ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 25ης Ιανουαρίου 2018 (1)
Υπόθεση C‑671/16
Inter-Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
κατά
Région de Bruxelles-Capitale
[αίτηση του Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 2001/42/ΕΚ – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Σχέδια και προγράμματα – Ορισμός – Περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός ζώνης»
I. Εισαγωγή
1. Η έννοια των όρων «σχέδια και προγράμματα» είναι κομβικής σημασίας για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (2) (στο εξής: οδηγία ΣΕΠΕ, όπου η συντομογραφία ΣΕΠΕ σημαίνει «στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων»). Μολονότι το Δικαστήριο παρέσχε προσφάτως διευκρινίσεις ως προς την ερμηνεία της έννοιας αυτής (3), εντούτοις, όπως καταδεικνύει και η υπόθεση Thybaut κ.λπ. (C‑160/17) επί της οποίας αναπτύσσω επίσης σήμερα προτάσεις, στο πλαίσιο αυτό εξακολουθούν να υπάρχουν ανεπίλυτα ζητήματα.
2. Αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως είναι ένας περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός ζώνης, ο οποίος περιέχει ορισμένους κανόνες για την εκτέλεση κατασκευαστικών έργων στην «ευρωπαϊκή συνοικία» των Βρυξελλών. Το Βέλγιο όμως δράττεται της ευκαιρίας προκειμένου να υποστηρίξει μετ’ επιτάσεως την εξαίρεση των γενικών κανονιστικών ρυθμίσεων από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ΣΕΠΕ.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
3. Οι σκοποί της οδηγίας ΣΕΠΕ καθορίζονται ειδικότερα στο άρθρο 1:
«Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος και η ενσωμάτωση περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση βιώσιμης ανάπτυξης, εξασφαλίζοντας ότι, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, θα γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ορισμένα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
4. Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ ορίζει τα σχέδια και τα προγράμματα ως εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
α) ως “σχέδια και προγράμματα” νοούνται τα σχέδια και προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συγχρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, καθώς και οι τροποποιήσεις τους:
– που εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή που εκπονούνται από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση, και
– που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων».
5. Για τη διαφορά της κύριας δίκης ενδιαφέρον παρουσιάζει ιδίως η υποχρέωση πραγματοποιήσεως στρατηγικής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ:
«Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα:
α) τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας [ΕΠΕ (4)]».
2. Το εθνικό δίκαιο
6. Τα άρθρα 88 και 89 του Code bruxellois de l’aménagement du territoire (κώδικα χωροταξίας της Περιφέρειας των Βρυξελλών) ρυθμίζουν το αντικείμενο και τη διαδικασία εκδόσεως των περιφερειακών πολεοδομικών κανονισμών.
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
7. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά αίτηση ακυρώσεως που άσκησαν οι Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ. κατά της αποφάσεως της Κυβερνήσεως της Περιφέρειας Βρυξελλών (Βέλγιο), της 12ης Δεκεμβρίου 2013, περί εγκρίσεως του περιφερειακού πολεοδομικού κανονισμού ζώνης και του περιεχομένου του φακέλου που συνοδεύει την αίτηση για τη χορήγηση εγκρίσεως δομήσεως ή άδειας δομήσεως όσον αφορά την οδό de la Loi και τη γύρω αυτής περιοχή.
8. Οι αποκαλούμενοι περιφερειακοί πολεοδομικοί κανονισμοί «ζώνης» καθορίζουν, κατ’ ουσίαν, για ορισμένη συνοικία (ζώνη) τις εφαρμοστέες διατάξεις για τη δόμηση (ύψος, κλίμακα, ευθυγράμμιση, κάλυψη, στέγη, κεραίες), για τους ακάλυπτους χώρους (ελάχιστες επιφάνειες, χρήσεις) καθώς και για τους (δημόσιους) κοινόχρηστους χώρους. Οι διατάξεις αυτές υποκαθιστούν για τη συγκεκριμένη συνοικία τους γενικούς όρους του (βασικού) περιφερειακού πολεοδομικού κανονισμού.
