POSUDEK č. 2/00 SOUDNÍHO DVORA
6. prosince 2001
„Cartagenský protokol – Uzavření – Právní základ – Článek 133 ES, čl. 174 odst. 4 ES a čl. 175 odst. 1 ES – Živé modifikované organismy – Ochrana životního prostředí – Společná obchodní politika“
Soudnímu dvoru byla předložena žádost o posudek podaná kanceláři Soudního dvora dne 27. října 2000, předložená Komisí Evropských společenství na základě čl. 300 odst. 6 ES, podle kterého:
„Rada, Komise nebo členský stát si mohou předem vyžádat posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními této smlouvy. Je-li posudek Soudního dvora odmítavý, může dohoda vstoupit v platnost jen v souladu s článkem 48 Smlouvy o Evropské unii.“
I – Celkový kontext žádosti o posudek
A – Úmluva o biologické rozmanitosti
Úmluva o biologické rozmanitosti (dále jen „úmluva“) byla podepsána dne 5. června 1992 Evropským hospodářským společenstvím a jeho členskými státy na Konferenci OSN o životním prostředí a rozvoji (UNCED), zvané „Summit Země“, která se konala v Rio de Janeiru (Brazílie), a byla schválena jménem Společenství rozhodnutím Rady 93/626/EHS ze dne 25. října 1993 (Úř. věst. L 309, s. 1; Zvl. vyd. 11/19, s. 126). Toto rozhodnutí bylo přijato na základě článku 130s Smlouvy o ES (nyní po změně článek 175 ES).
Cíli úmluvy uvedenými v článku 1 úmluvy jsou „ochrana biologické rozmanitosti, udržitelné využívání jejích složek a spravedlivé a rovnoměrné rozdělování přínosů plynoucích z využívání genetických zdrojů […]“.
Za těmito účely ukládá úmluva smluvním stranám zejména tyto povinnosti:
– vytvoření národních strategií, plánů či programů pro ochranu a udržitelné využívání biologické rozmanitosti a začlenění těchto složek do jejich příslušných plánů, programů a politik (článek 6);
– identifikace a sledování složek biologické rozmanitosti a rizikových faktorů (článek 7);
– přijetí opatření pro zachování in situ a ex situ (články 8 a 9);
– přijetí opatření podporujících udržitelné využívání složek biologické rozmanitosti, výzkum a vědecká školení, vzdělávání a osvěta veřejnosti, studie hodnotící vliv projektů na biologickou rozmanitost, přístup ke genetickým zdrojům a k technologii (včetně biotechnologie), jakož i výměnu informací a technickou a vědeckou spolupráci (články 10 až 18).
Článek 19 odst. 3 úmluvy stanoví:
„Smluvní strany uváží potřebu a možnosti protokolu, kterým se stanoví příslušné postupy, včetně zejména postupu předchozího [informovaného] souhlasu týkajícího se bezpečného převozu, využití a nakládání s jakýmkoli živým modifikovaným organismem vzniklým použitím biotechnologií, který by mohl mít nepříznivé účinky na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti.“
Krom toho podle článku 34 úmluvy:
„1. Tato úmluva a jakýkoli protokol podléhají ratifikaci, přijetí nebo schválení státy a organizacemi regionální hospodářské integrace. […]
2. Jakákoli z organizací uvedených v odstavci 1, která se stane smluvní stranou této úmluvy nebo kteréhokoli protokolu, aniž by kterýkoli z jejích členských států byl smluvní stranou, bude vázána všemi povinnostmi vyplývajícími z této úmluvy nebo protokolu. V případě takových organizací, kde jeden nebo více států jsou smluvními stranami této úmluvy nebo příslušného protokolu, organizace a její členské státy rozhodnou o příslušných odpovědnostech za plnění svých povinností podle úmluvy nebo protokolu. V takových případech nejsou organizace a členské státy oprávněny vykonávat práva vyplývající z této úmluvy nebo z příslušného protokolu souběžně.
3. Ve svých listinách o ratifikaci, přijetí nebo schválení organizace uvedené v odstavci 1 stanoví rozsah svých pravomocí vzhledem k záležitostem upravovaným úmluvou nebo příslušným protokolem. Tyto organizace také uvědomí depozitáře o jakékoli příslušné změně v rozsahu jejich pravomocí.“
B – Cartagenský protokol
Konference smluvních stran úmluvy přijala dne 17. listopadu 1997 rozhodnutí č. II/5, jež zmocnilo tyto strany ke sjednání protokolu „zaměřeného zvláště na přeshraniční převozy živých modifikovaných organismů vzniklých použitím moderních biotechnologií, jež by mohly mít nepříznivé účinky na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti, a který stanoví zejména vhodný postup předchozího informovaného souhlasu“.
Tato jednání vyústila v přijetí, dne 29. ledna 2000 v Montrealu (Kanada), Cartagenského protokolu o biologické bezpečnosti (dále jen „protokol“), jenž byl vystaven k podpisu v Nairobi (Keňa) dne 15. května 2000 a podepsán jménem Evropského společenství a členských států dne 24. května 2000.
Protokol obsahuje čtyřicet článků a tři přílohy.
Podle článku 1 protokolu:
„Cílem tohoto protokolu je v souladu s přístupem založeným na předběžné opatrnosti podle zásady 15 Deklarace o životním prostředí a rozvoji přispět k zajištění přiměřené úrovně ochrany v oblasti bezpečného přenosu a využívání živých modifikovaných organismů vzniklých použitím moderních biotechnologií, které mohou mít nepříznivé účinky na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti a nakládání s těmito organismy, s přihlédnutím k rizikům pro lidské zdraví, a zaměřit se zejména na převoz přes hranice jednotlivých států.“
Zásada 15 Deklarace o životním prostředí a rozvoji stanoví:
„Státy musí za účelem ochrany životního prostředí přijímat podle svých schopností opatření předběžné opatrnosti. Tam, kde hrozí vážná nebo nenapravitelná škoda, nesmí být nedostatek úplné vědecké jistoty důvodem pro odklad přijetí účinných opatření směřujících k zabránění poškození životního prostředí.“
Podle článku 4 protokolu a s výhradou zvláštních ustanovení týkajících se léčivých přípravků a přepravovaných živých modifikovaných organismů (dále jen „ŽMO“) nebo ŽMO určených k uzavřenému nakládání (viz články 5 a 6 uvedeného protokolu) se tento protokol „týká přeshraničního převozu, přepravy a užití všech živých modifikovaných organismů, které mohou mít nepříznivé účinky na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti, a nakládání s nimi, s přihlédnutím k rizikům pro lidské zdraví.“
Článek 2 odst. 2 protokolu stanoví:
„Smluvní strany zajistí, aby byly vývoj, přeprava, využívání, přenos a uvolňování všech živých modifikovaných organismů a nakládání s nimi prováděny způsobem, který zabrání ohrožení biologické rozmanitosti nebo ho sníží, s přihlédnutím k rizikům pro lidské zdraví.“
Za tímto účelem uvedený protokol zavádí různé kontrolní postupy, zvláště „postup předchozího [informovaného] souhlasu“ (články 7 až 10 a článek 12), „postup pro živé modifikované organismy určené k přímému užití jako potravina nebo krmivo, případně k dalšímu zpracování“ (článek 11) a „zjednodušený postup“ (článek 13).
Ostatní ustanovení protokolu se týkají hodnocení a řízení rizik spojených s užíváním ŽMO, nakládáním s nimi a s jejich přeshraničním převozem (články 15 a 16), neúmyslných přeshraničních převozů a mimořádných opatření (článek 17), jakož nakládání s ŽMO, jejich přepravy, balení a označování (článek 18).
Článek 19 protokolu se týká odpovědných vnitrostátních orgánů a kontaktních míst, jakož i zpřístupňování těchto informací sekretariátem; článek 20 stanoví systém výměny informací, zřizuje Informační systém pro biologickou bezpečnost a vymezuje jeho úkoly; článek 21 se vztahuje na ochranu důvěrných informací předložených na základě postupů stanovených tímto protokolem; článek 22 stanoví, že strany budou vzájemně spolupracovat při rozvoji nebo posilování lidských zdrojů a institucionálních kapacit v oblasti biologické bezpečnosti v rozvojových zemích, které jsou stranami tohoto protokolu; článek 23 stanoví, že strany budou podporovat a přispívat k zvyšování povědomí a účasti veřejnosti; článek 24 se týká vztahů smluvních stran se státy, jež nejsou stranami protokolu; článek 25 upravuje nezákonný přeshraniční převoz a stanoví, že smluvní strany přijmou opatření zaměřená na zamezení a případně trestní postih; článek 26 umožňuje smluvním stranám vzít v úvahu sociálně-ekonomická hlediska plynoucí z dopadu živých modifikovaných organismů na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti; článek 27 předvídá vypracování mezinárodních pravidel a postupů v oblasti odpovědnosti a náhrady škod vzniklých v důsledku přeshraničních převozů ŽMO; pokud jde o článek 28, týká se finančního mechanismu protokolu a finančních zdrojů k provedení tohoto protokolu.
Protokol rovněž obsahuje ustanovení institucionální povahy: tak se článek 29 týká „Konference smluvních stran“, článek 30 pomocných orgánů a článek 31 sekretariátu.
Článek 32 protokolu uvádí, že „nestanoví-li tento protokol jinak, vztahují se ustanovení úmluvy týkající se jejích protokolů i na tento protokol.“
Články 33 a 34 tohoto protokolu se týkají sledování plnění a dodržování závazků smluvními stranami (podávání zpráv, schválení postupů a mechanismů spolupráce). V článku 35 je stanoveno pravidelné zhodnocování účinnosti protokolu Konferencí smluvních stran.
Články 36 až 40 obsahují závěrečná ustanovení týkající se podpisu, vstupu v platnost, nemožnosti vznášet výhrady, odstoupení od tohoto protokolu a platných znění.
II – Otázky Komise a řízení před Soudním dvorem
A – Otázky Komise
Před podáním návrhu rozhodnutí Radě o uzavření tohoto protokolu předložila Komise, zastoupená A. Rosasem, G. zur Hausenem a M. Alfonso, jako zmocněnci, Soudnímu dvoru na základě čl. 300 odst. 6 ES žádost o posudek týkající se volby nejvhodnějšího právního základu pro tento účel, a to s ohledem na rozdílné názory, které se objevily mezi Komisí a Radou při jednání a přijímání rozhodnutí opravňujícího k podpisu tohoto protokolu jménem Společenství Radou. Zatímco návrh Komise byl založen na článku 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES ve spojení s prvním pododstavcem čl. 300 odst. 2 ES, Rada přijala jednomyslně dne 15. května 2000 toto rozhodnutí pouze na základě čl. 175 odst. 1 ES ve spojení s výše uvedeným ustanovením článku 300 ES.
Vzhledem k tomu, že vyloučení článku 133 ES jako právního základu rozhodnutí o uzavření protokolu by bylo na újmu vnější pravomoci svěřené Společenství Smlouvou o ES v oblasti společné obchodní politiky, rozhodla se Komise položit Soudnímu dvoru tyto otázky:
„1) Tvoří článek 133 a čl. 174 odst. 4 ve spojení s příslušnými ustanoveními článku 300 Smlouvy o ES vhodný právní základ aktu, kterým Evropské společenství uzavírá Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku mají pravomoci členských států v oblasti ochrany životního prostředí, které mohou odůvodnit jejich účast na Cartagenském protokolu o biologické bezpečnosti, zůstatkovou povahu ve vztahu k převažující pravomoci Společenství k převzetí mezinárodních závazků v oblastech upravených tímto protokolem?“
B – Řízení před Soudním dvorem
V souladu s čl. 107 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora byla žádost o posudek doručena Radě Evropské unie, Evropskému parlamentu a členským státům. Vyjádření byla předložena:
– dánskou vládou zastoupenou J. Moldem, jako zmocněncem,
– řeckou vládou zastoupenou E. Samoni-Rantou, G. Karipsiadisem a P. Patronosem, jako zmocněnci,
– španělskou vládou zastoupenou R. Silva de Lapuerta, jako zmocněnkyní,
– francouzskou vládou zastoupenou R. Abrahamem, D. Colasem a G. de Berguesem, jako zmocněnci,
– italskou vládou zastoupenou U. Leanzaem a C. Ciciriello, jako zmocněnci,
– rakouskou vládou zastoupenou H. Dossim, jako zmocněncem,
– vládou Spojeného království zastoupenou J. E. Collinsem, jako zmocněncem, ve spolupráci s R. Plenderem, QC,
– Evropským parlamentem zastoupeným R. Passosem a K. Bradleym, jako zmocněnci,
– Radou Evropské unie zastoupenou J. P. Jacquém, R. Gosalbo Bonoem a G. Houttuinem, jako zmocněnci.
III – Vyjádření členských států a orgánů
A – K přípustnosti žádosti
Pro odůvodnění předložení žádosti Soudnímu dvoru Komise připomíná, že na základě článku 34 úmluvy má Společenství povinnost uvést rozsah svých pravomocí vzhledem k záležitostem upraveným protokolem v okamžiku, kdy ukládá schvalovací listinu. V důsledku toho návrh rozhodnutí o uzavření tohoto protokolu, který předkládá Komise Radě v souladu s čl. 300 odst. 2 ES, musí obsahovat prohlášení o pravomocích Společenství, které případně uvede oblasti upravené protokolem spadající do výlučné pravomoci Společenství, jako je oblast upravená článkem 133 ES.
Komise uznává, že jednání o právním základu nemá důsledky pro použitelný vnitřní postup, včetně, pokud jde o účast Parlamentu na tomto postupu. Ve skutečnosti ať je rozhodnutí o uzavření protokolu Společenstvím přijato na základě čl. 175 odst. 1 ES nebo založeno na článku 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES, Rada rozhoduje v obou těchto dvou případech kvalifikovanou většinou a po konzultaci nebo případně se souhlasem Parlamentu (viz druhý pododstavec čl. 300 odst. 3 ES). Odpověď Soudního dvora na položené otázky však podle Komise umožní získat právní jistotu při správě v rámci tohoto protokolu, zejména při výkonu hlasovacího práva (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada, C‑25/94, Recueil, s. I‑1469).
Komise dodává, že výkon sdílené pravomoci vždy vyvolává v tomto ohledu obtíže. K tomu, aby orgány mohly zaujímat postoje jménem Společenství v orgánech stanovených protokolem, totiž musí členské státy uznat, že již nemají pravomoc, jednotlivě nebo i společně, jednat v dotčených oblastech. V souladu s čl. 31 odst. 2 úmluvy použitelným na tento protokol na základě jeho článku 32 „organizace regionální hospodářské integrace v záležitostech náležejících do jejich pravomoci uplatňují své hlasovací právo s počtem hlasů rovným počtu jejich členských států, které jsou smluvními stranami této úmluvy nebo příslušného protokolu. Takové organizace neuplatní své hlasovací právo, pokud jejich členské státy uplatní své, a naopak.“
Španělská a francouzská vláda, jakož i Rada popírají přípustnost žádosti s ohledem na podmínky stanovené v čl. 300 odst. 6 ES.
Španělská vláda uplatňuje, že podle tohoto ustanovení může být posudek Soudního dvora vyžádán o slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy. Z posudků Soudního dvora jednak vyplývá, že tato slučitelnost nemusí záviset jen na hmotněprávních pravidlech, ale i na pravidlech týkajících se pravomoci, řízení a institucionální organizace Společenství (viz posudky č. 1/75, ze dne 11. listopadu 1975, Recueil, s. 1355, 1360; č. 1/76, ze dne 26. dubna 1977, Recueil, s. 741, bod 10, a č. 1/78, ze dne 4. října 1979, Recueil, s. 2871, bod 30), a jednak, že posudek Soudního dvora může být vyžádán zejména o otázkách rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy (posudek č. 1/94, ze dne 15. listopadu 1994, Recueil, s. I‑5267, bod 9).
V daném případě Komise nežádá Soudní dvůr, aby rozhodl o slučitelnosti protokolu se Smlouvou ani o rozdělení pravomoci mezi Společenství a jeho členské státy s ohledem na tento protokol, ale přeje si pouze vědět, jaký je vhodný právní základ pro přijetí tohoto protokolu.
Francouzská vláda také pochybuje, že otázky položené Komisí odpovídají požadavkům čl. 300 odst. 6 ES s přihlédnutím k výkladu tohoto článku Soudním dvorem. Soudní dvůr se prohlásil za příslušný k přezkumu slučitelnosti se Smlouvou s ohledem na obtíže, které by mohly vyplývat z vybraného způsobu přijetí dotčené dohody.
Pokud se jedná o první otázku, Komise nepopírá, že Společenství má pravomoc uzavřít protokol, ani to, že členské státy si zachovaly dostatečné pravomoci pro odůvodnění jejich účasti na tomto protokolu vedle Společenství. Otázka se týká výhradně právního základu, na základě kterého může Společenství uzavřít tento protokol. Vzhledem k tomu, jak je první otázka položena, Soudní dvůr o ní nemůže vydat záporný posudek.
Omyl ohledně právního základu samozřejmě tvoří procesní vadu, jež by mohla způsobit neplatnost rozhodnutí o uzavření protokolu v případě podání žaloby na neplatnost nebo v řízení o předběžné otázce. Podle francouzské vlády se takovýto případ jeví jako případ „neslučitelnosti dohody se Smlouvou s ohledem na postup přijatý pro její uzavření“ (posudek č. 3/94, ze dne 13. prosince 1995, Recueil, s. I‑4577, bod 17).
V projednávaném případě tomu tak ale není, neboť i v případě kumulace právních základů musí být použit postup článků 174 ES nebo 175 ES, jelikož nejvíce chrání výsady Parlamentu.
Pokud jde o druhou otázku, francouzská vláda se domnívá, že se omezuje pouze na vyvolání teoretického problému, jenž se týká rozpoznání, v právu Společenství, nových pojetí „převažující pravomoci“ Společenství a „zůstatkové pravomoci“ členských států. Francouzská vláda nevidí důvod, proč by uznání nebo neuznání zůstatkového charakteru pravomoci členských států zpochybnilo slučitelnost protokolu se Smlouvou, ani v čem by postup pro změnu Smlouvy byl dotčen případnou odpovědí Soudního dvora na tuto otázku.
Rada zastává obdobný postoj. Dodává, že cíl sledovaný Komisí je rozšířit výlučnou pravomoc, kterou má Společenství v oblasti společné obchodní politiky, na oblast životního prostředí, zatímco přehlíží zvláštní ustanovení Smlouvy týkající se životního prostředí, a to z důvodu, aby nedocházelo k obtížím praktického rázu, jež vyplývají z uzavření smíšených dohod. Taková argumentace přitom nemůže založit výlučnou pravomoc Společenství.
Rada se táže, zda cíl sledovaný Komisí nemohl být dosažen žalobou na neplatnost podanou na základě článku 230 ES proti rozhodnutí o podpisu protokolu. Soudní dvůr samozřejmě uvedl v posudku č. 2/92, ze dne 24. března 1995 (Recueil, s. I‑521, bod 14), že skutečnost, že určité otázky mohou být projednány v rámci jiných soudních řízení, nemůže vyloučit předběžný přezkum těchto otázek na základě článku 300 ES. V projednávaném případě by však připuštění žádosti Komise znamenalo obejití podmínek ohledně lhůt pro podání žaloby na neplatnost, která mohla být podána proti rozhodnutí o podpisu tohoto protokolu nejpozději do 15. července 2000, zatímco žádost o posudek byla podána dne 23. října 2000.
Parlament oproti tomu výslovně tvrdí, že žádost o posudek je přípustná.
Konstatuje, že v daném případě volba právního základu ovlivňuje právní povahu pravomoci Společenství a na základě toho rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy. Jedná-li Společenství na základě společné obchodní politiky, jeho pravomoc je výlučná, zatímco v oblasti ochrany životního prostředí jde o pravomoc sdílenou s členskými státy. Je přitom jasně stanoveno, že „posudek Soudního dvora na základě čl. [300 odst. 6 ES] může být vydán zejména v otázkách, které […] se týkají rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy“ (výše uvedený posudek č. 2/92, bod 13).
Mimoto, i kdyby se volba právního základu nedotýkala povahy pravomoci Společenství, ale výlučně postupu, který má být použit pro přijetí aktu, jímž se uzavírá dohoda, měl by Soudní dvůr rovněž pravomoc k rozhodnutí této otázky na základě čl. 300 odst. 6 ES.
Podle Parlamentu může mít volba právního základu mezinárodní dohody dopad na slučitelnost této dohody se Smlouvou a na základě toho může být přezkoumán v rámci posudku vydaného Soudním dvorem v souladu s čl. 300 odst. 6 ES. Je jasné, že pokud by v důsledku toho bylo rozhodnutí Rady o uzavření protokolu zrušeno z důvodu, že se zakládalo na chybném právním základě, takováto situace by vytvořila komplikace, kterým má zabránit právě zavedení řízení o předběžném posudku.
B – K věci samé
1. Shrnutí
Komise jednak tvrdí, že článek 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES ve spojení s příslušnými ustanoveními článku 300 ES jsou vhodným právním základem pro uzavření protokolu jménem Společenství a jednak, že Společenství má převažující pravomoci v oblastech upravených tímto protokolem ve vztahu k pravomocím, které si členské státy zachovaly v oblasti ochrany životního prostředí.
Vlády členských států, které předložily písemná vyjádření, jakož i Rada, se oproti tomu domnívají, že je třeba opřít se o čl. 175 odst. 1 ES. Za těchto podmínek údajně není třeba odpovědět na druhou otázku.
Parlament rovněž tvrdí, že čl. 175 odst. 1 ES tvoří vhodný právní základ pro akt o uzavření protokolu. Nicméně v rozsahu, v němž má tento protokol významný dopad na obchod s ŽMO, je podstatné rovněž uvést článek 133 ES.
2. Argumentace
Komise se domnívá, že uzavření protokolu z podstatné části spadá, z důvodu cíle a obsahu protokolu, do výlučné pravomoci Společenství na základě článku 133 ES. Účinná obrana celkového zájmu Společenství a na základě toho i zájem všech členských států vyžadují, aby byl tento protokol uzavřen na základě tohoto ustanovení.
Vzhledem k tomu, že se však tento protokol týká určitých oblastí nespadajících do společné obchodní politiky, aniž by dotčená ustanovení mohla být považována za vedlejší ve smyslu judikatury Soudního dvora, pravomoc Společenství pro převzetí odpovídajících mezinárodních závazků je založena na čl. 174 odst. 4 ES.
Pokud jde o pravomoci, které si členské státy zachovaly pro vydávání vnitrostátních pravidel a přijímání mezinárodních závazků v oblastech uvedených tímto protokolem, tyto mají zůstatkový charakter ve vztahu k převažující pravomoci Společenství. Účast členských států na tomto protokolu musí být proto chápána jako omezená na výkon pouze těchto pravomocí; jedná se totiž výlučně o ustanovení týkající se použití podmínek bezpečnosti na rozvoj, přepravu, využívání, přenos a vypuštění ŽMO, kromě mezinárodního obchodu, a ustanovení týkající se neúmyslných přeshraničních převozů ŽMO. V tomto ohledu Komise uvádí, že podle čl. 174 odst. 4 ES se pravomoc Společenství pro spolupráci a uzavírání dohod s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi nedotýká vnější pravomoci členských států.
Komise tak považuje použití dvojího právního základu, tj. článku 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES, za právně odůvodněné, přičemž a priori nevylučuje účast členských států na protokolu. Při předložení prohlášení o pravomoci a v rámci správy tohoto protokolu by však mělo být jasné, že Společenství má výlučnou pravomoc ve většině dotčených oblastí na základě článku 133 ES, neboť členské státy si zachovaly konkurenční pravomoci pouze v omezeném počtu otázek, tj. otázek, jež se nedotýkají obchodu s ŽMO mezi Společenstvím a třetími státy.
Pokud jde konkrétněji o dosah článku 133 ES, Komise odkazuje na judikaturu Soudního dvora, která již dlouho vykládá pojem společné obchodní politiky široce (viz výše uvedený posudek č. 1/78, bod 45). Okolnost, že právní úprava mezinárodního obchodu s určitými produkty sleduje hlavně neobchodní cíle – jako je například ochrana životního prostředí nebo lidského zdraví, spolupráce na rozvoji, cíle zahraniční a bezpečnostní politiky nebo zemědělské politiky – nemá za důsledek vyloučení výlučné pravomoci Společenství a odůvodnění použití například článku 175 ES. Opatření právní úpravy mezinárodního obchodu ve skutečnosti často sledují četné a různé cíle, což neznamená, že musí být přijata na základě různých ustanovení Smlouvy sledujících tyto cíle.
Podle ustálené judikatury, vzhledem k tomu, že dotčená opatření konkrétně směřují k úpravě mezinárodního obchodu, a tedy k úpravě zahraničního obchodu Společenství, spadají do oblasti společné obchodní politiky, i když sledují četné cíle a pouze Společenství je příslušné k jejich přijetí, aniž by bylo nutné určit cíl, který převažuje nebo „těžiště“ dotčených opatření [viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 29. března 1990, Řecko v. Rada, C‑62/88, Recueil, s. I‑1527, body 17 až 20 (dále jen „rozsudek Tchernobyl“); ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, body 16 až 20; ze dne 17. října 1995, Werner, C‑70/94, Recueil, s. I‑3189, body 8 až 11, a Leifer a další, C‑83/94, Recueil, s. I‑3231, body 8 až 11, a ze dne 14. ledna 1997, Centro-Com, C‑124/95, Recueil, s. I‑81, body 26 až 29, jakož i výše uvedené posudky č. 1/78, body 41 až 46, a č. 1/94, body 28 až 31].
Článek 6 ES je plně v souladu s touto judikaturou. Na základě tohoto ustanovení musí být požadavky na ochranu životního prostředí začleněny do vymezení a provádění politik a činností uvedených v článku 3 ES. Několik nedávných podnětů Komise tak svědčí o důležitosti, kterou tento orgán přikládá začlenění neobchodních zájmů, zvláště otázek týkajících se ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, do hospodářské a obchodní politiky Společenství. Komise dodává, že neobchodní úvahy jsou ostatně již nyní uznány a začleněny do dohody o založení Světové obchodní organizace (dále jen „dohoda o WTO“) a jejích příloh, zejména do článku XX obecné dohody o clech a obchodu (dále jen „GATT“), do dohody o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření (dále jen „dohoda SPS“) a do dohody o technických překážkách obchodu (dále jen „TBT“), aniž by Soudní dvůr vyloučil v bodě 34 výše uvedeného posudku č. 1/94 výlučnou pravomoc Společenství k uzavření veškerých mnohostranných dohod o obchodu se zbožím na základě článku 113 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 133 ES).
Krom toho Soudní dvůr již konstatoval, že článek 133 ES zůstává vhodným právním základem pro uzavření dohod Společenstvím týkajících se mezinárodního obchodu s výrobky, nezávisle na tom, na jakém právním základě musí být přijata vnitřní prováděcí opatření těchto závazků. Vnitřní prováděcí opatření mezinárodních závazků přijatých na základě článku 133 ES, jež se dotýkají zemědělské oblasti, tak jsou založena na článku 43 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 37 ES) (viz výše uvedený posudek č. 1/94, bod 29). Nedostatek úplné harmonizace na úrovni Společenství v oblasti pokryté mezinárodními závazky přijatými Společenstvím rovněž nevylučuje použití samotného článku 133 ES, neboť dotčená dohoda má vyloučit překážky mezinárodnímu obchodu se zbožím, jež nejsou nezbytné (výše uvedený posudek č. 1/94, bod 30 až 33).
Vzhledem k mnohosti dohod, jež stanoví omezení mezinárodnímu obchodu odpovídající takzvaným neobchodním zájmům, by použití jiného právního základu způsobilo, že by článek 133 ES byl zbaven svého obsahu a že by byla narušena soudržnost politiky Společenství ve vztahu k obchodním partnerům Společenství, jakož i celkový zájem Společenství, v důsledku účasti všech členských států nebo jen některých z nich na tomto druhu dohod.
Konečně, pokud jde o ustanovení protokolu, jehož předmět přesahuje rámec právní úpravy mezinárodního obchodu s ŽMO, Komise popírá, že rozsudek ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, Recueil, s. I‑4301) předpokládá odvolání se na čl. 175 odst. 1 ES spíše než na čl. 174 odst. 4 ES. Toto poslední ustanovení přiznává Společenství výslovně pravomoc uzavřít mezinárodní dohody v oblasti životního prostředí. Komise uplatňuje, že pokud jde o použitelná procesní pravidla, toto ustanovení odkazuje na článek 300 ES.
Členské státy jsou nadále příslušné v souladu s čl. 174 odst. 4 ES ke sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod v oblasti životního prostředí pouze tehdy, pokud jsou tyto dohody zesílenými ochrannými opatřeními slučitelnými se Smlouvou a oznámenými Komisi. Přísné dodržování těchto podmínek je nezbytné proto, aby byla zajištěna jednota společného trhu a jednotné uplatňování práva Společenství.
Závěrem Komise navrhuje Soudnímu dvoru, aby dvě otázky, jež položila, zodpověděl kladně.
Dánská vláda tvrdí, že čl. 175 odst. 1 ES ve spojení s příslušnými ustanoveními článku 300 ES tvoří vhodný a dostatečný právní základ pro uzavření protokolu Společenstvím.
V tomto ohledu odkazuje, citujíc několik příkladů, na předchozí praxi Rady, pokud jde o volbu právního základu pro účely uzavírání dohod v oblasti životního prostředí, zároveň je si ale vědoma toho, že tato skutečnost není sama o sobě rozhodujícím argumentem. Podle této vlády se Rada systematicky opírala o článek 130s Smlouvy o ES (nyní po změně článek 175 ES) nebo o odstavec 1 tohoto ustanovení, s výjimkou ojedinělých případů, a odmítala tak odlišné návrhy Komise.
Tato praxe je v souladu s judikaturou Soudního dvora [viz rozsudky ze dne 17. března 1993, Komise v. Rada, C‑155/91, Recueil, s. I‑939 (dále jen „rozsudek ,směrnice o odpadech‘“) a ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada, C‑187/93, Recueil, s. I‑2857], jenž vzala v úvahu hlavní předmět dotčeného aktu, jímž je ochrana životního prostředí, zatímco harmonizace tržních podmínek uvnitř Společenství je vedlejším cílem takovéhoto aktu.
Podle dánské vlády je v s souladu s ustálenou judikaturou třeba, pro určení vhodného právního základu pro akt o uzavření protokolu, ověřit, zda se tento protokol obsahově nebo svým cílem, týká především oblasti životního prostředí a zda zde hrají rovnocennou úlohu nebo případně důležitější úlohu hospodářská hlediska.
V tomto ohledu dánská vláda uplatňuje, že protokol je součástí celku opatření přijatých mezinárodním společenstvím pro ochranu a zachování biologické rozmanitosti. Zvláště úmluva je dohodou týkající se především životního prostředí, k níž Společenství přistoupilo na základě čl. 130s odst. 1 Smlouvy (viz v tomto smyslu preambule protokolu a jeho články 1 a 4).
Jestliže protokol klade důraz ve svém článku 1 na přeshraniční převozy, je to z důvodu zjištění, že biologické podmínky se citelně liší stát od státu, že rozdíly ve stupni vývoje států v oblasti moderní biotechnologie představují zvláštní hrozbu pro biodiverzitu, a protože právní úprava rizik spojených s ŽMO by byla neúplná, pokud by zde neexistovala pravidla upravující přeshraniční převozy. Nebylo to tak množství nebo hodnota ŽMO, jež jsou předmětem takovýchto převozů, jež byly určujícími při vypracovávání tohoto protokolu, ale byla to potenciální rizika pro biologickou rozmanitost. Je ostatně v povaze mnohostranné úmluvy v oblasti životního prostředí klást důraz více na přeshraniční aspekty než na aspekty vnitrostátní. Složitost dotčené oblasti rovněž vysvětluje zvýšený počet článků týkajících se konkrétně přeshraničních převozů. To však neznamená, že ostatní ustanovení protokolu mají čistě vedlejší charakter.
Právní úprava přeshraničních převozů ŽMO, která ostatně nemá obchodní účel, tak není hlavním obsahem protokolu. Tento protokol je hlavně dohodou v oblasti životního prostředí, jež upravuje rizika pro biodiverzitu a lidské zdraví spojená s ŽMO.
Dánská vláda nepopírá, že judikatura Soudního dvora přiznala článku 133 ES širokou působnost a že společná obchodní politika nezahrnuje pouze obvyklé nástroje obchodní politiky. Mělo by se však vždy jednat o nástroje spojené s právní úpravou, jejímž cílem je podpora a usnadnění obchodu. Skutečnost, že Smlouva v platném znění stanoví, že ochrana životního prostředí musí být začleněna do ostatních politik Společenství, nemůže být jakkoliv vykládána v tom smyslu, že je třeba používat v menší míře nežli předtím ustanovení týkající se životního prostředí jako právní základ pro dohody, které jsou svým cílem a obsahem hlavně dohodami v oblasti životního prostředí.
Pokud jde o čl. 174 odst. 4 ES dánská vláda tvrdí, že nemůže sloužit jako základ pro uzavírání mezinárodních dohod v oblasti životního prostředí. Toto ustanovení se omezuje na stanovení obecných cílů činnosti Společenství v dané oblasti (viz v tomto smyslu rozsudky Safety Hi-Tech, uvedený výše, a ze dne 14. července 1998, Bettati, C‑341/95, Recueil, s. I‑4355). Podle svého vlastního znění toto ustanovení pouze ukládá členským státům a Společenství povinnost spolupráce „v rámci svých vlastních pravomocí“ s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi.
Konečně dánská vláda rozvíjí političtější argumentaci vůči pozici Komise. Upřesňuje, že nechápe důvod, proč se Komise chopila příležitosti pro vyjádření svého nevstřícného postoje vůči smíšeným dohodám, neboť protokol zůstává v každém případě smíšenou dohodou, a to i kdyby byl vybrán Komisí dovolávaný právní základ. V daném případě hrála Komise a členské státy hlavní úlohu při obtížných jednáních o protokolu, jež byla vedena právě s vyhlídkou uzavření smíšené dohody. Tato jednání jasně prokázala, že obtíže namítané Komisí nebrání Společenství a jeho členským státům hrát důležitou úlohu při sjednávání a uzavírání smíšených dohod.
Závěrem se dánská vláda domnívá, že Soudní dvůr musí odpovědět záporně na první otázku, a že tedy není třeba odpovědět na druhou otázku.
Řecká vláda rovněž tvrdí, že protokol jasně spadá do mezinárodního práva životního prostředí.
Připomíná, že podle judikatury Soudního dvora se musí volba právního základu aktu opírat o objektivní skutečnosti, jež je možno soudně přezkoumat, mezi kterými jsou účel a obsah aktu jako celku (viz rozsudky ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království v. Rada, C‑84/94, Recueil, s. I‑5755, bod 25, a ze dne 3. prosince 1996, Portugalsko v. Rada, C‑268/94, Recueil, s. I‑6177). Pouhá přítomnost prvků obchodní politiky v dohodě v oblasti životního prostředí nemůže mít za následek přeměnu této dohody v dohodu obchodní, stejně jako přítomnost faktorů životního prostředí v dohodě, která má hlavně obchodní povahu, nenarušuje obchodní charakter této dohody.
V tomto ohledu řecká vláda uplatňuje, že přezkum cílů protokolu, jakož i přezkum obecné struktury jeho ustanovení vede nevyhnutelně k závěru, že se jedná o mezinárodní dohodu týkající se především životního prostředí.
Ostatně pozice Komise není v souladu s celkovým přístupem sledovaným Společenstvím, pokud jde o udržitelný rozvoj, jenž byl obhajován zejména při jednáních o protokolu. V tomto ohledu Komise nevzala v úvahu důležitost článku 22 úmluvy, podle něhož „se ustanovení této úmluvy nesmějí dotknout práv a povinností kterékoli ze smluvních stran vyplývajících z jakékoli stávající mezinárodní dohody, kromě případu, kdy by výkon takových práv a povinností způsobil vážné poškození nebo ohrožení biologické rozmanitosti“. Hledisko ochrany životního prostředí je tedy určující pro výklad protokolu (viz v tomto smyslu článek 1, čl. 2 odst. 4, článek 4, čl. 7 odst. 4, čl. 10 odst. 6, čl. 11 odst. 8, článek 15, čl. 16 odst. 2, článek 17 a článek 26 protokolu). Proto pokud by byl použit článek 133 ES jako právní základ, a tím byl přiřčen protokolu hlavně obchodní charakter, dopad na jeho budoucí výklad a uplatnění by byl „ničivý“.
Řecká vláda dodává, že kdyby protokol usiloval hlavně o úpravu mezinárodního obchodu, byl by přijat v rámci WTO, ostatně tak, jak si to přály Spojené státy americké, a ne v rámci úmluvy.
Řecká vláda rovněž argumentuje tím, že protokol je založen na použití zásady předběžné opatrnosti, jež je základní zásadou práva životního prostředí.
Tvrzení Komise, že by článek 133 ES neměl být zbaven své podstaty, může být ostatně na újmu výkladu tohoto ustanovení, který Komise zastává, neboť by vedlo k tomu, že by řada jiných stanovení Smlouvy byla zbavena svého normativního obsahu.
Řecká vláda rovněž tvrdí, že protože protokol nachází svůj základ v článku 17 a čl. 19 odst. 3 a 4 úmluvy (viz druhý bod odůvodnění jeho preambule), je pro Společenství právně soudržné schválit tento protokol na základě stejné pravomoci, tj. na základě článku 175 ES, na který je ostatně odkazováno při každé činnosti v oblasti životního prostředí.
Závěrem se řecká vláda domnívá, že vhodným právním základem pro uzavření protokolu je čl. 175 odst. 1 ES.
Dodává, že rozlišení Komisí mezi převažující pravomocí Společenství a zůstatkovou pravomocí členských států je právně nepřijatelné a odchyluje se od hodnotového posouzení, pokud jde o smíšené pravomoci, jejichž existence odpovídá současné organizaci rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy. Z tohoto důvodu jsou úvahy Komise o obtížích při uzavírání a správě smíšených dohod neúčinné. Přijmout tyto úvahy by ve skutečnosti představovalo potvrzení výlučné pravomoci Společenství pro všechny činnosti stanovené ve Smlouvě z pouhého důvodu, že výkon pravomocí společně s členskými státy by přivodil obtíže v rámci správy.
Španělská vláda uplatňuje, že protokol je mezinárodní dohodou, jejíž obsah je věnován hlavně životnímu prostředí, takže jediným právním základem pro jeho schválení je čl. 175 odst. 1 ES.
Podle judikatury Soudního dvora nemůže volba právního základu aktu záviset pouze na přesvědčení orgánu, ale musí se zakládat na objektivních skutečnostech, které je možné soudně přezkoumat (viz zejména výše uvedený rozsudek ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, bod 11). Mezi těmito hledisky jsou zejména účel a obsah aktu (viz zejména rozsudek ze dne 26. března 1996, Parlament v. Rada, C‑271/94, Recueil, s. I‑1689, bod 14), přičemž pouze vedlejší účel aktu nemůže platně odůvodnit volbu právního základu (viz například rozsudek „směrnice o odpadech“), a pokud pravomoc orgánu spočívá na dvou ustanoveních Smlouvy, je tento povinen přijmout dotčený akt na základě obou dvou ustanovení, ledaže by kumulování právních základů zbavilo výsady Parlamentu jejich podstaty [viz rozsudek ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, C‑300/89, Recueil, s. I‑2867 (dále jen „rozsudek o dioxidech titanu“)].
V daném případě podle španělské vlády spadají účel a obsah protokolu do rámce politiky životního prostředí a vliv protokolu na mezinárodní obchod se zbožím je pouze podružný. Z článku 4 protokolu vyplývá, že jeho předmětem není upravit obchod s ŽMO, ale přijmout opatření zajišťující zachování a udržitelné využívání biologické diverzity (viz rovněž v tomto smyslu články 2, 17, 20, 22, 23 a 26 tohoto protokolu). Jsou-li přeshraniční převozy ŽMO předmětem úpravy, právě tak jako přenos, nakládání nebo využívání ŽMO, je to za účelem zabránit nežádoucímu dopadu na zachování a využívání biologické diverzity.
Španělská vláda tvrdí, že pokud je pravda, že Soudní dvůr přijal široké pojetí obchodní politiky, které bere v úvahu vývoj mezinárodních obchodních vztahů, neznamená to, že mezinárodní dohoda, jejímž hlavním cílem je ochrana životního prostředí nebo lidského zdraví, musí být přijata na základě článku 133 ES z důvodu, že by mohla mít vliv na mezinárodní obchod, což by ostatní politiky Společenství zbavilo jejich obsahu.
Krom toho obtíže spojené se správou a uplatněním smíšené dohody postrádají význam, pokud jde o otázku právního základu.
Konečně, pokud jde o článek 174 ES, španělská vláda tvrdí, že toto ustanovení se omezuje na vymezení obecných cílů (viz rozsudek ze dne 14. července 1994, Peralta, C‑379/92, Recueil, s. I‑3453, bod 57, jakož i výše uvedené rozsudky Safety Hi-Tech, bod 43, a Bettati, bod 41), přičemž uznává ve svém odstavci 4 existenci sdílených pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy v oblasti mezinárodních dohod týkajících se životního prostředí, aniž by však byl stanoven postup pro uzavírání těchto dohod. Za tímto účelem je třeba použít článek 175 ES. Tento článek je tedy jediným ustanovením, jež může tvořit právní základ normy životního prostředí, ať je vnitřní, nebo vnější.
Tento výklad je potvrzen ustálenou praxí Společenství.
Francouzská vláda úvodem uplatňuje, že cílem protokolu je provést cíle úmluvy uzavřené Společenstvím na základě článku 130s Smlouvy. Zdůrazňuje, že při jednáních, jež vyústila v přijetí protokolu, hrálo Společenství velmi aktivní úlohu a mezi ním a jeho členskými státy existovala dokonalá jednota, což umožnilo vzít náležitě v úvahu cíle Evropské unie.
Francouzská vláda se obecně domnívá, že vhodným právním základem pro uzavření protokolu je pouze článek 175 ES a že pojetí zůstatkové pravomoci a převažující pravomoci, za předpokladu, že existuje v právu Společenství, není v daném případě použitelné.
Pokud jde o první otázku, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že umožňuje-li mezinárodní nástroj, aby Společenství přijalo ustanovení o ochraně životního prostředí a pokud tato opatření mají dopad na mezinárodní obchod, aniž by měla za cíl ho podporovat či upravovat, článek 175 ES tvoří dostatečný základ pro přijetí takovéto dohody. Toto ustanovení by mělo být spojováno s článkem 133 ES pouze tehdy, když se uvedená opatření neoddělitelně vztahují na ochranu životního prostředí a podporu mezinárodního obchodu (viz pokud jde o vztahy mezi jednak zavedením a fungováním vnitřního trhu, a jednak ochranou životního prostředí, rozsudky o dioxidech titanu a „směrnice o odpadech“). Francouzská vláda uvádí rovněž rozsudek ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada, uvedený výše, jakož i body 42 až 44 stanoviska generálního advokáta Jacobse v této věci, které rozlišují opatření přispívající k uskutečnění vnitřního trhu, pro které by měl být použit jako právní základ článek 100a Smlouvy o ES (nyní po změně článek 95 ES) a opatření mající dopad na obchod, pro které není toto ustanovení nezbytným základem.
Podle generálního advokáta Jacobse je tak opatřením vyžadujícím odkaz na právní základ týkající se vnitřního trhu – v souladu s rozsudkem o dioxidech titanu – opatření, „jež vymezuje vlastnosti, které musí mít zboží, aby se mohlo volně pohybovat na vnitřním trhu“. Oproti tomu pouze článek 175 ES umožňuje přijmout opatření, „jež poskytují harmonizovanou soustavu postupů, kterými může být zabráněno pohybu určitého zboží a kterými může být tento pohyb kontrolován za účelem ochrany životního prostředí“.
Francouzská vláda rovněž odkazuje na praxi Společenství posledních let a uvádí několik „mezinárodních dohod týkajících se životního prostředí“ nebo vnitřních aktů provádějících tyto dohody založených na článku 130s Smlouvy, s vyloučením článku 113 Smlouvy, ačkoliv tyto dohody nebo akty měly zjevný vliv jak na obchod mezi členskými státy, tak na obchod mezi Společenstvím a třetími státy.
Příklady uváděné Komisí na podporu její teze se netýkají politiky životního prostředí, ale rozvojové politiky, společné zemědělské politiky, jakož i zahraniční politiky a politiky společné bezpečnosti. Vztah těchto politik s obchodní politikou se liší od vztahu mezi mezinárodními dohodami v oblasti obchodu a dohodami v oblasti životního prostředí. Mimoto úvahy Soudního dvora, které jsou základem rozsudku o dioxidech titanu a rozsudku „směrnice o odpadech“, jsou obtížně použitelné na projednávaný případ.
Přezkum účelu a obsahu protokolu, jež jsou objektivními skutečnostmi, jež je možno soudně přezkoumat a na kterých se musí v souladu s judikaturou Soudního dvora zakládat volba právního základu, potvrzuje oprávněnost odkazu pouze na článek 175 ES.
Francouzská vláda se dovolává několika skutečností, které podle ní svědčí o environmentálním cíli opatření předvídaných protokolem: zmocnění udělené vyjednavačům na Konferenci smluvních stran úmluvy, název protokolu, jeho preambule, jakož i jeho články 1 a 4.
Krom toho pouhá skutečnost, že předmětem uvedených opatření jsou přeshraniční převozy ŽMO, nečiní nezbytným odkaz na článek 133 ES jako na právní základ; ve skutečnosti protokol nespadá do společné obchodní politiky, protože obsahuje právní úpravu přeshraničního obchodu. Jestliže se vztahuje na obchod, je to za účelem kontroly tohoto obchodu, tj. zabránit mu s ohledem na environmentální cíl. Nejedná se tak o úpravu obchodu za účelem jeho podpory.
Pokud jde o obsah protokolu, francouzská vláda uplatňuje, že obsahuje dva druhy odlišných ustanovení:
– jednak články 7 až 14 stanoví různé fáze postupu předchozího informovaného souhlasu použitelného na ŽMO a zvláštní pravidla, která se použijí na skupinu ŽMO určených k přímému využití jako potravina nebo krmivo, či ke zpracování. Tato ustanovení tvoří právní úpravu použitelnou na obchod nebo na pohyb vědecké povahy a upřesňují způsoby hodnocení rizika zamýšleného přeshraničního převozu ŽMO pro životní prostředí.
– a jednak četné další články přispívají k uskutečňování cílů protokolu a obsahují závazky odlišné od těch obsažených v článcích 7 až 14. Jedná se o ustanovení týkající se hodnocení rizik smluvními stranami (článek 15), řízení rizik smluvními stranami (článek 16), neúmyslných přeshraničních převozů (například při havárii), jakož i mimořádných opatření, která je nezbytné přijmout v důsledku takovýchto převozů (článek 17), pravidel o nakládání, přepravě, balení a označování (článek 18), založení Informačního systému pro biologickou bezpečnost (článek 20), opatření zaměřených na předcházení nezákonným přeshraničním převozům (článek 25) a zorganizování mezinárodních jednání ohledně vypracování mezinárodních pravidel a postupů v oblasti odpovědnosti a náhrady škod vzniklých přeshraničními převozy ŽMO (článek 27).
Není tedy odůvodněné omezovat protokol na pravidla obsažená v jeho článcích 7 až 14. Tato ustanovení navíc ani neodůvodňují odkaz na článek 133 ES, neboť podle slov generálního advokáta Jacobse ve věci „směrnice o odpadech“, postupy, které tato ustanovení stanoví, mohou být kvalifikovány jako „soustava harmonizovaných postupů, jež má vyloučit nebo kontrolovat přeshraniční převozy ŽMO z důvodů spojených s ochranou životního prostředí“, ale v žádném případě ne jako „vymezení vlastností“, které musí mít ŽMO, „aby mohly volně vstoupit do Společenství“.
Závěrem podle francouzské vlády účel a obsah protokolu svědčí o tom, že vhodný právní základ pro tento protokol – o němž není popíráno, že má důležitý vliv na obchod s ŽMO – je pouze článek 175 ES.
Pokud jde o dohody SPS a TBT, ohledně kterých Soudní dvůr rozhodl v bodech 31 a 33 výše uvedeného posudku č. 1/94 tak, že jejich uzavření se mohlo platně zakládat na článku 113 Smlouvy, francouzská vláda jednak tvrdí, že podle Soudního dvora je základním účelem těchto dohod omezit nežádoucí dopad na obchod, a tedy podpořit obchod, zatímco účelem protokolu je kontrolovat, tj. případně vyloučit obchod. Tato vláda dále uplatňuje, že tyto dvě dohody tvoří institucionální rámec, jenž má zajistit, aby opatření přijatá proto, aby bylo čeleno sanitárním nebo jiným rizikům, neměla nepříznivý dopad na obchod, zatímco protokol vychází ze zjištění, že existuje zvláštní riziko pro životní prostředí a že toto riziko musí být předmětem kontrolních opatření.
Krom toho podle francouzské vlády nejsou obtíže s prováděním jedné skupiny mezinárodních dohod významné pro volbu právního základu. Naopak se domnívá, že v oblasti dohod týkajících se životního prostředí je dostatečně zavedena zásada úzké spolupráce mezi členskými státy a orgány Společenství.
Za úvahami Komise týkajícími se rozložení společné obchodní politiky se ve skutečnosti nachází obava, že v rámci použití protokolu členské státy nebo Společenství poruší jiné mezinárodní závazky Společenství, a zvláště dohodu o WTO. Tato obava se francouzské vládě zdá být zcela oprávněná, ale volba nevhodného a neodůvodněného právního základu není strategií, jež by tuto obavu řádně rozptýlil.
Existují jiné vhodnější způsoby pro dohled nad tím, aby provádění protokolu nemělo nepříznivý dopad na společnou obchodní politiku. Tyto způsoby mohou spočívat například v uvedení věty v preambuli nebo v rozhodnutí opravňujícím Společenství uzavřít daný protokol, jež by jasně potvrdila, že Společenství bude dodržovat všechny své ostatní mezinárodní závazky, nebo v zavedení postupu systematického ověřování souladu rozhodnutí přijatých na základě protokolu s jinými mezinárodními závazky Společenství nebo dále ve stanovení opatření o zvláštní koordinaci mezi různými dotčenými službami.
Pokud jde konečně o volbu mezi čl. 174 odst. 4 ES a čl. 175 odst. 1 ES, francouzská vláda tvrdí, že i v případě, že by Soudní dvůr posoudil první otázku jako přípustnou, v tomto zvláštním bodě tomu tak nemůže být. Ve skutečnosti se tato otázka týká v každém případě sdílené pravomoci, a nemůže mít tak vliv na postup. Francouzská vláda nevidí důvod, proč by volba určitého právního základu spíše než jiného ovlivnila slučitelnost protokolu – dokonce i rozhodnutí, jež opravňuje tento protokol uzavřít – se Smlouvou.
I za předpokladu, že čl. 174 odst. 4 ES může tvořit „vnější právní základ“, má Společenství k dispozici v každém případě dva základy pro přijetí aktů mezinárodního práva:
– čl. 174 odst. 4 ES pro dohody, jež se dotýkají spolupráce mezi třetími státy a Společenstvím a týkají se různých hledisek politiky životního prostředí;
– čl. 175 odst. 1 ES pro spíše sektorové dohody, jejichž cílem je zavést na mezinárodní úrovni pravomoci již vykonávané na úrovni vnitřní (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Safety Hi-Tech).
Francouzská vláda konstatuje, že protokol spadá spíše do druhé skupiny, protože umožňuje použití ve vztahu mezi Společenstvím a třetími státy pravidel srovnatelných s těmi, které již existují mezi členskými státy.
Závěrem tato vláda vyzývá Soudní dvůr, aby, za předpokladu, že připustí první otázku, odpověděl v tom smyslu, že:
„Společenství má nezbytné a dostatečné pravomoci uzavřít, vedle členských států, [Cartagenský] protokol o biologické bezpečnosti na základě čl. 175 odst. 1 [ES].“
Za těchto podmínek by byla druhá otázka bezpředmětná.
Francouzská vláda v každém případě zpochybňuje pojem „převažující pravomoc“ Společenství, který není uznán v právu Společenství a nebyl zaveden judikaturou Soudního dvora. Soudní dvůr uznává pouze dohody, jejichž stranou může být pouze Společenství z důvodu výlučné pravomoci, nebo smíšené dohody, které spadají zčásti do pravomoci Společenství a zčásti do pravomoci členských států (viz zejména výše uvedený rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada, bod 48).
Tato vláda dodává, že protože Komise nepopírá, že i kdyby byl protokol uzavřen na základě článků 133 ES a 175 ES, byl by smíšenou dohodou, je namístě připomenout judikaturu Soudního dvora týkající se požadavku úzké spolupráce mezi členskými státy a orgány Společenství, jak při sjednávání a uzavírání, tak i při provádění protokolu (viz zejména výše uvedený rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada).
Italská vláda tvrdí, že protokol obsahuje právní úpravu životního prostředí, jejímž účelem je, jak stanoví článek 1, bojovat proti nepříznivým účinkům vůči zachování a udržitelnému využívání biologické rozmanitosti, jakož i vůči lidskému zdraví, zejména proti účinkům souvisejícím s přeshraničními převozy ŽMO. Z rozboru ustanovení tohoto protokolu jasně vyplývá, že jeho předmětem a cílem je zavedení procesního právního rámce použitelného na záměrné přeshraniční převozy ŽMO (články 4 až 16) a na neúmyslné přeshraniční převozy, jež mohou mít nežádoucí vliv na biologickou rozmanitost (článek 17).
Zájmy životního prostředí a riziko pro lidské zdraví jsou zvláště vzaty v úvahu v čl. 10 odst. 6 a čl. 11 odst. 8 protokolu tak, že jsou zde stanoveny okolnosti, za kterých mohou smluvní strany přijmout omezující opatření, pokud jde o dovoz ŽMO.
I když pravda, že pravomoc Společenství je v oblasti obchodní, jak na úrovni vnitřní, tak na úrovni vnější, výlučná, obchodní hledisko musí ustoupit před naléhavými požadavky uznanými Soudním dvorem směřujícími k ochraně životního prostředí a k ochraně lidského zdraví.
V souladu s článkem 31 Vídeňské úmluvy z roku 1969 o smluvním právu je třeba brát zřetel na celkovou souvislost, ve které byl protokol přijat, jež zahrnuje zejména každou dohodu vztahující se ke smlouvě, která má být vykládána a každé příslušné pravidlo mezinárodního práva použitelné ve vztazích mezi stranami [čl. 31 odst. 2 písm. a)]. Protokol by přitom přijat v rámci úmluvy o biologické rozmanitosti.
Italská vláda se domnívá, že za těchto podmínek musí být právní základ rozhodnutí Rady o uzavření protokolu nalezen v ustanoveních týkajících se politiky životního prostředí Společenství.
Bez ohledu na to, zda je namístě rozhodnutí o uzavření založit na čl. 174 odst. 4 ES nebo na článku 175 ES, italská vláda uplatňuje, že toto rozhodnutí bude v každém případě přijato kvalifikovanou většinou a po konzultaci Parlamentu.
Pokud jde o sdílenou pravomoc Společenství a členských států, tyto se podle italské vlády účastní protokolu a nesou závazky týkající se oblastí, ve kterých si zachovaly zůstatkovou pravomoc ve vztahu k pravomoci Společenství. Tento protokol musí být tedy nutně smíšenou dohodou. V tomto ohledu italská vláda připomíná pozici Soudního dvora ohledně povinnosti úzké spolupráce mezi členskými státy a orgány Společenství, jak při sjednávání a uzavírání, tak při provádění převzatých závazků (posudek č. 2/91, ze dne 19. března 1993, Recueil, s. I‑1061, bod 38 a výše uvedený posudek č. 1/94, bod 108).
Rakouská vláda obecně tvrdí, že protokol je – jak vyplývá z jeho rozboru, účelu a ustanovení – mnohostrannou dohodou v oblasti životního prostředí, jež spočívá na zásadě opatrnosti (článek 1 protokolu). Jeho environmentální účel, jasně zdůrazněný v jeho preambuli, byl ostatně z velké části zakotven z podnětu Společenství a jeho členských států, přičemž Komise – stejně jako všechny členské státy – stále zdůrazňovaly tento účel v rámci sjednávání.
Účelem dohody je zajistit odpovídající stupeň ochrany při využívání ŽMO, aby bylo zabráněno případným nežádoucím účinkům vůči zachování a udržitelnému využívání biologické rozmanitosti. Za tímto účelem je zaveden široký informační systém, jenž má umožnit každému státu přijmout na základě těchto informací rozhodnutí, pokud jde o možnost využívání ŽMO na jeho území.
V tomto ohledu rakouská vláda popírá postoj Komise, podle kterého určité články protokolu – zejména článek 11 – mají zásadní charakter ve vztahu k ostatním ustanovením kvalifikovaným jako vedlejší, jako jsou ustanovení týkající se financování, odpovědnosti, sociálně-hospodářských hledisek, Informačního systému pro biologickou bezpečnost a vytvoření kapacit. Chyběla-li by tato ustanovení, provedení protokolu by bylo nemožné zejména pro rozvojové země.
Podle rakouské vlády mohou být důsledky protokolu v oblasti obchodní politiky posouzeny pouze s ohledem na jeho environmentální účel. V tomto ohledu zdůrazňuje, že pojem „přeshraniční převozy“ nemusí být ostatně používán výhradně v obchodní oblasti. Pokud jde konkrétně o ŽMO, přeshraniční převozy pro účely vědeckého výzkumu tvoří zásadní hledisko tohoto protokolu.
Rakouská vláda dodává, že odkaz na článek XX GATT není relevantní. GATT je zjevně obchodní dohoda a její článek XX musí být považován za odchylující se ustanovení, jež umožňuje smluvním stranám přijmout ochranná opatření ze stanovených důvodů.
Pokud jde konkrétněji o volbu vhodného právního základu, rakouská vláda připomíná, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se tato volba musí zakládat na objektivních skutečnostech, které je možné soudně přezkoumat. Důvody odůvodňující, podle Komise, odkaz na článek 133 ES, ve spojení s čl. 174 odst. 4 ES, tedy údajný „oprávněný zájem“, pokud jde o narušení pravomocí Společenství, nebo komplexnost správy smíšených dohod, nejsou pro odpověď na položené otázky relevantní.
Rakouská vláda tvrdí, že článek 174 ES se omezuje na stanovení cílů a zásad, jimiž se musí řídit provádění obchodní politiky v oblasti životního prostředí, ale nevytváří vlastní pravomoci (viz výše uvedené rozsudky Penalta, bod 57, a Bettati, bod 41). Pouze čl. 175 odst. 1 ES tvoří právní základ jednání Rady za účelem uskutečnění cílů stanovených v článku 174 ES. Ostatně tento výklad je potvrzen jednak skutečností, že opatření přijatá na základě článku 176 ES, tj. přísnější ochranná opatření, mohou být přijata pouze, jestliže byla přijata dotčená právní úprava na základě článku 175 ES, jakož i dále ustálenou praxí Rady, jež zakládá mezinárodní dohody na čl. 175 odst. 1 ES, a nikoliv na čl. 174 odst. 4 ES.
Konečně rakouská vláda uvádí, že volba čl. 175 odst. 1 ES jako právního základu umožňuje zajistit výkon spolurozhodovací pravomoci Parlamentem, jehož úloha je zvláště důležitá v celkové environmentální souvislosti, jakož i konzultaci Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů, zatímco v rámci postupu stanoveného v článku 133 ES je nutné Parlament pouze informovat a v rámci postupu stanoveném v čl. 174 odst. 4 ES pouze konzultovat.
Závěrem se rakouská vláda domnívá, že protokol není dohodou obchodní politiky, ale dohodou politiky životního prostředí. Obchodní hlediska jsou obsažena pouze v několika ustanoveních tohoto protokolu, jako například v jeho článku 11, jehož předmětem je pohyb zboží určeného k přímému využití jako potravina nebo krmivo, či ke zpracování. Pravomoci členských států nemají tedy „zůstatkový charakter“; naopak zásadní ustanovení protokolu spadají do pravomoci členských států.
Vláda Spojeného království tvrdí, že správným právním základem aktu o uzavření protokolu je čl. 175 odst. 1 ES ve spojení s první větou prvního pododstavce čl. 300 odst. 2 ES. Jako ostatní členské státy, jež předložily vyjádření, vláda Spojeného království se v tomto ohledu dovolává ustálené praxe Rady.
V daném případě sleduje protokol zjevně dva první cíle stanovené v čl. 174 odst. 1 ES, tj. zachování, ochranu a zlepšování kvality životního prostředí, jakož i ochranu lidského zdraví. Protokol sleduje také třetí z těchto cílů, tj. „uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů“, vycházeje ze zásady, že biologická rozmanitost je přírodní zdroj. Zjevně sleduje také čtvrtý z těchto cílů, neboť tvoří na mezinárodní úrovni opatření, jež má řešit regionální nebo celosvětové problémy životního prostředí.
Vláda Spojeného království dodává, že zásada obezřetnosti zmíněná v čl. 174 odst. 2 ES hraje převažující úlohu mezi cíli protokolu (viz například čtvrtý bod odůvodnění jeho preambule, jakož i jeho článek 1, čl. 10 odst. 6 a čl. 11 odst. 8). Mimoto v souladu s čl. 174 odst. 2 ES protokol dodržuje zásadu prevence a zásadu odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje (viz například čtvrtý a sedmý bod odůvodnění jeho preambule, jakož i jeho články 3, 7 a 15 až 18); pokud jde o článek 27, vztahuje se na vypracování pravidel v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“, přičemž stanoví přijetí pravidel mezinárodního práva veřejného v oblasti náhrady škod vzniklých přeshraničními převozy ŽMO.
Vláda Spojeného království rovněž uvádí, že protokol přihlíží, v souladu s čl. 174 odst. 3 ES, k dostupným technickým a vědeckým údajům, podmínkám životního prostředí na území smluvních stran, jakož i k výhodám a nákladům, jež mohou vyplynout z činnosti či z nečinnosti. V souladu s odstavcem 4 tohoto ustanovení protokol stanoví spolupráci s třetími zeměmi a příslušnými mezinárodními organizacemi (viz například druhý, třetí a osmý bod odůvodnění jeho preambule, jakož i jeho články 6, 10, 14 až 16, 20, 22 a 29).
Článek 175 ES přitom přesně poskytuje právní základ za účelem uskutečnění cílů stanovených v článku 174 ES.
Vláda Spojeného království krom toho připomíná judikaturu Soudního dvora, podle které se volba právního základu aktu, jenž má být přijat orgánem Společenství, musí zakládat na objektivních skutečnostech, jež je možno soudně přezkoumat. Mezi těmito skutečnostmi se nachází účel a obsah tohoto aktu.
V daném případě je environmentální účel protokolu vyjádřen v jeho článcích 1 a 2. Podle této vlády je obsah protokolu v souladu s tímto cílem: zavádí postup předchozího informovaného souhlasu před prvním záměrným přeshraničním převozem ŽMO; na základě článku 15 jsou hodnocení rizik prováděna podle schválených vědeckých metod a vycházejí minimálně z informací uvedených v souladu s postupem předchozího informovaného souhlasu a z dalších dostupných vědeckých důkazů; podle článku 16 smluvní strany vytvoří a budou uplatňovat odpovídající mechanismy řízení rizik spojených s užíváním, nakládáním a přeshraničními převozy živých modifikovaných organismů; na základě článků 20 a 22, se smluvní strany účastní systému výměny informací a Informačního systému pro biologickou bezpečnost a spolupracují na rozvoji, jakož i posilování lidských zdrojů a institucionálních kapacit v oblasti biologické bezpečnosti.
Ačkoliv se protokol vedlejším způsobem dotýká obchodu se třetími zeměmi, jeho hlavní nebo převažující složkou je sledování environmentálního programu Společenství v souladu s čl. 175 odst. 1 ES. Článek 133 ES tak tvoří nevhodný právní základ pro uzavření tohoto protokolu.
Vláda Spojeného království zdůrazňuje, že použitím výrazu „převozy“ zamýšleli redaktoři protokolu zahrnout převozy jiné než ty pocházející z obchodu, jako například neúmyslné převozy ŽMO, nezákonné přeshraniční převozy a převozy těchto organismů pro účely charitativní nebo pro účely veřejného nebo soukromého zájmu, jakož i jiné převozy neobchodní povahy.
Protokol se netýká zrušení omezení mezinárodního obchodu a zmenšení celních překážek. I za předpokladu, že se obchodu dotýká, jeho předmětem je kontrola a dohled nad mezinárodními převozy ŽMO (viz výše uvedený rozsudek ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada, věc, ve které vláda Spojeného království konstatuje, že jak generální advokát, tak Soudní dvůr se opřely o skutečnost, že dotčený akt nepodporoval liberalizaci daného obchodu, což umožnilo použít článek 113 Smlouvy jako základ).
Dohoda WTO a zvláště úvahy neobchodního rázu začleněné v určitých přílohách této dohody, zejména v článku XX GATT, v dohodě SPS a v dohodě TBT – pro jejíž uzavření Soudní dvůr potvrdil, že Společenství bylo oprávněno jednat na základě článku 113 Smlouvy – nesvědčí ve prospěch článku 133 ES jako právního základu protokolu, neboť „těžištěm“ tohoto protokolu není podpora obchodu, ale ochrana životního prostředí.
Krom toho vláda Spojeného království se domnívá, že čl. 174 odst. 4 ES neposkytuje vhodný jednotný právní základ, neboť nepřiznává pravomoc pro uzavírání mezinárodních dohod. Pouze ukládá členským státům a Společenství povinnost spolupráce s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi „v rámci jejich vlastních pravomocí“. Druhý pododstavec čl. 174 odst. 4 ES stanoví dokonce výslovně, že prvním pododstavcem tohoto ustanovení není dotčena pravomoc členských států jednat v mezinárodních orgánech a uzavírat mezinárodní smlouvy.
Toto ustanovení se omezuje na vymezení všeobecných cílů Společenství v oblasti životního prostředí, přičemž článek 175 ES pověřuje Radu, aby rozhodovala o činnostech, které mají být provedeny, aby bylo dosaženo těchto cílů (viz výše uvedené rozsudky Peralta, bod 57, a Safety Hi-Tech, bod 43, jakož i bod 76 stanoviska generálního advokáta Légera ve výše uvedených věcech Safety Hi-Tech a Bettati; viz rovněž stanovisko generálního advokáta Jacobse ve výše uvedené věci Parlament v. Rada, C‑187/93).
Konečně obtíže spojené se správou a použitím smíšené dohody také nepodporují tezi Komise. V každém případě tento orgán podle vlády Spojeného království tyto obtíže zveličil. Smíšené dohody jsou „dobře známým jevem, k němuž bude bez pochyby docházet tak dlouho, dokud bude Společenství a jeho členské státy oprávněny uzavírat smlouvy“. Poté, co Jednotný evropský akt zavedl do Smlouvy o ES hlavu týkající se životního prostředí, je smíšená pravomoc v této oblasti výslovně uznána. Komise sama zdůrazňuje, že Evropské společenství a jeho členské státy hrály hlavní úlohu při obtížných jednáních o protokolu, jež trvala čtyři roky. Obtížně by hrály tuto úlohu, pokud by překážky byly tak velké, jak to nyní tvrdí Komise. Mimoto, údajné obtíže nejsou relevantní pro Soudní dvůr, který musí založit své rozhodnutí na objektivních skutečnostech, jež je možno soudně přezkoumat.
Závěrem se vláda Spojeného království domnívá, že článek 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES ve spojení s článkem 300 ES netvoří vhodný právní základ pro uzavření protokolu jménem Evropského společenství. Není tedy nezbytné odpovědět na druhou otázku.
Podpůrně vláda Spojeného království tvrdí, v odpověď na druhou otázku, že až do současnosti přijalo Společenství relativně málo společných pravidel v oblasti biologické bezpečnosti. Hlavními nástroji přijatými v této oblasti jsou směrnice Rady 90/219/EHS ze dne 23. dubna 1990 o uzavřeném nakládání s geneticky modifikovanými mikroorganismy (Úř. věst. L 117, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 381), ve znění směrnice Rady 98/81/ES ze dne 26. října 1998 (Úř. věst. L 330, s. 13; Zvl. vyd. 15/04, s. 71) a směrnice Rady 90/220/ES ze dne 23. dubna 1990 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí (Úř. věst. L 117, s. 15).
Cílem žádné z těchto směrnic není přispívat k zajištění odpovídající úrovně ochrany v oblasti bezpečného přenosu, nakládání a využívání ŽMO vzniklých použitím moderních biotechnologií, které mohou mít nepříznivé účinky vůči zachování a udržitelnému využívání biologické rozmanitosti se zaměřením „zejména na převoz přes hranice jednotlivých států“ (článek 1 protokolu). Je tak nemožné stanovit převažující pravomoc Společenství, a tím spíše výlučnou pravomoc pro uzavření protokolu, a to na základě zásady „in foro interno, in foro externo“ [viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, 22/70, Recueil, s. 263, bod 17 (dále jen „rozsudek AETR“)].
Parlament úvodem připomíná, že Soudní dvůr konstatoval ve svém posudku č. 1/91, ze dne 14. prosince 1991 (Recueil, s. I‑6079, bod 14), že na základě článku 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu „smlouvy musí být vykládány v dobré víře v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy“. Pokud je smlouva úzce spojena s jedním nebo několika již přijatými nástroji nebo podněty, je odůvodněné se domnívat, že tyto nástroje nebo podněty jsou součástí celkové souvislosti, v níž musí být výrazy dohody vykládány, což se jeví zvláště užitečným v daném případě, vzhledem k úzkým vztahům mezi protokolem a úmluvou.
Podle Parlamentu nemůže být tak s ohledem na tyto úzké vztahy argumentováno, že byl protokol sjednán a podepsán hlavně z důvodů vztahujících se k mezinárodnímu obchodu s ŽMO. Naopak, pokud bylo rozhodnuto upravit přeshraniční převozy těchto produktů přednostně, není to proto, aby byl upraven obchod s ŽMO, ale proto, že tyto převozy a s nimi spojené činnosti představují zvláštní riziko pro zachování a udržitelé využívání biologické rozmanitosti.
Parlament se domnívá, že z teze zastávané Komisí se zdá, že nebere v úvahu hlavní poučení z výše uvedeného posudku č. 1/94, zvláště z jeho bodu 42, podle kterého je rozsah společné obchodní politiky, jakkoliv široký může v zásadě být, omezen „systémem Smlouvy jako celku“, a zejména existencí konkrétnějších ustanovení, která upravují pravomoci Společenství v jiných oblastech.
Parlament uplatňuje, přičemž bere v úvahu hlediska, na kterých se musí zakládat volba právního základu aktu, jak vyplývají z judikatury Soudního dvora, že vyplývá z účelu a obsahu protokolu, že se tento týká konkrétně ŽMO, a ne mezinárodního obchodu.
O enviromentálním účelu protokolu tak nemůže být žádných pochyb (viz článek 1 tohoto protokolu).
Pokud jde o hmotněprávní obsah protokolu, Parlament se domnívá, že enviromentální zájem jeho autorů se odráží jak v třetím bodě odůvodnění jeho preambule, tak i v jeho vlastních hmotněprávních ustanoveních (článek 1, čl. 2 odst. 2, články 4, 14, 22, 23, 25, 27 a 28).
Zvláště dvě skutečnosti svědčí o důležitosti protokolu pro ochranu životního prostředí. Jednak protokol výslovně uznává, možná poprvé v mezinárodní dohodě, nezbytnost zvláštní právní úpravy ŽMO a připouští, že s těmito produkty nemůže být zacházeno jako z jakýmikoli jinými produkty z důvodů spojených s ochranou životního prostředí. Dále protokol používá velmi konkrétně zásadu předběžné opatrnosti, jež je jednou ze základních zásad politiky Společenství v oblasti životního prostředí, aby stanovil přesný rozsah závazků dovážejících zemí. Článek 10 odst. 6, stejně jako čl. 11 odst. 8 tak stanoví, že „určitá vědecká nejistota […] týkající se rozsahu možných nepříznivých účinků živého modifikovaného organismu na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti […] nebrání [dovážející] straně, aby v souvislosti s dovozem příslušného živého modifikovaného organismu […] přijala příslušné rozhodnutí“. Je třeba zdůraznit, že zásada předběžné opatrnosti, jak je stanovena v těchto ustanoveních, odůvodňuje zamítnutí povolení k dovozu „s cílem zamezit uvedeným nepříznivým účinkům nebo je minimalizovat“.
Protokol takto přijímá „povolující“ verzi této zásady, což je obvyklé pro dohody o ochraně životního prostředí, spíše nežli omezující verzi, jež se nachází v určitých obchodních dohodách, a zejména v čl. 5 odst. 7 dohody SPS. Toto ustanovení omezuje podmínky, za kterých se může člen dovolávat zásady předběžné opatrnosti, aby omezil dovoz produktů.
Parlament krom toho tvrdí, že na daný případ je možné obdobně použít uvážení Soudního dvora ve výše uvedeném rozsudku ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada. Oproti tomu rozsudek Tchernobyl uváděný Komisí na podporu jejího výkladu nemůže podpořit tezi tohoto orgánu, neboť se týká „klasického“ opatření obchodní politiky. Ve skutečnosti nařízení napadené ve věci, ve které byl vydán rozsudek Tchernobyl, způsobilo pouze to, že uvádění určitých zemědělských produktů do volného oběhu podléhalo určitým nejvyšším přípustným limitům radioaktivity, i když jeho přijetí bylo odůvodněno důvody spočívajícími v ochraně veřejného zdraví. Soudní dvůr také rozhodl v bodě 16 uvedeného rozsudku, že předmětem tohoto nařízení je „úprava obchodu mezi Společenstvím a třetími zeměmi; z tohoto důvodu spadá do společné obchodní politiky ve smyslu článku 113 Smlouvy o EHS“. Protokol tak není, jak tvrdí Komise, „aktem, jenž by se týkal mezinárodního obchodu s ŽMO“, ale spíše dohodou, která stanoví, za účelem zachování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, minimální normy, zejména procesní, pro uskutečňování činností, jež představují určité riziko pro zachování biologické rozmanitosti.
Parlament však uznává, že ačkoliv environmentální složka protokolu je převažující, protokol má rovněž dopad na obchod s ŽMO. Parlament se domnívá, že pokud by bylo prokázáno, že tyto účinky jsou významným doplňkovým faktorem ochrany životního prostředí stanovené v čl. 175 odst. 1 ES, tento protokol by mohl být považován za nástroj týkající se mezinárodního obchodu, což by vyžadovalo odkaz na článek 133 ES v právním základu aktu, jímž se uzavírá tento nástroj.
Parlament tvrdí, že neobhajuje omezené pojetí obchodní politiky. Připomíná, že ve svých návrzích na poslední mezivládní konferenci žádal s omezeným úspěchem značné rozšíření působnosti článku 133 ES. Nicméně je nutné dát ostatním právním základům stanoveným ve Smlouvě, včetně těch týkajících se ochrany životního prostředí, jejich správnou hodnotu. Tvrzení, že dohoda prvořadé důležitosti pro ochranu životního prostředí na mezinárodní úrovni nespadá do oblasti obchodní politiky, „nezbavuje článek 133 ES jeho podstaty“. I když Parlament může rozumět přání Komise vyhnout se obtížím spojeným s rozdělením pravomocí, takovéto úvahy nemohou ovlivnit volbu právního základu. V bodě 107 výše uvedeného posudku č. 1/94 Soudní dvůr zejména konstatoval, že „problém rozdělení pravomoci nemůže být řešen s ohledem na případné obtíže, které se mohou objevit při správě dohod“.
Konečně, pokud jde o volbu mezi čl. 174 odst. 4 ES a čl. 175 odst. 1 ES, Parlament uznává, že první z těchto ustanovení, které stanoví, že „Společenství spolupracuje se třetími zeměmi a s příslušnými mezinárodními organizacemi“, se může jevit jako konkrétnější nežli druhé z těchto ustanovení pro odůvodnění věcné pravomoci Společenství k uzavření protokolu. Připomíná však, že Soudní dvůr rozhodl ve svém rozsudku ze dne 30. ledna 2001, Španělsko v. Rada (C‑36/98, Recueil, s. I‑779, body 42 a 43), že je třeba „přezkoumat, zda vnitřní pravidla Společenství odpovídající ustanovením úmluvy byla přijata na základě„ odstavce 1 nebo odstavce 2 článku 175 ES, neboť volba jednoho nebo druhého z těchto ustanovení určuje přijímací postup tohoto aktu, a zejména způsob hlasování uvnitř Rady. Mimoto Parlament uvádí, že v souladu s bodem 9 výše uvedeného rozsudku ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, „výslovný […] odkaz [na právní základ] je […] nezbytný, pokud by v opačném případě zůstaly Soudní dvůr a zúčastněné strany v nejistotě, pokud jde o přesný právní základ“. Proto Parlament nevidí žádnou výhodu v řešení navrženém Komisí, jež uvádí jako právní základ pouze čl. 174 odst. 4 ES, neboť zúčastněné strany a Soudní dvůr nebudou znát důvody, proč Rada rozhodla jednomyslně spíše nežli kvalifikovanou většinou, a naopak.
Závěrem Parlament navrhuje Soudnímu dvoru odpovědět na otázky jednak tak, že čl. 175 odst. 1 ES tvoří vhodný právní základ pro akt o uzavření protokolu jménem Společenství, a jednak tak, že jelikož dopad tohoto protokolu na mezinárodní obchod přesahuje rámec čl. 175 odst. 1 ES, je vhodné přidat odkaz na článek 133 ES v právním základu tohoto aktu.
Rada uplatňuje, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora je třeba pro zjištění, zda je dvojí právní základ tvořený článkem 133 ES a čl. 174 odst. 4 vhodný, přezkoumat, zda se protokol dotýká svým účelem a obsahem zároveň životního prostředí a obchodu – s tím, že jsou tyto dva aspekty podstatné –, v kterémžto případě by byl dvojí právní základ nezbytný pro povolení uzavřít protokol jménem Společenství, nebo zda má protokol pouze vedlejší dopad na politiku v oblasti životního prostředí nebo na obchodní politiku, a v tom případě by byl jediný základ dostatečný pro to, aby mohl být protokol uzavřen.
Rada konstatuje, že se protokol odvolává ve své preambuli na čl. 19 odst. 3 a odst. 4, čl. 8 písm. g) a článek 17 úmluvy, jakož i na rozhodnutí č. II/5 Konference smluvních stran této úmluvy. Je tedy součástí celku opatření přijatých mezinárodním společenstvím na ochranu a zachování biologické rozmanitosti.
Rada se rovněž odvolává na článek 1 a čl. 2 odst. 2 protokolu, aby zdůraznila jeho environmentální povahu.
Podle Rady je nepopíratelné, že protokol byl sjednán s prvotním cílem zavést takové prostředky, jako je zavedení postupu „předchozího [informovaného] souhlasu“ stanoveného v čl. 19 odst. 3 úmluvy, jež mají zabránit rizikům pro zachování a udržitelné využívání biologické diverzity, jakož i pro lidské zdraví, rizikům, jež jsou spojena s užíváním a uvolňováním ŽMO získaných biotechnologií.
Politika Společenství v oblasti životního prostředí, jejíž cíle jsou stanoveny v článku 174 ES, odpovídá plně cíli protokolu.
Obsah dohody rovněž svědčí o převaze prvků, jež směřují k zachování biodiverzity, přičemž obchodní hlediska jsou podřízena ustanovením týkajícím se ochrany životního prostředí, jako jsou ustanovení týkající se zejména zásady ochrany a hodnocení rizik podle schválených vědeckých metod.
Rada se domnívá, že s ohledem na účel a obsah protokolu, vstupuje a na základě něho i akt, jímž se uzavírá, do rámce politiky sledované Společenstvím v oblasti životního prostředí. V důsledku toho musí být rozhodnutí o uzavření tohoto protokolu založeno na čl. 175 odst. 1 ES.
Domnívá se, že toto ustanovení je jediným možným právním základem aktu o uzavření protokolu, s vyloučením článku 133 ES, protože hlavní nebo převažující složkou tohoto protokolu je ochrana životního prostředí ve smyslu výše uvedeného rozsudku ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada.
Rada má za to, že judikatura, na kterou odkazuje na podporu svého širokého výkladu působnosti společné obchodní politiky Komise, se týká „klasických“ obchodních opatření (viz rozsudek Tchernobyl, body 18 a 19, jakož i výše uvedený posudek č. 1/94, bod 31, ve kterém se Soudní dvůr domníval ohledně dohody SPS, že má čistě obchodní charakter pouze tehdy, jestliže se její hlavní nebo převažující složka týká obchodu). Rada připomíná, uvádějíc několik případů, že zákonodárce Společenství uzavřel několik dohod v oblasti životního prostředí zahrnujících prvky spojené s mezinárodním obchodem na základě buď článku 130s Smlouvy nebo článku 235 Smlouvy o ES (nyní článek 308 ES) v období, kdy Smlouva nestanovila zvláštní právní základ v oblasti ochrany životního prostředí.
Pokud jde o otázku, zda hmotněprávním základem rozhodnutí o uzavření protokolu – oproti „procesnímu“ právnímu základu, tj. článku 300 ES – má být čl. 175 odst. 1 ES nebo čl. 174 odst. 4 ES, Rada opakuje své pochybnosti, pokud jde o přípustnost žádosti o posudek. Předmětem postupu stanoveného v čl. 300 odst. 6 ES je posoudit slučitelnost dohody s ustanoveními Smlouvy, včetně otázek rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy, ale nikoliv určit vhodný právní základ rozhodnutí o uzavření takovéto dohody.
V každém případě tato otázka již byla vyřešena ve výše uvedených rozsudcích Safety Hi-Tech a Bettati.
Pokud jde o druhou otázku předloženou Soudnímu dvoru, Rada uplatňuje, že jen těžko rozumí jejímu dosahu a významu. Bez ohledu na problémy spojené se smíšenými dohodami dovolávanými Komisí, tato připouští v každém případě smíšenou povahu protokolu. Určení rozsahu pravomoci – zůstatkové či nezůstatkové – členských států závisí na tom, jak se vyvinuly právní předpisy Společenství v okamžiku uzavření protokolu. K dnešnímu dni právní předpisy Společenství pokrývají závazky vyplývající z protokolu jen velmi částečně.
Závěrem Rada žádá Soudní dvůr, aby prohlásil žádost o posudek za nepřípustnou a pro případ, že by žádost o posudek byla připuštěna, aby odpověděl na první otázku takto:
„článek 133 a čl. 174 odst. 4 ve spojení s příslušnými ustanoveními článku 300 Smlouvy o ES netvoří vhodný právní základ pro akt o uzavření Protokolu jménem Společenství, a tento akt tak musí být založen na čl. 175 odst. 1 ve spojení s příslušnými ustanoveními článku 300 Smlouvy o ES.“
Podůrně, v případě, že Soudní dvůr nicméně odpoví na první otázku kladně, Rada žádá Soudní dvůr, aby:
„prohlásil, že pravomoci členských států uzavřít protokol nemají zůstatkový charakter ve vztahu k pravomoci Společenství.“
Stanovisko Soudního dvora
I – K přípustnosti žádosti
1. Z položených otázek vyplývá, že Soudní dvůr je v podstatě vyzván, aby se jednak vyjádřil k volbě vhodného právního základu aktu, kterým Rada navrhuje uzavřít protokol, a zvláště k otázce, zda je třeba založit schválení závaznosti tohoto protokolu Společenstvím na článku 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES, a aby dále přezkoumal, zda pravomoci, které členské státy vykonávají z důvodu své účasti na protokolu vedle Společenství, mají, s ohledem na upravené oblasti, zůstatkový nebo převažující charakter ve vztahu k pravomocem Společenství.
2. Podle španělské a francouzské vlády, jakož i podle Rady takovéto otázky nespadají pod čl. 300 odst. 6 ES, neboť se netýkají ani slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvou, ani rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy s ohledem na tuto dohodu.
3. Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora může být jeho posudek na základě čl. 300 odst. 6 ES vydán zejména k otázkám, jež se týkají rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy k uzavření určité dohody se třetími zeměmi (viz zejména výše uvedené posudky č. 1/75, zvláště s. 1360; č. 1/78, bod 30; s. 2/91, bod 3, a č. 1/94, bod 9). Článek 107 odst. 2 jednacího řádu potvrzuje tento výklad.
4. V daném případě Komise ani členské státy, jež předložily vyjádření, ani Rada a Parlament nepochybují, že Společenství má pravomoc schválit protokol. Slučitelnost hmotněprávních ustanovení tohoto protokolu se Smlouvou rovněž není před Soudním dvorem zpochybňována. Pouze základ pravomoci Společenství a její povaha, výlučná, nebo sdílená, jakož i její vymezení ve vztahu k pravomoci členských států jsou diskutovány.
5. V tomto ohledu je třeba uvést, že volba vhodného právního základu má konstitucionální význam. Jelikož Společenství má pouze svěřené pravomoci, musí spojit protokol s ustanovením Smlouvy, které jej opravňuje schválit takový akt. Postup podle nesprávného právního základu tedy může způsobit neplatnost samotného uzavíracího aktu, a tím i neplatnost schválení závaznosti dohody, kterou Společenství podepsalo, posledně uvedeným. Tak je tomu zejména, pokud Smlouva nesvěřuje Společenství dostatečnou pravomoc pro ratifikaci dohody jako celku, což vyžaduje přezkum rozdělení pravomoci mezi Společenství a členské státy k uzavření zamýšlené dohody s třetími zeměmi, nebo také pokud vhodný právní základ uvedeného uzavíracího aktu stanoví legislativní postup odlišný od postupu, který byl ve skutečnosti použit orgány Společenství.
6. Neplatnost aktu, kterým se uzavírá dohoda, a tedy neplatnost mezinárodního závazku Společenství z důvodu nesprávného právního základu takového aktu totiž může jak na úrovni Společenství, tak v mezinárodním právním řádu, způsobit komplikace, kterým má výjimečný postup předchozího posudku Soudního dvora stanovený v čl. 300 odst. 6 ES zvláště předejít (viz výše uvedený posudek č. 1/75, s. 1360 a 1361, jakož i č. 2/94, ze dne 28. března 1996, Recueil, s. I‑1759, body 3 až 6).
7. Je tedy třeba posoudit přípustnost žádosti o posudek s ohledem na předchozí úvahy.
8. Pokud jde o první otázku, po prvním rozboru při čtení žádosti o posudek není vyloučeno, že uzavření protokolu spadá do výlučné pravomoci Společenství na základě článku 133 ES.
9. V této fázi přezkumu žádosti o posudek je tedy nutné konstatovat, že první předložená otázka týkající se volby právního základu za účelem uzavření protokolu se dotýká samotné existence výlučné pravomoci Společenství v rámci společné obchodní politiky rozhodnout o uzavření tohoto protokolu a že odpověď na tuto otázku může ovlivnit legislativní postup Společenství, jejž je třeba použít. Toto zjištění postačuje k odůvodnění přípustnosti první otázky.
10. Rada však dodává, že Komise měla podat žalobu na neplatnost rozhodnutí ze dne 15. května 2000 o podpisu protokolu jménem Společenství, a zpochybnit tak použitý právní základ, takže se nemůže dovolávat stejného důvodu pro napadnutí aktu, který Rada navrhuje přijmout za účelem schválení protokolu.
11. V tomto ohledu stačí uvést, že akt povolující podpis mezinárodní dohody a akt, kterým se rozhoduje o jejím uzavření, jsou dvěma odlišnými právními akty, jež vedou k zásadně odlišným závazkům pro zúčastněné strany, přičemž druhý akt není v žádném případě potvrzením aktu prvního. Za těchto podmínek nepodání žaloby na neplatnost proti prvnímu výše uvedenému aktu nevylučuje podání takové žaloby proti aktu, jímž se uzavírá zamýšlená dohoda, ani nezpůsobuje nepřípustnost žádosti o posudek, která vznáší otázku slučitelnosti dohody se Smlouvou.
12. V každém případě je důležité připomenout, že okolnost, že určité otázky je možno řešit v rámci jiných procesních prostředků, a zejména v rámci žaloby na neplatnost na základě článku 230 ES, není argumentem, který by mohl vyloučit možnost předchozího vyžádání posudku Soudního dvora na základě čl. 300 odst. 6 ES (viz výše uvedený posudek č. 2/92, bod 14).
13. Pokud jde o druhou položenou otázku, vychází z předpokladu, že Společenství není k uzavření protokolu jako celku přiznána výlučná pravomoc na základě článku 133 ES, ale že se zavazuje vůči mezinárodnímu společenství na společném základě článku 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES. Za tohoto předpokladu by byl protokol uzavřen Společenstvím na základě jeho pravomocí v oblasti obchodní politiky a ochrany životního prostředí a současně členskými státy na základě pravomocí, které si zachovaly v oblasti životního prostředí. Komise tak žádá o objasnění případného vlivu rozsahu příslušných pravomocí Společenství a jeho členských států na správu tohoto protokolu.
14. Podle francouzské vlády je tato otázka čistě teoretická a nemá žádný vliv na slučitelnost protokolu se Smlouvou. Měla by tak být zamítnuta jako nepřípustná.
15. V tomto ohledu je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že existence příslušných pravomocí Společenství a členských států byla v oblasti ochrany životního prostředí stanovena, rozsah těchto pravomocí nemůže mít jako takový vliv na samotnou pravomoc Společenství uzavřít protokol ani obecněji na věcnou platnost nebo formální bezvadnost protokolu s ohledem na Smlouvu.
16. Samozřejmě se rozumí samo sebou, že rozsah příslušných pravomocí Společenství a členských států v oblastech upravených protokolem určuje rozsah jejich příslušné odpovědnosti, pokud jde o výkon závazků vyplývajících z protokolu. Článek 34 odst. 2 a 3 úmluvy bere tuto skutečnost v úvahu zejména tím, že vyzývá organizace regionální hospodářské integrace, jež jsou stranami úmluvy nebo kteréhokoli jejího protokolu, aby ve schvalovacích listinách stanovily rozsah svých pravomocí a uvědomily depozitáře o jakékoli příslušné změně v rozsahu těchto pravomocí.
17. Tato úvaha však nemůže sama o sobě odůvodnit použití postupu podle čl. 300 odst. 6 ES, jenž má, jak již bylo zdůrazněno v bodě 6 tohoto posudku, předejít komplikacím, ke kterým by mohlo dojít, jak na mezinárodní úrovni, tak na úrovni Společenství, v případě, že by se po uzavření mezinárodní dohody Společenstvím zjistilo, že tato dohoda není slučitelná se Smlouvou. Účelem tohoto postupu není vyřešit obtíže spojené s prováděním zamýšlené dohody, jež spadá do sdílených pravomocí Společenství a členských států.
18. V tomto ohledu je třeba připomenout, že každopádně pokud se ukáže, že oblast upravená mezinárodní dohodou spadá zčásti do pravomoci Společenství, a zčásti do pravomoci členských států, je třeba zajistit úzkou spolupráci mezi členskými státy a orgány Společenství, jak v procesu sjednávání a uzavírání, tak při provádění převzatých závazků. Tato povinnost spolupráce vyplývá z požadavku jednotného mezinárodního zastoupení Společenství (neodkladné usnesení č. 1/78, ze dne 14. listopadu 1978, Recueil, s. 2151, body 34 až 36; výše uvedené posudky č. 2/91, bod 36, a č. 1/94, bod 108).
19. S ohledem na předcházející úvahy je třeba připustit žádost o posudek pouze v rozsahu, v němž se týká otázky, zda protokol spadá do výlučné pravomoci Společenství, nebo zda spadá do sdílené pravomoci Společenství a členských států.
II – K věci samé
20. Podle Komise spadá protokol v zásadě do působnosti čl. 133 odst. 3 ES, přičemž ale nevylučuje, že určité oblasti týkající se konkrétněji ochrany životního prostředí přesahují rámec tohoto ustanovení. V důsledku toho tvrdí, že článek 133 ES a čl. 174 odst. 4 ES představují vhodný právní základ pro uzavření tohoto protokolu.
21. Tento výklad je popírán Radou a členskými státy, jež předložily svá vyjádření. Domnívají se, že hlavně z důvodu cíle a obsahu protokolu může být jeho uzavření založeno pouze na čl. 175 odst. 1 ES. Parlament rovněž uplatňuje, že toto ustanovení tvoří vhodný právní základ aktu o uzavření protokolu, ale nevylučuje navíc odkaz na článek 133 ES v rozsahu, v němž bude prokázáno, že účinky protokolu vůči obchodu s ŽMO významným způsobem doplňují ochranu životního prostředí, jež je prvotním cílem tohoto protokolu.
22. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury volba právního základu aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, nevyplývá z pouhého přesvědčení autora aktu, ale musí vycházet z objektivních skutečností, které je možné soudně přezkoumat. Mezi tyto skutečnosti patří zejména účel a obsah aktu (viz výše uvedený rozsudek Portugalsko v. Rada, bod 22; rozsudek ze dne 4. dubna 2000, Komise v. Rada, C‑269/97, Recueil, s. I‑2257, bod 43, a výše uvedený rozsudek Španělsko v. Rada, bod 58).
23. Pokud přezkum aktu Společenství ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel nebo složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou (viz rozsudky „směrnice o odpadech“, body 19 a 21; ze dne 23. února 1999, Parlament v. Rada, C‑42/97, Recueil, s. I‑869, body 39 a 40, jakož i výše uvedený Španělsko v. Rada, bod 59). Výjimečně, prokáže-li se, že akt sleduje současně několik cílů, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž by jeden byl vůči druhému vedlejší a nepřímý, může být takový akt založen na různých odpovídajících právních základech (viz v tomto smyslu rozsudky o dioxidech titanu, body 13 a 17, jakož i ze dne 23. února 1999, výše uvedený Parlament v. Rada, bod 38).
24. Pokud jde o výklad mezinárodní dohody, je třeba navíc připomenout, že na základě článku 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu „smlouvy musí být vykládány v dobré víře v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy“.
25. V daném případě použití těchto hledisek posouzení vede k otázce, zda protokol představuje s ohledem na svoji celkovou souvislost, svůj účel a obsah, dohodu přijatou hlavně v oblasti ochrany životního prostředí, jež může mít vedlejší dopad na obchod s ŽMO nebo naopak, zda má hlavně povahu dohody v oblasti politiky mezinárodního obchodu, jež bere podpůrně v úvahu určité environmentální požadavky nebo také, zda se týká neoddělitelně současně ochrany životního prostředí a mezinárodního obchodu.
26. Je nutné nejdříve konstatovat, že protokol byl vypracován v souladu s rozhodnutím Konference smluvních stran úmluvy č. II/5, jež se konala v souladu s ustanoveními čl. 19 odst. 3 úmluvy, která tyto strany vyzývají, aby uvážily potřebu přijmout opatření zejména procesní povahy v oblasti „bezpečného převozu, využití a nakládání s jakýmkoli živým modifikovaným organismem vzniklým použitím biotechnologií, který by mohl mít nepříznivé účinky na zachování a udržitelné využívání biologické rozmanitosti“.
27. Není sporné, že úmluva, jež byla ostatně uzavřena Společenstvím na základě článku 130s Smlouvy, je nástrojem spadajícím do oblasti ochrany životního prostředí. Je výsledkem Konference OSN o životním prostředí a rozvoji (UNCED) konané v Rio de Janeiru v červnu roku 1992. Článek 1 této úmluvy zvláště stanoví, že jejími cíly jsou „ochrana biologické rozmanitosti, udržitelné využívání jejích složek a spravedlivé a rovnoměrné rozdělování přínosů plynoucích z využívání genetických zdrojů“.
28. V souladu s článkem 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, musí být stanoven účel a upřesněn předmět protokolu, jehož druhý a třetí bod odůvodnění odkazují na určitá ustanovení této úmluvy, zejména na její čl. 19 odst. 3 a na rozhodnutí Konference smluvních stran úmluvy č. II/5, s ohledem právě na tuto celkovou souvislost úmluvy o biologické rozmanitosti. Četná ustanovení protokolu, zvláště jeho články 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27 až 35 a 37, odkazují rovněž na úmluvu nebo na Konferenci smluvních stran úmluvy.
29. Dále, pokud jde o účel protokolu, z jeho článku 1, jenž se odvolává na zásadu 15 Deklarace o životním prostředí a rozvoji, nepochybně vyplývá, že sleduje cíl environmentální povahy, který je zdůrazněn odkazem na zásadu předběžné opatrnosti, jež je základní zásadou ochrany životního prostředí stanovenou v čl. 174 odst. 2 ES.
30. Cíl „zajištění přiměřené úrovně ochrany“ v oblasti bezpečného přenosu, nakládání a využívání živých modifikovaných organismů rovněž jasně vyplývá z názvu protokolu, jenž obsahuje výslovně „biologickou bezpečnost“, jakož i z pátého až osmého bodu odůvodnění protokolu, jež zdůrazňují rizika, která může představovat biotechnologie pro lidské zdraví, nutnost, aby byla využívána za dostatečných podmínek bezpečnosti ve vztahu k životnímu prostředí a lidskému zdraví, jakož i „zásadní význam, jaký pro lidstvo mají centra původu a centra genetické rozmanitosti“.
31. Konečně, pokud jde o obsah protokolu, jeho environmentální cíl je promítnut do základní povinnosti uložené smluvním stranám v čl. 2 odst. 2 zabránit ohrožení biologické rozmanitosti nebo toto ohrožení snížit v rámci vývoje, přepravy, využívání, přenosu a uvolňování všech ŽMO a nakládání s nimi.
32. Z článku 4 protokolu může být rovněž vyvozeno, že vlastním předmětem tohoto protokolu je ochrana životního prostředí, když v rámci vymezení své působnoti stanoví, že se vztahuje na veškeré ŽMO, „které mohou mít nepříznivé účinky na […] biologické rozmanitosti […] s přihlédnutím k rizikům pro lidské zdraví“.
33. Obdobně proto, aby bylo umožněno smluvním stranám plnit jejich základní povinnost stanovenou v čl. 2 odst. 2 protokolu, tento zavádí několik kontrolních postupů (viz jeho články 8, 9 a 10 až 13), z nichž „postup předchozího [informovaného] souhlasu“ tvoří typický nástroj politiky životního prostředí (viz pokud jde o zavedení systému předchozího oznámení a povolení v oblasti přepravy odpadů mezi členskými státy, výše uvedený rozsudek ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada, body 23, 25 a 26). Protokol upravuje rovněž hodnocení a řízení rizik spojených s využíváním, nakládáním a přeshraničními převozy ŽMO (články 15 a 16), s neúmyslnými přeshraničními převozy a mimořádnými opatřeními (článek 17), s nakládáním, přepravou, balením a označováním ŽMO (článek 18). Nakonec články 19 až 28 protokolu, jejichž předmět byl krátce připomenut v popisu žádosti o posudek, se vztahují na jakýkoli přeshraniční převoz a směřují rovněž především k tomu, aby bylo smluvním stranám umožněno splnit jejich základní povinnost stanovenou v čl. 2 odst. 2 tohoto protokolu.
34. Z přezkumu provedeného v bodech 26 až 33 tohoto posudku, jenž se týkal celkové souvislosti, účelu a obsahu protokolu, tak vyplývá, že hlavním cílem nebo hlavní složkou tohoto protokolu je ochrana biologické rozmanitosti před nepříznivými účinky, které by mohly být způsobeny činnostmi, jež v sobě zahrnují zacházení s ŽMO, a zejména přeshraničními převozy těchto organismů.
35. Komise se přesto domnívá, že protokol spadá hlavně do oblasti úpravy mezinárodního obchodu. V tomto ohledu odkazuje na judikaturu Soudního dvora, která již dlouhou dobu uplatňuje široké pojetí pojmu společné obchodní politiky (viz výše uvedený posudek č. 1/78, bod 45). Okolnost, že právní úprava mezinárodního obchodu s určitými produkty sleduje hlavně cíle neobchodní povahy – jako je například ochrana životního prostředí nebo lidského zdraví, rozvojové spolupráce, cíle zahraniční a bezpečnostní politiky nebo zemědělské politiky – nevylučuje podle Komise výlučnou pravomoc Společenství a neodůvodňuje například odkaz na článek 175 ES, neboť dotčená opatření konkrétně směřují k úpravě zahraničního obchodu Společenství (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, body 16 až 20; Tchernobyl, body 17 až 20; Werner, body 8 až 11; Leifer a další, body 8 až 11 a Centro-Com, body 26 až 29, jakož i výše uvedené posudky č. 1/78, body 41 až 46, a č. 1/94, body 28 až 34). Ve skutečnosti sledují opatření právní úpravy mezinárodního obchodu často četné a různé cíle, což neznamená, že musí být přijata na základě různých ustanovení Smlouvy týkajících se těchto cílů.
36. Komise dodává, že zájmy neobchodní povahy byly začleněny do dohody WTO a jejích příloh, zejména do článku XX GATT a do dohod SPS a TBT, aniž by Soudní dvůr vyloučil v bodě 34 svého výše uvedeného posudku č. 1/94 výlučnou pravomoc Společenství uzavřít na základě článku 113 Smlouvy veškeré mnohostranné dohody týkající se obchodu se zbožím.
37. V tomto ohledu je pravda, že podle samotných výrazů článku 1 protokolu se sledovaná „přiměřená úroveň ochrany“ týká zejména „přenosu“ ŽMO a že je třeba se „zaměřit“ na „přeshraniční převozy“ ŽMO. Je rovněž pravda, že četná ustanovení protokolu se týkají právě kontroly těchto převozů, zvláště pokud jsou ŽMO určeny k přímému užití jako potravina nebo krmivo, či ke zpracování, aby vnitrostátní orgány mohly předejít nebo omezit rizika, která představují pro biologickou rozmanitost a lidské zdraví. Nicméně i kdyby, jak tvrdí Komise, byly kontrolní postupy zavedené protokolem uplatňovány nejčastěji nebo alespoň v rámci tržní hodnoty převážně na mezinárodní obchod s ŽMO, skutečností zůstává, že, jak vyplývá z přezkumu provedeného v bodech 26 až 33 tohoto posudku, protokol je s ohledem na svoji celkovou souvislost, svůj účel a obsah, nástrojem určeným hlavně k předcházení biotechnologickým rizikům, a nikoliv k podpoře, usnadnění nebo úpravě mezinárodního obchodu.
38. Je totiž třeba zaprvé zdůraznit, že podle čl. 3 písm. k) protokolu se výrazem „přeshraniční převoz“ rozumí „převoz živého modifikovaného organismu z jedné smluvní strany do druhé, s výjimkou případů, kdy se pro účely článků 17 a 24 přeshraniční převoz rozšiřuje i na převoz mezi smluvními a třetími stranami“. Takovéto vymezení, jež je zvláště široké, směřuje k pokrytí jakékoli formy přemístění ŽMO mezi státy, ať již tato přemístění mají nebo nemají obchodní hodnotu. Vztahuje se tak nejen na převozy ŽMO zemědělské povahy „určené k přímému užití jako potravina nebo krmivo, případně k dalšímu zpracování“, ale rovněž na nezákonné a „neúmyslné“ přeshraniční převozy a na převozy pro charitativní, vědecké účely nebo pro účely veřejného zájmu.
39. Navíc umístění výrazů „přenos“, „nakládání“ a „využívání“ ŽMO v článku 1 a čl. 2 odst. 2 protokolu naznačuje vůli smluvních stran obsáhnout jakýkoli způsob zacházení s ŽMO, aby byla zajištěna „přiměřená úroveň ochrany“ biodiverzity.
40. Zadruhé, okolnost, že četné mezinárodní dohody v oblasti obchodu sledují několik cílů a široký výklad pojmu společné obchodní politiky, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, nemůže zpochybnit zjištění, že protokol je nástrojem spadajícím hlavně do politiky životního prostředí, i když preventivní opatření se mohou dotknout mezinárodního obchodu s ŽMO. Přijetí výkladu Komise by znamenalo, že by velká část ustanovení Smlouvy týkající se politiky ochrany životního prostředí byla zbavena své podstaty, vzhledem k tomu, že jakmile by bylo prokázáno, že činnost Společenství může mít dopad na obchod, zamýšlená dohoda by musela být zařazena do kategorie dohod spadajících do společné obchodní politiky. V tomto ohledu je třeba uvést, že politika životního prostředí je výslovně uvedená v čl. 3 odst. 1 písm. l) ES stejně jako společná obchodní politika, na kterou se odkazuje ve stejném ustanovení pod písmenem b).
41. Zatřetí, praktické obtíže spojené s prováděním smíšených dohod, kterých se dovolává Komise, aby odůvodnila odkaz na článek 133 ES – jenž svěřuje Společenství výlučnou pravomoc v oblasti společné obchodní politiky – nelze považovat, bez ohledu na jejich rozsah, za relevantní pro určení volby právního základu aktu Společenství (viz výše uvedený posudek č. 1/94, bod 107).
42. Oproti tomu ze všech předchozích úvah vyplývá, že uzavření protokolu jménem Společenství musí být založeno na jediném právním základě, který je specifický pro politiku životního prostředí.
43. V tomto ohledu, jak již Soudní dvůr rozhodl (viz výše uvedené rozsudky Peralta, bod 57, a Safety Hi-Tech, bod 43), článek 174 ES vymezuje cíle, jež mají být sledovány v rámci politiky životního prostředí, zatímco článek 175 ES představuje právní základ, na němž jsou přijímány akty Společenství. Článek 174 odst. 4 ES samozřejmě zvláště stanoví, že „podrobnosti spolupráce Společenství“ s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi „mohou být předmětem dohod […], které se sjednávají a uzavírají v souladu s článkem 300“. V daném případě se však protokol neomezuje na stanovení „podrobností spolupráce“ v oblasti ochrany životního prostředí, ale zavádí zejména přesná pravidla týkající se kontrolních postupů v oblasti přeshraničních převozů, hodnocení a řízení rizik, nakládání, přepravy, balení a označování ŽMO.
44. V důsledku toho je čl. 175 odst. 1 ES vhodným právním základem pro uzavření protokolu jménem Společenství.
45. Je třeba tak ještě přezkoumat, zda má Společenství na základě článku 175 ES výlučnou pravomoc uzavřít protokol vzhledem k tomu, že existují akty sekundárního práva přijaté v rámci Společenství, jež upravují oblast biologické bezpečnosti, a mohly by tak být dotčeny v případě účasti členských států při uzavření tohoto protokolu (viz rozsudek AETR, bod 22).
46. V tomto ohledu stačí konstatovat tak, jak to správně učinila vláda Spojeného království a Rada, že harmonizace provedená na úrovni Společenství v oblasti působnosti protokolu upravuje tuto oblast každopádně pouze velmi částečně [viz směrnice 90/219 a 90/220, jakož i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES, ze dne 12. března 2001, o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí (Úř. věst. L 106, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 77), jejíž čl. 36 odst. 1 zrušuje směrnici č. 90/220].
47. Z předchozích úvah vyplývá, že Společenství a jeho členské státy mají sdílenou pravomoc uzavřít protokol.
V důsledku toho,
SOUDNÍ DVŮR
Ve složení G. C. Rodíguez Iglesias, předseda, P. Jann, F. Macken a N. Colneric, a S. von Bahr, předsedové senátů, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sévon, M. Wathelet (zpravodaj), R. Schintgen a V. Skouris, soudci,
po vyslechnutí S. Albera, prvního generálního advokáta, F. G. Jacobse, P. Légera, D. Ruiz-Jaraba Colomera, J. Mischa, A. Tizzana, L. A. Geelhoeda a C. Stix-Hackl, generálních advokátů,
vydává tento posudek:
Pravomoc uzavřít Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti je rozdělena mezi Evropské společenství a jeho členské státy.
Rodríguez Iglesias | Jann | Macken |
Edward | La Pergola | Puissochet |
V Lucemburku dne 6. prosince 2001.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |