WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 12 marca 2020 r. (*)
Dumping – Przywóz wyrobów płaskich walcowanych na gorąco z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej pochodzących z Brazylii, Iranu, Rosji, Serbii i Ukrainy – Zakończenie postępowania dotyczącego przywozu z Serbii – Ustalenie istnienia szkody – Kumulatywna ocena skutków przywozu z więcej niż jednego państwa – Artykuł 3 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2016/1036 – Zakończenie postępowania bez nałożenia środków – Artykuł 9 ust. 2 rozporządzenia 2016/1036 – Ostateczne ujawnienie najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których ma być zalecone nałożenie środków ostatecznych lub zakończenie dochodzenia lub postępowania bez nałożenia środków – Artykuł 20 ust. 2 rozporządzenia 2016/1036
W sprawie T‑835/17
Eurofer, Association Européenne de l’Acier, AISBL, z siedzibą w Brukseli (Belgia), reprezentowana przez adwokatów J. Killicka i G. Forwooda,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez T. Maxiana Ruschego, N. Kuplewatzkiego i A. Demeneix, działających w charakterze pełnomocników,
stronie pozwana,
popieranej przez
HBIS Group Serbia Iron & Steel LLC Belgrade, reprezentowanej przez adwokata R. Luffa,
interwenient,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia częściowej nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/1795 z dnia 5 października 2017 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych wyrobów płaskich walcowanych na gorąco z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej, pochodzących z Brazylii, Iranu, Rosji i Ukrainy oraz kończącego dochodzenie dotyczące przywozu niektórych wyrobów płaskich walcowanych na gorąco z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej, pochodzących z Serbii (Dz.U. 2017, L 258, s. 24),
SĄD (ósma izba),
w składzie: A.M. Collins, R. Barents i J. Passer (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: S. Bukšek Tomac, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 listopada 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W następstwie skargi złożonej w dniu 23 maja 2016 r. przez skarżącą, Eurofer, Association européenne de l’acier, AISBL (europejskie stowarzyszenie stali), Komisja Europejska wszczęła dochodzenie antydumpingowe dotyczące przywozu do Unii Europejskiej niektórych wyrobów płaskich walcowanych na gorąco z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej, pochodzących z Brazylii, Iranu, Rosji, Serbii i Ukrainy.
2 Dnia 7 lipca 2016 r. Komisja opublikowała zawiadomienie o wszczęciu postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu, o którym mowa w pkt 1 powyżej (Dz.U. 2016, C 246, s. 7), zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1036 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (Dz.U. 2016, L 176, s. 21, „zwanym dalej „rozporządzeniem podstawowym”).
3 Dochodzenie w sprawie dumpingu i szkody obejmowało okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. (zwany dalej „okresem objętym dochodzeniem” lub „OD”). Analiza tendencji mających znaczenie dla oceny szkody obejmowała okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do końca okresu objętego dochodzeniem.
4 W zawiadomieniu o wszczęciu dochodzenia Komisja oznajmiła, że może dokonać kontroli wyrywkowej zainteresowanych stron zgodnie z art. 17 rozporządzenia podstawowego. Ostateczna próba, która reprezentowała ponad 45% unijnej produkcji, objęła sześciu producentów unijnych mających siedzibę w pięciu państwach członkowskich, a mianowicie:
– ThyssenKrupp Steel Europe AG, Duisburg, Niemcy;
– Tata Steel IJmuiden BV, Velsen-Noord, Niderlandy;
– Tata Steel UK Limited, Port Talbot, Południowa Walia, Zjednoczone Królestwo;
– ArcelorMittal Mediterranee SAS, Fos-sur-Mer, Francja;
– ArcelorMittal Atlantique Et Lorraine, Dunkierka, Francja;
– ArcelorMittal España SA, Gozón, Hiszpania.
5 Wizyty weryfikacyjne przeprowadzane na podstawie art. 16 rozporządzenia podstawowego odbyły się w siedzibach producentów objętych próbą.
6 W dniu 4 kwietnia 2017 r. Komisja poinformowała wszystkie zainteresowane strony za pośrednictwem dokumentu informacyjnego (zwanego dalej „dokumentem informacyjnym”), że będzie kontynuować dochodzenie bez wprowadzania środków tymczasowych w odniesieniu do przywozu do Unii produktów objętych postępowaniem i pochodzących z państw, których dotyczy postępowanie. Dokument informacyjny zawierał istotne fakty i okoliczności, na podstawie których Komisja podjęła decyzję o kontynuowaniu dochodzenia bez nałożenia środków tymczasowych. Po zakomunikowaniu wspomnianego dokumentu zainteresowane strony złożyły pisemne oświadczenia, w których zawarły uwagi dotyczące ujawnionych informacji i ustaleń. Ponadto zainteresowane strony, które wystąpiły z wnioskiem o przesłuchanie, uzyskały taką możliwość.
7 W dniu 4 maja 2017 r. odbyło się przesłuchanie skarżącej w obecności rzecznika praw stron w postępowaniach w sprawie handlu. W dniu 8 czerwca 2017 r. odbyło się drugie przesłuchanie skarżącej.
8 W dniach od 29 maja do 9 czerwca 2017 r. przeprowadzono pięć dodatkowych wizyt weryfikacyjnych w siedzibach następujących zainteresowanych stron w Unii:
– ThyssenKrupp Steel Europe AG, Duisburg (producent unijny);
– HUS Ltd, Płowdiw, Bułgaria (użytkownik, członek konsorcjum, o nazwie „Consortium for Imports of Hot-Rolled Flats”, konsorcjum importerów wyrobów płaskich walcowanych na gorąco);
– Technotubi SpA, Alfianello, Włochy (użytkownik, członek powyższego konsorcjum);
– włoski użytkownik, który nie jest członkiem konsorcjum i wniósł o zachowanie anonimowości;
– skarżąca.
9 Po ostatecznym ujawnieniu w dniu 17 lipca 2017 r. (zwanym dalej „ostatecznym ujawnieniem”) przeprowadzono kolejne przesłuchanie skarżącej w obecności rzecznika praw stron w postępowaniach w sprawie handlu w dniu 27 lipca 2017 r.
10 Po przesłuchaniu w dniu 3 sierpnia 2017 r. irańskiego producenta eksportującego Komisja dokonała ponownego obliczenia wartości dumpingu i opierających się na nim wartości. Strony zostały poinformowane o tej zmianie za pośrednictwem dodatkowego ostatecznego ujawnienia w dniu 4 sierpnia 2017 r.
11 W dniu 5 października 2017 r. Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/1795 nakładające ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych wyrobów płaskich walcowanych na gorąco z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej, pochodzących z Brazylii, Iranu, Rosji i Ukrainy oraz kończące dochodzenie dotyczące przywozu niektórych wyrobów płaskich walcowanych na gorąco z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej, pochodzących z Serbii (Dz.U. 2017, L 258, s. 24; sprostowanie Dz.U. 2017, L 319, s. 81, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
12 Artykuł 2 zaskarżonego rozporządzenia stanowi, że „[p]ostępowanie antydumpingowe dotyczące przywozu do Unii produktu objętego postępowaniem pochodzącego z Serbii zostaje niniejszym zakończone zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego”.
Postępowanie i żądania stron
13 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
14 W dniu 21 marca 2018 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
15 Pismami złożonymi w sekretariacie Trybunału w dniach 17 i 18 kwietnia 2018 r. interwenient, HBIS Group Serbia Iron & Steel LLC Belgrade oraz Republika Serbii wniosły o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
16 Pismem złożonym w dniu 14 maja 2018 r. skarżąca wniosła, zgodnie z art. 144 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem, o nieprzekazywanie interwenientowi ani Republice Serbii niektórych danych zawartych w załącznikach A.25, A.30 i A.31 do skargi, które mają charakter poufny, o ile Sąd dopuści ich interwencję w niniejszym postępowaniu.
17 W dniu 3 lipca 2018 r. skarżąca złożyła replikę.
18 Postanowieniem z dnia 6 lipca 2018 r. ósma izba Sądu oddaliła wniosek Republiki Serbii o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta.
19 Postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r. prezes ósmej izby Sądu dopuścił interwencję interwenienta i tymczasowo ograniczył udostępnienie jawnej wersji skargi przedstawionej przez skarżącą, do czasu przedstawienia przez interwenienta ewentualnych uwag w przedmiocie wniosku o zachowanie poufności.
20 Pismem złożonym w dniu 31 lipca 2018 r. interwenient poinformował Sąd, że nie sprzeciwia się poufnemu traktowaniu danych wskazanych przez skarżącą, z wyjątkiem jednak niektórych danych znajdujących się na s. 779–781 załącznika A.25 do skargi.
21 W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 września 2018 r. interwenient przedstawił swe uwagi.
22 W dniu 14 września 2018 r. Komisja złożyła duplikę.
23 Postanowieniem z dnia 5 października 2018 r. prezes ósmej izby Sądu oddalił wniosek o zachowanie poufności w odniesieniu do danych, o których mowa w pkt 20 powyżej, i nakazał przekazanie interwenientowi nowej jawnej wersji skargi.
24 W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 października 2018 r. skarżąca przedstawiła jawną wersję skargi zgodnie z postanowieniem z dnia 5 października 2018 r.
25 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 listopada 2018 r. interwenient przedstawił dodatkowe uwagi w odniesieniu do jawnej wersji skargi.
26 W dniu 20 grudnia 2018 r. skarżąca i Komisja przedstawiły swoje uwagi.
27 W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 stycznia 2019 r. skarżąca, na podstawie art. 106 regulaminu postępowania przed Sądem, wniosła o wysłuchanie jej w ramach ustnego etapu postępowania.
28 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności art. 2 zaskarżonego rozporządzenia;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
29 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– tytułem żądania ewentualnego – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
30 Interwenient wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– tytułem żądania ewentualnego – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
31 Komisja, popierana przez interwenienta, nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności w odrębnym piśmie w rozumieniu art. 130 § 1 regulaminu postępowania, utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 2 zaskarżonego rozporządzenia nie może zostać oddzielony od reszty tego rozporządzenia. Po drugie, skarżąca nie posiada ani czynnej legitymacji procesowej, ani interesu prawnego.
32 W tym względzie należy przypomnieć, że sądy Unii mają prawo ocenić, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia oddalenie skargi co do istoty bez uprzedniego orzekania w przedmiocie jej dopuszczalności (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, pkt 51, 52; z dnia 14 września 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja, T‑57/15, niepublikowany, EU:T:2016:470, pkt 84).
33 W niniejszym przypadku zasadne jest zbadanie istoty skargi i, w danym wypadku, nieorzekanie w przedmiocie jej dopuszczalności.
Co do istoty
34 Na poparcie skargi skarżąca podnosi trzy zarzuty. Pierwszy zarzut oparty jest na oczywistym błędzie w ocenie i naruszeniu prawa, ponieważ Komisja postanowiła nie łączyć serbskiego przywozu na podstawie art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego. Drugi zarzut oparty jest na oczywistym błędzie w ocenie i naruszeniu prawa, ponieważ Komisja uznała, że środki ochrony handlu wymierzone przeciwko Serbii nie były „konieczne”, nawet w przypadku oceny niebędącej kumulatywną oceną przywozu. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 20 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, prawa skarżącej do informacji i jej prawa do obrony, a także prawa do dobrej administracji zapisanej w art. 41 Karty praw podstawowych w zakresie, w jakim Komisja odmówiła przekazania danych dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen w odniesieniu do serbskiego producenta eksportującego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego oczywistego błędu w ocenie i naruszenia prawa w zakresie, w jakim Komisja postanowiła nie łączyć serbskiego przywozu zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego
35 Skarżąca podnosi, że w zakresie, w jakim, po pierwsze, marginesy dumpingu ustalone w związku z przywozem serbskim w wysokości 38,7% były powyżej progu de minimis określonego w art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, a po drugie, wielkość przywozu z Serbii stanowiła 1,04% udziału w rynku, a zatem przekraczała ona próg wynoszący 1%, określony w art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia, Komisja popełniła błąd postanawiając postanowiła w zaskarżonym rozporządzeniu nie łączyć przywozu z Serbii.
36 Skarżąca dodaje, że w zaskarżonym rozporządzeniu nie stwierdzono różnych warunków konkurencji pomiędzy, z jednej strony, Serbią i pozostałymi czterema państwami, których dotyczy postępowanie, a Unią oraz, z drugiej strony, pomiędzy pięcioma państwami a Unią. W każdym wypadku podnoszony status serbskiego producenta eksportującego jako „podążającego za trendami cenowymi” jest nieistotny z punktu widzenia art. 3 ust. 4 lit. a) i b) rozporządzenia podstawowego.
37 W odniesieniu do wielkości przywozu, skarżąca podnosi, że określony w art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego próg wynoszący 1% znajduje zastosowanie w ramach art. 3 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia i to pomimo braku w tym przepisie wyraźnego odniesienia do art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia. Znajduje to potwierdzenie w nocie wyjaśniającej Komisji z dnia 21 września 2000 r. skierowanej do Komitetu ds. Praktyki Antydumpingowej (grupa ad hoc ds. wdrażania) Światowej Organizacji Handlu (WTO), w systematycznym stosowaniu tego progu przez Komisję oraz w orzecznictwie.
38 Próg wynoszący 1%, o którym mowa w art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, jest jasno i precyzyjnie określonym progiem, którego przekroczenie oznacza, że wielkość przywozu nie może być już zakwalifikowana jako „nieznaczna”.
39 Zdaniem skarżącej w świetle brzmienia art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego teza wysunięta przez Komisję w zaskarżonym rozporządzeniu, zgodnie z którą przywóz nieznacznie przekraczający 1% można uznać za nieznaczny i nie należy poddać go ocenie kumulatywnej, jest niezgodna ze zwykłym znaczeniem rozpatrywanych przepisów oraz z kontekstem i celami uregulowania, którego owe przepisy stanowią część, a ponadto powoduje powstanie luki prawnej.
40 Komisja błędnie uznała w motywie 234 zaskarżonego rozporządzenia, że mogła ona odstąpić od jasno określonych progów, o których mowa w art. 3 ust. 4 i art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego na podstawie bardziej ogólnych elementów oceny zawartych w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia. Artykuł 3 ust. 4 tego rozporządzenia nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do ust. 3 tego artykułu.
41 Podobnie Komisja nie może powoływać się na przysługujący jej szeroki zakres uznania przy ocenie złożonych okoliczności gospodarczych, politycznych i prawnych. Kwestia, czy przywóz z danego kraju przekracza 1% udziału w rynku, jest prosta i ma charakter binarny.
42 Komisja popełnia zresztą błąd, uznając, że „dodatkowa” wielkość wynosząca 0,04% była „nieistotna”. Kryterium prawne nie polegało bowiem na zbadaniu, czy wielkość przywozu przekraczająca ścisły próg wynoszący 1%, czy 0,04%, jest istotna, lecz czy przywóz stanowiący udział w rynku na poziomie 1,04% można w całości uznać za nieznaczny. Otóż skoro wielkość przywozu produktów – stanowiąca udział w rynku na poziomie 1,04%, co odpowiada ponad 350 000 t wywozu o wartości przekraczającej 120 mln EUR – jest sprzedawana po cenach dumpingowych oraz po cenach niższych o 30% od cen producentów unijnych, jej wpływu nie można uznać za nieznaczny.
43 W każdym wypadku, nawet jeśli Komisji przysługiwałby na podstawie art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego zakres uznania w ramach możliwości odstąpienia od stosowania progu wynoszącego 1%, zaskarżone rozporządzenie opiera się na dwóch elementach, które są całkowicie nieistotne i pomija ono inne, takie jak dumping, zaniżanie cen i podcięcie cenowe, które, przeciwnie, mają niezwykle istotne znaczenie dla określenia wpływu przywozu z Serbii na przemysł unijny.
44 Uznanie serbskiego producenta eksportującego za „podążającego za trendami cenowymi” jest również błędne, ponieważ nie znajduje ono żadnej podstawy faktycznej. Stwierdzenia Komisji opierają się bowiem wyłącznie na średniej cenie przywozu szerokiej gamy produktów, a nie na cenach konkretnych produktów. W celu ustalenia, czy serbski producent eksportujący „podążał za trendami cenowymi”, względnie czy był „podmiotem ustalającym ceny” konieczne byłoby określenie, w którym momencie eksporter podwyższył oraz obniżył swoje ceny w porównaniu z innymi eksporterami. W zaskarżonym rozporządzeniu nie dokonano takiej analizy.
45 Komisja tym bardziej błędnie oparła się na średnich cenach przywozu, że w Serbii znajdował się tylko jeden producent eksportujący, podczas gdy w dwóch z czterech innych państw ich liczba była wyższa. Komisja powinna była uwzględnić, poza samymi średnimi cenami, ceny indywidualnych eksporterów z innych państw, które stanowią ich podstawę.
46 Ponadto lepszym rozwiązaniem byłoby przeprowadzenie analizy porównawczej podcięcia cenowego, numeru kontroli produktu po numerze kontroli produktu (PCN po PCN), tak jak uczyniła to Komisja w przypadku przywozu pochodzącego z czterech pozostałych państw objętych dochodzeniem. W zakresie, w jakim Komisja wskazała w motywie 238 zaskarżonego rozporządzenia, że nie wykorzystała takich danych, „ponieważ w wyniku obliczeń dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen można otrzymać jedynie pojedyncze wyniki dla całego okresu objętego dochodzeniem, które nie pozwalają porównać trendów cenowych na przestrzeni kilku lat”, skarżąca wskazuje, że art. 3 ust. 3 rozporządzenia podstawowego wyraźnie przewiduje, że „uwzględnia się fakt, czy nastąpiło znaczne podcięcie cenowe przywozu towarów po cenach dumpingowych”. W tym względzie ocena Komisji nie uwzględniła wysokiego marginesu dumpingu dla przywozu z Serbii (wynoszącego 38,7%).
47 Ponadto argumentu przytoczonego przez Komisję w motywie 238 zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 46 powyżej) nie można pogodzić z argumentami przedstawionymi w motywach 235 i 236 tego rozporządzenia, w których Komisja oparła się właśnie na średnich cenach w okresie objętym dochodzeniem.
48 Co więcej, zaskarżone rozporządzenie nie uwzględnia ogólnego wzrostu poziomu przywozu z 0,48% w 2013 r. do 1,04% w okresie objętym dochodzeniem.
