JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
12 päivänä helmikuuta 2015 (1)
Asia C‑106/14
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD)
ja
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
vastaan
Ministre de l’écologie, du développement durable et de lʼénergie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (Ranska))
Asetus (EY) N:o 1907/2006 (REACH-asetus) – Kemikaalien rekisteröinti, arviointi, lupamenettelyt ja rajoitukset (REACH) – Esineen käsite – Useasta esineestä koottu esine – Velvollisuus tiedottaa käytettäessä erityistä huolta aiheuttavia aineita – Pitoisuuden määrittely – Tuotanto, maahantuonti ja toimitus
I Johdanto
1. REACH-asetuksessa(2) säädetään tietyistä velvollisuuksista tiedottaa Euroopan kemikaalivirastolle (jäljempänä ECHA) sekä esineen vastaanottajille ja kuluttajille tapauksissa, joissa esine sisältää erityistä huolta aiheuttavaa ainetta enemmän kuin 0,1 prosenttia.
2. Eri jäsenvaltioilla ja Euroopan komissiolla on erilainen näkemys siitä, miten nämä pitoisuuskynnysarvot lasketaan, jos esine koostuu useista komponenteista, jotka jo itsessään ovat esineitä. Erityisesti komissio, jota tukee jäsenvaltioiden enemmistö, on sillä kannalla, että huolta aiheuttavan aineen osuus on laskettava kootun esineen perusteella. Eräät jäsenvaltiot – puheena olevan oikeudenkäynnin osapuolten enemmistö – sitä vastoin katsovat, että osuuden saavuttaminen yksittäisissä komponenteissa riittää. Tässä tapauksessa velvollisuus tiedottaa syntyisi selvästi useammin.
3. Tällä riidalla on selvästi olennainen merkitys esineiden vapaan liikkuvuuden kannalta, sillä sen johdosta esineille saatetaan eri jäsenvaltioissa asettaa toisistaan poikkeavia vaatimuksia. Sen vuoksi on tarpeen, että Euroopan unionin tuomioistuin ratkaisee asian.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. REACH-asetus
4. Seuraavat REACH-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleet ovat asian kannalta merkityksellisiä:
”(1) Tällä asetuksella pitäisi varmistaa korkeatasoinen terveyden ja ympäristön suojelu sekä sellaisenaan, seoksissa ja esineissä esiintyvien aineiden vapaa liikkuvuus samalla edistäen kilpailukykyä ja innovaatioita. Tällä asetuksella olisi myös edistettävä vaihtoehtoisten menetelmien kehittämistä aineiden vaarojen arvioimiseksi.
– –
(3) Korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu olisi taattava lähennettäessä aineita koskevaa lainsäädäntöä, ja tavoitteeksi olisi asetettava kestävän kehityksen toteutuminen. Tätä lainsäädäntöä olisi sovellettava syrjimättömyyden periaatteen ja yhteisön kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti siitä riippumatta, käydäänkö aineiden kauppaa sisämarkkinoilla vai kansainvälisillä markkinoilla.
– –
(29) Koska esineiden tuottajien ja maahantuojien olisi oltava vastuussa esineistään, on aiheellista asettaa rekisteröintivaatimus aineille, jotka on tarkoitettu vapautumaan esineistä ja joita ei ole rekisteröity kyseistä käyttöä varten. Kun on kyse erityistä huolta aiheuttavista aineista, joita sisältyy esineisiin tonni- ja pitoisuuskynnysarvot ylittäviä määriä ja kun mahdollisuutta altistumiseen aineelle ei voida sulkea pois ja kun kukaan henkilö ei ole rekisteröinyt ainetta kyseistä käyttöä varten, niistä olisi ilmoitettava kemikaalivirastolle. Kemikaalivirastolla olisi myös oltava valtuudet vaatia rekisteröintihakemus jätettäväksi, jos sillä on perusteita epäillä, että aineen vapautuminen esineestä saattaa aiheuttaa riskin ihmisten terveydelle tai ympäristölle ja että ainetta sisältyy kyseisiin esineisiin määriä, jotka ylittävät yhden tonnin kokonaismäärän esineiden tuottajaa tai maahantuojaa kohti vuodessa. Kemikaaliviraston olisi harkittava, onko tarvetta esittää rajoitusta koskeva ehdotus, jos se katsoo, että tällaisten aineiden käyttö esineissä aiheuttaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle riskin, jota ei voida riittävästi hallita.
– –
(56) Aineita koskevien tietojen ilmoittaminen muille ammatillisille toimijoille, kuten jatkokäyttäjille tai jakelijoille, on osa aineiden riskinhallintaan liittyvää valmistajien tai maahantuojien vastuuta. Lisäksi esineiden tuottajien tai maahantuojien olisi toimitettava tietoa esineiden turvallisesta käytöstä teollisille ja ammattimaisille käyttäjille, ja pyynnöstä kuluttajille. Tätä tärkeää vastuuta pitäisi soveltaa koko toimitusketjuun, jotta kaikki toimijat voivat täyttää velvollisuutensa aineiden käytöstä aiheutuvien riskien hallinnassa.
– –
(117) EU:n kansalaisilla pitäisi olla saatavilla tietoa kemikaaleista, joille he saattavat altistua, jotta he voisivat tehdä kemikaalien käyttöään koskevia perusteltuja valintoja. – –
– –”
5. REACH-asetuksen 1 artiklassa määritellään sen tavoitteet ja soveltamisala:
”1. Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu, mukaan lukien vaihtoehtoisten keinojen edistäminen aineiden vaarojen arvioimiseksi, sekä aineiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla samalla kilpailukykyä ja innovointia edistäen.
– –
3. Tämä asetus perustuu periaatteeseen, jonka mukaan valmistajien, maahantuojien ja jatkokäyttäjien on varmistettava, että he valmistavat, saattavat markkinoille tai käyttävät sellaisia aineita, jotka eivät vaikuta haitallisesti ihmisten terveyteen tai ympäristöön. Asetuksen säännökset perustuvat ennalta varautumisen periaatteeseen.”
6. REACH-asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa säädetään siitä, milloin esinettä ei enää katsota esineeksi:
”– – jäte ei ole tämän asetuksen 3 artiklassa tarkoitettu aine, seos tai esine.”
7. REACH-asetuksen 3 artiklassa määritellään asian kannalta merkityksellisiä käsitteitä:
”3. ’esineellä’ [tarkoitetaan] tuotetta, jolle annetaan tuotannossa erityinen muoto, pinta tai rakenne, joka määrittää sen käyttötarkoitusta enemmän kuin sen kemiallinen koostumus;
4. ’esineen tuottajalla’ [tarkoitetaan] luonnollista tai oikeushenkilöä, joka valmistaa tai kokoaa esineen yhteisössä;
– –
11. ’maahantuojalla’ [tarkoitetaan] yhteisön alueelle sijoittautunutta luonnollista tai oikeushenkilöä, joka vastaa maahantuonnista;
12. ’markkinoille saattamisella’ [tarkoitetaan] toimittamista tai tarjoamista kolmannelle osapuolelle joko maksua vastaan tai maksutta. – –
– –
33. ’esineen toimittajalla’ [tarkoitetaan] esineen tuottajaa tai maahantuojaa, jakelijaa tai muuta toimitusketjun toimijaa, joka saattaa esineen markkinoille;
– –”.
8. REACH-asetuksen 7 artiklan mukaan ECHA:lle on ilmoitettava tietyistä esineisiin liittyvistä seikoista:
”2. Esineiden tuottajan tai maahantuojan on – – ilmoitettava kemikaalivirastolle, jos aine täyttää 57 artiklan perusteet ja se tunnistetaan 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jos kumpikin seuraavista edellytyksistä täyttyy:
a) kyseiset esineet sisältävät ainetta yhteensä enemmän kuin yhden tonnin vuodessa tuottajaa tai maahantuojaa kohden;
b) aineen pitoisuus esineissä on enemmän kuin 0,1 painoprosenttia (p/p).
3. Edellä 2 kohtaa ei sovelleta, jos tuottaja tai maahantuoja voi sulkea pois mahdollisuuden, että ihmiset tai ympäristö voisivat altistua aineelle tavallisissa tai kohtuullisesti ennakoitavissa käyttöolosuhteissa, mukaan lukien hävittäminen. Tällaisissa tapauksissa tuottajan tai maahantuojan on toimitettava esineen vastaanottajalle asianmukaiset ohjeet.
– –
5. Kemikaalivirasto voi tehdä päätöksiä, joissa edellytetään, että esineiden tuottajat tai maahantuojat ilmoittavat rekisteröitäväksi tämän osaston mukaisesti kyseisten esineiden sisältämät aineet, jos kaikki seuraavista edellytyksistä täyttyvät:
a) kyseiset esineet sisältävät ainetta yhteensä enemmän kuin yhden tonnin vuodessa tuottajaa tai maahantuojaa kohden;
b) kemikaalivirastolla on perusteita epäillä, että:
i) ainetta vapautuu esineistä, ja
ii) aineen vapautuminen esineistä muodostaa riskin ihmisten terveydelle ja ympäristölle;
c) aineeseen ei sovelleta 1 kohtaa.
Rekisteröintiin on liitettävä IX osaston mukainen maksu.
6. Edellä 1–5 kohtaa ei sovelleta aineisiin, jotka on jo rekisteröity kyseistä käyttöä varten.
– –.”
9. REACH-asetuksen 33 artiklassa täsmennetään esineisiin liittyvää velvollisuutta tiedottaa vastaanottajille ja kuluttajille:
”1. Sellaisen esineen toimittajan, joka sisältää 57 artiklan kriteereiden mukaista ainetta, joka on tunnistettu 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti yli 0,1 painoprosentin pitoisuutena (p/p), on annettava esineen vastaanottajalle esineen turvallisen käytön mahdollistamiseksi riittävät toimittajan saatavilla olevat tiedot, joihin sisältyy vähintään aineen nimi.
2. Kuluttajan pyynnöstä sellaisen esineen toimittajan, joka sisältää 57 artiklan kriteereiden mukaista ainetta, joka on tunnistettu 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti yli 0,1 painoprosentin pitoisuutena (p/p), on annettava kuluttajalle esineen turvallisen käytön mahdollistamiseksi riittävät toimittajan saatavilla olevat tiedot, joihin sisältyy vähintään aineen nimi.
Asiaankuuluvat tiedot on toimitettava maksutta 45 päivän kuluessa pyynnön vastaanottamisesta.”
10. Erityistä huolta aiheuttavia aineita koskevan sääntelyn tavoitteet on määritelty REACH-asetuksen 55 artiklassa:
”Tämän osaston tavoitteena on taata sisämarkkinoiden moitteeton toiminta varmistaen samalla, että erityistä huolta aiheuttavien aineiden riskit ovat asianmukaisesti hallinnassa ja että kyseiset aineet korvataan asteittain soveltuvilla vaihtoehtoisilla aineilla tai tekniikoilla, jos nämä ovat taloudellisesti ja teknisesti toteuttamiskelpoisia. Tätä varten kaikkien lupia hakevien valmistajien, maahantuojien ja jatkokäyttäjien on analysoitava vaihtoehtojen saatavuutta ja tarkasteltava niiden riskejä sekä korvaamisen teknistä ja taloudellista toteutettavuutta.”
11. Erityistä huolta aiheuttavat aiheet määritellään REACH-asetuksen 57 artiklassa:
”Seuraavat aineet voidaan sisällyttää liitteeseen XIV 58 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen:
a) aineet, jotka täyttävät syöpää aiheuttavien aineiden vaaraluokkaan, kategoria 1A tai 1B, kuuluvien aineiden luokituskriteerit asetuksen (EY) N:o 1272/2008 liitteessä I olevan 3.6 jakson mukaisesti;
b) aineet, jotka täyttävät sukusolujen perimää vaurioittavien aineiden vaaraluokkaan, kategoria 1A tai 1B, kuuluvien aineiden luokituskriteerit asetuksen (EY) N:o 1272/2008 liitteessä I olevan 3.5 jakson mukaisesti;
c) aineet, jotka täyttävät lisääntymiselle vaarallisten aineiden vaaraluokkaan, kategoria 1A tai 1B, kuuluvien aineiden luokituskriteerit ja joilla on haitallisia vaikutuksia sukupuolitoimintoihin ja hedelmällisyyteen tai kehitykseen asetuksen (EY) N:o 1272/2008 liitteessä I olevan 3.7 jakson mukaisesti;
d) aineet, jotka ovat hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä tämän asetuksen liitteessä XIII mainittujen kriteereiden mukaisesti;
e) aineet, jotka ovat erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä tämän asetuksen liitteessä XIII mainittujen perusteiden mukaisesti;
f) aineet – esimerkiksi sellaiset, joilla on hormonitoimintaa häiritseviä ominaisuuksia tai jotka ovat hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä tai erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä ja jotka eivät täytä edellä d tai e alakohdan mukaisia kriteereitä – joiden osalta on tieteellisiä todisteita todennäköisistä vakavista vaikutuksista ihmisten terveyteen tai ympäristöön, jotka antavat aihetta samantasoiseen huoleen kuin muiden a–e alakohdassa lueteltujen aineiden vaikutukset ja jotka tunnistetaan tapauskohtaisesti 59 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.”
12. REACH-asetuksen 59 artiklassa säädetään menettelystä, jonka mukaan ECHA voi sisällyttää aineita, joilla on 57 artiklan mukaisia ominaisuuksia, niin kutsuttuun ehdokasluetteloon lupamenettelyä varten.
2. Kemikaaliviraston toimintaohjeet
13. Riidanalaista kysymystä käsitellään kemikaaliviraston 1. huhtikuuta 2011 antamissa ”esineissä olevien aineiden vaatimuksia koskevissa toimintaohjeissa” (versio 2)(3). Kemikaalivirasto totesi 4.4 kohdassa, että erityistä huolta aiheuttavien aiheiden pitoisuus on määritettävä erilaisista komponenteista koostuvien esineiden kohdalla koko esineestä:
”Ehdokaslistalla olevaa erityistä huolta aiheuttavaa ainetta saattaa olla eri pitoisuuksina saman esineen eri komponenteissa, esimerkiksi yhtenä pitoisuutena kannettavan tietokoneen rungossa ja toisena pitoisuutena muuntajassa. 7 artiklan 2 kohdan ja 33 artiklan mukaisten velvollisuuksien soveltaminen edellyttää, että kyseisen erityistä huolta aiheuttavan aineen pitoisuus ylittää 0,1 painoprosenttia (p/p) koko esineessä – –.”
B Ranskan oikeus
14. Pääasian oikeudenkäynnissä on kyse Ranskan Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logementin (ympäristöstä, kestävästä kehityksestä, liikenteestä ja asuntoasioista vastaava ministeri) 8.6.2011 antaman ”ilmoituksen talouden toimijoille velvollisuudesta toimittaa tietoja esineiden sisältämistä aineista asetuksen N:o 1907/2006 (REACH) 7 artiklan 2 kohdan ja 33 artiklan mukaisesti – 7 artiklan 2 kohdassa ja 33 artiklassa mainitun 0,1 painoprosentin (p/p) raja-arvon tulkinta” (jäljempänä ministerin ilmoitus) pätevyydestä.
15. Siinä todetaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan seuraavaa:
”Viitaten siihen, että Euroopan kemikaaliviraston – – sivuilla on 1.4.2011 julkaistu tarkastettu opas, joka koskee REACH-asetuksen soveltamista esineiden sisältämiin aineisiin, ja täsmällisemmin kyseiseen oppaaseen liitettyyn johtajan huomautukseen, jonka mukaan oppaasta ei ole päästy yhteisymmärrykseen kaikkien Euroopan unionin / Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden kesken, Ranskan viranomaiset tiedottavat tällä ilmoituksella talouden toimijoille tulkinnasta, jonka Ranska on omaksunut REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ja 33 artiklan osalta. Ranskan viranomaiset täsmentävät, että esineen käsitteellä tarkoitetaan kaikkia tuotteita, jotka vastaavat REACH-asetuksessa olevaa esineen määritelmää, eli ’tuotetta, jolle annetaan tuotannossa erityinen muoto, pinta tai rakenne, joka määrittää sen käyttötarkoitusta enemmän kuin sen kemiallinen koostumus’ (3 artiklan 3 kohta). Esine voi näin ollen muodostua yhdestä tai useammasta esineen määritelmän täyttävästä tuotteesta, ja 7 artiklan 2 kohdan ja 33 artiklan säännöksiä sovelletaan tällöin kuhunkin niistä”.
III Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisupyyntö
16. Pääasian oikeudenkäynnissä kaksi ranskalaista kaupan alan yritysten liittoa riitauttaa ministerin ilmoituksen. Oikeusriitaa käsittelevä Ranskan ylin hallintotuomioistuin (Conseil d’État) esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan kysymyksen:
Sovelletaanko asetuksen N:o 1907/2006 (REACH) 7 artiklan 2 kohtaan ja 33 artiklaan perustuvia velvollisuuksia tilanteessa, jossa kyseisessä asetuksessa tarkoitettu ’esine’ muodostuu useista osista, jotka itsessään vastaavat asetuksessa annettua esineen määritelmää, ainoastaan kootun esineen suhteen vai kunkin esineen määritelmää vastaavan osan suhteen?
17. Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (kaupan ja jakelualan yritysten liitto) yhdessä Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (käsityö- ja sisustusalan yritysten liitto) (jäljempänä FCD ja FMB), Ranskan tasavalta, Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Irlanti, Helleenien tasavalta, Itävalta, Ruotsin kuningaskunta, Norjan kuningaskunta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Ne osallistuivat myös suulliseen käsittelyyn 8.1.2015 Kreikkaa ja Itävaltaa lukuun ottamatta.
IV Oikeudellinen arviointi
18. Ennakkoratkaisukysymystä on lähinnä käsiteltävä REACH-asetuksen säännöstökehykseen nähden, jotta ennakkoratkaisupyyntöä voitaisiin arvioida paremmin (jäljempänä A kohta). Tähän liittyen on pohdittava esineen käsitettä (jäljempänä B kohta) sekä tuottajien ja maahantuojien velvollisuutta ilmoittaa ECHA:lle 7 artiklan 2 kohdan nojalla tiettyjä seikkoja (jäljempänä C kohdan 1 ja 2 alakohta) sekä toimittajien velvollisuutta tiedottaa vastaanottajille ja kuluttajille 33 artiklan nojalla tietyistä seikoista (jäljempänä C kohdan 3 alakohta).
A Ennakkoratkaisukysymyksen normatiivinen konteksti
19. Ennakkoratkaisukysymys liittyy REACH-asetuksen säännöksiin niin kutsutuista erityistä huolta aiheuttavista aineista, joiden ominaisuudet on määritelty 57 artiklassa. Sen mukaan nämä aineet ovat terveydelle haitallisia, koska ne aiheuttavat syöpää, vaurioittavat perimää tai ovat lisääntymiselle vaarallisia (57 artiklan a–c alakohta). Ne voivat myös vahingoittaa ympäristöä, koska ne ovat hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä tai erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä (57 artiklan d ja e alakohta). Tapauskohtaisesti riittävät myös samantasoiset ominaisuudet (57 artiklan f alakohta).
20. Tällaiset aineet voidaan komiteamenettelyssä tehtävällä komission päätöksellä lisätä REACH-asetuksen XIV liitteeseen, joka käsittää viimeisimmän muutoksen(4) jälkeen 31 ainetta.(5) Tähän liitteeseen sisältyvien aineiden käyttö edellyttää 56 artiklan mukaan säännönmukaisesti lupaa, jonka komissio myöntää 60–64 artiklan mukaisesti.
21. Nyt tarkasteltava säännöstö koskee kuitenkin aineita, jotka ovat jo niin kutsutussa ehdokasluettelossa liitteeseen lisäämistä varten. ECHA voi tunnistaa tällaiset aineet 59 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti, jos niiden todetaan sisältävän erityistä huolta aiheuttavia aineita. Ehdokasluettelossa olevien aineiden joukosta valitaan aineet, joiden sisällyttäminen liitteeseen XIV on tutkittava tarkemmin. Osapuolet ovat muutoin suullisessa käsittelyssä esitetyn kysymyksen johdosta lausuneet yhdenmukaisesti, että nämä ehdokasaineet säilyvät liitteeseen XIV sisällyttämisen jälkeen edelleen ehdokasluettelossa.
22. Ehdokasluettelossa on viimeksi ollut 155 ainetta.(6) Myös muilla aineilla lienee näitä ominaisuuksia(7), mutta niin kauan kuin niitä ei ole otettu ehdokasluetteloon, esitetty kysymys ei koske niitä.(8)
23. REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaan esineen tuottajan tai maahantuojan on ilmoitettava ECHA:lle, jos esineet sisältävät ehdokasluettelossa olevaa ainetta yhteensä enemmän kuin yhden tonnin vuodessa tuottajaa tai maahantuojaa kohden ja jos aineen pitoisuus esineissä on enemmän kuin 0,1 painoprosenttia (p/p).
24. Lisäksi REACH-asetuksen 33 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sellaisen esineen toimittajan, joka sisältää ehdokasluettelossa olevaa ainetta yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena, on annettava esineen vastaanottajalle esineen turvallisen käytön mahdollistamiseksi riittävät toimittajan saatavilla olevat tiedot, joihin sisältyy vähintään aineen nimi. Saman artiklan 2 kohdan mukaan toimittajan on annettava pyydettäessä kuluttajien käyttöön samat tiedot.
25. Ennakkoratkaisupyyntö koskee esineen 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuuskynnysarvon soveltamista. On selvitettävä, sovelletaanko tätä kynnysarvoa koko esineeseen vai sen eri osiin, kun kyse on useasta esineestä koostuvasta esineestä.
26. Useat jäsenvaltiot kuvaavat tätä esimerkillä polkupyörästä, jonka ohjaustangon muoviset kädensijat sisältävät erityistä huolta aiheuttavien aineiden ehdokasluettelossa olevaa pehmitettä. Kynnysarvo voisi mahdollisesti ylittyä kädensijojen osalta yksinään, mutta ei luultavasti koko polkupyörän osalta. Muita esitettyjä esimerkkejä ovat nojatuoli, jonka päällinen sisältää ehdokasaineita, tai kokonainen lentokone, johon tällainen nojatuoli on asennettu.
B REACH-asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukainen esineen käsite
27. Useimmat osapuolina olevat jäsenvaltiot tukeutuvat REACH-asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa olevaan määritelmään. Sen mukaan esineellä tarkoitetaan tuotetta, jolle annetaan tuotannossa erityinen muoto, pinta tai rakenne, joka määrittää sen käyttötarkoitusta enemmän kuin sen kemiallinen koostumus.
28. Toisin kuin Irlanti esittää, käyttötarkoituksen ei tarvitse olla itsenäinen eli kuulua esineeseen muista esineistä riippumatta. Sanamuoto ei viittaa tähän, ja tällainen tulkinta rajoittaisi liikaa esineen käsitteen ulottuvuutta. Useiden tuotteiden käyttötarkoitus voi nimittäin toteutua vain yhdessä muiden tuotteiden, aineiden tai seosten kanssa. Edellä mainittujen kädensijojen ja nojatuolin päällisten ohella voidaan mainita esimerkiksi ruuvit. Samalla tavoin myös tällaiset tuotteet saatetaan markkinoille, jotta muut voivat käyttää niitä monimutkaisten esineiden, kuten polkupyörien, nojatuolien tai lentokoneiden valmistamiseen.
29. Sen sijaan lyijyharkot tai muovirakeet(9) eivät ole esineitä vaan aineita, eli REACH-asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja alkuaineita ja niiden yhdisteitä. Niiden käyttötarkoitusta ei ensisijaisesti määritä niiden muoto, pinta tai rakenne, vaan niiden kemiallinen koostumus. Sitä paitsi 3 artiklan 2 kohdan mukaan on vielä olemassa eri aineiden seoksia, esimerkiksi nestemäisiä maaleja tai lakkoja.
30. Täydellisyyden vuoksi mainittakoon, että nyt tarkasteltavat velvollisuudet ilmoittaa ECHA:lle tiettyjä seikkoja (REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohta) sekä tiedottaa vastaanottajille ja kuluttajille tietyistä seikoista (33 artikla) eivät 2 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaan sovellu elintarvikkeisiin.
31. Esineen määritelmästä ei voi johtaa päätelmää, jonka mukaan esineen osa ei enää ole esine, kun se yhdistetään muihin osiin kootun esineen aikaansaamiseksi.
32. Kuten mm. Belgia ja Norja korostavat, REACH-asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa pikemminkin ainoastaan säädetään nimenomaan siitä, milloin esineitä ei enää voida katsoa esineiksi, ja näin on nimittäin silloin, kun niistä tulee unionin oikeudessa tarkoitettua jätettä.
33. Toisin kuin Irlanti esittää, esineen osa ei välttämättä menetä käyttötarkoitustaan myöskään silloin, kun se liitetään koottuun esineeseen. Kuten edellä on todettu, esineen osan käyttötarkoitus toteutuu usein vasta, kun se liitetään koottuun esineeseen. Näin esimerkiksi edellä mainittujen ohjaustangon kädensijojen käyttötarkoitus toteutuu, kun niitä käytetään polkupyörän osina.
34. Esineen osa voi kuitenkin liitettäessä myös saada toisen muodon, pinnan tai rakenteen, joka muuttaa sen käyttötarkoitusta. Tästä voi olla kyse muun muassa tekstiilien kohdalla, joita voidaan käyttää moniin erilaisiin esineisiin. Eri käyttötarkoitusmahdollisuudet kapenevat merkittävästi, kun tekstiili – kuten Belgian mainitsemassa esimerkissä – työstetään nojatuolin päälliseksi. Siitä huolimatta tällainen esineen osa, jonka käyttötarkoitus on rajoitettu, säilyttää yleensä itsenäisen käyttötarkoituksensa, joka erottaa sen muista koottuun esineeseen käytettävistä esineen osista. Nojatuolin päällisellä on toinen käyttötarkoitus kuin muilla käytetyillä esineen osilla, kuten pehmusteella, mahdollisesti käytetyillä jousilla tai nojatuolin rungolla.
35. Vain silloin kun esine menettää koottuun esineeseen liitettäessä muotonsa, pintansa tai rakenteensa, joka määrittää sen käyttötarkoitusta enemmän kuin sen kemiallinen koostumus, sitä ei ole enää mahdollista katsoa esineen osaksi. Käytännössä tällaisilla tapauksilla lienee vähäinen merkitys. Mahdollisten esimerkkien yhteydessä olisi aina harkittava, onko ylipäätään kyse alun perin esineistä eikä vain aineista.
36. Niin kauan kuin esineen osa säilyttää koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa, joka määrittää sen käyttötarkoitusta enemmän kuin sen kemiallinen koostumus, sitä on edelleen pidettävä esineenä. Tämän vuoksi esineen käsite sinällään puoltaa pikemminkin sitä, että tiettyjen aineiden pitoisuutta laskettaessa on mieluummin otettava huomioon esineen osat kuin koottu esine.
C Suhde REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ja 33 artiklan mukaisiin tiedottamisvelvollisuuksiin
37. Esineen määritelmää sovelletaan sellaisten erityisten velvollisuuksien yhteydessä, jotka koskevat esineen tuottajia tai maahantuojia (REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohta) sekä esineen toimittajia (33 artikla).
38. Komissio on sillä kannalla, että nämä henkilöt eivät tuota, maahantuo tai toimita esineen osia, vaan kulloinkin kyseessä olevan kootun esineen. Tämän vuoksi ehdokasaineiden pitoisuuksia olisi arvioitava koko esineen osalta.
39. Pääasian oikeudenkäynnissä riitautetun Ranskan ilmoituksen ja useiden muiden jäsenvaltioiden käsityksen mukaan pitoisuuskynnysarvo olisi sen sijaan laskettava esineen yksittäisten osien osalta.
40. Tätä näkemyseroa on tosin tarkasteltava erikseen esineen tuottajien, maahantuojien ja toimittajien suhteen.
1. REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut esineiden tuottajat
41. Velvollisuus ilmoittaa ECHA:lle 7 artiklan 2 kohdan mukaan koskee ensinnäkin esineiden tuottajia. Saman asetuksen 3 artiklan 4 kohdan mukaan esineen tuottaja on luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka valmistaa tai kokoaa esineen unionissa.
42. Jos tuottaja tuottaa tai kokoaa esineen erilaisia osia yhdistelemällä, se ei merkitse sitä, että tuottaja olisi tuottanut tai koonnut myös nämä esineen osat. Työnjakoon perustuvassa taloudessa on pikemminkin todennäköistä, että kootun esineen tuottaja hankkii tarvittavat komponentit osittain tai kokonaan muilta tuottajilta. Edellä mainitut esimerkit – polkupyörät, nojatuolit, lentokoneet ja autot – selventävät tätä osuvasti.
43. Tuottajan käsitteen sanallisen merkityksen kanssa ei sopisi yhteen se, että kootun esineen tuottajan katsottaisiin tuottaneen myös käyttämänsä osat, siltä osin kuin ne tosiasiassa ovat toisten tuottajien tuottamia tai kokoamia. Tuottaja voi olla esineen osien tuottaja vain sikäli kuin se on tuottanut ne itse tai koonnut ne itse (muista osista).
44. Näin ollen koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä ja toisen tuottajan tuottamista tai kokoamista osista kootun esineen tuottaja on velvollinen ilmoittamaan ECHA:lle, kun 57 artiklan perusteet täyttävää ja 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnistettua ainetta on kootussa esineessä yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena.
45. Vastoin Ranskan ja Saksan käsitystä ei ole välttämätöntä velvoittaa tuottajia tästä huolimatta ilmoittamaan käytetyissä esineen osissa olevia ehdokasaineita. Sillä kuten myös muut osapuolet toteavat, ECHA saa nämä tiedot ilman että niitä on pyydettävä kootun esineen tuottajalta. Jos ne on valmistettu unionissa tai tuotu unioniin, ilmoitusvelvollisuus koskee nimittäin esineen osan tuottajaa tai, kuten vielä jäljempänä osoitetaan, sen maahantuojaa.
2. REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut esineiden maahantuojat
46. Toiseksi REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaan esineiden maahantuojilla on ilmoitusvelvollisuus ECHA:a kohtaan.
47. REACH-asetuksen 3 artiklan 11 kohdan mukaan maahantuoja on unionin alueelle sijoittautunut luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka vastaa maahantuonnista, eli fyysisestä tuomisesta unionin tullialueelle (3 artiklan 10 kohta).
48. Tämän määritelmän sanamuodon mukaan koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä osista kootun esineen maahantuoja on myös esineen osien maahantuoja. Kenen muunkaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tulisi kantaa vastuu siitä, että näitä osia tuodaan fyysisesti unionin tullialueelle?
49. Myös edellä tarkasteltu tuottajan käsitettä koskeva tulkinta puhuu sen puolesta, että kootun esineen maahantuojaa olisi pidettävä siihen sisältyvien osien maahantuojana. Tämän tulkinnan mukaan tuottajan ja maahantuojan käsitteet täydentävät toisiaan ja turvaavat ECHA:lle kattavan tiedonsaannin. ECHA saisi tarpeelliset tiedot esineen osiin sisältyvien, ehdokasluettelossa olevien aineiden käytöstä joko osien tosiasiallisilta tuottajilta unionissa, tai maahantuojilta, oli kyse sitten esineen osien maahantuojista tai kyseiset osat sisältävien koottujen esineiden maahantuojista.
50. Komission, FCD:n ja FMB:n sekä Irlannin ja Kreikan esittämät vastaväitteet eivät sen sijaan voi menestyä.
a) Selkeän säännöstön puuttuminen
51. Komissio on sillä kannalla, että jos lainsäätäjä olisi halunnut asettaa maahantuojille esineen osia koskevan ilmoitusvelvollisuuden, se olisi säätänyt tästä velvollisuudesta REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa selkeämmin. Tämän osoittavat esimerkiksi liitteen XVII 23 kohdan 5–7 alakohdan ja liitteen XVII 61 kohdan mukaiset rajoitukset, joissa myös säädetään pitoisuuskynnysarvoista, joita nimenomaisesti sovelletaan esineisiin tai ”esineiden osiin”. Lainsäädäntömenettelyssä on jopa esitetty vastaavaa muotoilua koskevia erilaisia ehdotuksia(10), joita ei kuitenkaan lopulta hyväksytty.
52. Tanska ja Saksa tosin osoittavat paikkansa pitävästi, ettei vertaaminen liitteeseen XVII ole välttämätöntä. Ainakin 23 kohdan mukaiset kadmiumia koskevat rajoitukset ovat peräisin direktiivistä 76/769/ETY(11), jossa esineen käsitettä ei käytetty. Komponenttien sisällyttäminen edellyttäisi siten nimenomaista säännöstöä. Sillä, että lainsäätäjä otti lähtökohdaksi tämän sääntelykäytännön liitteen XVI myöhemmissä lisäyksissä, kuten 61 kohdan dimetyylifumaraattia koskevissa rajoituksissa, ei ole merkitystä REACH-asetuksen niiden säännösten tulkinnan kannalta, jotka eivät suoraan liity tähän liitteeseen.
53. Lainsäädäntömenettelyssä tehtyjä ehdotuksia koskevien viittausten osalta on myönnettävä, että esineen osien sisällyttäminen REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohtaan olisi voitu säännellä selkeämmin. Toisaalta niiden sisällyttämistä ei myöskään ole suljettu pois. Näin ollen tarkan sääntelyn puuttuminen voi myös merkitä sitä, että tarkennuksia koskevia ehdotuksia pidettiin tarpeettomina ja että yksimielisyyttä ei saavutettu kumpaankaan tulkintavaihtoehtoon päätymiseksi. Siten myöskään tämä peruste ei pakota siihen, että maahantuojan käsitettä olisi tulkittava niin suppeasti kuin komissio ehdottaa.
b) Oikeusvarmuus
54. Asiaa ei myöskään muuta Irlannin vetoaminen oikeusvarmuuteen. Unionin oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan yleisen oikeusvarmuuden periaatteen mukaan säännösten on oltava erityisesti selkeitä ja täsmällisiä, jotta yksityiset voivat ilman epävarmuutta saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin.(12)
55. Oikeusvarmuuden periaate ei kuitenkaan edellytä sitä, että säännöksessä suljettaisiin pois kaikenlainen sen tulkintaa koskeva epävarmuus. Merkitystä on pikemminkin sillä, liittyykö kyseessä olevaan säädökseen niin paljon epäselvyyttä, ettei epäselvyyttä säännöksen ulottuvuuden tai merkityksen osalta voida riittävällä varmuudella selvittää.(13) Tämä on kuitenkin nyt käsiteltävässä tapauksessa mahdollista, eikä Irlanti ole sitä myöskään kyseenalaistanut.
56. Sitä vastoin ei ole selvää, minkä vuoksi oikeusvarmuuden periaatteen mukaan jommallekummalle REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan tulkintavaihtoehdolle olisi maahantuojien osalta annettava etusija.
57. Ymmärrän edellä esitetyn pikemminkin siten, että REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan tulkintavaikeudet olisi selvitetty, jos ECHA:n toimintaohjeilla olisi sitova vaikutus. Tätä kysymystä on käsiteltävä seuraavaksi.
c) ECHA:n toimintaohjeet
58. Pääasian oikeudenkäynnissä riidanalainen Ranskan ilmoitus sekä asianosaisina olevien jäsenvaltioiden enemmistön kanta ovat nimittäin ristiriidassa niiden toimintaohjeiden kanssa, jotka ECHA jäsenvaltioiden enemmistön suostumuksella on julkaissut.(14) Näiden toimintaohjeiden mukaan merkityksellinen on pitoisuus koko esineessä.
59. Kuten muutkin ECHA:n antamat toimintaohjeet, myös tämä teksti auttaa ymmärtämään kyseessä olevia säännöksiä erityisesti siltä osin kuin se ilmentää komission ja jäsenvaltioiden yhteistä näkemystä. Myös ECHA:n sihteeristöllä on 77 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan tehtävä antaa teknistä ja tieteellistä neuvontaa esineiden tuottajille ja maahantuojille 7 artiklan soveltamiseen. Lisäksi 77 artiklan 2 kohdan k alakohdassa säädetään asetusta koskevien tarkentavien tietojen laatimisesta. Tästä huolimatta ohjeilla ei voida sitovasti tulkita unionin oikeutta.(15)
60. Tätä ei myöskään muuta se, että unionin elimillä on, kuten Kreikka on korostanut, laaja liikkumavara arvioitaessa tieteellisesti tai teknisesti monimutkaisia asiasisältöjä. Näin on myös ECHA:n kohdalla, esimerkiksi lisättäessä aineita ehdokasluetteloon REACH-asetuksen 59 artiklan mukaisesti.(16) Puheena olevassa tapauksessa ei kuitenkaan ole kysymys tosiasiallisesta arvioinnista, vaan unionin oikeuden tulkinnasta. Tämä tehtävä säilyy myös monimutkaisissa oikeuskysymyksissä unionin tuomioistuimella.
61. Vastaava viittaus toimintaohjeiden julkaisutietosivulla ilmaisee asian selkeästi: ”Lukijoita muistutetaan kuitenkin siitä, että REACH-asetus on ainoa todistusvoimainen oikeudellinen viiteasiakirja ja etteivät asiakirjaan sisältyvät tiedot ole verrattavissa oikeudelliseen neuvontaan.”
62. ECHA:n ohjeet eivät siten ole sitovia.
d) Sisämarkkinat
63. Komissio vetoaa ECHA:n antamien ohjeiden yhteydessä myös sisämarkkinoiden vaarantumiseen. Tämä on mahdollista, jos jäsenvaltiot tulkitsevat eri tavoin REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ilmoitusvelvollisuutta ja jos jotkut niistä kyseenalaistavat sen, voidaanko esineet saattaa markkinoille tapauksissa, joissa ilmoitusta ei ole tehty.
64. Vaikka nämä sisämarkkinoihin liittyvät riskit korostavat, miten välttämätöntä on vastata ennakkoratkaisupyynnössä esitettyyn kysymykseen, ne eivät kuitenkaan ole peruste REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan tulkitsemiseksi jollakin tietyllä tavalla.
e) Suhteellisuus
65. Komissio pitää ilmoitusvelvollisuutta kuitenkin suhteellisuusperiaatteen vastaisena esineen osiin sisältyvien ehdokasaineiden osalta.
66. Suhteellisuusperiaate sitoo unionia SEU 5 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen ja 4 kohdan mukaan, ja se kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin. Sen mukaisesti unionin elinten säädöksillä, päätöksillä ja toimilla ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(17)
67. Maahantuojien velvollisuus ilmoittaa ECHA:lle ehdokasaineista, joita on maahantuotuihin esineisiin sisältyvissä osissa merkityksellisinä määrinä, soveltuu ilmoitusvelvollisuudella tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi. Ilmoitusten johdosta ECHA:lla on mahdollisuus ottaa huomioon kyseiset ainemäärät ja niiden käyttö, kun se valitsee REACH-asetuksen 58 artiklan 3 kohdan mukaisesti aineita, joille komissio asettaa lupavaatimuksen. Ilmauksen perusteella ECHA voi myös 7 artiklan 5 kohdan nojalla vaatia näiden aineiden ilmoittamista rekisteröitäviksi tai harkita 69 artiklan mukaista rajoitusta koskevia ehdotuksia johdanto-osan 29 perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla.
68. Ilmoitusvelvollisuus on näiden tavoitteiden saavuttamiseksi myös tarpeellinen. Jos ilmoitusta ei tehtäisi, olisi vaarana, että ECHA ei saisi tietoa erityistä huolta aiheuttavien aineiden merkittävien määrien – enemmän kuin yksi tonni vuodessa maahantuojaa kohden – käytöstä esineissä.
69. Tässä yhteydessä on hylättävä komission sekä FCD:n ja FMB:n esittämät väitteet siitä, ettei esineen osien sisällyttäminen olisi tarpeen, koska rajoitukset, luvanvaraisuus tai jäsenvaltioiden REACH-asetuksen 129 artiklan mukaiset suojatoimenpiteet takaavat riittävällä tavalla ympäristön ja terveyden suojelun. ECHA:lle tehtävien ilmoitusten tarkoituksena on juuri myötävaikuttaa sen selvittämiseen, ovatko rajoitukset tai luvanvaraisuus tarpeen. Ei vaikuta myöskään poissuljetulta, että jäsenvaltioiden suojatoimenpiteet käynnistettäisiin ECHA:lle tehdyn ilmoituksen johdosta.
70. Komission perusteluilla tähdätään kuitenkin siihen, että esineen osia koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta aiheutuvat haitat eivät ole oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuihin päämääriin nähden.
71. Komissio tukeutuu tältä osin maahantuojien vaikeuksiin saada tarvittavia tietoja kolmansissa maissa olevilta toimittajiltaan. Maahantuojat eivät useinkaan tiedä, sisältävätkö esineet ehdokasaineita, sillä vastaavia tietoja ei anneta edelleen toimitusketjussa kolmansissa maissa. Vastaavia tietoja käsitellään osittain myös liikesalaisuuksina.
72. Vastaavasti FCD ja FMB korostavat kustannuksia, joita aiheutuu tutkittaessa, sisältävätkö esineet ehdokasaineita ja kuinka suurina pitoisuuksina ne niitä sisältävät. Kengän tutkiminen maksaa 2 200–2 400 euroa. Jos sen sijaan olisi tutkittava kenkään sisältyvät esineen osat, kustannusten määrä olisi 22 800 euroa.
73. Kuten Saksa esittää, on kuitenkin epäselvää, keventäisikö ilmoitusvelvollisuuden rajoittaminen koottuun esineeseen tosiasiassa velvollisuuksia toivotulla tavalla. Ehdokasaineiden pitoisuus olisi silti edelleen tutkittava kaikista kootuista esineistä. Tältä osin ECHA ehdottaa jäsenvaltioiden enemmistön tukemana, että maahantuoja selvittää ensin kaikkien esineeseen sisältyvien osien pitoisuudet ja laskee lopuksi näiden arvojen perusteella kootun esineen pitoisuuden.(18)
74. Jos pitoisuus esineen osassa on kuitenkin joka tapauksessa selvitettävä, on epäselvää, miksi näiden olemassa olevien tietojen ilmoittamisesta ECHA:lle aiheutuisi kohtuutonta haittaa. Päinvastoin, kuten jotkut jäsenvaltiot esittävät, rasite on jopa pienempi, kun ilmoitus tehdään esineen osista, koska pitoisuutta ei tarvitse määrittää tarkasti. On riittävää todeta, onko pitoisuuskynnysarvo ja yhden tonnin vuotuinen kokonaismäärä maahantuojan osalta ylittynyt. Sitä paitsi REACH-asetuksen 7 artiklan 4 kohdan f alakohdan mukaista ilmoitusta varten on määritettävä aineen määrä raja-arvojen sisällä, esimerkiksi 1–10 tonnia tai 10–100 tonnia (vuodessa).
75. FCD:n ja FMB:n, Irlannin sekä komission kannat voidaan pikemminkin ymmärtää vain, jos maahantuojat eivät noudata ECHA:n toimintaohjeita täsmällisesti, vaan tukeutuvat enemmän tai vähemmän tarkkoihin arvioihin ilmoitusvelvollisuuden poissulkemiseksi. Komissio jopa nimenomaisesti ehdotti istunnossa selville tapauksille tällaista menettelytapaa, jolle ei löydy perustaa ECHA:n toimintaohjeista.
76. REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesta ilmoitusvelvollisuudesta johtuvaa rasitetta voidaan kuitenkin asianmukaisesti arvioida vain sitä koskevassa sääntely-yhteydessä.
77. Tältä osin on ensin todettava, että ainakin tietyt kaksinkertaiset rasitteet on vältetty, sillä ilmoitusvelvollisuus poistuu REACH-asetuksen 7 artiklan 6 kohdan mukaan, jos maahantuoja itse tai joku muu on jo rekisteröinyt kyseessä olevan ehdokasaineen kyseistä käyttöä varten.(19)
78. Jos ainetta ei ole rekisteröity, REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen ilmoitus on tarpeen vain, jos kyseiset esineet sisältävät ainetta yhteensä enemmän kuin yhden tonnin vuodessa maahantuojaa kohti. Kyse on näin ollen merkittävistä määristä ehdokasaineita, joilla on erityistä huolta aiheuttavien aineiden ominaisuuksia. On myös lähdettävä siitä, että kyseessä olevat maahantuojat tuovat näitä aineita sisältäviä esineitä suhteellisen suuria määriä tai pienempiä määriä sellaisia esineitä, joissa aineen pitoisuudet ovat suhteellisen korkeita.
79. Sitä paitsi REACH-asetuksen 7 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta ei sovelleta, jos tuottaja tai maahantuoja voi sulkea pois mahdollisuuden, että ihmiset tai ympäristö voisivat altistua aineelle tavallisissa tai kohtuullisesti ennakoitavissa käyttöolosuhteissa, mukaan lukien hävittäminen. Sen mukaan tuottajan tai maahantuojan on näissä tapauksissa annettava esineen vastaanottajalle asianmukaiset ohjeet.
80. Myös laskettaessa pitoisuutta kyseessä olevien esineen osien perusteella ilmoitusvelvollisuus on olemassa näin ollen vain, jos ei voida sulkea pois ihmisten tai ympäristön altistumista merkittäville määrille ainetta, jolla on erityistä huolta aiheuttavien aineiden ominaisuuksia.
81. Tässä tilanteessa ihmisten terveyden ja ympäristön korkeatasoisen suojan tavoite sekä ennalta varautumisen periaate vaativat ilmoittamista ECHA:lle, niin että se voi tarvittaessa ryhtyä tarpeellisiin suojatoimenpiteisiin REACH-asetuksen mukaan. Näitä tavoitteita koskevat REACH-asetuksen 1 artiklan 1 ja 3 kohta sekä johdanto-osan 1, 3, 9 ja 69 perustelukappale; ne ilmenevät myös SEUT 9 ja SEUT 11 artiklasta, SEUT 191 artiklan 2 kohdasta sekä perusoikeuskirjan 35 ja 37 artiklasta.
82. Tätä vastaa REACH-asetuksen 1 artiklan 3 kohdassa maahantuojille asetettu velvollisuus varmistaa, että he saattavat markkinoille ja käyttävät sellaisia aineita, jotka eivät vaikuta haitallisesti ihmisten terveyteen tai ympäristöön. Heiltä voidaan näin ollen, kuvailtujen riskien valossa ja ottaen huomioon ilmoitusvelvollisuuden rajoittumisen näiden aineiden suhteellisen suurten määrien maahantuontiin, vaatia tarvittavien tietojen hankkimista ja niiden ilmoittamista ECHA:lle.
83. On nimittäin lähdettävä siitä, että kolmansissa maissa olevat valmistajat, jotka haluavat tuottaa esineitä enemmän kuin vähäisessä määrin Euroopan markkinoille, antavat maahantuojille tarpeelliset tiedot ehdokasaineiden sisältymisestä esineiden osiin. Sikäli kuin näiden valmistajien olisi tätä varten pyydettävä tietoja omasta toimitusketjustaan kolmansista maista, ilmoitusvelvollisuuden johdosta REACH-asetuksen mukaiset standardit ulottuisivat jopa unionin ulkopuolelle.
84. Tämän vuoksi ei ole suhteetonta vaan välttämätöntä arvioida REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaista maahantuojien ilmoitusvelvollisuutta esineen osiin sisältyvien ehdokasaineiden pitoisuuksien osalta.
f) Maahantuojien väitetty syrjintä
85. Tässä yhteydessä esitetään myös, että maahantuojia ja unionin tuottajia kohdellaan epäyhdenvertaisesti, sillä tuottajat, joiden toimittajat ovat unionissa, saavat tarvittavat tiedot käyttöönsä huomattavasti helpommin.
86. Ilmoitusvelvollisuuden rajoittaminen pitoisuuskynnysarvon saavuttaviin koottuihin esineisiin ei kuitenkaan poista tätä epäyhdenvertaista kohtelua, vaan parhaassa tapauksessa vähentää niiden tapausten lukumäärää, joissa sitä sovelletaan.
87. Sitä paitsi REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisten ilmoitusvelvollisuuksien rajoittaminen koottuihin esineisiin asettaisi unionin tuottajat heikompaan asemaan. Esineen osien tuottajilla ja maahantuojilla olisi tämän säännöksen mukaan ilmoitusvelvollisuus, ja ne siirtäisivät vastaavat kustannukset edelleen esineen vastaanottajien eli kootun esineen tuottajien kannettaviksi. Olisi siten vähemmän houkuttelevaa tuottaa koottu esine unionissa kuin maahantuoda se.
88. Unionin tuomioistuin on lisäksi jo todennut, että maahantuojiin on sovellettava samoja velvollisuuksia kuin unionin valmistajiin, tai (vähintään) vastaavia velvollisuuksia, jotka johtavat kustannusten tasaantumiseen, jotta unionissa varmistetaan todellinen kilpailu.(20) Myös unionin tuottajien suojeleminen kilpailuhaitoilta, joita voi aiheutua maahantuojien erilaisesta kohtelusta, on hyväksyttävä unionin lainsäätäjän tavoite.(21)
89. Siten myöskään vaikutukset maahantuojiin ja tuottajiin unionissa eivät ole peruste esineen osiin sisältyvien ehdokasaineiden pitoisuuksiin perustuvaa ilmoitusvelvollisuutta vastaan.
g) Välipäätelmä
90. Edellä esitetystä johtuen koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä osista koostuvan esineen maahantuoja on velvollinen ilmoittamaan ECHA:lle, kun REACH-asetuksen 57 artiklan e alakohdan perusteet täyttävää ja 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnistettua ainetta on esineen osassa yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena.
3. REACH-asetuksen 33 artiklassa tarkoitetut esineiden toimittajat
91. REACH-asetuksen 33 artiklan mukaan sellaisen esineen toimittajan, joka sisältää ehdokasluettelossa olevaa ainetta yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena, on annettava esineen vastaanottajalle ja pyynnöstä kuluttajille esineen turvallisen käytön mahdollistamiseksi riittävät toimittajan saatavilla olevat tiedot, joihin sisältyy vähintään aineen nimi.
92. REACH-asetuksen 3 artiklan 33 alakohdassa määritellään toimittajan käsite erittäin laajasti. Sen mukaan käsite kattaa tuottajan tai maahantuojan sekä jakelijan tai muut jakeluketjun toimijat, jotka saattavat esineen markkinoille. Samoin 3 artiklan 12 alakohdassa on laaja markkinoille saattamisen määritelmä; se kattaa nimittäin toimittamisen tai tarjoamisen kolmannelle osapuolelle maksua vastaan tai maksutta.
93. Nämä laajat määritelmät puoltavat tulkintaa, jonka mukaan kootun esineen toimittaja on myös siihen sisältyvän osan, joka koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta säilyttää muotonsa, pintansa tai rakenteensa, toimittaja. Määritelmiä olisi pikemminkin tulkittava suppeasti, jotta toimittajan velvollisuuksia arvioitaisiin vain koottuun esineeseen sisältyvien ehdokasaineiden pitoisuuksien osalta.
94. Myös edellä käsitelty REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan tulkinta maahantuojien osalta puoltaa periaatteessa sitä, että toimittajien velvollisuutta tiedottaa olisi arvioitava esineen osiin sisältyvien ehdokasaineiden pitoisuuksien perusteella.
a) REACH-asetuksen 33 artiklan ja 7 artiklan 2 kohdan väliset erot
95. REACH-asetuksen 33 artiklan mukainen velvollisuus tiedottaa poikkeaa muutamassa tärkeässä suhteessa 7 artiklan 2 kohdan mukaisesta ilmoitusvelvollisuudesta.
96. Keskeinen ero liittyy siihen, että tietoja ehdokasaineista ei ilmoiteta ECHA:lle, vaan esineiden vastaanottajille ja kuluttajille. Näin ollen on mahdollista, että nämä tahot päättävät olla hankkimatta esinettä erityistä huolta aiheuttavan aineen esiintymisen vuoksi. Erityisesti kuluttajien kohdalla ei voida sulkea pois, että tällainen päätös perustuu virhearvioon aineeseen liittyvästä riskistä.
97. Kuluttajille tiedottamisessa ei kuitenkaan ole kyse tiedottamisvelvollisuuteen liittyvästä haitasta, jonka vuoksi velvollisuutta olisi pidettävä suhteettomana. Se vastaa pikemminkin perusoikeuskirjan 38 artiklan ja SEUT 169 artiklan 1 kohdan mukaan tavoiteltavaa korkeaa kuluttajansuojan tasoa, joka viimeksi mainitun määräyksen mukaan sisältää erityisesti kuluttajien oikeuden tiedonsaantiin. Tämä tunnustetaan nimenomaisesti REACH-asetuksen johdanto-osan 56 ja 117 perustelukappaleessa. Toimittajien on vastattava kuluttajien virhearviointeihin kyseisten aineiden riskejä koskevalla asianmukaisella neuvonnalla.
98. Lisäksi Saksa korostaa aivan oikein, että tiedottamisvelvollisuuden aiheuttama heräte mahdollisuuksien mukaan luopua erityistä huolta aiheuttavista aineista vastaa näitä aineita koskevan säännöstön tavoitteita. REACH-asetuksen 55 artiklassa todetaan nimenomaisesti, että tämän säännöstön tavoitteena on kyseisten aineiden korvaaminen asteittain soveltuvilla vaihtoehtoisilla aineilla tai tekniikoilla, jos nämä ovat taloudellisesti ja teknisesti toteuttamiskelpoisia.
99. Vastaanottajille tiedottamiseen ei voida soveltaa kuluttajille tiedottamisesta poikkeavia sääntöjä, sillä kuluttajat voivat saada tietoja vain, jos ne on aiemmin toimitettu edelleen toimitusketjussa.
100. Kuten eri jäsenvaltiot esittävät, olisi epätyydyttävää, jos tietojen toimittamisen edelleen toimitusketjussa annettaisiin katketa vain sen vuoksi, että osa liitetään koottuun esineeseen, jolloin 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuuskynnysarvoa ei enää saavuteta kootussa esineessä. Toimittajille aiheutuva rasite ei sen johdosta myöskään vähenisi merkittävästi.
101. REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaiseen ilmoitusvelvollisuuteen verrattuna on kuitenkin myös eroja, jotka voivat merkittävästi lisätä 33 artiklan mukaiseen tiedottamisvelvollisuuteen liittyvää rasitetta.
102. Ensinnäkin säännöksestä puuttuu REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty määrällinen kynnysarvo, eli yksi tonni vuodessa toimittajaa kohden. Tämän vuoksi velvollisuus tiedottaa saattaa syntyä jo huomattavasti pienemmän myynnin johdosta. Tällä on merkitystä erityisesti esineiden maahantuonnin kannalta. Kun suurien määrien kohdalla on hyvin todennäköistä, että kolmansissa maissa olevat tuottajat tai toimittajat antavat käyttöön tarpeelliset tiedot, niiden saaminen lienee sitä vaikeampaa, mitä pienempiä maahantuotavat määrät ovat.
103. Sitä paitsi velvollisuus tiedottaa ei poistu, jos toimittaja voi sulkea pois mahdollisuuden, että ihmiset tai ympäristö voisivat altistua aineelle tavallisissa tai kohtuullisesti ennakoitavissa käyttöolosuhteissa, mukaan lukien hävittäminen, kuten REACH-asetuksen 7 artiklan 3 kohdassa säädetään ECHA:lle tehtävän ilmoituksen osalta. Tämä voisi aiheuttaa tiedottamisvelvollisuudesta johtuvan rasitteen, vaikka aineelle altistumista ei ole odotettavissa.
104. Lopuksi REACH-asetuksen 33 artiklan mukainen velvollisuus tiedottaa ei riipu myöskään siitä, onko kyseinen ehdokasaine jo rekisteröity kyseistä käyttöä varten. Lienee tapauksia, joissa ei ole tarpeen 7 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa selvittää, sisältääkö esine tosiasiassa ehdokasainetta, sillä mahdollisuus samantyyppisten esineiden käyttöön on jo lähtökohtaisesti rekisteröity. Tästä huolimatta tämä olisi todettava 33 artiklan mukaan.
105. Tiedottamisvelvollisuuden rajoittaminen tapauksiin, joissa kootun tuotteen pitoisuuskynnysarvo saavutetaan, vaikuttaa vain epäsuorasti näihin näkökohtiin.
106. Yhtäältä myös REACH-asetuksen 33 artiklan mukaista tiedottamisvelvollisuutta koskee ECHA:n toimintaohjeiden mukainen vaatimus, jonka mukaan periaatteessa kootun esineen pitoisuus lasketaan siihen sisältyvien osien pitoisuuden perusteella. Jos toimittaja menettelee näin, ilmoittaminen vastaanottajalle esineen osiin sisältyvistä ehdokasaineista ei aiheuttaisi kohtuutonta rasitetta.
107. Toisaalta on myös mahdollista, että pitoisuuskynnysarvon saavuttavia koottuja esineitä tuodaan maahan vain hyvin pieniä määriä tai että altistumisriski voidaan kyseisten esineiden kohdalla sulkea pois. Miksi velvollisuus tiedottaa olisi näissä tapauksissa kohtuullisempi kuin esineen osien osalta, ei ole selvää.
108. Komission ja Irlannin kannattaman tulkinnan olennainen vaikutus liittyy siihen, että mainitut haitat ilmenevät pienemmässä määrässä tapauksia. Voi kuitenkin käydä niin, että sama esineen osa aiheuttaa velvollisuuden tiedottaa, kun se toimitetaan erillisenä esineenä, mutta velvollisuutta ei ole sen jälkeen, kun sama osa on liitetty osaksi koottua esinettä. Tilanne olisi erityisen epätyydyttävä, jos kootun esineen toimittaja on saanut esineen osien toimittajilta tarvittavat tiedot, jolloin niiden antamista edelleen vastaanottajille tai kuluttajille voidaan näin ollen kohtuudella edellyttää.
b) REACH-asetuksen 33 artiklan tulkinta suhteellisuusperiaatteen valossa
109. On kuitenkin mahdollista tulkita REACH-asetuksen 33 artiklaa toimitusketjun tiedonkulun periaatteen mukaisesti siten, että kohtuuttomat tiedottamisvelvollisuudet voidaan välttää.
110. Toimittajan on 33 artiklan nojalla annettava sekä vastaanottajille että kuluttajille esineen turvallisen käytön mahdollistamiseksi riittävät toimittajan saatavilla olevat tiedot, joihin sisältyy vähintään aineen nimi.
111. Ensi näkemältä tämän säännöksen – ainakin joidenkin kieliversioiden, kuten saksan ja englannin perusteella – voidaan ymmärtää tarkoittavan sitä, että toimittajan on joka tapauksessa – myös silloin, kun nämä tiedot eivät ole hänen saatavillaan – ilmoitettava vähintään kyseisen ehdokasaineen nimi. Mikäli toimittaja ei saa aineesta riittäviä tietoja omilta toimittajiltaan, hänen olisi periaatteessa tutkittava esine sen selvittämiseksi, sisältääkö se ehdokasaineita vastaavina pitoisuuksina.
112. Tällainen velvollisuus esineen tutkimiseen näyttää ongelmalliselta ennen kaikkea silloin, kun aineelle altistuminen voidaan poissulkea, mutta myös silloin, kun kyse on erityisen pienistä määristä toimitettuja esineitä.
113. Kaikki osapuolet kuitenkin pitivät asiaa tiedusteltaessa kiinni tästä tulkinnasta. Ne tukeutuivat tällöin oletukseen siitä, että toimittajalla tulisi olla hallussaan REACH-asetuksen 33 artiklasta johtuvien velvollisuuksien täyttämiseksi tarvittavat tiedot, tai muussa tapauksessa toimittajan olisi hankittava ne.
114. Toimittajille aiheutuva kohtuuton rasitus voitaisiin kuitenkin välttää, jos myös aineen nimi olisi ilmoitettava vain edellyttäen, että se on toimittajan saatavilla. REACH-asetuksen 33 artiklan sanamuoto ei estä tätä tulkintaa. Pikemminkin nimen ilmoittaminen voidaan ymmärtää esineen turvallista käyttöä koskevien tietojen alatapaukseksi. Nämä tiedot on tosin annettava vain, jos ne ovat saatavilla. 33 artiklan ranskankielisen version perusteella tämä tulkinta on jopa todennäköisempi kuin tulkinta, jonka mukaan aineen nimen ilmoittamista vaaditaan myös silloin, kun se ei ole tiedossa.
115. Jos REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa ja 33 artiklaa on noudatettu toimitusketjussa, aineen nimi on esineiden toimittajan saatavilla, jos ECHA:lle on ilmoitettu aineen esiintymisestä.
116. Jos REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohta ei tule sovellettavaksi, toimittajien saatavilla tulisi olla tieto ehdokasaineista lisäksi esineiden osalta, jos ne tuotetaan unionissa. Tuottajilla tulisi siis olla tieto siitä, esiintyykö ehdokasaineita tarpeellisina pitoisuuksina. Nämä tiedot voitaisiin siten vaikeuksitta antaa edelleen vastaanottajille ja kuluttajille.
117. Sitä vastoin voidaan olettaa, että esineiden pienempien määrien maahantuojien saatavilla ei useinkaan ole tietoja ehdokasaineista.
118. Lisäksi näitä tietoja ei välttämättä ole saatavilla, jos ECHA:lle ei ole maahantuonnin yhteydessä tarpeen tehdä ilmoitusta REACH-asetuksen 7 artiklan 3 tai 6 kohdan mukaan, koska maahantuoja on pystynyt poissulkemaan altistumisen aineelle tai koska ehdokasaine on jo rekisteröity käytettäväksi tällaisissa esineissä. Näissä tapauksissa ei ole 7 artiklan 2 kohdan soveltamisen kannalta pakottavan välttämätöntä selvittää, sisältääkö esine tosiasiassa kyseistä ainetta.
119. Ensi näkemältä näyttäisi olevan pelättävissä, että tämä REACH-asetuksen 33 artiklan tulkinta heikentäisi huomattavasti kyseisen säännöksen tehokasta vaikutusta. On totta, että maahantuotujen esineiden toimittajat vapautettaisiin ensin mahdollisesti merkittävässä määrin velvollisuudesta tiedottaa ehdokasaineiden esiintymisestä.
120. Tämä vapautus ei kuitenkaan voisi mennä niin pitkälle, että toimittajat voisivat ilman tietoa ehdokasaineiden esiintymisestä väittää, ettei esineisiin sisälly näitä aineita. Niiden tulisi vähintään myöntää, etteivät ne ole saaneet tietoja tällaisten aineiden esiintymisestä.
121. Sitä paitsi ehdokasaineita koskevien tietojen puuttuminen ei merkitse sitä, että toimittajat voisivat sivuuttaa mahdolliset riskit. Kuten komissio esittää, on olemassa myös muita säännöksiä esineiden turvallisuuden varmistamiseksi, esimerkiksi kulutustavaroiden osalta direktiivi 2001/95/EY yleisestä tuoteturvallisuudesta.(22) Tällaisten muiden säännösten mukaisen laadunvarmistuksen yhteydessä toimittajien olisi minimoitava ehdokasaineiden esiintymiseen perustuvat riskit ja hankittava tarvittaessa vastaavat tiedot, jotka niiden on jaettava edelleen toimitusketjussa. Jos sen sijaan ehdokasaineiden mahdolliseen esiintymiseen ei liity riskejä, on hyväksyttävää luopua näistä selvityksistä. Tällaisten muiden tuoteturvallisuutta koskevien säännösten huomioon ottaminen johtaa näin ollen lähestymistapaan, joka perustuu mahdollisiin riskeihin, jotka – kuten eri osapuolet ovat painottaneet – eivät kuulu tiedottamisvelvollisuuden edellytyksiin.
122. Tämän tulkinnan mukaan REACH-asetuksen 33 artiklan mukainen tiedottamisvelvollisuus olisi siis 7 artiklan 2 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta laajempi, mutta kohtuutonta rasitetta ei aiheutuisi, sillä kulloinkin annettavia tietoja ei tarvitsisi hankkia erityisesti tiedottamisvelvollisuutta varten, vaan kyse olisi jo saatavilla olevista tiedoista.
c) Välipäätelmä
123. Näin ollen koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä osista koostuvan esineen toimittaja on REACH-asetuksen 33 artiklan nojalla velvollinen ilmoittamaan vastaanottajalle ja pyydettäessä kuluttajille 57 artiklan perusteet täyttävästä ja 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnistetusta aineesta, kun sitä on esineen osassa yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena ja kun vastaavat tiedot ovat toimittajan saatavilla.
V Ratkaisuehdotus
124. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Jos REACH-asetuksen 7 artiklan 2 kohdan muut edellytykset täyttyvät,
a) koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä ja toisen tuottajan tuottamista tai kokoamista osista koostuvan esineen tuottaja on velvollinen ilmoittamaan ECHA:lle, kun 57 artiklan perusteet täyttävää ja 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnistettua ainetta on kootussa esineessä yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena; ja
b) koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä osista koostuvan esineen maahantuoja on velvollinen ilmoittamaan ECHA:lle, kun 57 artiklan perusteet täyttävää ja 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnistettua ainetta on esineen osassa yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena.
2) Koottuun esineeseen liittämisestä huolimatta muotonsa, pintansa tai rakenteensa säilyttävistä osista koostuvan esineen toimittaja on REACH-asetuksen 33 artiklan nojalla velvollinen ilmoittamaan vastaanottajille ja pyydettäessä kuluttajille 57 artiklan perusteet täyttävästä ja 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnistetusta aineesta, kun sitä on esineen osassa yli 0,1 painoprosentin (p/p) pitoisuutena ja kun vastaavat tiedot ovat toimittajan saatavilla.