9. Στις 12 Δεκεμβρίου 2013 η κυβέρνηση εξέδωσε τον προσβαλλόμενο εν προκειμένω κανονισμό.
10. Την ίδια ημέρα, η κυβέρνηση εξέδωσε επίσης απόφαση περί εφαρμογής, με ειδικό σχέδιο χρήσεων γης, του ρυθμιστικού σχεδίου για την οδό de la Loi και τη γύρω αυτής περιοχή εντός της «ευρωπαϊκής συνοικίας». Η εν λόγω απόφαση κατανέμει κυρίως τις χρήσεις μεταξύ των κατοικιών, των γραφείων, των εμπορικών καταστημάτων, των τουριστικών καταλυμάτων και των κοινωφελών εγκαταστάσεων ή εγκαταστάσεων δημόσιας υπηρεσίας. Αφορά επίσης τις μετακινήσεις, τη στάθμευση και την πρόσβαση στην περιοχή. Κατά της αποφάσεως αυτής ασκήθηκε αίτηση ακυρώσεως η οποία απορρίφθηκε με άλλη απόφαση του Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) της 14ης Δεκεμβρίου 2016.
11. Κατόπιν τούτων, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) υπέβαλε, στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως, το ακόλουθο ερώτημα στο Δικαστήριο:
Έχει το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας [ΣΕΠΕ] την έννοια ότι στα «σχέδια και προγράμματα» μπορεί να περιλαμβάνεται πολεοδομικός κανονισμός που έχει θεσπιστεί από περιφερειακή αρχή:
– ο οποίος περιλαμβάνει χαρτογράφηση που καθορίζει την περιοχή εφαρμογής του σε μια μόνο συνοικία και οριοθετεί εντός της περιοχής αυτής διάφορες εκτάσεις στις οποίες εφαρμόζονται διαφορετικοί κανόνες όσον αφορά τη διάταξη και το ύψος των κτιρίων· και
– ο οποίος προβλέπει επίσης ειδικούς όρους διευθετήσεως για τις ζώνες που βρίσκονται γύρω από τα κτίρια, καθώς και συγκεκριμένες κατευθύνσεις για τη χωρική εφαρμογή ορισμένων κανόνων που θεσπίζει λαμβάνοντας υπόψη τις οδούς, τις ευθείες γραμμές που έχουν χαραχθεί καθέτως σε σχέση με τις οδούς αυτές και τις αποστάσεις σε σχέση με την ευθυγράμμιση των οδών· και
– ο οποίος θέτει ως σκοπό την ανάπλαση της επίμαχης συνοικίας· και
– ο οποίος καθορίζει τους κανόνες σχετικά με το περιεχόμενο των φακέλων που συνοδεύουν την αίτηση για την έκδοση αδειών δομήσεως που υπόκεινται στην εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, στη συνοικία αυτή;
12. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ., το Βασίλειο του Βελγίου, η Τσεχική Δημοκρατία καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Εκτός από την Τσεχική Δημοκρατία, οι ανωτέρω μετέχοντες στη διαδικασία και το Βασίλειο της Δανίας ανέπτυξαν τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 30ής Νοεμβρίου 2017, η οποία αφορούσε τόσο την παρούσα υπόθεση όσο και την υπόθεση C‑160/17, Thybaut κ.λπ.
IV. Νομική εκτίμηση
13. Το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινιστεί αν ο επίδικος περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός πρέπει να χαρακτηρισθεί ως σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
14. Επομένως, πρέπει καταρχάς να εξεταστούν συνοπτικά ο «ορισμός» των σχεδίων και προγραμμάτων κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ και, στη συνέχεια, η ερμηνεία των όρων αυτών από το Δικαστήριο. Επί της βάσεως αυτής, μπορούν να παρασχεθούν στοιχεία για τη διαπίστωση του κατά πόσον ο επίδικος περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα και, τέλος, θα εξετασθούν οι αντιρρήσεις που προβάλλει ειδικότερα το Βέλγιο ως προς τη νομολογία του Δικαστηρίου.
1. Επί του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ
15. Κατά το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ, ως «σχέδια και προγράμματα» νοούνται τα σχέδια και προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συγχρηματοδοτούνται από την Ένωση, καθώς και οι τροποποιήσεις τους, τα οποία, πρώτον, εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή εκπονούνται από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση, και, δεύτερον, απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων.