49 Komisja oraz interwenienci kwestionują te argumenty.
50 Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, jeżeli przedmiotem postępowania antydumpingowego jest jednocześnie przywóz produktów z więcej niż jednego kraju, skutki tego przywozu poddaje się ocenie kumulatywnej jedynie, pod warunkiem że, po pierwsze, ustalony margines dumpingu w przywozie z każdego kraju przekracza poziom de minimis zdefiniowany w art. 9 ust. 3 i wielkość przywozu z każdego z tych krajów nie jest nieznaczna; oraz po drugie, kumulatywna ocena skutków przywozu jest właściwym podejściem przy uwzględnieniu warunków konkurencji między produktami przywożonymi oraz warunków konkurencji między produktami przywożonymi a wspólnotowym produktem podobnym.
51 Artykuł 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego przewiduje zatem trzy warunki, a mianowicie margines dumpingu przekraczający poziom de minimis, znaczną wielkość przywozu oraz istnienie odpowiednich warunków konkurencji, z których wszystkie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przeprowadzenie kumulatywnej oceny przywozu z więcej niż jednego kraju, które są jednocześnie przedmiotem dochodzeniem antydumpingowego. Wystarczy natomiast, że jeden z tych trzech warunków nie jest spełniony, aby przeprowadzenie oceny kumulatywnej zostało wykluczone.
52 W niniejszej sprawie z motywów 228–240 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że wniosek Komisji, zgodnie z którym przywozu z Serbii nie należy poddać ocenie kumulatywnejj wraz z przywozem z pozostałych czterech państw, oparty został na następujących ustaleniach:
– marginesy dumpingu określone w odniesieniu do przywozu z państw, których dotyczy postępowanie, w tym z Serbii, przekraczały poziom de minimis określony w art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego;
– stwierdzono, że wielkość przywozu z Serbii jest nieznaczna;
– serbskie ceny eksportowe różniły się od cen eksportowych czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie.
53 Co się tyczy, po pierwsze, wielkości przywozu z Serbii, z motywu 232 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że został on uznany za nieznaczny w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, ponieważ wielkość przywozu z Serbii spadła z 427558 ton w 2015 r. do około 354000 ton w okresie objętym dochodzeniem, co przekłada się na udział Serbii w rynku wynoszący jedynie 1,04%.
54 W motywie 232 zaskarżonego rozporządzenia Rada stwierdziła:
„Zgodnie ze swoją praktyką Komisja zwykle uznaje za „nieznaczny” taki udział w rynku, który na etapie wszczęcia postępowania został ustalony zgodnie z rozporządzeniem podstawowym na mniej niż 1%. W tym przypadku Komisja stwierdziła jednak, że wartość 1,04% w dalszym ciągu jest nieznaczna, ponieważ wartość 0,04% należy traktować jako nieistotną, przy czym wielkość przywozu z Serbii jest stosunkowo znacznie niższa niż wielkość przywozu z każdego z czterech pozostałych państw. Rzeczywiście wielkość przywozu z Serbii jest równa prawie połowie przywozu z Brazylii, która jest drugim od końca państwem pod względem wielkości przywozu”.
55 W motywie 234 zaskarżonego rozporządzenia, w odpowiedzi na argument skarżącej, że „wywóz z Serbii należy ocenić kumulatywnie z przywozem z czterech pozostałych państw, ponieważ wywóz z Serbii przekraczał próg de minimis wynoszący 1% [oraz że] nie można zastosować żadnych wyjątków od progu 1%, bez względu na to, jak mały jest dodatkowy odsetek” (motyw 233 zaskarżonego rozporządzenia), Komisja dodała:
„Decyzję o tym, czy przywóz należy oceniać kumulatywnie, należy podjąć w oparciu o wszystkie kryteria przewidziane w art. 3 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. W art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego nie przewidziano, jakie szczególne znaczenie mają poszczególne kryteria. Chociaż prawdą jest, że nie można oceniać kumulatywnie przywozu z danego państwa, jeżeli jego wielkość jest nieznaczna, nie oznacza to tym samym, że w odwrotnej sytuacji muszą być oceniane kumulatywnie. Ponadto w rozporządzeniu podstawowym nie przewiduje się wyraźnie żadnych progów de minimis. Chociaż art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego może służyć jako wskazówka dotyczącą nieznacznych wielkości przywozu, art. 3 ust. 4 nie zawiera odniesienia do tych progów. Natomiast brzmienie przepisu pozwala Komisji na elastyczność w przeprowadzaniu analizy poszczególnych przypadków, dzięki której może stwierdzić, że „dodatkowa” wielkość wynosząca 0,04% była nieistotna”.
56 Wielkość przywozu (w t) i udział w rynku (określony przez porównanie wielkości przywozu z unijną konsumpcją na wolnym rynku) dla Serbii i czterech pozostałych państw zostały przedstawione w tabeli 3 zaskarżonego rozporządzenia (zob. motyw 232 tego rozporządzenia).
57 Po drugie, w odniesieniu do cen importowych przedstawionych w tabeli 4 zaskarżonego rozporządzenia Komisja zauważyła w motywie 235 zaskarżonego rozporządzenia, z jednej strony, że „nawet gdyby średnie ceny sprzedaży Serbii również spadły w okresie badanym, jej średnia cena sprzedaży w okresie objętym dochodzeniem (365 EUR/t) jest najwyższą ceną w okresie objętym dochodzeniem i jest znacznie wyższa niż średnia cena sprzedaży w Brazylii, Iranu, Rosji i Ukrainy, która wynosi od 319 do 346 EUR/t” oraz, z drugiej strony, że „średnie ceny sprzedaży Serbii były znacznie wyższe niż średnie ceny sprzedaży czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie”.
58 Komisja dodała w motywie 236 zaskarżonego rozporządzenia, że „sytuacja cenowa oraz nieznaczna wielkość sugerują, że serbski producent eksportujący podąża za trendami cenowymi w odniesieniu do produktu objętego postępowaniem, a nie dyktuje ich sam”. Zdaniem Komisji „świadczy o tym również fakt, że spadek jego ceny w okresie między 2015 r. a okresem objętym dochodzeniem jest mniejszy również w ujęciu względnym, tj. w porównaniu ze spadkiem ceny czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie”.
59 W tym względzie Komisja podniosła w ramach pisemnego etapu postępowania, że pierwszy zarzut należy oddalić jako nieskuteczny, ponieważ skarżąca nie zakwestionowała wniosku sformułowanego na podstawie oceny przedstawionej w motywach 235 i 236 zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z art. 3 ust. 4 lit. b) rozporządzenia podstawowego, która wystarcza, by uzasadnić zaskarżone rozporządzenie, przy czym trzy przesłanki przewidziane w art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego muszą być spełnione kumulatywnie.
60 Należy jednak zauważyć, po pierwsze, że wbrew temu, co twierdziła również Komisja w ramach pisemnego etapu postępowania, tytuł zarzutu pierwszego podniesionego przez skarżącą w niniejszej sprawie nie ograniczał się do art. 3 ust. 4 lit. a) rozporządzenia podstawowego, lecz odwoływał się po prostu do art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia. Po drugie, w zakresie, w jakim skarżąca utrzymuje, że w zaskarżonym rozporządzeniu nie stwierdzono istnienia różnych warunków konkurencji pomiędzy, z jednej strony, Serbią i pozostałymi czterema państwami, których dotyczy postępowanie, a Unią oraz, z drugiej strony, pomiędzy pięcioma państwami a Unią, czyni to z tego względu, że z jednej strony kwestionuje ona ocenę zawatą w motywach 235 i 236 wspomnianego rozporządzenia, a z drugiej strony uważa tę ocenę za pozbawioną znaczenia z punktu widzenia art. 3 ust. 4 lit. a) i b) rozporządzenia podstawowego. Wreszcie, po trzecie, należy zauważyć, że Komisja nie stwierdziła w sposób jasny i jednoznaczny, iż w odniesieniu do przywozu z Serbii kumulatywna ocena nie była właściwa w świetle warunków konkurencji, podczas gdy w przypadku pozostałych czterech państw stwierdziła to jasno (zob. motyw 241 zaskarżonego rozporządzenia).
61 Ponadto w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na rozprawie Komisja przyznała, że ceny stosowane przez eksporterów mogą również odgrywać rolę w ramach badania drugiej przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego (znaczna wielkość przywozu). Wyjaśniła ona także, że motywy 235 i 236 zaskarżonego rozporządzenia mogą być zatem również rozumiane jako „ocena jakościowa”, która wzmacnia „ocenę ilościową” nieznacznego charakteru wielkości przywozu z Serbii, przedstawioną w motywach 232–234 tego rozporządzenia oraz stwierdziła, iż w tym kontekście argument mający na celu oddalenie niniejszego zarzutu jako nieskutecznego „stał się bezprzedmiotowy”.
62 W związku z tym niniejszego zarzutu nie należy oddalić jako nieskutecznego, lecz przeciwnie, należy zbadać jego zasadność, i to w pierwszej kolejności w świetle drugiej przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego (znaczna wielkość przywozu).
63 W tym względzie należy zauważyć na wstępie, że w odróżnieniu od pierwszej części art. 3 ust. 4 lit. a) rozporządzenia podstawowego, która określa w sposób precyzyjny pierwszą przesłankę (margines dumpingu) poprzez odniesienie się do poziomu de minimis w rozumieniu art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia wynoszącego 2%, druga część art. 3 ust. 4 lit. a) rozporządzenia podstawowego, dotycząca drugiej przesłanki, nie zawiera żadnego odesłania i wymaga jedynie, aby wielkość przywozu z każdego z tych krajów nie była „nieznaczna”, nie definiując w sposób bardziej precyzyjny tego terminu.
64 Prawdą jest, że art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego stanowi, że nie wszczyna się postępowania przeciwko krajom, z których przywóz stanowi mniej niż 1% rynku, chyba że kraje te łącznie realizują 3% lub więcej konsumpcji Unii. Ponadto w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada (T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, pkt 104, 105), Sąd orzekł w kontekście przywozu stanowiącego 5,26% udziału w rynku, że przepis ten ma szczególnie na celu wyjaśnić okoliczności, w których udział przywozu w konsumpcji w Unii jest zbyt mały, aby przywóz ten mógł zostać uznany za źródło dumpingu oraz że przepisy art. 5 ust. 7 i art. 3 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia są zatem względem siebie komplementarne.
65 Jednakże z jednej strony, jak zresztą przyznaje skarżąca w odniesieniu do drugiej przesłanki (znaczna wielkość przywozu), art. 3 ust. 4 lit. a) rozporządzenia podstawowego nie zawiera żadnego odesłania do art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia ani do innego przepisu tego rozporządzenia.
66 Z drugiej strony, Komisja słusznie twierdzi, że art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego odnosi się do innego etapu dochodzenia niż art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia. Artykuł 5 ust. 7 zdanie ostatnie wspomnianego rozporządzenia przewiduje bowiem, że w sytuacji wskazanej w tym przepisie postępowania nawet się nie wszczyna. Natomiast art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia dotyczy przywozu, który jest przedmiotem dochodzenia zapoczątkowanego przez Komisję w następstwie wszczęcia postępowania (zob. art. 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia)
67 W związku z tym, o ile – jak słusznie wskazała Komisja w motywie 234 zaskarżonego rozporządzenia – art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego może dostarczyć wskazówek co do nieznacznej wielkości przywozu, o tyle nie oznacza to, że w ramach art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia przywóz z danego państwa stanowiący udział w rynku przekraczający 1% nie może zostać uznany za nieznaczny.
68 W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a dokładniej w dziedzinie środków ochrony handlowej, a w szczególności w ramach ustalania szkody, instytucje Unii dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać. Kontrola sądu Unii musi zatem ograniczać się do weryfikacji poszanowania zasad proceduralnych, prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy [zob. podobnie wyrok z dnia 18 września 2012 r., Since Hardware (Guangzhou)/Rada, T‑156/11, EU:T:2012:431, pkt 134, 136 i przytoczone tam orzecznictwo].
69 W niniejszej sprawie wielkość przywozu z Serbii stanowiła 1,04% udziału w rynku w okresie objętym dochodzeniem, co stanowi zatem bardzo zbliżoną sytuację do tej, w której co do zasady art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego zakazuje Komisji wszczęcia dochodzenia (a mianowicie „udziału w rynku poniżej 1%”). Ponadto z motywu 232 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że wielkość przywozu z Serbii była znacznie niższa od wielkości przywozu z każdego z czterech pozostałych państw. W szczególności, jak wynika z tego samego motywu, stanowiła ona praktycznie połowę wielkości przywozu z Brazylii, będącej drugim państwem, z którego wielkość przywozu należy do najmniejszych.
70 W tych okolicznościach, których materialna prawdziwość nie została zresztą zakwestionowana przez skarżącą, nie wydaje się, aby Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie stanu faktycznego, tudzież nadużyła władzy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 68 powyżej.
71 Prawdą jest, że w nocie wyjaśniającej, o której mowa w pkt 37 powyżej, Komisja wyjaśniła organom WTO, że w odniesieniu do warunków kumulatywnej oceny skutków przywozu „[Unia] określa znaczne poziomy przywozu w świetle art. 5 ust. 7 [rozporządzenia podstawowego]” oraz że „[i]nnymi słowy przywóz uznaje się za nieznaczny w sytuacji, gdy stanowi on mniej niż 1% udziału w rynku, chyba że w ramach dochodzenia dotyczącego kilku państw łączny przywóz w tych krajach stanowi 3% lub więcej udziału w rynku”.
72 Ponadto Komisja w swojej praktyce regularnie odwołuje się do art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego w kontekście art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia.
73 Poza bowiem przykładami wymienionymi przez skarżącą, w których Komisja odniosła się albo bezpośrednio do art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, wskazując, że „wielkość przywozu z każdego z tych krajów nie jest nieznaczna w rozumieniu [tego przepisu]”, albo do progu 1% konsumpcji w Unii, wskazując, że „wielkość przywozu od dwóch wspomnianych wcześniej producentów w okresie objętym dochodzeniem była znikoma, ponieważ wynosiła znacznie mniej niż 1% konsumpcji we Wspólnocie”, odniosła się ona również w podobny sposób do tego przepisu w wielu innych sprawach [zob. na przykład w odniesieniu do pierwszego przypadku: motyw 127 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/763 z dnia 12 maja 2015 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz niektórych wyrobów walcowanych płaskich ze stali krzemowej elektrotechnicznej o ziarnach zorientowanych pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej, Japonii, Republiki Korei, Federacji Rosyjskiej i Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. 2015, L 120, s. 10) oraz motyw 217 rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1294/2009 z dnia 22 grudnia 2009 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych rodzajów obuwia ze skórzanymi cholewkami pochodzącego z Wietnamu i pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej, rozszerzone na przywóz niektórych rodzajów obuwia ze skórzanymi cholewkami wysyłanego ze Specjalnego Regionu Administracyjnego Makau, zgłoszonego lub niezgłoszonego jako pochodzące ze Specjalnego Regionu Administracyjnego Makau, w następstwie przeglądu wygaśnięcia [środków antydumpingowych] zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 384/96 (Dz.U. 2009, L 352, s. 1); w odniesieniu do drugiego przypadku: motyw 76 decyzji Komisji 2006/781/WE z dnia 15 listopada 2006 r. kończącej postępowanie antydumpingowe dotyczące przywozu kineskopów do odbiorników telewizji kolorowej pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej, Republiki Korei, Malezji i Tajlandii (Dz.U. 2006, L 316, s. 18); oraz w odniesieniu do trzeciego przypadku: motyw 115 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/576 z dnia 10 kwietnia 2019 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz mieszanin mocznika i azotanu amonu pochodzących z Rosji, Trynidadu i Tobago oraz Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. 2019, L 100, s. 7), motyw 168 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/141 z dnia 26 stycznia 2017 r. nakładającego ostateczne cła antydumpingowe na przywóz niektórych spawanych doczołowo łączników rur i przewodów rurowych ze stali nierdzewnej, nawet obrobionych, pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej i Tajwanu (Dz.U. 2017, L 22, s. 14) oraz motyw 109 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/181 z dnia 10 lutego 2016 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz niektórych płaskich wyrobów stalowych walcowanych na zimno pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej i Federacji Rosyjskiej (Dz.U. 2016, L 37, s. 1)].
74 Ponadto również w innych sprawach Komisja nie powołała się wyraźnie na art. 5 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, jednak odniosła się do poziomu lub progu de minimis, a więc najprawdopodobniej do progu przewidzianego w tym przepisie [(zob. np. motyw 89 rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 585/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych rur i przewodów bez szwu z żelaza lub ze stali pochodzących z Rosji i Ukrainy w następstwie przeglądu wygaśnięcia, zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009, oraz kończące przegląd wygaśnięcia dotyczący przywozu niektórych rur i przewodów bez szwu z żelaza lub ze stali pochodzących z Chorwacji (Dz.U. 2012, L 174, s. 5) oraz motyw 236 rozporządzenia Rady (WE) nr 1256/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych spawanych rur i przewodów rurowych z żeliwa lub stali niestopowej pochodzących z Białorusi, Chińskiej Republiki Ludowej i Rosji w związku z postępowaniem zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 384/96, pochodzących z Tajlandii w następstwie przeglądu wygaśnięcia zgodnie z art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia, pochodzących z Ukrainy w następstwie przeglądu wygaśnięcia zgodnie z art. 11 ust. 2 oraz przeglądu okresowego zgodnie z art. 11 ust. 3 tego rozporządzenia, oraz kończącego postępowania w odniesieniu do przywozu tego samego produktu pochodzącego z Bośni i Hercegowiny oraz z Turcji (Dz.U. 2008, L 343, s. 1)].
75 Natomiast przypadki, w których Komisja po prostu stwierdziła, że wielkość rozpatrywanego przywozu nie była nieznaczna w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, nie odwołując się do art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia lub do poziomu albo progu de minimis, są raczej rzadkie, w szczególności w ramach jej najnowszej praktyki [zob. np. motyw 105 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1742/2000 z dnia 4 sierpnia 2000 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz niektórych politereftalanów etylenu (PET) pochodzących z Indii, Indonezji, Malezji, Republiki Korei, Tajwanu i Tajlandii (Dz.U. 2000, L 199, s. 48), motyw 65 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1472/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz poliestrowych włókien odcinkowych pochodzących z Indii i Republiki Korei (Dz.U. 2000, L 166, s. 1) oraz motyw 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 178/98 z dnia 23 stycznia 1998 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz nadmanganianu potasu pochodzącego z Indii i Ukrainy (Dz.U. 1998, L 19, s. 23)].
