking tot het voorstel van de Commissie hebben ingediend, maar gebruik wordt gemaakt van de formules „een aantal delegaties”, „andere delegaties” en „een groot aantal delegaties” zonder nader te bepalen om welke delegaties het specifiek gaat (zie punt 51 supra), zij erop gewezen dat die verandering in de handelwijze evenzeer kan worden verklaard door het feit dat verzoekster een beroep heeft ingesteld ter betwisting van de rechtmatigheid van het bestreden besluit waarin haar de toegang tot die informatie wordt geweigerd. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Raad, in antwoord op een vraag van het Gerecht, ter terechtzitting heeft gepreciseerd dat de betrokken veranderde handelwijze niet op horizontale wijze gold voor alle wetgevingsprocedures, maar alleen voor de procedure betreffende het voorstel voor een verordening waarop het gevraagde document betrekking heeft.
83 In elk geval wordt het door de Raad gestelde rechtstreekse causale verband tussen de openbaarmaking van de namen van de delegaties die de voorstellen hebben ingediend, en de ernstige ondermijning van zijn besluitvormingsproces geenszins aangetoond aan de hand van de documenten waarop de Raad zich in dit verband beroept. Anders dan de Raad stelt, blijkt bij onderzoek van document 10859/1/09 REV 1 namelijk dat de delegaties van de lidstaten nog met naam worden genoemd in de originele versie en anoniem zijn in de openbare versie, en dat die vermeldingen betrekking blijken te hebben op zowel de historische verwijzingen naar de voorstellen in bijvoorbeeld het gevraagde document als de verwijzingen naar de door die delegaties later ingediende voorstellen. Voorts heeft verzoekster ter terechtzitting opgemerkt, zonder op dit punt door de Raad te worden weersproken, dat het gebruik van de genoemde formuleringen door het secretariaat-generaal helemaal niet nieuw is.
84 Gelet op een en ander heeft de Raad artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 geschonden, door zich in het bestreden besluit te verzetten tegen de openbaarmaking van de informatie over de identiteit van de indieners van de voorstellen op grond dat zijn besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd om de in het bestreden besluit genoemde redenen.
85 Het bestreden besluit moet dus nietig worden verklaard, zonder dat behoeft te worden ingegaan op het bestaan van een hoger openbaar belang bij de openbaarmaking van die informatie en evenmin op het tweede middel inzake schending van de motiveringsplicht.
Kosten
86 Overeenkomstig artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig verzoeksters vordering in zijn eigen kosten en in haar kosten te worden verwezen.
87 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. De Helleense Republiek en het Verenigd Koninkrijk zullen dus hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van de Raad van de Europese Unie van 26 februari 2009 om geen toegang te verlenen tot bepaalde informatie in een nota van 26 november 2008 betreffende een voorstel voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, wordt nietig verklaard.
2) De Raad draagt zijn eigen kosten en de kosten van Access Info Europe.
3) De Helleense Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 maart 2011.
ondertekeningen