EUROOPA KOHTU ARVAMUS 2/94
28. märts 1996
Ühenduse ühinemine inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga
Euroopa Kohtu kantseleisse saabus 26. aprillil 1994. aastal Euroopa Liidu Nõukogu arvamusetaotlus EÜ asutamislepingu artikli 228 lõike 6 alusel, mille kohaselt:
„Nõukogu, komisjon või liikmesriik võivad saada Euroopa Kohtu arvamuse selle kohta, kas kavas olev leping on kooskõlas käesoleva lepingu sätetega. Kui Euroopa Kohtu arvamus on eitav, võib leping jõustuda ainult kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikliga N.”
ARVAMUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE
I. Arvamusetaotluse sisu
1. Nõukogu, keda esindavad õigustalituse peadirektor J.-C. Piris, õigustalituse direktor J.-P. Jacqué ja õigustalituse ametnik A. Lo Monaco, taotleb Euroopa Kohtu arvamust järgmise küsimuse kohta:
„Kas Euroopa Ühenduse ühinemine 4. novembri 1950. aasta inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (edaspidi „konventsioon”) oleks kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepinguga?”
2. Nõukogu arvates ei ole võimalik teha põhimõttelist otsust läbirääkimiste alustamise kohta enne, kui Euroopa Kohus on uurinud, kas kavas olev ühinemine on asutamislepinguga kooskõlas.
Hoolimata tõdemusest, et kavas oleva lepingu teksti ei ole veel olemas, leiab nõukogu oma suulistes märkustes, et taotlus on vastuvõetav. Nõukogu ei ole menetlust kuritarvitanud, vaid seisab silmitsi põhimõtteliste õigusalaste ja institutsiooniliste küsimustega. Lisaks on konventsioon, millega ühendus ühineks, tuntud, ning õigusprobleemid, mille ühinemine võiks tõstatada, on piisavalt selged, et võimaldada Euroopa Kohtul arvamus anda.
3. Andes ülevaate kavas oleva lepingu sisust ja eesmärkidest, võtab nõukogu seisukoha selles, mis puutub ühinemise ulatusse, ühenduse osalemisse kontrollorganites ning muudatustesse, mida tuleks teha konventsiooni ja selle protokollidesse.
4. Ühinemise ulatuse osas väidab nõukogu, et iga ühendus peab konventsiooniga ühinema oma volituste ning oma õigusaktide kohaldamisala piires. Ühinemine peaks toimuma konventsiooni ning jõustunud ja kõikide ühenduse liikmesriikide poolt ratifitseeritud protokollide suhtes. See ühinemine ei tohiks mõjutada konventsiooniosaliste liikmesriikide tehtud reservatsioone, mida kohaldataks ka edaspidi siseriiklike pädevusvaldkondade raames. Ühendus nõustuks alluma üksikisikute ja riikidevaheliste kaebuste süsteemile; välistada tuleks siiski kaebused ühenduse ja tema liikmesriikide vahel, et tagada EÜ asutamislepingu artikliga 219 Euroopa Kohtule selles valdkonnas antud ainupädevus.
5. Ühenduse osalemist kontrollorganites ja eelkõige tulevases ühtses inimõiguste kohtus on võimalik korraldada mitut moodi: mitte nimetada ühenduse kohtunikku, nimetada teiste kohtunikega võrdsete volitustega alaline kohtunik või nimetada eristaatuses kohtunik, kes oleks volitatud hääletama üksnes ühenduse õigust puudutavate vaidluste puhul. See kohtunik ei saaks samal ajal olla Euroopa Kohtu liige. Kohtuniku nimetamise menetlust reguleeritaks selle konventsiooniga, tingimusel et ühenduse soovitatud kandidaatide määramine jääks ühenduse siseasjaks. Ühenduse osalemine ministrite komitees ei oleks kavas, sest tulevases kohtusüsteemis kaotab see oma rolli.
6. Vajalikuks osutuks praegu ainult Euroopa Nõukogu liikmesriikidele ühinemiseks avatud konventsiooni ning protokollide muutmine. Ühendus ei kavatse aga Euroopa Nõukogu liikmeks astuda. Samuti tuleks muuta tehnilisi sätteid, mis näevad ette Euroopa Nõukogu liikmesriikide sekkumise konventsiooni kontrollimehhanismides. Ühinemise korral oleks ühendus seotud vaid oma volituste piires. Tuleks ette näha mehhanism, mis võimaldaks ühendusel ja liikmesriikidel määrata pädevuse jagunemine konventsiooni organite ees.
7. Analüüsides ühinemise kooskõla asutamislepinguga, vaatleb nõukogu ühenduse pädevust sõlmida kavas olev leping ning konventsiooni kohtusüsteemi vastavust asutamislepingu artiklitele 164 ja 219.
8. Nõukogu möönab, et asutamisleping ei anna ühendusele inimõiguste vallas mingeid erivolitusi. Need õigused on kaitstud ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu. Niisuguse kaitse vajadus, mida on kinnitanud kohtupraktika, kajastub praegu Euroopa Liidu lepingu artiklis F. Nõukogu leiab, et inimõiguste kaitse tuleneb ühenduse eesmärkide lahutamatuks osaks olevast horisontaalsest põhimõttest. Erisätte puudumisel toimiks ühinemise alusena EÜ asutamislepingu artikkel 235, tingimusel et selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud.
9. Nõukogu tõstatab ka küsimuse, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga ja eelkõige selle kohtusüsteemiga seab kahtluse alla asutamislepingu artiklitega 164 ja 219 Euroopa Kohtule antud ainupädevuse ning ühenduse õiguskorra autonoomsuse.
10. Nõukogu rõhutab, et Euroopa Inimõiguste Kohtu otsustel puudub vahetu õigusmõju: see kohus ei saa tühistada ega muuta siseriiklikku õigusnormi, vaid ainult kohustada lepinguosalist teatud tulemust saavutama. Euroopa Kohtul tuleks aga Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditega oma kohtupraktikas arvestada. Nõue, et üksikisikute kaebuste vastuvõetavuse saavutamiseks peavad siseriiklikud õiguskaitsevahendid olema enne ammendatud, tähendaks seda, et ühenduse kohtud ja eelkõige Euroopa Kohus otsustaksid, kas ühenduse õigusakt vastab konventsioonile või mitte. 14. detsembri 1991. aasta arvamuses 1/91 (EKL 1991, lk I-6079) nõustus Euroopa Kohus ühenduse allumisega rahvusvahelise lepinguga loodud kohtusüsteemile tingimusel, et see piirdub vaid kõnealuse lepingu tõlgendamise ja kohaldamisega ega sea ohtu ühenduse õiguskorra autonoomsust. Nõukogu tõstatab küsimuse, kas selle all tuleb mõista üksnes juhtusid, kus selle kohtusüsteemi otsused puudutavad vaid rahvusvahelist lepingut, või ka juhtusid, kus need otsused võivad hõlmata ka ühenduse õiguse vastavust lepingule.
II – Menetlus
1. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõikele 1 teavitati arvamusetaotlusest komisjoni ja liikmesriike. Kirjalikud märkused esitasid Belgia valitsus (esindaja: välisasjade, -kaubanduse ja arengukoostöö ministeeriumi haldusdirektor J. Devadder); Taani valitsus (esindajad: välisministeeriumi õigusnõunikud suursaadik L. Mikaelsen ning osakonnajuhataja P. Biering); Saksamaa valitsus (esindajad: liidu majandusministeeriumi Ministerialrat E. Röder ning liidu justiitsministeeriumi Regierungsdirektor A. Dittrich); Kreeka valitsus (esindajad: Riiginõukogu auesimees V. Rotis, Kreeka Vabariigi alalise esinduse õigusnõunik S. Zisimopoulos ning välisministeeriumi ühenduse õiguse eritalituse sekretär N. Dafniou); Hispaania valitsus (esindajad: ühenduse juriidilise ja institutsioonilise kooskõlastamise eest vastutav peadirektor A. Navarro González ning abogado del Estado R. Silva de Lapuerta ühenduse õiguse osakonnast); Prantsuse valitsus (esindajad: välisministeeriumi õigusosakonna asedirektor E. Belliard, selle osakonna talitusejuhataja C. de Salins ning sama osakonna välisasjade sekretär C. Chavance); Madalmaade valitsus (esindaja: välisministeeriumi õigusnõunik A. Bos); Portugali valitsus (esindajad: välisministeeriumi ühenduse asjade osakonna õigustalituse juhataja L. Fernandes ning sama osakonna nõunik L. Duarte); Ühendkuningriigi valitsus (esindaja: Treasury Solicitor’s Department’i ametnik J. Collins, keda abistasid barrister S. Richards ja barrister D. Anderson) ning komisjon (esindajad: peaõigusnõunik J. Amphoux, õigusnõunik J. Pipkorn ning õigustalituse ametnik R. Gosalbo-Bono).