76 Niemniej jednak, jak słusznie wskazuje Komisja, zgodność z prawem rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe lub – jak w niniejszej sprawie – kończącego postępowanie bez nałożenia ceł antydumpingowych, należy oceniać w świetle przepisów prawa, a w szczególności przepisów rozporządzenia podstawowego, a nie na podstawie rzekomej wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji i Rady [zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2016 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada, T‑351/13, nieopublikowany, EU:T:2016:616, pkt 107).
77 W odniesieniu do noty wyjaśniającej, o której mowa w pkt 37 powyżej, Komisja słusznie twierdzi również, że dokumentu tego nie można zakwalifikować jako wytycznych, co skutkowałoby samoograniczeniem jej uprawnień w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 138 wyroku z dnia 25 października 2005 r., Groupe Danone/Komisja, T‑38/02, EU:T:2005:367). Z owego dokumentu skierowanego do komitetu WTO wynika bowiem, że celem Komisji nie było ograniczenie zakresu swobodnego uznania, jaki jej przysługuje w ramach rozporządzenia podstawowego, lecz po prostu poinformowanie organów WTO o swojej zwyczajowej praktyce.
78 Ponadto w zakresie, w jakim rozporządzenie podstawowe stanowi, że w przypadku nieprzekroczenia progu wynoszącego 1% przewidzianego w art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia nie wszczyna się postępowania przeciwko państwu objętemu jako jedyne dochodzeniem (art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia) oraz że szkodę uważa się co do zasady za nieznaczną (art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia), logiczne jest, że Komisja stosuje ten próg jako punkt odniesienia dla oceny nieznacznego charakteru wielkości przywozu w rozumieniu art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia, nie wskazując jednak, iż próg ten ma zastosowanie w ramach tego przepisu.
79 Ponadto, nawet jeśli dwa z trzech aktów prawnych wskazanych przez interwenienta w pkt 28 jego uwag zostały wydane w innym kontekście (postępowanie w przedmiocie przeglądu oraz badanie związku przyczynowego), to wyraźnie wskazują one, że Komisja okazała się już skłonna, aby uznać, iż wielkość przywozu stanowiącego udział w rynku przekraczający 1% jest mała czy nawet nieznaczna [zob. w szczególności motywy 51, 52 i 79 rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1342/2013 z dnia 12 grudnia 2013 r. uchylającego środki antydumpingowe na przywóz niektórych lin i kabli żelaznych lub stalowych pochodzących z Federacji Rosyjskiej w następstwie przeglądu wygaśnięcia przeprowadzonego na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009 (Dz.U. 2013, L 338, s. 1) oraz motywy 162–166 rozporządzenia Komisji (WE) nr 540/2002 z dnia 26 marca 2002 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz niektórych spawanych rur i przewodów rurowych z żeliwa lub stali niestopowej pochodzących z Republiki Czeskiej, Polski, Tajlandii, Turcji i Ukrainy (Dz.U. 2002, L 83, s. 3)].
80 W konsekwencji Komisja mogła uznać, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że w niniejszej sprawie wielkość przywozu z Serbii była nieznaczna w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, i to pomimo wzrostu poziomu przywozu z 0,48% w 2013 r. do 1,04% w okresie objętym dochodzeniem. O ile bowiem z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia wynika – w odniesieniu do wielkości przywozu po cenach dumpingowych – że należy zbadać, czy nastąpił znaczny wzrost tego przywozu bądź w wartościach bezwzględnych, bądź w stosunku do produkcji lub konsumpcji w Unii, w przypadku gdy, tak jak w niniejszej sprawie, taki wzrost (nawet w kategoriach względnych) prowadzi do osiągnięcia wielkości, która jest nieznaczna, o tyle wzrost ten nie może mieć wpływu na zgodność z prawem decyzji wydanej przez Komisję na podstawie art. 3 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia.
81 Ponadto Komisja mogła słusznie uznać w motywie 248 zaskarżonego rozporządzenia, że fakt, iż serbskie średnie ceny sprzedaży w okresie objętym dochodzeniem były znacznie wyższe niż średnie ceny sprzedaży czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie, stanowi jeszcze jeden dowód na to, że tego rodzaju mała wielkość przywozu nie może wyrządzić szkody przemysłowi unijnemu.
82 W tym względzie należy zauważyć, że kwestia nieznacznego charakteru wielkości przywozu w rozumieniu art. 3 ust. 4 lit. a) rozporządzenia podstawowego (który ustanawia przesłanki warunkujące dopuszczalność oceny kumulatywnej skutków przywozu danego produktu z więcej niż jednego państwa, które stanowią jednocześnie przedmiot dochodzenia antydumpingowego) nie ogranicza się do zwykłej ilości przywozu (nawet w kategoriach względnych w stosunku do rynku Unii lub w stosunku do wielkości przywozu z innych państw trzecich), lecz obejmuje również jego jakość, tj. inne elementy wskazujące na skutki, jakie wielkość tego przywozu może wywierać.
83 Tymczasem należy stwierdzić, że Komisja słusznie podniosła w swojej odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na rozprawie, iż sama okoliczność, że ceny związane z przywozem z państwa, którego wielkość stanowi niewielki udział w rynku, są wysokie, bez konieczności analizowania tych cen w sposób bardziej szczegółowy –czego domaga się skarżąca w niniejszej sprawie (zob. pkt 42–44 powyżej) – może potwierdzać, że wielkość ta jest nieznaczna.
84 Należy dodać, że w niniejszej sprawie ceny związane z przywozem z Serbii były wyższe niż ceny czterech pozostałych państw w całym badanym okresie (zob. tabela 4 zaskarżonego rozporządzenia).
85 W tych okolicznościach należy oddalić argumenty skarżącej dotyczące drugiej przesłanki (znacznej wielkości przywozu), a w konsekwencji – ze względu na to, że przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, muszą być spełnione kumulatywnie – w całości zarzut pierwszy, bez konieczności badania, w dalszej kolejności, czy na podstawie ustaleń przedstawionych w motywach 235 i 236 zaskarżonego rozporządzenia Komisja mogła również stwierdzić, że kumulatywna ocena skutków przywozu nie była właściwa po uwzględnieniu warunków konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 4 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
W przedmiocie zarzutu drugiego opartego na oczywistym błędzie w ocenie i naruszeniu prawa, ponieważ Komisja uznała, że środki ochrony handlu wymierzone przeciwko Serbii nie były „konieczne”, nawet w przypadku oceny niebędącej oceną kumulatywną przywozu
86 Skarżąca podnosi, że nawet przy założeniu, iż Komisja miała podstawy, by nie łączyć przywozu z Serbii z przywozem z czterech pozostałych państw, powinna była ona zbadać, czy przywóz z Serbii będący przedmiotem praktyk dumpingowych nie przyczynił się do wyrządzenia istotnej szkody przemysłowi Unii.
87 Zdaniem skarżącej, w szczególności w świetle motywu 16 rozporządzenia podstawowego, art. 9 ust. 2 tego rozporządzenia należy interpretować w świetle ogólnego celu systemu antydumpingowego Unii, którym jest zapobieganie wyrządzaniu istotnych szkód przemysłowi Unii przez praktyki dumpingowe producentów eksportujących z państw trzecich.
88 Ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego „w przypadku postępowania wszczętego na podstawie art. 5 ust. 9 [tego rozporządzenia] szkodę uważa się co do zasady za nieznaczną, jeżeli dany przywóz jest mniejszy od wielkości określonych w art. 5 ust. 7 [tego rozporządzenia]”, nie można na podstawie art. 9 ust. 3 tego samego rozporządzenia stwierdzić, że przywóz nieznacznie przekraczający próg 1% przewidziany w art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia można a priori uznać za przywóz powodujący nieznaczną szkodę. Z powyższego można jedynie wywnioskować, że przywóz, który jest nieznaczny, ponieważ sytuuje się on poniżej tego progu, może, ale nie musi zostać uznany za przywóz wyrządzający nieznaczną szkodę.
89 W tym względzie art. 3 rozporządzenia podstawowego dostarcza istotnych wskazówek w zakresie ustalania istnienia szkody. Skarżąca twierdzi, że w swoich uwagach do dodatkowego dokumentu obejmującego ostateczne ujawnienie z dnia 4 sierpnia 2017 r. zwróciła się o przeprowadzenie niezależnej oceny szkody dotyczącej przywozu z Serbii.
90 Mimo to Komisja podjęła pochopną decyzję w kwestii konieczności podjęcia środków wobec Republiki Serbii. Nie zbadała ona, choć powinna była to uczynić, czy przywóz z Serbii mógł sam w sobie przyczynić się do powstania istotnej szkody, z uwzględnieniem różnych elementów oceny wymienionych w art. 3 rozporządzenia podstawowego, a mianowicie wysokiego marginesu dumpingu (38,7%), danych dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen oraz ogólnego wzrostu poziomu przywozu (z 0,48% w 2013 r. do 1,04% w okresie objętym dochodzeniem). Z motywów 240 i 248 zaskarżonego rozporządzenia jasno wynika, że jedynym powodem podanym przez Komisję jako podstawa stwierdzenia, iż żaden środek nie był konieczny w odniesieniu do przywozu z Serbii, było to, iż przywóz ten nie przekraczał progu de minimis. Jest to błędem, ponieważ przywóz ten stanowił 1,04% udziału w rynku, a więc przekraczał wyraźnie określony próg wynoszący 1%.
91 Według skarżącej średnie ceny wymienione w tym kontekście w motywie 248 zaskarżonego rozporządzenia dają jedynie częściowy obraz sytuacji, ponieważ wyłączny producent w Serbii dokonywał w rzeczywistości sprzedaży po cenach porównywalnych z cenami niektórych innych producentów, w stosunku do których uznano, że wyrządzili oni szkodę producentom unijnym i wobec których Komisja nałożyła cła antydumpingowe.
92 Okoliczność, że ewentualnie serbski producent eksportujący „podążał za trendami cenowymi”, jest pozbawiona znaczenia. Szkoda została spowodowana ustaleniem cen, które zaniżały ceny przemysłu unijnego za produkty konkurencyjne. Skoro serbskie ceny rzeczywiście podcinały ceny unijne, nie ma znaczenia, czy serbski producent podążał za cenami innych eksporterów (stosując ceny dumpingowe), czy powodował spadek cen. W jednym i drugim przypadku przemysł Unii ponosiłby szkodę. Tymczasem w przypadku dumpingu, szkody i związku przyczynowego Komisja jest zobowiązana do nałożenia ceł w sposób niedyskryminujący na wszystkie przywozy ze wszystkich źródeł. Nie może ona twierdzić, w szczególności od momentu, gdy producent serbski przeszedł pod kontrolę spółki należącej do Chińskiej Republiki Ludowej, że problem serbskich cen zostałby automatycznie rozwiązany poprzez wprowadzenie środków w odniesieniu do czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie, ponieważ serbski producent eksportujący „podążał z trendami cenowymi”.
93 Pobieżny i częściowy charakter analizy przywozu z Serbii potwierdza ogólne wrażenie, że decyzja Komisji o zakończeniu postępowania dotyczącego przywozu z Serbii nie została podyktowana obowiązującymi przepisami prawa, lecz innymi względami (o charakterze politycznym), które były jednak zupełnie bez znaczenia w ramach analizy, jaką należało przeprowadzić zgodnie z rozporządzeniem podstawowym. Ponadto niewskazanie w zaskarżonym rozporządzeniu innych powodów stanowi naruszenie art. 296 TFUE.
94 Komisja, popierana przez interwenienta, podważa te argumenty.
95 Zgodnie z art. 9 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia podstawowego, jeżeli środki ochronne nie są konieczne, dochodzenie lub postępowanie zostają zakończone.
96 Zgodnie z art. 9 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia podstawowego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia, w przypadku postępowania wszczętego na podstawie art. 5 ust. 9 tego rozporządzenia szkodę uważa się co do zasady za nieznaczną, jeżeli dany przywóz jest mniejszy od wielkości określonych w art. 5 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia. Postępowanie takie zostaje natychmiast zakończone w przypadku stwierdzenia, że margines dumpingu wynosi mniej niż 2% wyrażone jako udział procentowy w cenie eksportowej, z zastrzeżeniem, że dochodzenie zostaje zakończone wyłącznie wówczas, gdy margines wynosi poniżej 2% w odniesieniu do indywidualnych eksporterów oraz że są oni nadal objęci postępowaniem i mogą zostać ponownie objęci dochodzeniem w ramach kolejnego przeglądu, przeprowadzonego dla danego państwa na podstawie art. 11 rozporządzenia podstawowego.
97 W niniejszej sprawie skarżąca podnosi zasadniczo, po pierwsze, że decyzja o zakończeniu postępowania dotyczącego przywozu z Serbii opiera się na pobieżnej i częściowej analizie tego przywozu, a po drugie, że brak wskazania innych powodów niż wskazane w motywach zaskarżonego rozporządzenia stanowi naruszenie art. 296 TFUE.
98 Co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 296 TFUE, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uzasadnienie, jakiego rzeczone postanowienie wymaga, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji i na obronę ich praw, a sądowi Unii na dokonanie kontroli (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).
99 Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne lub prawne, ponieważ ocena spełnienia wymogów uzasadnienia winna nie tylko opierać się na brzmieniu aktu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę. Wystarczy, aby autor aktu przedstawił okoliczności faktyczne i względy prawne mające istotne znaczenie dla kontekstu rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, pkt 140 i przytoczone tam orzecznictwo).
100 W szczególności instytucje nie są zobowiązane do zajęcia stanowiska wobec wszystkich argumentów zainteresowanych stron, wystarczy bowiem przedstawić fakty i względy prawne o zasadniczym znaczeniu dla decyzji (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, pkt 141 i przytoczone tam orzecznictwo).
101 W niniejszej sprawie w motywie 240 zaskarżonego rozporządzenia, który nawiązuje do analizy marginesów dumpingu, wielkości przywozu z Serbii oraz serbskich cen eksportowych, wskazano iż „Komisja stwierdziła zatem, że przywozu z Serbii nie należy oceniać kumulatywnie z przywozem z pozostałych czterech państw”, że „[w] związku z ustaleniem, że przywóz z Serbii nie przekraczał progu de minimis, środki ochronne nie są konieczne w przypadku przywozu płaskich wyrobów ze stali walcowanych na gorąco pochodzących z Serbii” oraz że „[z]godnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego postępowanie dotyczące przywozu z Serbii powinno zatem zostać zakończone”.
102 Ponadto zgodnie z motywem 248 tiret pierwsze zaskarżonego rozporządzenia: „stwierdzono, iż serbska wielkość przywozu nie przekracza poziomu de minimis. W związku z tym jest ona nieznaczna i nie można uznać, że wyrządza szkodę przemysłowi Unii”, a „[f]akt, że serbskie średnie ceny sprzedaży w okresie objętym dochodzeniem były znacznie wyższe niż średnie ceny sprzedaży czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie, stanowi jeszcze jeden dowód na to, że tego rodzaju mała wielkość przywozu nie może wyrządzić szkody przemysłowi unijnemu”.
103 Należy stwierdzić, że motywy 240 i 248 zaskarżonego rozporządzenia przedstawiają w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Komisji w odniesieniu do konieczności przyjęcia środków ochronnych w przypadku przywozu z Serbii w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
104 Kwestia, czy Komisja mogła podjąć decyzję o zakończeniu postępowania dotyczącego przywozu z Serbii wyłącznie na podstawie elementów wskazanych w szczególności w motywach 240 i 248 zaskarżonego rozporządzenia, czy też powinna ona była w tym kontekście zbadać inne elementy, takie jak (wysoki) margines dumpingu, dane dotyczące podcięcia cenowego i zaniżania cen oraz ogólnego wzrostu poziomu tego przywozu, a w konsekwencji przedstawić uzasadnienie tego rozporządzenia w odniesieniu do tych innych elementów, stanowi kwestię merytoryczną i w związku z tym wchodzi w zakres badania zarzutu dotyczącego pobieżnej i częściowej analizy tego przywozu, przedstawionego w pkt 97 powyżej.
105 Ponadto należy zaznaczyć, że w motywach 237–239 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wyraźnie uzasadniła brak uwzględnienia danych dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen w odniesieniu do serbskiego producenta eksportującego. Co się tyczy marginesów dumpingu owego producenta eksportującego i ogólnego wzrostu poziomu przywozu, z motywu 230 i tabeli 3 wspomnianego rozporządzenia wynika po pierwsze, że Komisja była świadoma faktu, iż marginesy te przekraczały próg de minimis określony w art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, a po drugie, że zdawała sobie sprawę ze wspomnianego ogólnego wzrostu.
106 Zarzut dotyczący naruszenia art. 296 TFUE należy zatem oddalić.
107 W odniesieniu do zarzutu dotyczącego pobieżnej i częściowej analizy przywozu z Serbii, z motywu 240 i art. 2 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że decyzja Komisji o zakończeniu postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu z Serbii została oparta na art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego oraz na wniosku, że „przywóz z Serbii nie przekraczał progu de minimis”.
108 W motywie 248 zaskarżonego rozporządzenia Komisja dodała, iż „fakt, że serbskie średnie ceny sprzedaży w okresie objętym dochodzeniem były znacznie wyższe niż średnie ceny sprzedaży czterech pozostałych państw, których dotyczy postępowanie, stanowi jeszcze jeden dowód na to, że tego rodzaju mała wielkość przywozu nie może wyrządzić szkody przemysłowi unijnemu”.
109 Tymczasem, o ile może to wydawać się „pobieżne i częściowe”, w szczególności ze względu na fakt, że wydana na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego decyzja Komisji opierała się na tych samych elementach co te, które leżały u podstaw decyzji wydanej przez nią na podstawie art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia, o tyle nie czyni to art. 2 zaskarżonego rozporządzenia niezgodnym z prawem i to z następujących powodów.
110 Artykuł 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego stanowi, że „jeżeli środki ochronne nie są konieczne”, dochodzenie lub postępowanie zostają zakończone, nie precyzując przy tym okoliczności, w których należy przyjąć taką hipotezę.
111 Z tego względu art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego pozostawia Komisji pewien zakres swobodnego uznania.
112 Ponadto, jak już zauważono w pkt 68 powyżej, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a dokładniej w dziedzinie środków ochrony handlowej, a w szczególności w ramach ustalania szkody (która zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia podstawowego musi być istotna), instytucje Unii dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać. Kontrola sądu Unii musi zatem ograniczać się do weryfikacji poszanowania zasad proceduralnych, prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy.
113 Prawdą jest, że co do zasady decyzja co do tego, czy w konkretnym przypadku należy nałożyć cło antydumpingowe, powinna opierać się na szczegółowej analizie, w szczególności w odniesieniu do istnienia dumpingu (art. 2 rozporządzenia podstawowego) i wystąpienia szkody (art. 3 tego rozporządzenia).
114 Jednakże z brzmienia rozporządzenia podstawowego wynika, że taka szczegółowa analiza nie zawsze jest wymagana oraz że zakończenie dochodzenia lub postępowania może okazać się niezbędne w szczególności wyłącznie na podstawie marginesu dumpingu lub wielkości przywozu. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego postępowanie zostaje natychmiast zakończone w przypadku stwierdzenia, że margines dumpingu, wyrażony jako udział procentowy w cenie eksportowej, wynosi mniej niż 2%. Zgodnie z tym samym przepisem szkodę uważa się co do zasady za nieznaczną, jeżeli dany przywóz jest mniejszy od wielkości określonych w art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia.
115 W niniejszej sprawie, z jednej strony, z motywów 240 i 248 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że to właśnie jeden z tych elementów, a mianowicie wielkość przywozu z Serbii, był centralnym elementem rozumowania Komisji.
116 Z drugiej strony, z motywu 232 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że wielkość przywozu z Serbii stanowiła 1,04% udziału w rynku w okresie objętym dochodzeniem.
117 Tymczasem udział w rynku wynoszący 1,04% w okresie objętym dochodzeniem, którego materialna prawdziwość nie została zakwestionowana przez skarżącą, jest bardzo zbliżony do progu (1%), poniżej którego szkodę wyrządzoną przez przywóz z państwa trzeciego uważa się, zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego w związku z art. 5 ust. 7 tego rozporządzenia, co do zasady za nieznaczną.
118 Ponadto, jak już zauważono w pkt 108 powyżej (zob. także pkt 57, 58 i 81 powyżej), z zaskarżonego rozporządzenia (zob. motywy 235, 236 i 248) wynika, że serbskie średnie ceny sprzedaży były wyższe niż średnie ceny sprzedaży czterech pozostałych państw oraz że w tym względzie Komisja uznała, iż fakt ten stanowi jeszcze jeden dowód na to na to, że tego rodzaju mała wielkość przywozu nie może wyrządzić szkody przemysłowi unijnemu.
119 Wynika z tego, że wbrew temu, co może sugerować samo brzmienie motywu 240 zaskarżonego rozporządzenia, ustalenie, iż środki ochronne w przypadku przywozu z Serbii nie były konieczne, nie opierało się wyłącznie na poziomie „de minimis” wielkości tego przywozu, lecz na związku między tym elementem a elementem określonym w pkt 118 powyżej.
120 Tymczasem należy stwierdzić, że ze względów analogicznych do tych, które zostały przedstawione w pkt 83 i 84 powyżej, związek ten mógł doprowadzić Komisję do wniosku, że w przypadku przywozu z Serbii, którego wielkość przekraczała co prawda próg przewidziany w art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, ale – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – była bardzo zbliżona do tego progu, środki ochronne nie były konieczne.
121 W tych okolicznościach nie zostało wykazane, że Komisja przekroczyła zakres uznania, którym dysponowała w ramach stosowania art. 9 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
122 Należy zatem oddalić zarzut dotyczący pobieżnej i częściowej analizy przywozu z Serbii, a tym samym zarzut drugi w całości jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, prawa skarżącej do informacji i jej prawa do obrony, a także prawa do dobrej administracji zapisanej w art. 41 karty praw podstawowych w zakresie, w jakim Komisja odmówiła przekazania danych dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen w odniesieniu do serbskiego producenta eksportującego.
123 Na wstępie skarżąca podkreśla, że art. 3 ust. 3 rozporządzenia podstawowego wskazuje, iż podcięcie cenowe jest elementem, który należy wziąć pod uwagę przy ocenie wpływu przywozu będącego przedmiotem dumpingu na ceny, co ma związek z ustaleniem szkody. Podcięcie cenowe i zaniżanie cen są więc elementami istotnymi dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy środki skierowane przeciwko Republice Serbii były „konieczne” w rozumieniu art. 9 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia.
124 Skarżąca wskazuje, że wielokrotnie zwracała się o przekazanie odnośnych informacji, a mianowicie w dniu 10 kwietnia 2017 r., w związku z dokumentem informacyjnym z dnia 2 maja 2017 r. wskazującym, że postępowanie przeciwko Republice Serbii mogło zostać zakończone ze względu na to, iż serbski producent eksportujący „podążał z trendami cenowymi”, w ramach jej uwag w przedmiocie wspomnianego dokumentu informacyjnego oraz w wiadomości elektronicznej skierowanej w dniu 30 maja 2017 r. do zespołu zajmującego się sprawą w Komisji. Podkreśla ona, że w dniu 7 sierpnia 2017 r. w uwagach w przedmiocie ostatecznych ustaleń powtórzyła swój argument, zgodnie z którym wykluczenie Republiki Serbii nie było uzasadnione z prawnego punktu widzenia, ponieważ przywóz z Serbii nie był na poziomie de minimis, gdyż przekraczał on próg 1% wymagany prawem, a Komisja nie przedstawiła dowodów na poparcie swojego twierdzenia, w myśl którego serbski producent eksportujący „podążał z trendami cenowymi”, na którym to twierdzeniu oparła się w celu zakończenia postępowania przeciwko Republice Serbii.
125 Ponadto skarżąca twierdzi, że podczas przesłuchania w dniu 4 maja 2017 r. rzecznik praw stron wyraził poparcie dla jej wniosku o przekazanie obliczeń marginesów szkody oraz „serbskiego podcięcia cenowego”. W sprawozdaniu z przesłuchania z dnia 27 lipca 2017 r. wskazano zresztą, że „co się tyczy wyłączenia [Republiki Serbii] rzecznik praw stron nie zrozumiał powodów, dla których nie przedstawiono danych dotyczących podcięcia cenowego w przypadku Serbii, mimo że umożliwiłoby to przemysłowi zrozumieć powody, które doprowadziły do wydania decyzji”.
126 Mimo to Komisja systematycznie odmawiała przekazania odnośnych informacji w trakcie całego postępowania, które doprowadziło do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
127 Uzasadnienie odmowy dostarczenia obliczenia „serbskiego podcięcia cen” zawarte w motywie 238 zaskarżonego rozporządzenia jest obarczone błędem z dwóch powodów.
128 Po pierwsze, przedstawienie średnich cen nie może zastąpić danych dotyczących podcięcia cenowego. Obliczenie podcięcia cenowego jest dokonywane na podstawie poszczególnych produktów (PCN po PCN), co umożliwia dokładne porównanie cen. Tymczasem wyższe średnie ceny, przedstawione w motywie 235 zaskarżonego rozporządzenia, mogą albo wykazywać, że w odniesieniu do przywozu serbskiego ceny były podcinane i zaniżane w mniejszym stopniu niż w przypadku przywozu z czterech innych państw, albo że rozpiętość wartości była większa w ramach przywozu serbskiego, co nie zostało wykazane, ponieważ nie przedstawiono żądanej analizy podcięcia cenowego i zaniżania cen. Nie jest możliwe ustalenie, czy Komisja porównała produkty podobne, nie dysponując dokładniejszymi danymi w ramach porównania produktu po produkcie.
129 Po drugie, powodu, dla którego Komisja nie zajęła się kwestią podcięcia cen w trakcie dochodzenia, nie da się pogodzić z uzasadnieniem zawartym w motywach 235 i 236 zaskarżonego rozporządzenia, w których instytucja ta oparła się właśnie na średnich cenach w okresie objętym dochodzeniem, aby błędnie stwierdzić, że wielkość przywozu serbskiego była nieznaczna, a serbski producent eksportujący „podążał za trendami cenowymi”.
130 Ponadto Komisja nie może skutecznie utrzymywać, że ujawnienie danych dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen nie było konieczne, ponieważ nie wzięła ich ona pod uwagę. Stanowisko takie sprawiłoby, że prawo do obrony stałoby się iluzoryczne, podczas gdy jego przestrzeganie ma kluczowe znaczenie w postępowaniach antydumpingowych. Zdaniem skarżącej możliwa jest analogia z dochodzeniami w dziedzinie konkurencji, w przypadku których sądy Unii uznały, że do Komisji nie należy samodzielne decydowanie, czy dane dokumenty mogą wykazywać brak winy po stronie przedsiębiorstwa. Zasada równości broni i jej pochodna, obowiązująca w sprawach z zakresu konkurencji, równy poziom informacji, którymi powinny dysponować Komisja oraz obrona, wymagają, aby przedsiębiorstwo objęte dochodzeniem było w stanie ocenić wartość dowodową dokumentacji.
131 Zdaniem skarżącej przekazanie jej odnośnych informacji oraz ich bezstronne zbadanie doprowadziłoby do odmiennego rezultatu. Uważa ona, że gdyby mogła zapoznać się z obliczeniami dotyczącymi „serbskiego podcięcia cenowego”, byłaby w stanie obalić twierdzenie, zgodnie z którym producent eksportujący „podążał za trendami cenowymi”, wykazując, iż szkoda wyrządzona przez niego przemysłowi Unii nie była nieznaczna w rozumieniu art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Skarżąca twierdzi, że mogła wykorzystać te informacje do przedstawienia Komisji kluczowych argumentów, wskazując, iż przyjęte podejście było błędne i nie było poparte dowodami zawartymi w dokumentacji udostępnionej do wglądu.
132 Skarżąca dodaje, że mogła również poinformować państwa członkowskie o swoich wątpliwościach. Ponadto należy zauważyć, że państwa te wyraziły bardzo poważne zastrzeżenia w odniesieniu do wniosku Komisji w niniejszej sprawie, który został pierwotnie oddalony przez komitet ustanowiony na mocy art. 15 ust. 1 rozporządzenia podstawowego większością kwalifikowaną.
133 Komisja oraz interwenient kwestionują te argumenty.
134 Zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego strony wymienione w ust. 1 tego artykułu, włącznie ze stronami skarżącymi, mogą wystąpić z wnioskiem o ostateczne ujawnienie dokonanych w toku postępowania najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których ma być zalecone nałożenie środków ostatecznych lub zakończenie dochodzenia lub postępowania bez nałożenia środków, zwracając szczególną uwagę na ujawnienie faktów i ustaleń odmiennych od wykorzystanych dla celów zastosowania środków tymczasowych.
135 W niniejszej sprawie z motywów 228–240 (i 248) zaskarżonego rozporządzenia wynika, że wniosek Komisji, zgodnie z którym, po pierwsze, przywozu z Serbii nie należy oceniać w sposób kumulatywny wraz z przywozem z pozostałych czterech państw oraz, po drugie, że postępowanie dotyczące przywozu z Serbii powinno zostać zakończone, opiera się na trzech ustaleniach przedstawionych w pkt 52 powyżej.
136 Z akt sprawy przedłożonych Sądowi wynika jednak, iż skarżąca została poinformowana o tych ustaleniach zarówno w dniu 4 kwietnia 2017 r., za pośrednictwem dokumentu informacyjnego (zob. pkt 129–137 tego dokumentu, znajdującego się w aktach sprawy jako załącznik A.30 do skargi), jak i w dniu 17 lipca 2017 r., w ramach ostatecznego ujawnienia (zob. pkt 188–195 ostatecznego ujawnienia przedstawionego w aktach sprawy jako załącznik A.31 do skargi), oraz że w toku postępowania administracyjnego umożliwiono jej przedstawienie w skuteczny sposób swojego stanowiska w kwestii prawdziwości i znaczenia tych ustaleń (zob. w szczególności motywy 23, 24 i 32 zaskarżonego rozporządzenia).
137 Wynika z tego, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia podstawowego skarżąca została poinformowana o istotnych faktach i ustaleniach, na podstawie których zamierzano zalecić zakończenie postępowania dotyczącego przywozu z Serbii bez zastosowania środków, że miała ona możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swojego stanowiska oraz że jej prawo do obrony było w związku z tym w niniejszej sprawie przestrzegane.
138 Należy przypomnieć w tym względzie, że poszanowanie prawa do obrony nie może zobowiązywać instytucji Unii do podzielenia stanowiska zainteresowanego. Aby można bowiem było przyjąć, że stanowisko zainteresowanego zostało skutecznie przedstawione, konieczne jest jedynie, aby stanowisko to mogło zostać przedstawione we właściwym czasie, tak aby instytucje Unii miały możliwość zapoznania się z nim i dokonania z całą wymaganą uwagą oceny jego zasadności z punktu widzenia treści aktu prawnego, który ma zostać przyjęty [zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada, T‑643/11, EU:T:2014:1076, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo].
139 Ponadto z powyższego wynika, że Komisja mogła, nie dopuszczając się błędu, zakończyć postępowanie dotyczące przywozu z Serbii wyłącznie na podstawie ustaleń przedstawionych w pkt 52 powyżej.
140 Co się tyczy argumentacji skarżącej, opartej na analogii do orzecznictwa w dziedzinie konkurencji, a dokładniej do wyroku z dnia 29 czerwca 1995 r., ICI/Komisja (T‑36/91, EU:T:1995:118), w którym Sąd orzekł w pkt 111, że „do Komisji nie należy samodzielne decydowanie, czy dane dokumenty mogą wykazywać brak winy po stronie odnośnego przedsiębiorstwa”; że „[z]asada równości broni i jej pochodna w sprawach z zakresu konkurencji, równy poziom informacji, którymi powinny dysponować Komisja oraz obrona, wymagają, aby skarżąca była w stanie ocenić wartość dowodową dokumentacji pochodzącej od [danego przedsiębiorstwa], których Komisja nie załączyła do pisma w sprawie przedstawienia zarzutów” oraz że „nie można przyjąć, że „Komisja, podejmując decyzję w sprawie naruszenia, jako jedyna dysponowała [odnośnymi] dokumentami i w związku z tym mogła samodzielnie zdecydować o ewentualnym wykorzystaniu ich do celów ustalenia naruszenia, podczas gdy skarżąca nie miała do nich dostępu i nie mogła zatem podjąć stosownej decyzji co do ich wykorzystania dla swej obrony”, należy ją odrzucić.
141 Prawdą jest, że z orzecznictwa wynika, iż wymogi wynikające z zasady poszanowania prawa do obrony obowiązują nie tylko w ramach postępowań mogących prowadzić do nałożenia sankcji, lecz również w dochodzeniach poprzedzających wydanie rozporządzeń antydumpingowych, które mogą dotyczyć zainteresowanych przedsiębiorstw w sposób bezpośredni i indywidualny oraz powodować niekorzystne dla nich konsekwencje. W szczególności w ramach przekazywania informacji zainteresowanym przedsiębiorstwom w toku dochodzenia przestrzeganie ich praw do obrony oznacza, że przedsiębiorstwa te muszą mieć możliwość skutecznego przedstawienia w trakcie postępowania administracyjnego swego stanowiska dotyczącego prawidłowości i znaczenia przywołanych faktów i okoliczności oraz dowodów, na których Komisja oparła swoje twierdzenia w przedmiocie istnienia praktyki antydumpingowej i wynikającej z niej szkody (zob. wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja, T‑301/16, EU:T:2019:234, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
142 Jednakże w niniejszej sprawie ani skarżąca, ani jej członkowie nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją przedsiębiorstwa, które jest narażone na ryzyko nałożenia kary lub cła antydumpingowego. Wynika z tego, że nie może ona skutecznie opierać swojej argumentacji na przywołanym przez nią orzecznictwie.
143 Co się tyczy zarzucanego naruszenia zasady dobrej administracji, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że Komisja jest zobowiązana do poszanowania praw podstawowych Unii w toku postępowania administracyjnego w sprawie ochrony przed przywozem stanowiącym dumping ze strony państw nienależących do Unii, w tym prawa do dobrej administracji ustanowionego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym zasady dobrej administracji, w sytuacji gdy instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania, poszanowanie gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniach administracyjnych nabiera tym bardziej podstawowego znaczenia. Wśród tych gwarancji znajduje się między innymi obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich okoliczności istotnych dla danego przypadku (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, pkt 189 i przytoczone tam orzecznictwo).
144 Tymczasem w pkt 113 i 114 powyżej wskazano już, że o ile co do zasady decyzja co do tego, czy w konkretnym przypadku należy nałożyć cło antydumpingowe, powinna opierać się na szczegółowej analizie, w szczególności w odniesieniu do istnienia dumpingu (art. 2 rozporządzenia podstawowego) i wystąpienia szkody (art. 3 tego rozporządzenia), o tyle taka szczegółowa analiza nie zawsze jest wymagana, a zakończenie dochodzenia lub postępowania może okazać się niezbędne w szczególności wyłącznie w oparciu o kryterium marginesu dumpingu lub wielkości przywozu.
145 W niniejszej sprawie z analizy zarzutu drugiego wynika, że Komisja podjęła słuszną decyzję o zakończeniu postępowania dotyczącego przywozu z Serbii wyłącznie na podstawie wielkości przywozu i danych dotyczących średnich cen sprzedaży, nie analizując danych dotyczących podcięcia cenowego i zaniżania cen.
146 Należy zatem stwierdzić, że Komisja zbadała wszystkie istotne okoliczności sprawy i w związku z tym nie naruszyła zasady dobrej administracji.
147 W konsekwencji należy oddalić również trzeci zarzut.
148 Wniosek ten nie może zostać podważony przez argumenty dotyczące marginesów podcięcia cenowego i zaniżania cen w odniesieniu do Republiki Serbii, których przedstawienia domaga się skarżąca. Żądanie takie należy zatem również oddalić.
149 W związku z tym należy oddalić skargę w całości, bez konieczności orzekania w przedmiocie jej dopuszczalności.
W przedmiocie kosztów
150 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
151 Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji i interwenienta należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję i interwenienta.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Eurofer, Association Européenne de l’Acier, AISBL, pokrywa, oprócz własnych kosztów, koszty poniesione przez Komisję Europejską i przez HBIS Group Serbia Iron & Steel LLC Belgrade.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 marca 2020 r.
Podpisy