16. Στην προκειμένη περίπτωση πληρούνται και οι δύο αυτές προϋποθέσεις. Ο περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός εκδόθηκε από περιφερειακή αρχή, ήτοι από την Κυβέρνηση της Περιφέρειας Βρυξελλών. Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, μολονότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν περιέχει καμία ένδειξη για την υποχρέωση εκδόσεως περιφερειακού πολεοδομικού κανονισμού, εντούτοις αρκεί συναφώς το μέτρο να διέπεται από εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες καθορίζουν τις αρμόδιες αρχές για τη λήψη του, καθώς και τη διαδικασία εκπονήσεώς του (5). Τα άρθρα 88 και 89 του κώδικα χωροταξίας της Περιφέρειας των Βρυξελλών, που παρατίθενται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, περιέχουν τέτοιους κανόνες για τους περιφερειακούς πολεοδομικούς κανονισμούς.
17. Κατά συνέπεια, ο επίδικος περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
2. Επί της ερμηνείας των όρων «σχέδια και προγράμματα» υπό το πρίσμα της αποφάσεως D’Oultremont
18. Κατά το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας), το ζήτημα δεν ανάγεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ, αλλά στο αν υπάρχουν επιπλέον στοιχεία τα οποία έχουν ενδεχομένως σημασία για τον χαρακτηρισμό μέτρου, όπως ο επίδικος περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός ζώνης, ως σχεδίου ή προγράμματος.
19. Σημείο αφετηρίας για την απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι ότι, όπως προκύπτει από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας ΣΕΠΕ, η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι σημαντικό μέσο για την ενσωμάτωση περιβαλλοντικών διαστάσεων στην προετοιμασία και έγκριση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (6). Περαιτέρω, η οριοθέτηση της έννοιας «σχέδια και προγράμματα» σε σχέση με άλλα μέτρα που δεν εμπίπτουν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας πρέπει να επιχειρείται υπό το πρίσμα του βασικού σκοπού που διατυπώνεται στο άρθρο της 1, ήτοι της υποβολής σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων και προγραμμάτων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (7). Ως εκ τούτου, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της οδηγίας αυτής που συνίσταται στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, οι διατάξεις που οριοθετούν το πεδίο εφαρμογής της και ιδίως εκείνες που περιέχουν τους ορισμούς των νομικών πράξεων τις οποίες αφορά η εν λόγω οδηγία χρήζουν διασταλτικής ερμηνείας (8).
20. Η μέχρι τούδε νομολογία αφορούσε, κατ’ ουσίαν, σχέδια και προγράμματα, για τα οποία προβλεπόταν εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Κατά τη διάταξη αυτή, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα, τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για τη μελλοντική αδειοδότηση έργων που καλύπτονται από την οδηγία ΕΠΕ. Επιπλέον, μπορεί να προβλεφθεί, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ, ότι υπόκειται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πλαίσιο για την αδειοδότηση έργων τα οποία δεν εμπίπτουν στην οδηγία ΕΠΕ (9).
21. Ο καθορισμός πλαισίου για μεταγενέστερες αποφάσεις χαρακτηρίζει μέτρα τα οποία εντάσσονται σε ιεραρχία κανόνων. Στο πλαίσιο αυτό, οι κανόνες εξειδικεύονται τόσο περισσότερο όσο πλησιέστερα βρίσκονται στην τελική απόφαση για την ατομική περίπτωση, δηλαδή στην άδεια δομήσεως. Ταυτόχρονα, όσον αφορά, εν πάση περιπτώσει, την ατομική απόφαση, το ενδεχόμενο περιθώριο εκτιμήσεως περιορίζεται κατά κανόνα με ανώτερης τυπικής ισχύος μέτρα, για παράδειγμα, στην περίπτωση της άδειας δομήσεως με ρυθμίσεις για τις δυνατότητες δομήσεως ή τις πιθανές χρήσεις γης. Στο εν λόγω ιεραρχικό μοντέλο, η οδηγία ΣΕΠΕ διασφαλίζει ότι οι αποφάσεις που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λαμβάνονται μόνον αφού προηγηθεί εξέταση των επιπτώσεων αυτών (10).
22. Στο ως άνω πλαίσιο, πρέπει να ληφθεί υπόψη η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση D’Oultremont: κατά την απόφαση αυτή με τους όρους «σχέδια και προγράμματα» νοείται «κάθε πράξη η οποία καθορίζει, θεσπίζοντας κανόνες και διαδικασίες ελέγχου που έχουν εφαρμογή στον οικείο τομέα, ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την αδειοδότηση και την εκτέλεση ενός ή περισσοτέρων έργων ικανών να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον» (11).
23. Η εν λόγω ερμηνεία των όρων «σχέδια και προγράμματα» με την απόφαση D’Oultremont, αφενός, διασφαλίζει, στο πλαίσιο της ιεραρχίας των κανόνων δικαίου, την περιβαλλοντική εκτίμηση σχεδίων τα οποία έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Αφετέρου, όμως, ως de minimis κανόνας εμποδίζει την επιβολή εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων στην περίπτωση μεμονωμένης θεσπίσεως επιμέρους κριτηρίων ή προϋποθέσεων.
24. Η Δανία τονίζει συναφώς ότι για την κατάφαση σημαντικού συνόλου κριτηρίων και προϋποθέσεων είναι αναγκαία η ύπαρξη πλειόνων απαιτήσεων οι οποίες πρέπει επιπλέον να έχουν ορισμένη βαρύτητα.
25. Κατά τη γνώμη μου όμως μια ποσοτική προσέγγιση, η οποία εστιάζει στον αριθμό των απαιτήσεων, δεν είναι πειστική. Πράγματι, το Δικαστήριο τόνισε επίσης ότι πρέπει να αποτρέπονται πιθανές μεθοδεύσεις για την καταστρατήγηση των υποχρεώσεων που προβλέπει η οδηγία ΣΕΠΕ, ενδεχομένως μέσω του κατακερματισμού των μέτρων, με αποτέλεσμα τη μείωση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας αυτής (12).
26. Κατά συνέπεια, το κριτήριο του «σημαντικού συνόλου» χρήζει ποιοτικού προσδιορισμού, υπό το πρίσμα ιδίως του σκοπού που διατυπώνεται στο άρθρο 1 της οδηγίας ΣΕΠΕ και έγκειται στην υποβολή σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων και προγραμμάτων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (13).
27. Επομένως, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα θεσπιζόμενα κριτήρια και προϋποθέσεις για την αδειοδότηση και την εκτέλεση έργων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον συνιστούν σημαντικό σύνολο και, επομένως, αποτελούν σχέδιο ή πρόγραμμα, εάν οι ως άνω περιβαλλοντικές επιπτώσεις των έργων προκύπτουν ευθέως από τα επίμαχα κριτήρια και προϋποθέσεις. Αντιθέτως, εάν τα θεσπιζόμενα κριτήρια και προϋποθέσεις δεν μπορούν να προκαλέσουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, τότε δεν μπορεί να γίνει λόγος για σημαντικό σύνολο και, κατά συνέπεια, ούτε για σχέδιο ή πρόγραμμα.
28. Επομένως, για να διαπιστωθεί αν ορισμένο σχέδιο ή πρόγραμμα εμπίπτει στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ, πρέπει να εξετάζεται αν οι απαιτήσεις που ορίζει το συγκεκριμένο μέτρο ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
3. Επί της εφαρμογής των κριτηρίων για «σχέδια και προγράμματα»
29. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, στο Conseil d’Etat (Συμβούλιο της Επικρατείας) απόκειται να εξακριβώσει αν ο επίδικος περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός ζώνης πληροί τα ανωτέρω εκτεθέντα κριτήρια.
30. Κατά τον έλεγχο αυτό, μπορεί να έχει σημασία ότι ο περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός ζώνης, κατά την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, περιλαμβάνει ιδίως ρυθμίσεις όσον αφορά τη θέση και το ύψος των κτιρίων καθώς και ειδικούς όρους για τη διαμόρφωση των ζωνών πέριξ των κτιρίων και επιδιώκει γενικώς την ανάπλαση της συγκεκριμένης συνοικίας. Αναλόγως του τρόπου με τον οποίο ορίστηκαν, τα εν λόγω κριτήρια και προϋποθέσεις ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο αστικό περιβάλλον, για παράδειγμα στο τοπικό κλίμα και στη βιοποικιλότητα.
31. Αντιθέτως, δεν είναι εκ πρώτης όψεως εμφανές κατά πόσον ρυθμίσεις για την κατάρτιση του φακέλου που συνοδεύει την αίτηση για τη χορήγηση αδειών δομήσεως οι οποίες υπόκεινται σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στη συγκεκριμένη συνοικία ενδέχεται να έχουν επιπτώσεις στο περιβάλλον.
4. Επί των αντιρρήσεων του Βελγίου
32. Το Βέλγιο υποστηρίζει, πάντως, ότι ο επίδικος περιφερειακός πολεοδομικός κανονισμός ζώνης δεν μπορεί να είναι «σχέδιο ή πρόγραμμα», επειδή πρόκειται για γενική ρύθμιση νομοθετικού χαρακτήρα.
33. Στην πράξη δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο ένας νόμος τον οποίο προτείνει η κυβέρνηση κράτους μέλους και ο οποίος ψηφίζεται από το Kοινοβούλιο να πληροί όλες τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Πράγματι, και οι τυπικοί νόμοι διέπονται από εθνικές διατάξεις, ήτοι από το ισχύον Σύνταγμα, το οποίο καθορίζει τις αρμόδιες «αρχές» και τη διαδικασία εκπονήσεως.
34. Εν πάση περιπτώσει, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο ορθώς απέρριψε τόσο τον κατηγορηματικό αποκλεισμό των νομοθετικών μέτρων από την έννοια των όρων «σχέδια και προγράμματα» όσο και την εξομοίωση προς τις κατηγορίες της Συμβάσεως του Ώρχους (14) και του Πρωτοκόλλου του Κιέβου (15). Πράγματι, αφενός, στα νομοθετικά μέτρα γίνεται ρητή αναφορά στον ορισμό του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας ΣΕΠΕ (16) και, αφετέρου, η οδηγία ΣΕΠΕ διακρίνεται από τη Σύμβαση του Ώρχους και από το Πρωτόκολλο του Κιέβου, επειδή ακριβώς δεν περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις για πολιτικές ή για γενικές ρυθμίσεις, οι οποίες θα έχρηζαν οριοθετήσεως σε σχέση προς τα «σχέδια και προγράμματα» (17).
35. Ούτε είναι πειστική η προσπάθεια του Βελγίου να ερμηνεύσει σαφώς στενότερα την έννοια «σχέδια και προγράμματα» σε σχέση με την ερμηνεία που έγινε δεκτή με την απόφαση D’Oultremont.
36. Κατ’ αποτέλεσμα, το Βέλγιο θα επιθυμούσε η ανωτέρω έννοια να καταλαμβάνει κατά κύριο λόγο συγκεκριμένα προγράμματα της Διοικήσεως με τα οποία οι αρχές θέτουν συγκεκριμένους σκοπούς και ορίζουν τα μέσα που θα χρησιμοποιηθούν για την επίτευξή τους καθώς και το χρονικό πλαίσιο.
37. Στην ανωτέρω προσέγγιση θα πρέπει να αντιταχθεί ότι η έννοια «σχέδια και προγράμματα» δεν περιλαμβάνει μόνο τα προγράμματα αλλά και τα σχέδια. Τα τελευταία μπορούν το πολύ να ενταχθούν εντελώς έμμεσα στην προσέγγιση του Βελγίου η οποία επικεντρώνεται στα προγράμματα, δεδομένου ότι, κατά κανόνα, δεν έχουν μόνο ως σκοπό να κατευθύνουν τις ενέργειες των αρχών, αλλά πρωτίστως, έστω και έμμεσα, μέσω των προϋποθέσεων χορηγήσεως της άδειας, τους σχεδιασμούς ιδιωτικών οικονομικών φορέων. Αυτό καθίσταται σαφές επίσης και στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 4, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Και οι δύο εναλλακτικές δυνατότητες της υποχρεώσεως διεξαγωγής εκτιμήσεως δεν έχουν ως αντικείμενο πρωτίστως προγράμματα, αλλά το εκάστοτε πλαίσιο για την αδειοδότηση σχεδίων έργων. Πράγματι, σκοπός της οδηγίας ΣΕΠΕ είναι η διασφάλιση της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων των κανόνων σχεδιασμού οι οποίοι είναι καθοριστικοί για τα έργα τα οποία εμπίπτουν στην οδηγία ΕΕΠ (18).
38. Τέλος, το Βέλγιο τονίζει την ανασφάλεια δικαίου η οποία προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, επειδή αυτή καταλαμβάνει πλειάδα γενικών ρυθμίσεων, οι οποίες, από την εκπνοή της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας ΣΕΠΕ στο εθνικό δίκαιο, έχουν εκδοθεί χωρίς εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
39. Πάντως, η ανασφάλεια αυτή αμβλύνεται τουλάχιστον εν μέρει με την περυσινή απόφαση Association France Nature Environnement, η οποία επιτρέπει στα εθνικά δικαστήρια, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να διατηρούν προσωρινώς σε ισχύ μέτρα τα οποία εκδόθηκαν κατά παράβαση της οδηγίας ΣΕΠΕ (19).
40. Επιβάλλεται, κατά συνέπεια, η διαπίστωση ότι οι αντιρρήσεις του Βελγίου δεν ευσταθούν.
41. Εν πάση περιπτώσει, επισημαίνω ότι η νομολογία του Δικαστηρίου έχει μάλλον διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ΣΕΠΕ πέρα από όσο είχε την πρόθεση ο νομοθέτης και μπορούσαν να προβλέψουν τα κράτη μέλη. Πάντως, είμαι της γνώμης ότι αυτό δεν αποτελεί συνέπεια του ορισμού των όρων «σχέδια και προγράμματα», αλλά της ερμηνείας του χαρακτηριστικού που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίπτωση, κατά το οποίο, τα σχέδια και προγράμματα απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων.
42. Προς τούτο αρκεί, όπως προανέφερα, το συγκεκριμένο μέτρο να στηρίζεται σε εθνικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες καθορίζουν τις αρμόδιες αρχές για την έγκριση του μέτρου και τη διαδικασία εκπονήσεώς του (20). Συνεπώς, δεν απαιτείται να είναι υποχρεωτική η λήψη του μέτρου, μια κάπως σπανιότερη περίπτωση, αλλά αρκεί η δυνατότητα λήψεώς του. Έτσι διευρύνεται ουσιωδώς η υποχρέωση διενέργειας εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Όπως έχω εκθέσει, η εν λόγω ερμηνεία που είναι προσανατολισμένη στον θεμιτό σκοπό της διεξαγωγής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων η οποία να περιλαμβάνει όλα τα κρίσιμα μέτρα αντιφάσκει (21) προς την εκπεφρασμένη βούληση του νομοθέτη (22). Για αυτόν τον λόγο, το Supreme Court (Ανώτατο Δικαστήριο) του Ηνωμένου Βασιλείου την επέκρινε έντονα (23), χωρίς όμως να υποβάλει συναφή αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο.
43. Πάντως, η νομολογία αυτή δεν αμφισβητείται ούτε από την παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ούτε από τους μετέχοντες στη διαδικασία. Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως το Δικαστήριο δεν οφείλει να επιληφθεί με δική του πρωτοβουλία του ζητήματος και να επανεξετάσει τη νομολογία αυτή, αλλά θα πρέπει να αναμείνει μια πιο ενδεδειγμένη περίπτωση.
V. Πρόταση
44. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως ακολούθως:
Για να διαπιστωθεί αν ορισμένο σχέδιο ή πρόγραμμα εμπίπτει στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, πρέπει να εξετάζεται αν οι απαιτήσεις που ορίζει το συγκεκριμένο μέτρο ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.