2. Pärast Austria Vabariigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi ühinemist Euroopa Liiduga teatati arvamusetaotlusest ka neile liikmesriikidele. Kirjalikud märkused esitasid Austria valitsus (esindaja: ülikooli dotsent K. Berchtold) ja Soome valitsus (esindaja: välisministeeriumi talitusejuhataja H. Rotkirch).
3. Euroopa Parlamendil (esindajad: õigusnõunik G. Garzón Clariana ja õigustalituse ametnik E. Perillo) lubati vastavalt tema taotlusele esitada märkusi.
4. 7. novembri 1995. aasta istungil kuulas Euroopa Kohus ära suulised märkused, mille esitasid Belgia valitsus (esindaja: J. Devadder); Taani valitsus (esindajad: L. Mikaelsen ja P. Biering); Saksamaa valitsus (esindaja: A. Dittrich); Kreeka valitsus (esindajad: välisministeeriumi ühenduse õiguse eritalituse erakorraline abiõigusnõunik A. Samoni-Rantou ja N. Dafniou); Hispaania valitsus (esindaja: R. Silva de Lapuerta); Prantsuse valitsus (esindajad: välisministeeriumi õigusosakonna asedirektor J.‑F. Dobelle ja C. Chavance); Iirimaa valitsus (esindajad: D. Gleeson, SC, ja M. Buckley); Itaalia valitsus (esindaja: välisministeeriumi diplomaatiliste vaidluste, lepingute ja õigusküsimuste osakonna juhataja professor U. Leanza); Madalmaade valitsus (esindaja: välisministeeriumi abiõigusnõunik M. Fiestra); Portugali valitsus (esindajad: L. Fernandes ja M. L. Duarte); Soome valitsus (esindaja: H. Rotkirch); Rootsi valitsus (esindaja: välisministeeriumi Euroopa asjade õigusosakonna nõunik L. Nordling); Ühendkuningriigi valitsus (esindaja: J. E. Collins, keda abistasid S. Richards ja D. Anderson); Euroopa Liidu Nõukogu (esindajad: J.‑C. Piris, J.‑P. Jacqué ja A. Lo Monaco); komisjon (esindajad: J. Pipkorn ja R. Gosalbo-Bono) ning Euroopa Parlament (esindajad: G. Garzón Clariana ja E. Perillo).
III – Inimõiguste austamise ajalugu ühenduses
1. EÜ asutamisleping, nagu ka ESTÜ ja Euratomi asutamislepingud, ei sisalda peale preambuli viimases põhjenduses väljendatud soovi „säilitada ja tugevdada rahu ja vabadust” ühtki konkreetset viidet põhiõigustele.
2. Euroopa Kohus on põhiõiguste kaitset taganud ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu, viidates ühesugustele riigiõiguslikele tavadele ning rahvusvahelistele õigusaktidele, eelkõige konventsioonile.
3. Selle kohtupraktika alusel viitab ühtne Euroopa akt oma preambulis liikmesriikide põhiseaduste ja seaduste ning konventsiooni ja Euroopa sotsiaalhartaga tunnustatud põhiõiguste austamisele.
4. Euroopa Liidu lepingu artikli F lõikes 2 on sätestatud: „Liit austab põhiõigusi kui ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu need on tagatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga […] ning nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest.” Artikli J.1 lõike 2 viiendas taandes viidatakse inimõiguste ja põhivabaduste austamisele. Lepingu artikli K.2 lõige 1 viitab sõnaselgelt konventsiooni järgimisele justiits- ja siseküsimuste alases koostöös.
5. Põhiõiguste austamisele on viidatud ka ühenduse institutsioonide ja liikmesriikide poliitilistes deklaratsioonides. Nimetatud olgu 5. aprilli 1977. aasta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühisdeklaratsioon põhiõiguste kohta (Recueil des traités 1995, lk 877); 11. juuni 1986. aasta Euroopa Parlamendi, nõukogu, nõukogus kokku tulnud liikmesriikide ja komisjoni rassismi ja ksenofoobia vastane ühisdeklaratsioon (Recueil des traités 1995, lk 889); 29. mai 1990. aasta nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate resolutsioon rassismi ja ksenofoobia vastase võitluse kohta (EÜT C 157, lk 1); 28. novembri 1991. aasta nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide resolutsioon inimõiguste, demokraatia ja arengu kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 11/91, punkt 2.3.1) ning 18. novembril 1992. aastal nõukogu ja liikmesriikide poolt vastu võetud järeldused nimetatud resolutsiooni rakendamise kohta. Samuti võib mainida Euroopa Ülemkogu mitmesuguseid deklaratsioone, nagu 14. detsembri 1973. aasta Euroopa ühenduste liikmesriikide riigipeade ja valitsusjuhtide deklaratsioon Euroopa identiteedi kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 12/73, punkt 2501), 8. aprilli 1978. aasta deklaratsioon demokraatia kohta, 2. ja 3. detsembri 1988. aasta deklaratsioon ühenduse rahvusvahelise rolli kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 12/88, punkt 1.1.10), 29. juuni 1991. aasta deklaratsioon inimõiguste kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 6/91, V lisa) ja inimõiguste ülddeklaratsiooni 45. aastapäeva puhul 11. detsembril 1993 tehtud avaldus inimõiguste kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 12/93, punkt 1.4.12).
6. Oma 4. veebruari 1976. aasta Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatud ettekandes „Põhiõiguste kaitse ühenduse õigusloomes ja ühenduse õiguse arengus” (Bulletin des Communautés européennes, lisa 5/76) välistas komisjon ühenduse kui sellise vajaduse konventsiooniga ühinemise järele.
7. Esmalt tegi komisjon formaalse ühinemise ettepaneku nõukogule oma 4. aprilli 1979. aasta memorandumis Euroopa ühenduste ühinemise kohta inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (Bulletin des Communautés européennes, lisa 2/79).
8. Komisjon kordas seda ettepanekut 19. novembri 1990. aasta teatises ühenduse ühinemise kohta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga.
9. 26. oktoobril 1993 avaldas komisjon töödokumendi „Ühenduse ühinemine Euroopa inimõiguste konventsiooniga ja ühenduse õiguskord”, kus käsitletakse eelkõige ühinemise õigusliku aluse ning Euroopa Kohtu ainupädevuse küsimusi.
10. Euroopa Parlament on korduvalt väljendanud oma poolehoidu ühinemisele, seda viimati kodanikuõiguste ja õigusküsimuste komisjoni ettekande põhjal vastu võetud 18. jaanuari 1994. aasta resolutsioonis ühenduse ühinemise kohta Euroopa inimõiguste konventsiooniga (EÜT C 44, lk 32).
IV – Arvamusetaotluse vastuvõetavus
1. Iirimaa ja Ühendkuningriigi valitsus peavad arvamusetaotlust vastuvõetamatuks. Taani, Soome ja Rootsi valitsus tõstatavad samuti küsimuse niisuguse taotluse enneaegsusest.
Oma suulistes märkustes rõhutab Iirimaa valitsus, et puudub konkreetne ühinemislepingu projekt, mille kohta Euroopa Kohus võiks oma arvamuse esitada. Arvukalt esineb tehnilist laadi probleeme ning võimalikke lahendusi on väga palju. Samuti ei ole veel kindlaks määratud läbirääkimiste osapooli.
Ühendkuningriigi valitsus leiab, et lepingut „ei ole kavas” asutamislepingu artikli 228 lõike 6 mõttes. Euroopa Kohtu poole saab pöörduda alles pärast seda, kui lepinguprojekti suhtes on sisuliselt läbi räägitud. 4. oktoobri 1979. aasta arvamuses 1/78 (EKL 1979, lk 2871) loeti taotlus vastuvõetavaks hoolimata tõsiasjast, et läbirääkimised seisid alles ees. Sellegipoolest oli taotluse esitamise hetkel olemas lepinguprojekt, läbirääkimised leidsid aset samal ajal taotluse menetlemisega ning Euroopa Kohut teavitati enne arvamuse esitamist teksti kõige värskemast versioonist. Erinevalt sellest puudub käesoleva menetluse puhul lepinguprojekt ning enne arvamuse esitamist ei ole kavas ka läbirääkimisi alustada. Arvamuse 1/78 taotlus oli põhjendatud, kuna see puudutas lepingu õigusliku aluse küsimust. Käesoleval juhul valitseb asutamislepingu artikli 235 kui ainsa võimaliku õigusliku aluse suhtes konsensus.
