CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 4 ottobre 2018 (1)
Causa C‑322/17
Eugen Bogatu
contro
Minister for Social Protection
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court (Alta Corte, Irlanda)]
«Rinvio pregiudiziale – Previdenza sociale dei lavoratori migranti – Domanda di prestazioni familiari presentata da un cittadino di uno Stato membro il cui rapporto di lavoro è cessato e i cui familiari risiedono in uno Stato membro diverso da quello dell’occupazione – Regolamento (CE) n. 883/2004 – Articolo 68 – Regole di priorità in caso di cumulo – Nozione di “attività professionale subordinata”».
1. Il sig. Eugen Bogatu è un cittadino rumeno stabilito in Irlanda dal 2003. Dopo la cessazione del suo rapporto di lavoro, nel febbraio 2009, egli ha percepito una serie di prestazioni previdenziali. In particolare, tra il 25 maggio 2010 e il 4 gennaio 2013 egli ha fruito di un’indennità di disoccupazione a carattere non contributivo («jobseeeker’s allowance»). Nel gennaio 2015 gli sono state negate prestazioni familiari per i figli residenti in Romania in relazione al periodo nel quale egli ha ricevuto tale indennità di disoccupazione, a motivo che, secondo il Minister for Social Protection (Ministro della Protezione sociale; in prosieguo: il «Ministro»), non si poteva considerare che il sig. Bogatu svolgesse un’attività professionale subordinata ai sensi dell’articolo 68 del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (2). Successivamente, nel suo ricorso dinanzi alla High Court (Alta Corte, Irlanda), il sig. Bogatu ha contestato tale interpretazione della portata della nozione di «attività professionale subordinata».
2. Orbene, poiché dal fascicolo sembra emergere che i figli del sig. Bogatu godono anche di un diritto alle prestazioni familiari in forza della legge rumena, il problema di determinare la portata della nozione di attività professionale subordinata si pone piuttosto rispetto all’applicazione delle regole di priorità in caso di cumulo di diritti alle prestazioni familiari previste dall’articolo 68 del regolamento n. 883/2004.
3. Salvo errore da parte mia, è la prima volta che la Corte è chiamata a pronunciarsi sull’interpretazione della disposizione sopra citata. La sua risposta non sarà di secondaria importanza, dato che, tenuto conto del funzionamento delle regole di priorità di cui trattasi, avrà necessariamente l’effetto di delimitare l’ambito della competenza prioritaria dello Stato dell’occupazione, da un lato, e dello Stato di residenza dei familiari dell’interessato, dall’altro, per quanto riguarda il versamento delle prestazioni familiari.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Regolamento n. 1408/71
4. Il regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) n. 118/97, del 2 dicembre 1996 (in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71») (3) è stato abrogato con effetto al 1o maggio 2010.
5. L’articolo 1 di tale regolamento, rubricato «Definizioni», disponeva in particolare quanto segue:
«a) i termini “lavoratore subordinato” (…) designano (…):
i) qualsiasi persona coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa continuata contro uno o più eventi corrispondenti ai settori di un regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati (…)».
6. L’articolo 73 del medesimo regolamento, rubricato «Lavoratori subordinati o autonomi i cui familiari risiedono in uno Stato membro diverso dallo Stato competente», così recitava:
«Il lavoratore subordinato (…) soggetto alla legislazione di uno Stato membro ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo Stato, come se risiedessero nel territorio di questo (…)».
7. L’articolo 76 del regolamento n. 1408/71, rubricato «Regole di priorità in caso di cumulo dei diritti a prestazioni familiari a norma della legislazione dello Stato competente e della legislazione dello Stato membro di residenza dei familiari», disponeva, al paragrafo 1, quanto segue:
«Quando, nel corso dello stesso periodo, per lo stesso familiare ed a motivo dell’esercizio di un’attività professionale, determinate prestazioni familiari sono previste dalla legislazione dello Stato membro nel cui territorio i familiari risiedono, il diritto alle prestazioni familiari dovute a norma della legislazione di un altro Stato membro, all’occorrenza in applicazione dell’articolo 73 o 74, è sospeso a concorrenza dell’importo previsto dalla legislazione del primo Stato membro».
2. Regolamento n. 883/2004
8. L’articolo 1 del regolamento n. 883/2004, rubricato «Definizioni», enuncia:
«a) “attività subordinata”, qualsiasi attività o situazione assimilata considerata tale ai fini dell’applicazione della legislazione di sicurezza sociale dello Stato membro in cui è esercitata l’attività in questione o in cui esiste detta situazione;
(…)».
9. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale regolamento, rubricato «Ambito d’applicazione “ratione personae”»:
«Il presente regolamento si applica ai cittadini di uno Stato membro (…) nonché ai loro familiari (…)».
10. A termini dell’articolo 11 del medesimo regolamento, rubricato «Norme generali»:
«1. Le persone alle quali si applica il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un singolo Stato membro. Tale legislazione è determinata a norma del presente titolo.
2. Ai fini dell’applicazione del presente titolo, le persone che ricevono una prestazione in denaro a motivo o in conseguenza di un’attività subordinata (…) sono considerate come se esercitassero tale attività (…)».
3. Fatti salvi gli articoli da 12 a 16:
a) una persona che esercita un’attività subordinata (…) in uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato membro;
(…)
e) qualsiasi altra persona che non rientri nelle categorie di cui alle lettere da a) a d) è soggetta alla legislazione dello Stato membro di residenza, fatte salve le altre disposizioni del presente regolamento che le garantiscono l’erogazione di prestazioni in virtù della legislazione di uno o più altri Stati membri».
11. L’articolo 67 di detto regolamento, rubricato «Familiari residenti in un altro Stato membro», così recita:
«Una persona ha diritto alle prestazioni familiari ai sensi della legislazione dello Stato membro competente, anche per i familiari che risiedono in un altro Stato membro (…)».
12. L’articolo 68 del medesimo regolamento, rubricato «Regole di priorità in caso di cumulo», al paragrafo 1 così prevede:
«Qualora nello stesso periodo e per gli stessi familiari siano previste prestazioni in base alle legislazioni di più Stati membri, si applicano le seguenti regole di priorità:
a) nel caso di prestazioni dovute da più Stati membri a diverso titolo, l’ordine di priorità è il seguente: in primo luogo i diritti conferiti a titolo di un’attività professionale subordinata (…), in secondo luogo i diritti conferiti a titolo dell’erogazione di una pensione o di una rendita e, infine, i diritti conferiti a titolo della residenza;
b) nel caso di prestazioni dovute da più Stati membri a un medesimo titolo, l’ordine di priorità è fissato con riferimento ai seguenti criteri secondari:
(…)
iii) nel caso di diritti conferiti a titolo della residenza: il luogo di residenza dei figli.
(…)».
II. Fatti, procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
13. Il sig. Bogatu è un cittadino rumeno stabilito in Irlanda dal 2003. Egli è padre di due figli residenti in Romania.
14. Il sig. Bogatu ha esercitato un’attività professionale subordinata in Irlanda tra il 26 maggio 2003 e il 13 febbraio 2009, data in cui è cessato il suo rapporto di lavoro. Da allora egli ha percepito, in ordine successivo, una prestazione di disoccupazione («jobseeker’s benefit») a carattere contributivo dal 20 febbraio 2009 al 24 marzo 2010, poi una prestazione di disoccupazione («jobseeker’s allowance») a carattere non contributivo dal 25 marzo 2010 al 4 gennaio 2013 e infine un’indennità di malattia («illness benefit») dal 15 gennaio 2013 al 30 gennaio 2015.
15. Il 27 gennaio 2009 egli presentava domanda di prestazioni familiari. Con lettera del 12 gennaio 2011, il Ministro comunicava al sig. Bogatu che aveva deciso di accogliere la sua domanda, ma rifiutava di riconoscergli prestazioni familiari per una parte del periodo indicato nella stessa, vale a dire quello compreso tra il 1o aprile 2010 e il 31 gennaio 2013 (in prosieguo: il «periodo di riferimento»). Nel contempo, lo informava che il motivo all’origine della decisione di diniego relativa a quest’ultimo periodo risiedeva nel fatto che il sig. Bogatu non soddisfaceva nessuna delle condizioni alternative necessarie per beneficiare di prestazioni familiari per i figli residenti in Romania, in quanto, da un lato, non esercitava più un’attività professionale subordinata in Irlanda e, dall’altro, non percepiva alcuna prestazione a carattere contributivo da parte del Ministero.
16. Nel ricorso dinanzi alla High Court (Alta Corte), il sig. Bogatu non contesta i fatti sui quali il Ministro ha fondato la propria decisione. Egli sostiene invece che il rifiuto del Ministro di versargli le prestazioni familiari per il periodo di riferimento si basa su un’interpretazione errata del diritto dell’Unione.
17. A tale proposito, egli rileva che il periodo in relazione al quale la sua domanda è stata respinta è disciplinato, per la parte compresa tra il 1o e il 30 aprile 2010, dal regolamento n. 1408/71, e, per la parte compresa tra il 1o maggio 2010 e il 31 gennaio 2013, dal regolamento n. 883/2004. Inoltre, il sig. Bogatu deduce l’argomento secondo il quale dall’articolo 73 del regolamento n. 1408/71, in combinato disposto con l’articolo 1, lettera a), punto i), del medesimo regolamento, risulta che chiunque sia assicurato ai sensi del regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati in uno Stato membro ha diritto alle prestazioni familiari per i propri familiari che risiedono in un altro Stato membro, come se questi ultimi risiedessero nel primo Stato membro. Egli precisa inoltre, sulla base delle sentenze pronunciate dalla Corte nelle cause Dodl e Oberhollenzer (sentenza del 7 giugno 2005, C‑543/03, EU:C:2005:364), e Borger (sentenza del 10 marzo 2011, C‑516/09, EU:C:2011:136), che tale diritto discende dal solo fatto che la persona interessata è assicurata e che, di conseguenza, esso sussiste anche se detta persona non esercita più un’attività subordinata al momento della presentazione della domanda di prestazioni familiari e anche se essa non percepisce, in tale momento, pagamenti a titolo della sua assicurazione.
18. Essendo equivalente all’articolo 73 del regolamento n. 1408/71, l’articolo 67 del regolamento n. 883/2004 dev’essere interpretato allo stesso modo.
19. A sua difesa, il Ministro sostiene che, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 67 del regolamento n. 883/2004, si deve necessariamente tenere conto dell’articolo 11, paragrafo 2, del medesimo regolamento, che non aveva equivalenti nel regolamento n. 1408/71.
20. In tali circostanze, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il [regolamento n. 883/2004] e, in particolare, il suo articolo 67, in combinato disposto con l’articolo 11, paragrafo 2, dello stesso, esigano che, ai fini dell’ammissibilità a una “prestazione familiare” come definita all’articolo 1, lettera z), del regolamento, una persona sia un lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro competente (…) o che, in alternativa, riceva una prestazione in denaro (…).
2) Se il riferimento a una “prestazione in denaro” di cui all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento debba essere interpretato nel senso che riguarda unicamente il periodo durante il quale il richiedente riceve effettivamente una prestazione in denaro, o se indichi qualsiasi periodo in cui un richiedente dispone di una copertura assicurativa per una prestazione in denaro futura, a prescindere dalla circostanza che tale prestazione sia stata o meno richiesta alla data della domanda di prestazione familiare».
21. Tali questioni sono state oggetto di osservazioni scritte da parte del sig. Bogatu, del Ministro, del governo del Regno Unito nonché della Commissione europea. Dette parti interessate hanno altresì presentato osservazioni orali all’udienza del 6 giugno 2018.
III. Analisi
A. Sulle questioni pregiudiziali
1. Osservazioni preliminari
22. Anzitutto, rilevo che le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio non vertono sull’interpretazione delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 1408/71, che si applicano alle prestazioni familiari relative al primo mese del periodo di riferimento, vale a dire dal 1o al 30 aprile 2010 (4), bensì sull’interpretazione delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 883/2004, che si applicano dal 1o maggio 2010 al 31 gennaio 2013.
23. Inoltre, si deve osservare che la domanda del giudice del rinvio è limitata all’interpretazione dell’articolo 67 del regolamento n. 883/2004, che garantisce a ogni persona il diritto di ottenere prestazioni familiari da parte dello Stato membro in cui è assicurata per i propri familiari che risiedono in un altro Stato membro, in combinato disposto con l’articolo 11, paragrafo 2, del medesimo regolamento, che utilizza la nozione di «attività subordinata». Ciò si spiega con il fatto che, nel procedimento principale, il sig. Bogatu affermava di avere diritto a percepire prestazioni familiari da parte dello Stato irlandese in quanto si doveva considerare che egli esercitasse un’attività subordinata.
24. Per contro, dagli atti del presente procedimento si evince che i familiari per i quali il sig. Bogatu aveva chiesto di beneficiare di tali prestazioni familiari, vale a dire i suoi due figli, hanno anche diritto a percepire prestazioni familiari in forza della legislazione rumena, giacché quest’ultima prevede che tali prestazioni sono pagabili a tutti i minori di età inferiore ai 18 anni legalmente residenti in Romania, circostanza che sembra ricorrere nel caso di specie.
25. In tali circostanze, condivido le osservazioni del Ministro, del governo del Regno Unito e della Commissione secondo le quali occorre ampliare l’oggetto dell’interpretazione chiesta dal giudice del rinvio.
26. Più precisamente, poiché si trova in una situazione nella quale gli stessi familiari hanno diritto, in linea di principio, al versamento delle prestazioni di cui trattasi per il medesimo periodo ai sensi delle legislazioni di più Stati membri, ritengo che la Corte, nella risposta da fornire al giudice del rinvio, dovrà necessariamente tenere conto dell’articolo 68 del regolamento n. 883/2004 (5), che detta i criteri per stabilire quale sia lo Stato prioritariamente competente a erogare le prestazioni familiari.
27. Rammento che tale diposizione prevede un complesso di regole di priorità applicabili in caso di cumulo di diritti a prestazioni familiari in più Stati membri, per la cui attuazione occorre stabilire se il titolare di tali diritti possa farli valere «a un medesimo titolo» nei diversi Stati membri (vale a dire a titolo di un’«attività professionale subordinata», di «erogazione di una pensione» o della «residenza») oppure «a diverso titolo». La risposta a tale questione consente di individuare lo Stato chiamato prioritariamente a versare prestazioni familiari all’interessato.
28. Nella presente causa, la questione se lo Stato tenuto all’erogazione di tali prestazioni in favore del sig. Bogatu sia l’Irlanda o la Romania dipende quindi dalla determinazione del titolo in base al quale il ricorrente poteva esigere il versamento delle prestazioni familiari da parte dello Stato irlandese, e in particolare dalla portata attribuita all’espressione «diritti conferiti a titolo di un’attività professionale subordinata» di cui all’articolo 68, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004.
29. Sulla base di tali considerazioni, ritengo, al pari della Commissione, che le due questioni pregiudiziali sollevate dalla High Court (Alta Corte) debbano essere intese nel senso che vertono sull’interpretazione dell’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata» nell’ambito dell’attuazione delle regole di priorità fissate all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004.
30. Di conseguenza, occorre riformulare le due questioni. Con tali questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 68, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 debba essere interpretato nel senso che una persona la quale, dopo essere stata occupata nello Stato membro ospitante, percepisca soltanto prestazioni a carattere non contributivo da detto Stato, pur restando assicurata presso il sistema di previdenza sociale di quest’ultimo, abbia diritto al versamento delle prestazioni familiari in virtù di tale status ai fini della determinazione dello Stato membro prioritariamente competente a erogare dette prestazioni.
31. Atteso che, come ho già precisato, la risposta a tale interrogativo dipende dalla portata dell’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata» utilizzata all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, nelle presenti conclusioni tenterò di individuare gli elementi di interpretazione sui quali deve fondarsi un’interpretazione corretta di tale nozione.
32. A tal fine, respingerò anzitutto l’argomento dedotto dal Ministro, dal Regno Unito e dalla Commissione secondo cui la nozione in parola, quale prevista all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, dovrebbe essere interpretata alla luce dell’articolo 11, paragrafo 2, del medesimo regolamento [sezione a)]. Verificherò poi se detta nozione debba essere interpretata, in caso contrario, in conformità con le legislazioni nazionali che definiscono le condizioni per il sorgere di un diritto alle prestazioni familiari [sezione b)]. Infine, dopo avere spiegato che l’argomento svolto dal sig. Bogatu, secondo il quale la nozione di «lavoratore subordinato» risultante dalla giurisprudenza relativa al regolamento n. 1408/71 sarebbe trasponibile nel contesto del regolamento n. 883/2004, non può essere accolto alla luce dell’articolo 68 di detto regolamento, proverò a proporre una lettura dell’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata» che sia idonea a garantire un funzionamento conforme alla volontà del legislatore dell’Unione delle regole di priorità previste all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004 [sezione c)].
2. L’interpretazione dell’espressione «diritti conferiti a titolo di un’attività professionale subordinata»
a) L’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004
33. Come ho accennato in precedenza, tutti gli interessati, ad eccezione del ricorrente nel procedimento principale, sostengono che il titolo in virtù del quale il sig. Bogatu avrebbe il diritto di beneficiare delle prestazioni familiari in Irlanda ai fini dell’applicazione delle regole di priorità previste all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004 deve essere accertato secondo le regole generali per la determinazione della legislazione applicabile enunciate all’articolo 11 del medesimo regolamento, e in particolare al paragrafo 2 di detta disposizione.
34. A tale proposito, si deve ricordare che l’articolo 11 del regolamento n. 883/2004, che costituisce la «pietra angolare» del titolo II (6), consente di stabilire quale sia la legislazione nazionale applicabile ad ogni persona rientrante nell’ambito di applicazione di tale regolamento, in particolare attraverso la distinzione tra le persone che esercitano un’attività professionale subordinata (7), soggette alla legislazione dello Stato membro dell’occupazione, e le persone inattive, soggette alle legislazione dello Stato membro di residenza (8). In tale contesto, l’articolo 11, paragrafo 2, di tale regolamento indica chiaramente che la nozione di attività professionale subordinata deve essere intesa in senso ampio, in quanto la percezione di una prestazione in denaro «a motivo o in conseguenza di un’attività subordinata» è assimilata all’esercizio dell’attività subordinata propriamente detta.
35. Orbene, la Commissione ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, che, nell’ambito del sistema istituito dal regolamento n. 883/2004, l’articolo 11 trova applicazione ogniqualvolta occorra stabilire quale sia la legislazione previdenziale nazionale applicabile all’interessato tra due legislazioni concorrenti, come avverrebbe nel caso dell’articolo 68 del regolamento n. 883/2004. In altri termini, solo dopo avere applicato i principi sanciti all’articolo 11 sarebbe possibile stabilire, sulla base dell’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, a quale titolo il sig. Bogatu abbia il diritto di beneficiare delle prestazioni familiari in Irlanda.
36. Pertanto, secondo la Commissione, occorrerebbe anzitutto verificare se, in relazione al periodo di riferimento, il sig. Bogatu possa essere considerato una «persona che esercita un’attività subordinata» ai sensi di detto articolo 11, tenendo conto in particolare dell’ampliamento di tale nozione derivante dal paragrafo 2 del medesimo articolo. A questo proposito, la Commissione ritiene, al pari del Ministro e del Regno Unito, che, dal momento che la prestazione percepita dal sig. Bogatu nel corso del periodo di riferimento aveva carattere non contributivo, e pertanto non era percepita «a motivo o in conseguenza» della sua precedente attività subordinata, il sig. Bogatu non possa essere considerato una persona che esercita un’attività subordinata ai sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 883/2004. Orbene, se il collegamento che consente al sig. Bogatu di beneficiare di prestazioni familiari in Irlanda non era lo status di «persona che esercita un’attività subordinata», ne consegue, secondo la Commissione, che il collegamento non potrebbe essere che quello della residenza.
37. Questo argomento non mi convince.
38. Infatti, sono dell’avviso che l’argomento in questione si basi su un’interpretazione errata dell’impianto sistematico del regolamento n. 883/2004. A tale proposito, tengo a precisare anzitutto che non intendo rimettere in discussione l’importanza fondamentale che assume l’articolo 11 nell’ambito di tale regolamento quando si tratta di procedere alla determinazione della legislazione nazionale applicabile. Tuttavia, mi sembra che da detto impianto sistematico risulti che l’ambito di applicazione della disposizione in parola dovrebbe essere considerato molto più ristretto di quanto ipotizzato dalla Commissione. Infatti, il regolamento sembra operare una distinzione tra le norme di conflitto a carattere generale («Determinazione della legislazione applicabile»), enunciate nel titolo II, e le norme di collegamento di carattere particolare, che figurano nel titolo III («Disposizioni specifiche riguardanti le varie categorie di prestazione») (9). Siffatta distinzione implica, a mio parere, che, qualora la situazione in esame sia disciplinata da una delle norme di collegamento di carattere particolare, l’articolo 11 non trova applicazione(10), conformemente alla massima «lex specialis derogat legi generali» (11).
39. Orbene, poiché la situazione del sig. Bogatu nel procedimento principale è palesemente disciplinata da norme di collegamento di carattere particolare, vale a dire le disposizioni in materia di prestazioni familiari (articoli 67 e 68 del regolamento n. 883/2004), solo queste ultime devono formare oggetto della mia interpretazione al fine di determinare la legislazione applicabile a detta situazione.
40. In ogni caso, lo stesso articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004, che tutti gli interessati, ad eccezione del sig. Bogatu, utilizzano per interpretare l’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata», precisa che il suo contenuto deve essere preso in considerazione soltanto «[a]i fini dell’applicazione del presente titolo». In considerazione della chiarezza di tale elemento testuale, mi sembra indubbio che l’articolo 11, paragrafo 2, non possa essere d’aiuto nell’interpretazione di disposizioni che figurano in un titolo del regolamento diverso dal titolo II. Di conseguenza, tale norma non può influire in alcun modo sull’interpretazione dell’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, giacché quest’ultima disposizione è inclusa nel titolo III di detto regolamento (12).
41. Tenuto conto delle precedenti considerazioni, ritengo che la Corte debba respingere, nella sentenza che andrà a pronunciare, l’argomento dedotto da tutti gli interessati, ad eccezione del sig. Bogatu, secondo cui l’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata», figurante all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, dev’essere interpretata alla luce dell’articolo 11 del medesimo regolamento, e in particolare del paragrafo 2 di tale disposizione.
b) Le legislazioni degli Stati membri in materia di diritti alle prestazioni familiari
42. A questo punto, sebbene nessuno degli interessati abbia esaminato tale ipotesi, ritengo tuttavia utile verificare se l’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata» non implichi piuttosto un rinvio alle legislazioni nazionali che disciplinano il diritto alla percezione di prestazioni familiari.
43. A prima vista, tale lettura potrebbe sembrare conforme ai principi sottesi alla legislazione dell’Unione in materia, principi secondo i quali le norme dell’Unione mirano a istituire un sistema di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale (13), mentre la definizione dei requisiti del diritto alle prestazioni previdenziali rientra nella competenza degli Stati membri (14). Infatti, l’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata» potrebbe essere intesa nel senso che lascia agli Stati membri la competenza relativa alla determinazione del «titolo» in virtù del quale l’interessato avrebbe il diritto di ricevere prestazioni familiari (attività subordinata, pensione o residenza), mentre il diritto dell’Unione si limiterebbe a stabilire quale sia la legislazione applicabile in caso di cumulo dei diritti a tali prestazioni, sulla base dei criteri fissati dalla medesima disposizione.
44. Tuttavia, due considerazioni depongono, a mio avviso, a favore del rigetto di tale interpretazione.
45. In primo luogo, da una semplice analisi testuale dell’articolo 68, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 emerge che detta disposizione non contiene alcun rinvio esplicito alle legislazioni degli Stati membri.
46. In secondo luogo, le conseguenze di questa interpretazione sulla tutela dei cittadini che esercitano il diritto alla libera circolazione appaiono piuttosto problematiche.
47. Ciò risulta chiaramente dal risultato dell’applicazione di tale interpretazione alla situazione di cui trattasi nella presente causa.
48. A tale proposito, occorre dunque verificare a quale titolo la legislazione irlandese, da un lato, e la legislazione rumena, dall’altro, subordinino il sorgere del diritto al versamento delle prestazioni familiari relative ai figli del sig. Bogatu.
49. Per quanto riguarda la legislazione rumena, come ho già accennato in precedenza e come risulta dagli atti, essa riconosce tale diritto a tutti i minori di età inferiore ai 18 anni, a condizione che siano legalmente residenti in Romania. Di conseguenza, il titolo al quale la prima legislazione nazionale esaminata subordina il sorgere di detto diritto sarebbe la residenza.
50. Per quanto concerne la legislazione irlandese, dall’articolo 220, paragrafo 3, del capo IV del Social Welfare Consolidation Act 2005 (legge consolidata relativa alla previdenza sociale, del 2005) risulta che, per beneficiare del diritto al versamento degli assegni familiari, la persona che ha chiesto tali assegni deve avere la propria residenza abituale in Irlanda al momento della presentazione della domanda (15). Ne consegue che anche il titolo al quale la seconda legislazione esaminata subordina il sorgere del diritto di cui trattasi sarebbe la residenza.
51. Pertanto, la situazione oggetto della presente causa rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’articolo 68, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 883/2004, dato che le prestazioni familiari relative ai figli del sig. Bogatu sarebbero dovute dall’Irlanda e dalla Romania a un medesimo titolo. La legislazione applicabile sarebbe quindi quella del luogo di residenza dei figli, giacché lo Stato membro prioritariamente competente a versare le prestazioni familiari in favore del sig. Bogatu sarebbe la Romania.
52. Se l’importo delle prestazioni familiari previste dalla legislazione irlandese fosse superiore a quello garantito dalla legislazione rumena, circostanza che non mi sembra inverosimile, in forza dell’articolo 68, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004 l’Irlanda sarebbe tenuta, in linea di principio, a versare la differenza, sotto forma di un’integrazione differenziale. Tuttavia, trattandosi nella fattispecie di un diritto alle prestazioni familiari fondato unicamente sul luogo di residenza, lo Stato irlandese non sarebbe nemmeno tenuto, in applicazione dell’ultima frase di detto articolo 68, paragrafo 2, a versare detta integrazione. Ne consegue che il sig. Bogatu percepirebbe soltanto l’importo, verosimilmente meno elevato, delle prestazioni familiari previsto dalla legislazione rumena.
53. Orbene, tenuto conto del numero considerevole di legislazioni nazionali che prevedono un diritto alle prestazioni familiari sulla base della residenza (16), questo stesso risultato potrebbe prodursi, a mio avviso, in un’ampia serie di situazioni.
54. Ciò non mi sembra conforme alla logica sottesa all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, quale emerge dai lavori preparatori di tale regolamento.
55. Non mi sfugge che, nel corso della procedura che ha condotto alla revisione del regolamento n. 1408/71, il Consiglio ha modificato la formulazione dell’articolo 68 del regolamento n. 883/2004 proposta dalla Commissione, che consentiva ai cittadini migranti di ricevere l’importo più elevato in tutti i casi di cumulo di diritti a tali prestazioni (17), sostituendola con la formulazione attualmente in vigore (18). Tuttavia, si deve rilevare, come peraltro ha fatto la Commissione nella sua comunicazione sulla posizione comune del Consiglio, che le modifiche apportate da quest’ultimo non sono tali da alterare il principio stabilito dalla proposta della Commissione, ossia garantire al beneficiario il versamento dell’importo più elevato di prestazioni (19), bensì vertono unicamente sulla ripartizione tra gli Stati membri interessati delle responsabilità per detto versamento.
56. In tale contesto, l’ultima frase dell’articolo 68, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004 deve essere interpretata, a mio parere, come un’eccezione al predetto principio, con la conseguenza che le situazioni nelle quali a un migrante non è dovuta l’integrazione differenziale dovrebbero essere residuali. Orbene, come ho già accennato in precedenza, qualora si ritenesse che l’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata» contenga un rinvio alle legislazioni nazionali, le condizioni per l’applicazione dell’ultima frase dell’articolo 68, paragrafo 2, ricorrerebbero in un numero considerevole di situazioni, cosicché le situazioni disciplinate da tale disposizione perderebbero il loro carattere residuale.
57. A tale proposito occorre peraltro sottolineare, senza pregiudizio per la valutazione della situazione del sig. Bogatu, che tale disposizione, così interpretata, si applicherebbe anche alla situazione delle persone che esercitano un’attività professionale subordinata nello Stato ospitante. Siffatta conseguenza non può essere ammessa, come esporrò in maniera più approfondita nella sezione c) delle presenti conclusioni.
58. Le suesposte considerazioni confermano quanto avevo già anticipato, ossia che un’interpretazione dell’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata», di cui all’articolo 68, paragrafo 2, che implichi un rinvio alle legislazioni degli Stati membri disciplinanti il diritto alle prestazioni familiari, non può essere condivisa.
c) Interpretazione proposta
59. Tenuto conto delle conclusioni che ho tratto nelle sezioni a) e b), ritengo che si debba proporre una lettura diversa dell’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata». Prima di esporla, occorre respingere la tesi dedotta dal sig. Bogatu nelle sue osservazioni scritte.
60. Come ho già rilevato, il sig. Bogatu sostiene, a differenza degli altri interessati, che il titolo in forza del quale egli disporrebbe di un diritto di beneficiare delle prestazioni familiari in Irlanda deve essere determinato sulla base della giurisprudenza relativa al regolamento n. 1408/71, in particolare quella che ha interpretato l’articolo 73 di tale regolamento, in quanto riconosce ai «lavoratori subordinati» il diritto alle prestazioni familiari per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro.
61. A tale proposito, il sig. Bogatu osserva che la Corte ha dichiarato che la nozione di «lavoratore subordinato» deve essere intesa nel senso che comprende ogni persona rientrante nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1408/71, come definito dal suo articolo 1, lettera a), vale a dire le persone coperte da assicurazione nell’ambito di un regime di previdenza sociale applicabile in uno Stato membro, indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di lavoro.
62. Ritenendo che l’ambito di applicazione del regolamento n. 1408/71 corrisponda a quello del regolamento n. 883/2004, il sig. Bogatu conclude che il diritto alle prestazioni familiari previsto all’articolo 67 di quest’ultimo regolamento deve essere considerato spettante a tutti i cittadini di uno Stato membro coperti da assicurazione nell’ambito di un regime di sicurezza sociale applicabile in un altro Stato membro, anche dopo la cessazione del loro rapporto di lavoro nel secondo Stato membro.
63. In tali circostanze, il sig. Bogatu ritiene di avere diritto a percepire le prestazioni familiari relative a detto periodo, in quanto nel periodo di riferimento egli era coperto per talune prestazioni, come quelle per malattia.
64. A tale proposito, rilevo anzitutto che, nel suo argomento, il sig. Bogatu fa riferimento all’interpretazione dell’articolo 67 del regolamento n. 883/2004. Tuttavia, data la riformulazione delle questioni pregiudiziali da me proposta nelle presenti conclusioni, va da sé che la lettura suggerita dal sig. Bogatu deve essere esaminata nel contesto dell’articolo 68, e non dell’articolo 67, del regolamento n. 883/2004.
65. Tale valutazione implica, secondo me, che si debba anzitutto verificare se la giurisprudenza relativa al regolamento n. 1408/71, ampiamente citata nelle osservazioni scritte del sig. Bogatu, possa essere pertinente anche nel contesto del regolamento n. 883/2004.
66. A tal fine, ritengo che occorra svolgere alcune considerazioni preliminari sulla portata della revisione delle norme di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale conseguente all’adozione del regolamento n. 883/2004.
67. Dal suo considerando 3 risulta che il regolamento n. 883/2004 è inteso a sostituire le norme di coordinamento poste dal regolamento n. 1408/71, che erano divenute complesse e macchinose a causa delle numerose modifiche e aggiornamenti effettuati per tenere conto degli sviluppi a livello dell’Unione europea e delle modifiche apportate alle legislazioni nazionali, per mezzo della loro semplificazione (20) e modernizzazione (21).
68. In tale contesto, la modifica più importante rispetto al suo predecessore è certamente quella relativa all’ambito di applicazione ratione personae di tali norme.
69. Ricordo che l’articolo 2 del regolamento n. 1408/71 («Campo di applicazione quanto alle persone») stabiliva inequivocabilmente che detto regolamento si applicava ai lavoratori subordinati e autonomi (22). Ciò si spiega, come risulta dal considerando 2 di tale regolamento, con il fatto che la libera circolazione delle persone riguardava all’epoca soltanto i lavoratori subordinati, nel contesto della libera circolazione dei lavoratori, e i lavoratori autonomi, nel contesto del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. In tali circostanze, al fine di evitare che le differenze esistenti tra le legislazioni nazionali per quanto riguarda la definizione del rapporto di lavoro comportassero una restrizione del suo ambito di applicazione ratione personae, il regolamento n. 1408/71 aveva optato per un ampliamento delle nozioni di «lavoratore subordinato» e di «lavoratore autonomo» affinché queste ultime includessero tutte le persone assicurate nell’ambito dei regimi di sicurezza sociale di uno Stato membro applicabili ai lavoratori subordinati e autonomi (23).
70. Tale ambito di applicazione ratione personae è stato ampliato dal regolamento n. 883/2004, sotto l’impulso dell’affermazione progressiva del diritto alla libera circolazione e alla libera residenza nell’Unione conseguente all’introduzione della cittadinanza europea. Più precisamente, tale modifica è stata realizzata sostituendo le nozioni di «lavoratori subordinati» e di «lavoratori autonomi» con quella di «cittadini di uno Stato membro» all’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento («Ambito d’applicazione “ratione personae”»). Ciò implica che il sistema di coordinamento, come modificato dal regolamento n. 883/2004, copre anche persone che non fanno parte della «popolazione attiva» in senso stretto, indipendentemente dal rischio per il quale sono assicurate (24).
71. Orbene, poiché il regolamento n. 883/2004 si applica attualmente a tutti i cittadini di uno Stato membro, ritengo che un’interpretazione estensiva della nozione di «attività professionale subordinata», nell’ambito di tale regolamento, non sia più giustificata nello stesso modo in cui lo era per la nozione di «lavoratore subordinato» nell’ambito del regolamento n. 1408/71.
72. Infatti, la nozione di «attività professionale subordinata», in combinazione con altre nozioni, è utilizzata in numerose disposizioni del nuovo regolamento al fine di distinguere il regime giuridico applicabile alle persone attive da quello che disciplina la situazione delle persone inattive.
73. Se l’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata», quale prevista all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, fosse interpretata allo stesso modo della nozione di «lavoratore subordinato» nel contesto del regolamento n. 1408/71, vale a dire nel senso che richiede solamente il fatto che l’interessato sia assicurato presso un regime di sicurezza sociale di uno Stato membro applicabile ai lavoratori subordinati, verrebbe meno la distinzione tra i regimi applicabili alle persone attive e inattive, che mi sembra fondamentale per l’applicazione dell’articolo 68 del regolamento n. 883/2004.
74. Alla luce di quanto precede, sono dell’avviso che, per elaborare un’interpretazione corretta dell’espressione «a titolo di un’attività professionale subordinata», occorra adottare un approccio diverso, saldamente ancorato alle nozioni utilizzate all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004.
75. Al fine di stabilire quale Stato membro sia prioritariamente competente per il versamento delle prestazioni familiari all’interessato, l’articolo 68 del regolamento n. 883/2004 fa riferimento a tre nozioni, ossia quelle di «attività professionale subordinata», di «pensione» e di «residenza», la cui combinazione dà luogo a risultati diversi a seconda che le prestazioni familiari di cui trattasi siano dovute «a diverso titolo» o «a un medesimo titolo».
76. In particolare, se i titoli ai quali sono subordinati i diritti alle prestazioni familiari sono diversi, la disposizione in parola prevede una classificazione di dette nozioni per ordine di priorità, vale a dire l’attività professionale subordinata al primo posto, seguita dalla pensione e, all’ultimo posto, la residenza. Pertanto, lo Stato membro prioritariamente competente a versare le prestazioni familiari è lo Stato dell’occupazione, mentre lo Stato in cui viene percepita una pensione è prioritariamente competente solo nel caso in cui il titolo concorrente sia quello della residenza.
77. Orbene, mi sembra che l’unico motivo plausibile per prevedere un siffatto ordine di priorità sia quello secondo cui, implicando un contributo più significativo alla vita economica dello Stato membro di cui trattasi, l’esercizio di un’attività professionale subordinata si traduce in un grado di collegamento con tale Stato membro superiore rispetto alla percezione di una pensione o alla residenza, e il grado di collegamento connesso alla percezione di una pensione è a sua volta superiore a quello connesso alla residenza.
78. Tale conclusione non è rimessa in discussione dal fatto che, se il titolo al quale sono subordinati i diritti alle prestazioni familiari è il medesimo, l’articolo 68, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 prevede che lo Stato membro prioritariamente competente sia quello del luogo di residenza dei figli. Infatti, se i titoli, e di conseguenza i criteri di collegamento, non sono diversi, si può fondatamente ritenere che il luogo di residenza dei figli identifichi il grado di collegamento più elevato.
79. Se si vuole mantenere l’effetto utile delle gerarchizzazioni tra le nozioni di «attività professionale subordinata», di «pensione» e di «residenza» previste all’articolo 68 del regolamento n. 883/2004, nonché la funzione di criteri di collegamento che tali nozioni svolgono nel contesto del predetto articolo, occorre a mio parere fare riferimento, ai fini dell’interpretazione dell’espressione «a titolo di», alle definizioni fissate all’articolo 1 del regolamento n. 883/2004 (25).
80. In particolare, per quanto riguarda la nozione di «attività subordinata», che forma oggetto della questione pregiudiziale della High Court (Alta Corte), come da me riformulata, essa designa «qualsiasi attività o situazione assimilata considerata tale ai fini dell’applicazione della legislazione di sicurezza sociale dello Stato membro in cui è esercitata l’attività in questione o in cui esiste detta situazione» (26).
81. Ne consegue che l’esercizio di tale attività, o la sopravvenienza di tale situazione assimilata, consente di individuare lo Stato membro dell’occupazione come lo Stato membro prioritariamente competente per l’erogazione delle prestazioni familiari.
82. Spetta al giudice del rinvio accertare se tale collegamento sussista nel procedimento principale.
83. Più precisamente, il giudice del rinvio dovrà stabilire se, ai fini dell’applicazione della legislazione previdenziale irlandese nel suo complesso, si debba considerare che il sig. Bogatu abbia esercitato un’attività subordinata, o si sia trovato in una situazione assimilata, nel periodo di riferimento. In caso affermativo, detto giudice sarà tenuto a concludere che l’Irlanda è lo Stato prioritariamente competente a erogare le prestazioni familiari dovute al ricorrente nel procedimento principale, con la conseguenza che il sig. Bogatu ha diritto di beneficiare delle prestazioni familiari durante il periodo di riferimento, contrariamente a quanto sostenuto dal Ministro nella sua risposta alla domanda del sig. Bogatu.
84. Nel contesto di tale valutazione, può rivelarsi pertinente la circostanza che il sig. Bogatu fosse assicurato in Irlanda nel corso del periodo di riferimento, a condizione che essa comporti la conseguenza della qualificazione di quest’ultimo come persona che esercita un’«attività professionale subordinata», o che si trova in una situazione assimilata, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004.
IV. Conclusione
85. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali poste dalla High Court (Alta Corte, Irlanda), come riformulate nelle presenti conclusioni, nei termini seguenti:
L’articolo 68, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, deve essere interpretato nel senso che una persona la quale, dopo essere stata occupata nello Stato membro ospitante riceva da detto Stato soltanto prestazioni a carattere non contributivo, restando assicurata presso il sistema previdenziale di quest’ultimo, ha diritto al versamento delle prestazioni familiari in virtù di tale status ai fini della determinazione dello Stato membro prioritariamente competente a erogare le suddette prestazioni, a condizione che la sua situazione rientri nelle nozioni di «attività subordinata» o di «situazione assimilata» quali definite all’articolo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004. Spetta al giudice nazionale verificare tale circostanza.