Lisaks nõukogu poolt esile tõstetud põhiprobleemidele viitab Ühendkuningriigi valitsus ka teistele raskustele. Ta tõstatab küsimuse ühinemise ulatusest, võttes arvesse liikmesriikide tehtud reservatsioone, nende pädevust igal hetkel konventsiooni teatavate sätete kohaldamine peatada ning liikmesriikide ja ühenduse kohustuste lahknemise ohtu, samuti probleemi, mis on seotud ühenduse osalemisega konventsiooni organite töös, eelkõige tulevase ühtse kohtu töös, pädevuse jagunemist ühenduse ja liikmesriikide vahel, raskusi ühenduse ühinemisel konventsiooniga, ilma et eelnevalt oleks ühinetud Euroopa Nõukoguga, ning ESTÜ ja Euratomi asutamislepingu tulevikku. Arvestades nende probleemide hulka ja kaalukust, ei ole Euroopa Kohus praegu võimeline andma asjakohast arvamust.
Asutamislepingu artikkel 235, mis on ühinemise ainus võimalik õiguslik alus, nõuab nõukogu ühehäälset otsust. Ühehäälse otsuse puudumine rõhutab veelgi arvamusetaotluse hüpoteetilist ja kunstlikku loomust. Eelotsusetaotluste puhul on Euroopa Kohus aga alati keeldunud vastamast üldise või hüpoteetilise iseloomuga küsimustele.
Taani valitsus tõstab esile kokkulepitud lepinguprojekti puudumise. Veel enam, nõukogus ei ole seni kokku lepitud isegi läbirääkimiste alustamise suhtes.
Soome valitsus märgib, et Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõike 2 ja senise kohtupraktika kohaselt võib arvamus käsitleda ühenduse pädevust ning kavas oleva lepingu kooskõla asutamislepinguga. Käesoleval juhul sõltub arvamusetaotluse vastuvõetavus sellest, kas taotluses osutatud või sellele lisatud dokumentidest on võimalik piisava täpsusega tuletada kavas oleva lepingu piirjooni, mis võimaldaks Euroopa Kohtul arvamust anda. Kui see nii on, siis ei takista taotluse võimalik enneaegsus Euroopa Kohtul üldise ja põhimõttelise otsuse tegemist.
Oma suulistes märkustes rõhutab ka Rootsi valitsus, et lepinguprojekti ega isegi nõukogu otsust läbirääkimiste alustamise kohta ei ole olemas. Isegi kui Euroopa Kohus peaks arvamusetaotluse vastu võtma, oleks võimatu vältida hilisemat taotlust pärast seda, kui tehnilised ja juriidilised küsimused on lahendatud.
2. Komisjon, parlament ning Belgia, Saksamaa, Prantsuse, Itaalia ja Portugali valitsus peavad arvamusetaotlust vastuvõetavaks, sest see käsitleb kavas olevat lepingut asutamislepingu artikli 228 lõike 6 tähenduses.
Komisjon viitab artikli 228 sõnastusse tehtud muudatustele. EMÜ asutamislepingu artikli 228 lõike 1 teise lõigu varasem tekst, mis võimaldas kavas oleva lepingu kohta Euroopa Kohtult eelneva arvamuse saada, oli seotud esimese lõiguga, milles viidati ühenduse ja kolmandate riikide või ühenduse ja rahvusvahelise organisatsiooni vahel sõlmitavatele lepingutele. EMÜ asutamislepingu artikli 228 uus lõige 6 viitab ainult kavas olevale lepingule, mainimata selle lepingu sõlmimisele eelnevat arvamust. Juba eespool mainitud arvamuses 1/78 tõlgendas Euroopa Kohus kavas oleva lepingu mõistet laialt; uue sõnastuse valguses saab see pretsedent täiendava kinnituse. Nagu arvamuse 1/78 taotluse puhulgi, puudutab Euroopa Kohtule esitatud küsimus pädevust ning puudub oht, et küsimus võimalike läbirääkimiste käigus uuesti temale saadetaks.
Parlament rõhutab, et nagu selgub 11. novembri 1975. aasta arvamusest 1/75 (EKL 1975, lk 1355), on artikli 228 eesmärk vältida vaidlusi rahvusvaheliste lepingute asutamislepingule vastavuse üle. Käesolevas asjas käsitletakse konventsiooniga loodud õiguskorra vastavust ühenduse õiguskorrale. Täpsemalt on õigusalane küsimus selles, kas Euroopa Kohtu allumine väljaspool ühenduse õiguskorda asuvale kohtuorganile sobib kokku tema ainupädevusega. Euroopa Kohus tunnistas eespool nimetatud arvamuses 1/78, et pädevuse küsimuse selgitamine juba läbirääkimiste alguses on kõikide asjaomaste riikide huvides, kaasa arvatud kolmandad riigid.
Ka Belgia valitsus viitab arvamusega 1/78 loodud pretsedendile ning asutamislepingu artikli 228 lõike 6 uuele sõnastusele. Ta rõhutab kolme punkti. Liikmesriigid on nõustunud, et ühinemise vastavus ühenduse õigusele peab olema selge enne läbirääkimiste alustamist. Euroopa Kohus on eespool nimetatud arvamuses 1/78 ja 10. aprilli 1992. aasta arvamuses 1/92 (EKL 1992, lk I-2821) tunnistanud, et arvamusetaotlus tuleb lugeda vastuvõetavaks juhul, kui kavas oleva lepingu sisu on teada ning taotluse esitaja on huvitatud vastusest, isegi kui kavas oleva lepingu üksikasju ei ole veel välja töötatud. Kui nõuda arvamusetaotluse esitanud institutsioonilt, et sel ei oleks seoses kavas oleva lepingu vastavusega ühenduse õigusele taotluse esitamise ajaks enam mingit kahtlust, õõnestaks see asutamislepingu artikli 228 lõike 6 kasulikku mõju.
Oma suulistes märkustes leiab Saksamaa valitsus, et taotlus on vastuvõetav, sest selle esitamise hetkeks oli ühinemisega seotud debatt jõudnud staadiumisse, kus arvamus näis olevat vajalik ja õigustatud. Konventsioon, millega tuleb ühineda, ning ühinemiseks vajalikud kohandused on teada. Vastavalt Euroopa Kohtu seisukohale eespool nimetatud arvamuses 1/78 on kõigi liikmesriikide huvides, et küsimus ühenduse pädevusest konventsiooniga ühineda lahendatakse enne läbirääkimiste alustamist.
Prantsuse valitsus tunnistab oma suulistes märkustes, et Euroopa Kohtu käsutuses ei ole lepinguprojekti, läbirääkimiste sisu suhtes valitseb hulk ebamäärasusi ning hetkel puudub nõukogus üksmeel ühinemise otstarbekuse suhtes. Euroopa Kohus peaks siiski arvamusetaotluse vastu võtma, sest juriidilised küsimused, mis käsitlevad ühinemise vastavust asutamislepingule, on selgelt identifitseeritud ning nende asjakohasust ei saa vaidlustada.
Itaalia valitsus viitab oma suulistes märkustes Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõikele 2, mille kohaselt võib arvamusetaotlus puudutada kavas oleva lepingu kooskõla asutamislepingu sätetega või ühenduse pädevust see leping sõlmida. Kui küsimus puudutab ühenduse pädevust, nagu käesoleval juhul, ei ole piisavalt üksikasjalik lepinguprojekt vajalik. Isegi kui taotlus puudutab ühinemise kooskõla asutamislepingu materiaalõiguslike normidega, ei saa Euroopa Kohus keelduda arvamuse andmisest, kuna ühinemise esemeks olev konventsioon on olemas ning selle üldised aspektid on teada.
Ka Portugali valitsus rõhutab oma suulistes märkustes, et võimalike läbirääkimiste tulemus ning konventsioon, millega ühendus paneb ette ühineda, on teada.
V – Kavas oleva ühinemise õiguslik alus
1. Pärast viitamist ühenduse välispädevust käsitlevale kohtupraktikale väidab Austria valitsus, et ühenduse volituste kasutamine hõlmab põhiõiguste austamist. Konventsiooniga kaitstud õigused tagatakse volitustega, mille alusel ühenduse institutsioonid toimivad igas asjaomases valdkonnas. See konventsiooniga kaitstud õiguste sisemine horisontaalne kohaldamine on samal ajal aluseks ühenduse välispädevusele, mis võimaldab konventsiooniga ühineda.
2. Komisjon, parlament ning Belgia, Taani, Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Soome ja Rootsi valitsus väidavad, nagu väidab ka Austria valitsus teise võimalusena, et erisätete puudumisel on ühinemise õiguslikuks aluseks asutamislepingu artikkel 235. Artikli 235 kohaldamise tingimused, nimelt ühenduse meetme vajalikkus, ühenduse eesmärgi saavutamine ning side ühisturu toimimisega, on täidetud.
Komisjon viitab oma eespool mainitud 26. oktoobri 1993. aasta töödokumendile, milles ta kvalifitseerib inimõiguste austamise läbivaks eesmärgiks, mis moodustab lahutamatu osa ühenduse eesmärkidest.
8. aprilli 1976. aasta otsusest kohtuasjas 43/75: Defrenne (EKL 1976, lk 455) tuleneb, et eesmärgid asutamislepingu artikli 235 mõttes võivad olla ära toodud asutamislepingu preambulis. Ühtse Euroopa akti preambulis viidatakse inimõiguste austamisele ja konventsioonile.
Ka parlament leiab, et inimõiguste kaitse kuulub ühenduse eesmärkide hulka. Liidu kodakondsuse kehtestamine on vaadeldav seda argumenti toetava uue õigusliku elemendina. Tõepoolest, Euroopa Liidu lepingu artikli B kolmanda taande ja EÜ asutamislepingu artikli 8 sätted koostoimes teevad ühendusele ülesandeks tagada, et liidu kodanike põhiõigused oleksid kaitstud samas ulatuses, kui siseriiklike õigusaktidega on kaitstud riigi kodanike õigused. Parlament rõhutab vajadust allutada ühendus ning sealhulgas ka Euroopa Kohus samasugusele rahvusvahelisele õiguslikule kontrollile nagu see, millele alluvad liikmesriigid ja nende kõrgema astme kohtud. Parlamendi arvates tuleks asutamislepingu artikli 235 valimist täiendada viitega asutamislepingu artikli 228 lõike 3 teisele lõigule, mille järgi teatud rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks on vajalik parlamendi nõusolek. Niisuguse nõusoleku vajaduse tingib kõnealuse sätte ratio legis: tagada seda, et rahvusvaheline leping ei nõuaks ühenduse rahvusvaheliste kohustuste põhjal parlamendilt kui kaasseadusandjalt kaasotsustamismenetlusega vastu võetud õigusakti muutmist.
Belgia, Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Austria, Soome ja Rootsi valitsus rõhutavad, et inimõiguste kaitse on ühendust kõigis tema toimingutes siduv horisontaalne üldpõhimõte ning see kaitse on esmatähtis ühisturu tõrgeteta toimimiseks.
Nende valitsuste sõnul on Euroopa Kohus põhiõiguste kaitset taganud ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu, viidates ühesugustele riigiõiguslikele tavadele ning rahvusvahelistele õigusaktidele, eelkõige konventsioonile. Ühtse Euroopa akti preambul, Euroopa Liidu lepingu preambul ning selle lepingu artikli F lõige 2 ning artiklid J.1 ja K.2 kajastavad inimõiguste austamist ning sellega ka konventsiooni rolli.
Kreeka valitsus viitab ka EÜ asutamislepingu artikli 130u lõikele 2, kus mainitakse inimõiguste austamise eesmärki arengukoostöö vallas.
Austria valitsus täpsustab, et ühenduse eesmärkide kindlaksmääramiseks tuleb vaadelda ka asutamislepingu preambulit, kus viidatakse rahu ja vabaduse säilitamisele; see eesmärk hõlmab konventsiooniga tagatud õigusi.
Soome valitsus leiab, et ühenduse praeguses arengustaadiumis on inimõiguste kaitse ühenduse täisväärtuslik eesmärk.
Kõigi nimetatud valitsuste arvates on konventsiooniga ja ühendusevälise kohtuliku kontrollisüsteemiga ühinemine vajalik selleks, et kaitsta üksikisikuid juhul, kui ühenduse institutsioonid konventsiooni eiravad.
Belgia valitsus rõhutab vajadust vältida tõlgendamiserinevusi ühenduse ja konventsiooni organite kohtupraktikas. Ta märgib, et ühenduse õiguskaitsevahendite süsteem, mis välistab üksikisiku võimaluse esitada tühistamishagi õigusakti vastu, mis teda otseselt ja isiklikult ei puuduta, pakub vähem kaitset kui konventsiooni õiguskaitsevahendite süsteem.
Itaalia valitsus juhib oma suulistes märkustes tähelepanu asjaolule, et kõik liikmesriigid on oma pädevuse piires vabatahtlikult allunud inimõiguste kaitse rahvusvahelisele kontrollimehhanismile. Riikliku pädevuse üleandmine ühendusele eeldab seda, et ühendus alluks samale rahvusvahelisele kontrollile, et taastada riikide poolt esialgselt soovitud tasakaal.
Austria valitsus viitab konventsiooni ühetaolise tõlgendamise vajadusele, Euroopa Liidu lepingus ettenähtud integratsiooni pidevale suurendamisele kui valdkonnale, kus inimõiguste kaitse on eriti tähtis, ning ühenduse avalikku teenistust puudutavatele vaidlustele.
Soome valitsus täpsustab, et ühinemine on tähtis asutamislepingu sotsiaalse aspekti tugevdamiseks. Ühtses Euroopa aktis sätestatud uued pädevusvaldkonnad ning asutamislepingusse subsidiaarsuse põhimõtte lisamine on siiski kitsendanud asutamislepingu artikli 235 kohaldamisala. Nimetatud artiklile tuginemine sõltub ühinemislepingu ülesehitusest ja sisust.
3. Hispaania, Prantsuse, Iirimaa, Portugali ja Ühendkuningriigi valitsus juhivad tähelepanu sellele, et ei EÜ asutamisleping ega Euroopa Liidu leping ei sisalda ühtegi sätet, mis annaks ühendusele inimõiguste vallas volitusi, mis võiksid olla kavas oleva ühinemise õiguslikuks aluseks. Euroopa Liidu lepingu artikli F lõige 2 annab lihtsalt olemasolevale kohtupraktikale inimõiguste kaitse vallas konstitutsioonilise staatuse ning näeb seda ette ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu.
Prantsuse ja Portugali valitsus lisavad, et Euroopa Liidu lepingu artikli J.1 lõige 2, mis käsitleb ühist välis- ja julgeolekupoliitikat, ning artikli K.2 lõige 1, mis käsitleb justiits- ja siseküsimusi, mis pealegi ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse, on vaid programmilise tähendusega ega anna ühendusele kindlaid volitusi. Prantsuse valitsus välistab ka EÜ asutamislepingu artikli 130u kasutamise.
Hispaania, Prantsuse, Iirimaa, Portugali ja Ühendkuningriigi valitsus vaidlustavad samuti asutamislepingu artikli 235 igasuguse kasutamise. Inimõiguste austamine ei kuulu asutamislepingu artiklites 2 ja 3 sätestatud ühenduse eesmärkide hulka. Ühendkuningriigi valitsus lisab, et viitamine Euroopa Liidu lepingu artikli F lõikele 2 ei õigusta artikli 235 kasutamist.
Need valitsused ei ole nõus, et inimõiguste kaitse ebapiisavus või õiguslik lünk selles vallas muudavad kavas oleva ühinemise kohustuslikuks. Euroopa Kohus on konventsiooni materiaalõiguslikus mõttes ühenduse õiguskorda inkorporeerinud ning selle täielikult ühenduse õigusnormide kogumisse integreerinud. Prantsuse valitsus loetleb konventsioonis käsitletud õigusi, mille austamist on Euroopa Kohus taganud.
Portugali valitsus lisab, et oht, nagu võiksid Euroopa Kohus ja Euroopa Inimõiguste Kohus konventsiooni erinevalt tõlgendada, on teoreetiline ning seda võib seletada ühenduse majandusliku ja poliitilise integratsiooni ainuomaste eesmärkidega. Nimetatud valitsus osutab Euroopa Kohtu võimalusele konventsiooni tõlgendamise küsimustes Euroopa Inimõiguste Kohtult eelotsust taotleda.
Valitsuste arvates sisaldab ühenduse õigus üksikisikute jaoks täielikku õiguskaitsevahendite süsteemi. Ühisturu toimimise raames ei ole ühinemine vajalik.
4. Taani valitsus esitab nii poolt- kui ka vastuargumente. Ta viitab inimõiguste kaitse lüngale ühenduse avalikus teenistuses, tunnistab aga samas, et laadilt ei ole see lünk põhimõtteline, vaid menetluslik. Konventsiooni austamine Euroopa Kohtu poolt arendatud teatava enesepiiramise teel erineb selle austamisest rahvusvahelise kohustuse alusel, isegi kui see erinevus on vaid teoreetiline. Ühinemise eelis oleks eelkõige poliitiline, sest see rõhutaks inimõiguste austamisele omistatavat tähtsust. Samuti võimaldaks ühinemine ühendusel end ise kaitsta, kui ühenduse õigus konventsiooni organite ees kahtluse alla seataks. Taani valitsus märgib, et enamiku vaidluste puhul on tegemist ühenduse ja siseriiklike eeskirjade läbipõimumisega ning eelkõige vaidlustatakse siseriiklikke eeskirju; sellisel juhul võiksid institutsioonid, eelkõige komisjon abistada riikide valitsusi konventsiooni organite ees.
Sellele poliitilisele eelisele vastanduvad Taani valitsuse arvates praktilised ja õiguslikud probleemid. Praeguse seisuga võivad konventsiooniga ühineda vaid riigid; teiste lepinguosaliste positsioon ei ole selge; ühenduse ühinemine tekitaks probleeme seoses liikmesriikidele tehtavate eranditega ja nendepoolsete reservatsioonidega; ühinemine ei toimuks eeldatavalt kogu konventsiooni ulatuses; võttes arvesse, et a priori osutuksid vaidlustatavad õigusaktid siseriiklikeks, tekiks vajadus konventsiooni rikkumise eest vastutava üksuse kindlaksmääramise mehhanismi loomise järele; samuti kerkiks küsimus ühenduse esindamisest konventsiooni kontrolliorganites ning eelkõige tulevases ühtses kohtus. Nende probleemide tõsidust arvestades pakub Taani valitsus ühenduse ja konventsiooni lepinguosaliste vahel niisuguse lepingu sõlmimist, mis võimaldaks Euroopa Kohtul taotleda inimõigusi puudutavates küsimustes Euroopa Inimõiguste Kohtult eelotsust ning lubaks Euroopa Inimõiguste Kohtul ühenduse õigust puudutavates küsimustes taotleda eelotsust Euroopa Kohtult.
VI – Ühinemise vastavus asutamislepingu artiklitele 164 ja 219
1. Komisjon, parlament ning Belgia, Taani, Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Austria, Soome ja Rootsi valitsus väidavad, et kavas olev ühinemine ning eelkõige ühenduse allumine konventsiooni kohtusüsteemile ei ole asutamislepingu artiklitega 164 ja 219 vastuolus.
Komisjon märgib, et erinevalt Euroopa Majanduspiirkonna lepingust langevad konventsiooni ja asutamislepingu eesmärgid inimõiguste vallas kokku. Konventsiooniga on loodud klassikaline rahvusvahelisel õigusel rajanev kontrollimehhanism ning Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditel puutub siseriiklikus õiguskorras vahetu õigusmõju. Muidugi on konventsiooni eripära see, et ta pakub üksikisiku kaebuse võimalust. See on aga siiski lihtsalt üks kontrolliaspekt kaebuste kõrval, mida võivad esitada lepinguosalised, pealegi oleks vastuoluline nõustuda sellise kontrollimehhanismiga, võimaldamata üksikisikute kaebuste esitamist. Euroopa Inimõiguste Kohus ei otsustaks ühenduse ja liikmesriikide vahelise pädevuse jagunemise üle, mida reguleerib üksnes ühenduse õiguskord. Seega oleks välistatud vaidlused ühenduse ja liikmesriikide vahel.
Samuti ei ole võimalik kinnitada, et konventsiooni kontrollimehhanism seab selles osas, milles ta laieneb kõigile ühenduse volitustele, kahtluse alla ühenduse õiguskorra autonoomsuse. Konventsioon näeb tõepoolest ette vaid miinimumstandardid. Kontrollimehhanismil ei ole vahetut õigusmõju ühenduse õiguskorras. Lõpuks, et seda mehhanismi ei ole loetud liikmesriikide riigiõiguslike põhimõtetega vastuolus olevaks, saab see vaevalt ühenduse õiguse põhimõtetega vastuolus olla.
Parlament viitab eespool nimetatud arvamusele 1/91, milles Euroopa Kohus tunnustas ühenduse pädevust allutada end rahvusvahelise kohtu otsustele. Ühenduse allumine inimõiguste valdkonnas pädevale kohtule on kooskõlas ühenduse õiguskorra arenguga, mis ei ole enam suunatud ettevõtjatele, vaid Euroopa Liidu kodanikele. Inimõiguste valdkonnas teostatav väliskontroll ei mõjuta ühenduse õiguskorra autonoomsust rohkem kui liikmesriikide oma. Parlament viitab oma eespool mainitud 18. jaanuari 1994. aasta resolutsioonile, milles ta tõi esile, kui tähtis on võimalus esitada kaebus otse rahvusvahelisele kohtule, et uurida ühenduse õigusakti kooskõla inimõigustega, ning rõhutas, et kavas olev ühinemine ei sea kahtluse alla Euroopa Kohtu pädevust ühenduse õigusega seotud küsimustes.
Belgia valitsus leiab, et Euroopa Kohus peaks vastama küsimusele, kas konventsioonist tulenevad ja ühenduse õiguskorda integreeritud põhiõigused muutuvad ühenduse õiguse osaks või säilitavad oma erilise loomuse. Vastusest sellele küsimusele sõltub, kas kavas olev ühinemine mõjutab ühenduse õiguse autonoomsust või mitte.
Kõnealune valitsus märgib esiteks, et konventsiooni õigustel ja vabadustel on ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulgas ainuüksi neile omane seisund. Konventsioon määrab vaid kaitse miinimumkünnise ega mõjuta selle kaitse edasiarendamist teiste Euroopa Kohtu poolt tunnustatud allikate, nimelt ühenduse õiguskorra kui sellise ja ühesuguste riigiõiguslike tavade põhjal. Kui Euroopa Kohus viitab konventsioonile, võtab ta seejuures arvesse konventsiooni organite antud tõlgendusi, rõhutades nii konventsiooniga tagatud õiguste erilist kohta ühenduse õiguskorras. Selles mõttes on ühenduse õiguskorra autonoomsus eespool mainitud arvamuste 1/91 ja 1/92 mõistes nüüdsest peale pelgalt suhteline.
Edasi väidab Belgia valitsus, et kavas olev ühinemine säilitab ühenduse õiguskorra autonoomsuse. Vastavalt konventsiooni artiklis 62 sätestatud võimalusele oleks välistatud kaebused ühenduse ja selle liikmesriikide vahel ning tagatud asutamislepingu artikli 219 sätete järgimine. Selleks et vältida välismõju pädevuse jagunemisele ühenduse ja selle liikmesriikide vahel, võiksid viimased üksikisiku kaebuse korral võtta seisukoha väidetava rikkumise eest vastutaja suhtes; välja töötatava mehhanismi aluseks oleks ÜRO 10. detsembri 1982. aasta mereõiguse konventsiooni IX lisa.
Kolmandaks rõhutab Belgia valitsus, et ühenduse õiguskorra täielik autonoomsus konventsiooniga tagatud õiguste ja vabaduste valdkonnas ei ole soovitav. Kui ühenduse õiguskord kaitseb inimõigusi konventsiooniga võrreldes vähem, oleks võimatu vältida ohtu, et konventsiooni organid hakkavad end lugema pädevaks otsustama kui mitte ühenduse õigusaktide, siis vähemalt nende siseriiklike rakendusaktide konventsioonile vastavuse üle.
Kavas olev ühinemine võiks teoks saada isegi juhul, kui Euroopa Kohus loeks arvamustes 1/91 ja 1/92 ühenduse õiguskorra autonoomsuse suhtes seatud kriteeriumid kohaldatavaks.
Belgia valitsus osutab selles suhtes igasuguse isikliku ja funktsionaalse sideme puudumisele Euroopa Kohtu ja konventsiooni organite vahel. Euroopa Inimõiguste Kohus võib vaid nõuda, et asjaomane lepinguosaline tema otsust täidaks, kuid ei saa vaidluse objektiks olevat siseriiklikku meedet tühistada ega kehtetuks tunnistada. Selle kohtu otsuste mõju osas toob Belgia valitsus välja kaks võimalust. Kui konventsiooni säte on piisavalt täpne ja täielik, tagab selle järgimise tema lugemine vahetult kohaldatavaks. Kui säte, mida rikuti, ei ole vahetult kohaldatav, lasub rikkumise heastamise meetmete võtmise kohustus liikmesriigil. Kummalgi juhul ei seata kahtluse alla ühenduse õiguskorra autonoomsust.
Taani, Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Austria ja Soome valitsuse arvates nõustus Euroopa Kohus eespool nimetatud arvamuses 1/91, et ühendus võib end allutada rahvusvahelise lepinguga selle lepingu tõlgendamise ja kohaldamise tagamiseks loodud kohtuorganile tingimusel, et see ei mõjuta ühenduse õiguskorra autonoomsust. Sellega seoses rõhutas Euroopa Kohus eriti vajadust säilitada ühenduse kohtute sõltumatus ning Euroopa Kohtu ainupädevus ühenduse õiguse tõlgendamisel.
Taani valitsus rõhutab, et Euroopa Majanduspiirkonna lepingu puhul tekitas raskusi selle õiguse kattumine ühenduse õigusega. Käesoleval juhul võtaksid ühenduse institutsioonid, sealhulgas Euroopa Kohus, arvesse konventsiooni organite kohtupraktikat üksnes inimõiguste suhtes. Soovimata asuda lõplikule seisukohale, rõhutab valitsus, et konventsiooni pretsedendiõigus juba mõjutab Euroopa Kohtu oma ning räägib selle poolt, et ühinemine vastab asutamislepingule.
Saksamaa valitsus kinnitab samuti, et küsimus pädevuse jagunemisest ühenduse ja liikmesriikide vahel jääb Euroopa Kohtu jurisdiktsiooni alla, sest Euroopa Inimõiguste Kohus ei tee otsuseid lepinguosaliste riikide siseriikliku õiguse kohta. Euroopa Kohus tagaks põhiõigusi samaaegselt nii liikmesriikide riigiõiguslikele tavadele kui ka konventsioonile viidates ning saavutaks nende kaitstuse kõrgema astme, kui see, mille tagab konventsioon. Seega ei saa kinnitada, et ühenduse õiguskorra autonoomsus on kahtluse alla seatud, sest samaseid sätteid tõlgendatakse erinevalt nende erinevate eesmärkide tõttu. Ainus kohustus, mille konventsioon ühendusele paneb, nimelt austamise miinimumtasand, jääb eespool nimetatud arvamuses 1/91 väljendatud piiridesse. Samuti viitab Saksamaa valitsus asjaolule, et kahe kohtuinstantsi vahel puudub isikuline seotus.
Kreeka valitsus leiab, et ainus Euroopa Inimõiguste Kohtu võimalik sekkumine ühenduse õiguskorda piirduks konventsiooniga tagatud õiguste tõlgendamisega. Ühenduse õiguskorra autonoomsuse austamine ei keela mis tahes välist sekkumist, küll aga eeldab ühenduse õiguse aluspõhimõtete ja institutsioonilise tasakaalu säilitamist. Ühenduse kohtunik, kes ei ole samaaegselt Euroopa Kohtu liige, peaks oma osalemisega tagama selle, et Euroopa Inimõiguste Kohus võtaks arvesse ühenduse õiguse erijooni.
Oma suulistes märkustes rõhutab Itaalia valitsus, et ühinemisleping peab järgima Euroopa Kohtu poolt arvamustes 1/91 ja 1/92 määratud kriteeriume ühenduse õiguskorra austamise suhtes. Eriti rõhutab valitsus sellega seoses fakti, et Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditel puutub siseriiklikus õiguskorras vahetu õigusmõju ning nende tagajärjeks ei saa olla siseriiklike õigusaktide ebaseaduslikuks tunnistamine.
Austria valitsus toob esile erinevuse võrreldes Euroopa Majanduspiirkonna lepinguga. Ühinemine ei looks ühenduse õiguskorras juba eksisteerivate normide kogumit, mis tuleb sellesse korda integreerida. Euroopa Inimõiguste Kohtul puuduks pädevus ühenduse õigusega seotud küsimustes, viimane oleks selles suhtes samastatud konventsiooniosaliste riikide õigusega.
Rootsi valitsus leiab, et ühinemine oleks asutamislepingu artiklitega 164 ja 219 vastuolus vaid Euroopa Kohtu otsuste siduva loomuse eiramise ning seega ka ühenduse õiguskorra autonoomsuse õõnestamise ohu puhul. Selle ohu vältimiseks pakub Rootsi valitsus välja võimaluse erilepinguga välistada konventsiooni mehhanismi kasutamine liikmesriikide ning viimaste ja ühenduse vahelistes vaidlustes. Nimetatud valitsus osutab ka ideele, mille kohaselt Euroopa Inimõiguste Kohtul oleks võimalik ühenduse õiguse tõlgendamise küsimustes Euroopa Kohtult eelotsust taotleda.
Soome valitsus ei välista võimalust, et kavas olev ühinemine ning ühenduse institutsioonide allumine Euroopa Inimõiguste Kohtu jurisdiktsioonile avaldab mõju Euroopa Kohtu poolsele ühenduse õigusnormide tõlgendamisele niivõrd, kuivõrd viimased puudutavad inimõigusi. Kui kohaldada Euroopa Kohtu arvamuses 1/91 väljendatud põhimõtteid, tuleks ikkagi tunnistada, et ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu kaitstud inimõigused ei kuulu selle õiguse majanduslikku ja kaubanduslikku tuuma ning ühinemine ei kahjusta selle autonoomsust.
2. Hispaania, Prantsuse, Iirimaa, Portugali ja Ühendkuningriigi valitsus väidavad, et ühenduse ühinemine konventsiooniga on asutamislepingu ja eelkõige selle artiklitega 164 ja 219 vastuolus. Viidates arvamustele 1/91 ja 1/92, rõhutavad need valitsused, et kavas olev ühinemine seab kahtluse alla ühenduse õiguskorra autonoomsuse ning Euroopa Kohtu ainupädevuse.
Hispaania valitsus tsiteerib sellega seoses konventsiooni artikleid 24 ja 25, mis võimaldavad riikidevahelisi ja üksikisikute kaebusi, artiklit 45, mis allutab konventsiooni tõlgendamise ja kohaldamisega seotud asjad Euroopa Inimõiguste Kohtu jurisdiktsioonile, artikleid 32 ja 46, mis annavad konventsiooni organite otsustele siduva loomuse, artiklit 52, mis sätestab, et Euroopa Inimõiguste Kohtu otsused on lõplikud, artiklit 53, mis kohustab lepinguosalisi otsuseid täitma, ning artiklit 54, mis volitab ministrite komiteed otsuste täitmist kontrollima. Konventsiooni artikkel 62, mis näeb ette kõigi lepinguosaliste vaheliste konventsiooni tõlgendamise või kohaldamisega seotud vaidluste lahendamise konventsioonis sätestatud korras, on vastuolus asutamislepingu artikliga 219; oleks vaja teha reservatsioon või erikokkulepe, et vältida vaidlusi liikmesriikide endi ning viimaste ja ühenduse vahel. Erinevalt arvamustes 1/91 ja 1/92 toodud kriteeriumidest ei piirduks konventsiooni kontrolliorganid ühenduse õiguse tõlgendamisega, vaid uuriksid ka selle seaduslikkust konventsiooni järgi, see omakorda mõjutaks aga Euroopa Kohtu praktikat.
Prantsuse valitsus kinnitab, et ühenduse õiguskorral on autonoomne ja ainuomane kohtuorganisatsioon. Inimõiguste küsimustes ei ole loodud ega olegi praegu võimalik luua ühtki õiguskaitsevahendit, mis ulatuks kaugemale üldpõhimõttena Euroopa Kohtule pandud kohustusest tagada seadusest kinnipidamine.
Prantsuse valitsus peatub ka siseriiklike õiguskaitsevahendite eelneva ammendamise küsimusel. Ühenduse korra kohaselt on üksikisikute õiguskaitsevahendid piiratud ning enamikul juhtudest pöördutakse Euroopa Kohtu poole eelotsusetaotlusega. Võib küsida, kas konventsiooni organitel tekiks vajadus sundida ühendust laiendama juurdepääsu eelotsusemenetlusele või puuduks neil võimalus keelduda nimetatud menetluse arvestamisest siseriiklike õiguskaitsevahendite ammendamise tingimuse hindamisel. Sel juhul oleks lihtsam muuta asutamislepingu artikli 173 teist lõiku, et võimaldada üksikisikutel vaidlustada nende põhiõigusi puudutavat ühenduse õigusakti.
Prantsuse valitsus juhib tähelepanu ka ohule, et ühenduse õigust käsitlevad asjad võidakse anda lahendada konventsiooni organitele, mis koosnevad selliste riikide kodanikest, kes on Euroopa Nõukogu, kuid mitte ühenduse liikmed. Samuti märgib ta raskusi ühenduse kohtunike osalemisel konventsiooni kontrolliorganite töös. Nendel asjaoludel saab ühinemine toimuda vaid pärast asutamislepingu ja sealhulgas Euroopa Kohtu põhikirja käsitleva protokolli muutmist.
Iirimaa valitsus juhib oma suulistes märkustes tähelepanu sellele, et ühenduse ühinemine konventsiooniga seab küsimärgi alla asutamislepingu artiklitest 164 ja 219 tuleneva Euroopa Kohtu ainupädevuse asutamislepingu kohaldamise ja tõlgendamisega seotud vaidlustes.
Ka Portugali valitsus rõhutab, et konventsiooni kontrolliorganid on pädevad kohaldama ja tõlgendama horisontaalse mõjuga sätteid; see pädevus hakkaks paratamatult häirima ühenduse õiguse kohaldamist ja tõlgendamist. Tõsi küll, konventsiooni artikkel 62 võimaldaks välistada konventsiooni artiklis 24 sätestatud riikidevahelisi kaebusi, et järgida asutamislepingu artikli 219 sätteid. Selle artikli ratio legis ei piirdu aga liikmesriikidevaheliste kaebustega, vaid tähendab, et asutamislepingu kohaldamisel ja tõlgendamisel ei kehti mingi muu kui Euroopa Kohtu poolt kohaldatav vaidluste kohtuliku lahendamise kord. Euroopa Inimõiguste Kohus oleks aga sunnitud tõlgendama ühenduse õigust ning otsustama ühenduse pädevuse üle. Oleks keeruline kavandada toimivat mehhanismi, mis võimaldaks ühendusel ja liikmesriikidel lahendada pädevusega seotud küsimusi. Selleks et kindlaks määrata, kas siseriiklikud õiguskaitsevahendid on ammendatud, tuleks Euroopa Inimõiguste Kohtul otsustada võib-olla isegi Euroopa Kohtu pädevuse üle; seda tehes tuleks tal otsustada, kas üksikisik võiks esitada teda vahetult ja isiklikult puudutava ühenduse õigusakti tühistamise hagi.
Hispaania ja Ühendkuningriigi valitsus viitavad samuti Euroopa Inimõiguste Kohtu ja tulevase ühtse kohtu otsuste õigusmõjule. Nad rõhutavad eelkõige seda, et kõnealune kohus on pädev määrama kahjustatud poolele õiglast hüvitist, milleks võib olla rahaline kompensatsioon. Ühinemise korral loobuks Euroopa Kohus konventsiooni kohaldamisalas oma kõrgeima astme pädevusest ühenduse õiguse tõlgendajana. Vastupidiselt eespool nimetatud arvamuses 1/91 sätestatule ei piirdu Euroopa Inimõiguste Kohus rahvusvahelise lepingu tõlgendamise ja kohaldamisega. Ta sekkuks ühenduse õiguse tõlgendamisse ja kohaldamisse ning peaks otsustama ühenduse ja liikmesriikide pädevuse üle.
3. Madalmaade valitsus juhib lihtsalt tähelepanu probleemidele, mida lõplikule seisukohale asumata tuleb vaadelda enne otsuse tegemist ühinemise kohasuse kohta. Ta viitab eelkõige küsimusele, kas suhted Euroopa Kohtu ja konventsiooni organite vahel on kooskõlas asutamislepingu artikliga 164, küsimusele konventsiooniosaliseks ja ühenduse liikmeks olevate riikide vastavatest ühenduse aluslepingute ning konventsiooni järgsetest kohustustest ja liikmesriikide vastutuse kindlaksmääramisest konventsiooni järgimisel.
Euroopa Kohtu arvamus
Arvamusetaotluse vastuvõetavus
1. Iirimaa ja Ühendkuningriigi, nagu ka Taani ja Rootsi valitsus väidavad, et arvamusetaotlus on vastuvõetamatu või vähemalt enneaegne. Nende arvates puudub piisavalt üksikasjalik lepinguprojekt, mis võimaldaks Euroopa Kohtul uurida ühinemise vastavust asutamislepingule. Nimetatud valitsuste arvates ei saa rääkida kavas olevast lepingust staadiumis, mil nõukogu ei ole veel vastu võtnud isegi mitte põhimõttelist otsust alustada lepingu üle läbirääkimisi.
2. Sellega seoses tuleb märkida, et asutamislepingu artikli 228 lõige 6 sätestab, et nõukogu, komisjon või liikmesriik võib saada Euroopa Kohtu arvamuse selle kohta, kas kavas olev leping on kooskõlas asutamislepingu sätetega.
3. Nagu Euroopa Kohus on täheldanud, viimati oma 13. detsembri 1995. aasta arvamuses 3/94 (EKL 1995, lk I-4577, punkt 16), on selle sätte eesmärk ennetada komplikatsioone, mis võiksid tekkida ühendust siduvate rahvusvaheliste lepingute asutamislepingule vastavust käsitlevatest kohtuvaidlustest.
4. Samuti leidis Euroopa Kohus nimetatud arvamuses (punkt 17), et kui kohus tunnistaks niisuguse lepingu selle sisu või sõlmimise menetluse tõttu asutamislepinguga vastuolus olevaks, tooks see mitte ainult ühenduse, vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil kaasa tõsiseid raskusi, mis võiksid kahjustada kõiki huvitatud osapooli, sealhulgas ka kolmandaid riike.
5. Selleks et vältida niisuguseid komplikatsioone, on asutamisleping ette näinud erandliku Euroopa Kohtusse eelneva pöördumise menetluse, et enne lepingu sõlmimist kontrollida selle vastavust asutamislepingule.
6. Kõnealune menetlus on eriline koostöömenetlus ühelt poolt Euroopa Kohtu ja teiselt poolt ühenduse institutsioonide ja liikmesriikide vahel, mille raames enne niisuguse lepingu sõlmimist, mis võib anda alust vaidluseks seda lepingut sõlmiva, täitva või rakendava ühenduse õigusakti seaduslikkuse üle, peab Euroopa Kohus asutamislepingu artikli 164 alusel tagama, et asutamislepingu tõlgendamisel ja kohaldamisel peetaks kinni seadustest.
7. Mis puutub lepinguprojekti olemasolusse, siis ei ole kahtlust, et käesoleval juhul ei olnud arvamusetaotluse esitamise ajal ega ka arvamuse andmise ajal alustatud läbirääkimisi ega välja töötatud ühenduse konventsiooniga ühinemise lepingu üksikasju.
8. Selleks et hinnata, missuguses ulatuses mõjutab lepingu sisu käsitleva kindla teabe puudumine taotluse vastuvõetavust, tuleb jõuda selgusele taotluse eesmärkide suhtes.
9. Nagu liikmesriikide valitsuste ja ühenduse institutsioonide märkustest selgub, tõstatab ühenduse konventsiooniga ühinemine kaks põhiprobleemi: esiteks ühenduse pädevus niisugust lepingut sõlmida ning teiseks selle lepingu kooskõla asutamislepingu sätetega ja eelkõige Euroopa Kohtu pädevust käsitlevate sätetega.
10. Mis puutub pädevuse küsimusse, siis oma 4. oktoobri 1979. aasta arvamuses 1/78 (EKL 1979, lk 2871, punkt 35) leidis Euroopa Kohus, et kui tuleb teha otsus pädevuse küsimuses, siis on ühenduse institutsioonide ning kõigi asjaomaste riikide, sealhulgas ka kolmandate riikide huvides jõuda pädevuse küsimuses selgusele juba läbirääkimiste alguses ning isegi enne seda, kui hakatakse läbi rääkima lepingu põhiküsimuste üle.
11. Ainus tingimus, millele Euroopa Kohus nimetatud arvamuses viitas, oli see, et kavas oleva lepingu ese peab olema teada enne, kui läbirääkimisi alustatakse.
12. Ei ole aga kahtlust, et käesoleva arvamusetaotluse puhul on kavas oleva lepingu ese teada. Tõepoolest, sõltumata ühenduse võimalikust konventsiooniga ühinemise viisist on konventsiooni üldine eesmärk ja kohaldamisala ning sellise ühinemise institutsiooniline tähendus ühenduse jaoks hästi teada.
13. Arvamusetaotluse vastuvõetavust ei saa vaidlustada põhjendusega, et nõukogu ei ole veel otsustanud läbirääkimisi alustada ning et seetõttu ei ole kavas lepingut asutamislepingu artikli 228 lõike 6 mõistes.
14. Kuigi sellist otsust ei ole veel vastu võetud, on ühenduse konventsiooniga ühinemine olnud mitmete komisjoni uuringute ja ettepanekute objektiks ning see oli arvamusetaotluse esitamise hetkel nõukogu päevakorras. Fakt, et nõukogu algatas asutamislepingu artikli 228 lõikes 6 ette nähtud menetluse, viitab kavatsusele niisuguse lepingu üle läbi rääkida ja see sõlmida. Nii tundub, et arvamusetaotlus on kantud nõukogu õigustatud soovist saada teada oma volituste täpne ulatus, enne kui teha mis tahes otsus läbirääkimiste alustamise kohta.
15. Lisaks tuleb märkida, et kuna arvamusetaotlus puudutab ühenduse pädevust, on see piisavalt selge ning selle täpsustamiseks ei ole vaja nõukogu formaalset otsust läbirääkimiste alustamise kohta.
16. Lõpuks, artikli 228 lõike 6 järgse menetluse toimimiseks peab olema võimalik anda pädevuse küsimus Euroopa Kohtusse mitte ainult läbirääkimiste alustamisel (arvamus 1/78, punkt 35), vaid ka enne nende formaalset avamist.
17. Antud olukorras, kus ühenduse konventsiooniga ühinemise küsimus on nõukogus juba eelnevalt tõstatatud, on ühenduse, selle liikmesriikide ning teiste konventsiooniosaliste riikide huvides jõuda selles küsimuses selgusele juba enne läbirääkimiste alustamist.
18. Eelnevast tulenevalt on arvamusetaotlus vastuvõetav niivõrd, kuivõrd see puudutab ühenduse pädevust kavas olevat liiki leping sõlmida.
19. See aga ei kehti, kui küsimus puudutab kõnealuse lepingu kooskõla asutamislepinguga.
20. Selleks et vastata täpsemalt küsimusele, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga on asutamislepingu ja eelkõige selle Euroopa Kohtu pädevust käsitlevate artiklitega 164 ja 219 kooskõlas, peab Euroopa Kohtul olema piisav teave selle kohta, milliste tingimuste kohaselt kavatseb ühendus alluda konventsiooni praegusele ja tulevasele kohtuliku kontrolli mehhanismile.
21. Praeguse seisuga tuleb tõdeda, et Euroopa Kohtule ei ole esitatud üksikasjalikku teavet lahenduste kohta, mida kavandatakse ühenduse rahvusvahelisele kohtule allumise praktiliseks kohaldamiseks.
22. Eelnevast tulenevalt ei ole Euroopa Kohtul võimalik anda arvamust selle kohta, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga on kooskõlas asutamislepingu normidega.
Ühenduse pädevus ühineda konventsiooniga
23. Asutamislepingu artiklist 3b, mis sätestab, et ühendus toimib asutamislepinguga talle antud volituste ning temale seatud eesmärkide piires, tuleneb, et ühendusel on vaid talle antud volitused.
24. Antud pädevuse põhimõtet tuleb järgida ühenduse tegevuses nii ühenduse enda kui ka rahvusvahelisel tasandil.
25. Ühendus tegutseb tavaliselt erivolituste alusel, mis ei pruugi, nagu Euroopa Kohus on märkinud, tuleneda asutamislepingu erisätetest otseselt, vaid võivad tuleneda neist ka kaudselt.
26. Nii võib käesolevas arvamusetaotluses vaadeldavas rahvusvaheliste suhete valdkonnas välja kujunenud kohtupraktika kohaselt ühenduse pädevus rahvusvahelisi kohustusi võtta tuleneda mitte ainult asutamislepingu sõnaselgetest sätetest, vaid olla neist ka kaudselt tuletatav. Eelkõige on Euroopa Kohus otsustanud, et iga kord, kui ühenduse õigusega on ühenduse institutsioonidele antud volitused mingi kindla eesmärgi saavutamiseks ühendusesiseselt, on ühendusel isegi sellesisulise sõnaselge sätte puudumisel pädevus ka selle eesmärgi täitmiseks vajalikke rahvusvahelisi kohustusi võtta (vt 19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91, EKL 1993, lk I-1061, punkt 7).
27. Tuleb tõdeda, et ükski asutamislepingu säte ei anna ühenduse institutsioonidele pädevust inimõiguste valdkonnas õigusakte kehtestada või rahvusvahelisi konventsioone sõlmida.
28. Otseste või kaudsete volituste puudumisel tuleb uurida, kas asutamislepingu artikkel 235 võiks moodustada ühinemise õigusliku aluse.
29. Asutamislepingu artikli 235 mõte on täita lünka juhul, kui ükski asutamislepingu erisäte ei anna ühenduse institutsioonidele otseseid või kaudseid volitusi tegutsemiseks, ehkki niisugused volitused tunduvad olevat vajalikud, et võimaldada ühendusel täita oma ülesandeid asutamislepingus sätestatud eesmärkide saavutamisel.
30. See säte, mis on antud volituste põhimõttele rajatud institutsioonilise süsteemi lahutamatu osa, ei saa olla aluseks ühenduse volituste kohaldamisala laiendamisele väljapoole asutamislepingu kui tervikuga, eelkõige aga ühenduse eesmärke ja tegevust määratlevate sätetega loodud üldist raamistikku. Igatahes ei saa artikkel 235 olla aluseks, et võtta vastu sätteid, mis sisuliselt muudaksid asutamislepingut, järgimata selleks sama lepinguga ette nähtud menetlust.
31. Eelnevat arvesse võttes tuleb uurida, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga võib põhineda artiklil 235.
32. Esiteks tuleb märkida, et inimõiguste austamise tähtsust on rõhutatud mitmes liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide deklaratsioonis (loetletud käesoleva arvamuse esimese osa III jao punktis 5). Samuti on inimõiguste austamisele viidatud ühtse Euroopa akti preambulis ja Euroopa Liidu lepingu preambulis, artikli F lõikes 2, artikli J.1 lõike 2 viiendas taandes ning artikli K.2 lõikes 1. Artikkel F sätestab muu hulgas, et liit austab põhiõigusi, nagu need on tagatud eelkõige konventsiooniga. EÜ asutamislepingu artikli 130u lõige 2 sätestab, et ühenduse poliitika arengukoostöö alal aitab kaasa eesmärgile austada inimõigusi ja põhivabadusi.
33. Veel tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt moodustavad põhiõigused lahutamatu osa õiguse üldpõhimõtetest, mille järgimist Euroopa Kohus tagab. Selleks ammutab Euroopa Kohus inspiratsiooni liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest ning juhistest, mis sisalduvad inimõiguste kaitset puudutavates rahvusvahelistes lepingutes, mille puhul liikmesriigid on teinud koostööd või millega nad on ühinenud. Selles osas, nagu Euroopa Kohus on täpsustanud, on Euroopa inimõiguste konventsioonil eriline tähendus (vt eelkõige 18. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑260/89: ERT, EKL 1991, lk I‑2925, punkt 41).
34. Kuigi inimõiguste austamine on ühenduse õigusaktide seaduslikkuse tingimus, tuleb siiski tõdeda, et ühenduse ühinemine Euroopa inimõiguste konventsiooniga tooks endaga kaasa olulisi muudatusi ühenduse praeguses inimõiguste kaitse süsteemis, sest see kujutaks endast ühenduse sisenemist iseseisvasse rahvusvahelisse institutsioonilisse süsteemi ning kõigi konventsiooni sätete integreerimist ühenduse õiguskorda.
35. Niisugune ühenduse inimõiguste kaitse süsteemi muutmine, millel oleksid võrdselt põhimõttelised institutsioonilised tagajärjed nii ühenduse kui ka liikmesriikide jaoks, oleks konstitutsioonilise tähendusega ning väljuks seega artikli 235 kohaldamisalast. See võiks toimuda üksnes asutamislepingu muutmise teel.
36. Seega tuleb tõdeda, et kehtiva ühenduse õiguse kohaselt ei ole ühendus pädev konventsiooniga ühinema.
Eeltoodust tulenevalt
EUROOPA KOHUS
koosseisus: president G. C. Rodríguez Iglesias, kodade esimehed C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.‑P. Puissochet ja G. Hirsch, kohtunikud G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (ettekandja), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón ja M. Wathelet,
olles ära kuulanud esimese kohtujuristi G. Tesauro ning kohtujuristid C. O. Lenzi, F. G. Jacobsi, A. La Pergola, G. Cosmase, P. Léger’, M. B. Elmeri, N. Fennelly ja D. Ruiz-Jarabo Colomeri,
Rodríguez Iglesias | Kakouris | Edward |
Schockweiler | Moitinho de Almeida | Kapteyn |
Luxembourgis 28. märtsil 1996.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |