UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
28 päivänä helmikuuta 2018 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Palvelujen tarjoamisen vapaus – SEUT 56 artikla – SEU 4 artiklan 3 kohta – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Rajoitukset – Onnenpelit – Kansallinen säännöstö – Valtio järjestää tietyntyyppisiä onnenpelejä – Yksinoikeus – Muunlaisia pelimuotoja koskeva konsessiojärjestelmä – Lupavaatimus – Hallinnollinen seuraamus
Asiassa C‑3/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari) on esittänyt 4.10.2016 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 3.1.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Sporting Odds Ltd
vastaan
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. G. Fernlund sekä tuomarit J.‑C. Bonichot ja S. Rodin (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Sporting Odds Ltd, edustajinaan A. Nemescsói ja Gy. V. Radics, ügyvédek,
– Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Z. Fehér ja G. Koós,
– Belgian hallitus, asiamiehinään L. Van den Broeck ja M. Jacobs, avustajinaan P. Vlaemminck, R. Verbeke ja J. Auwerx, avocats,
– Viron hallitus, asiamiehenään N. Grünberg,
– Maltan hallitus, asiamiehenään A. Buhagiar,
– Portugalin hallitus, asiamiehinään L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho ja P. de Sousa Inês,
– Euroopan komissio, asiamiehinään H. Tserepa-Lacombe ja L. Havas,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEU 4 artiklan 3 kohdan ja SEUT 56 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41, 47 ja 48 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Sporting Odds Ltd ja Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (kansallisen vero- ja tullihallinnon keskusvirasto, Unkari; jäljempänä veroviranomainen) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä määrätä Sporting Oddsille määrältään 3 500 000 Unkarin forintin (HUF) (noin 11 306 euroa) seuraamusmaksu sen seurauksena, että tämä oli järjestänyt verkossa pelattavia onnenpelejä ilman konsessiota tai tätä varten vaadittavaa toimilupaa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Onnenpelilaki
3 Onnenpelien järjestämisestä vuonna 1991 annetun lain nro XXXIV (szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény), sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumisaikaan (jäljempänä onnenpelilaki), 2 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Onnenpelien järjestämistoiminnan harjoittaminen edellyttää tässä laissa säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta kansallisen veroviranomaisen lupaa. – –”
4 Kyseisen lain 3 §:n 1, 1a, 1b ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1) Lukuun ottamatta etäonnenpelien ja verkossa pelattavien kasinopelien järjestämistä, onnenpelejä, joiden järjestämistä ei ole vapautettu, saa järjestää
a) Unkarin valtion täysin omistama taloudellinen elin, joka on perustettu harjoittamaan säännöllisesti onnenpelien järjestämistä koskevaa toimintaa (jäljempänä valtion peliyhtiö), ja kaupallinen yhtiö, jonka ainoana osakkeenomistajana on valtion peliyhtiö, sekä taloudellinen elin, jossa valtiolla on enemmistöosuus;
b) valtio voi luovuttaa toiminnan harjoittamisoikeuden tilapäisesti toiselle henkilölle konsessiosopimuksella.
(1a) Etäonnenpelejä saa järjestää
a) hevoskilpailuvedonlyöntiä lukuun ottamatta vain Unkarin valtion täysin omistama yhtiö Szerencsejáték Zrt.
b) hevoskilpailuvedonlyönnin osalta vain Unkarin valtion täysin omistama yhtiö Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft.
(1b) Oikeus järjestää verkossa pelattavia kasinopelejä on ainoastaan henkilöillä, joilla on Unkarin alueella sijaitsevan kasinon toiminnan harjoittamista koskeva konsessio ja jotka voivat järjestää verkossa pelattavia kasinopelejä niiden järjestämistä varten perustetun konsessioyhtiön kautta.
– –
(3) Arvontojen ja vedonlyönnin järjestämiseen – hevoskilpailuvedonlyöntiä, etäonnenpelejä ja bookmakers-välityksenä tapahtuvaa vedonvälitystä lukuun ottamatta – on oikeus ainoastaan valtion peliyhtiöllä.”
5 Mainitun lain 4 §:n 1 ja 6 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1) Konsessiosopimuksen tekemiseksi ministeri järjestää avoimen tarjouskilpailun [konsessioista vuonna 1991 annetun lain nro XVI (koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény)] 5 §:n 1 momentin mukaisesti. Avoimen tarjouskilpailun aloittaminen konsession myöntämistä varten edellyttää – ellei kyse ole valtakunnallisesta tarjouskilpailusta – sijaintipaikan paikallishallintoelimen (Budapestissä metropolialueen edustajisto) hyväksyntää. Jos konsessio-oikeus myönnetään valtakunnallisessa tarjouskilpailumenettelyssä, valtion veroviranomainen myöntää luvan sijaintipaikoille sellaisilla alueilla, joita edustavat paikallishallintoelimet – Budapestissä metropolialueen edustajisto – ovat antaneet hyväksyntänsä tällaisen toiminnan harjoittamiseen alueellaan.
– –
(6) Ministeri voi [konsessioista vuonna 1991 annetun lain nro XVI] 10/C §:n 2 momentin nojalla tehdä konsessiosopimuksen myös avointa tarjouskilpailua järjestämättä tekemällä tällaisen sopimuksen tässä laissa tarkoitetun luotettavan onnenpelipalvelujen tarjoajan kanssa.”
6 Onnenpelilain 5 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jos ministeri järjestää avoimen tarjouskilpailun [konsessioista vuonna 1991 annetun lain nro XVI] 5 §:n 1 momentin mukaisesti, hän voi tehdä konsessiosopimuksen kilpailun voittaneen henkilön kanssa.”
7 Onnenpelilain 37 §:n 30 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Luotettavalla onnenpelipalvelujen tarjoajalla tarkoitetaan onnenpelipalvelun tarjoajaa, joka on valtion varoista annetun vuoden 2011 lain nro CXCVI (nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény) 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu avoin elin ja
a) joka on noudattanut kaikkia valtion veroviranomaisen rekisteröimiä yli 500 000 HUF:n suuruisia veroja tai veronluonteisia maksuja koskevia ilmoitus- ja suoritusvelvollisuuksia ja joka ei ole kertaakaan viivästynyt tällaisen velvollisuuden noudattamisessa yli 90 päivän ajan
b) jonka pankkitileiltä veroviranomainen ei ole koskaan määrännyt pidätettäväksi yli 500 000 HUF:n suuruista summaa ja jota vastaan ei sen toiminnan aikana ole pantu vireille ulosmittausmenettelyä yli 500 000 HUF:n suuruisen summan perimiseksi
c) joka ei ole toiminnassaan ja sen yhteydessä syyllistynyt sellaiseen rikkomiseen, josta sille olisi voitu määrätä yli 5 000 000 HUF:n suuruinen sakko tai seuraamusmaksu – –
d) joka on harjoittanut Unkarissa onnenpelien järjestämiseen tähtäävää toimintaa ainakin kymmenen vuoden ajan
e) joka on noudattanut kaikilta osin pelaajien henkilöllisyyden toteamista ja tähän liittyvää tietojenkäsittelyä koskevia sääntöjä, mikäli tällainen velvoite on kohdistunut siihen.”
Konsessioista vuonna 1991 annettu laki nro XVI
8 Konsessioista vuonna 1991 annetun lain nro XVI, sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumisaikaan, 10/C §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1) Konsessiosopimus voidaan tehdä myös alakohtaisessa laissa tarkoitetun luotettavan onnenpelipalvelujen tarjoajan kanssa tämän pykälän säännösten mukaisesti.
(2) Asianomaisella alalla toimivaltainen ministeri voi jättää konsessiota koskevan avoimen tarjouskilpailun järjestämättä, jos konsessiosopimus voidaan myös tehdä luotettavan onnenpelipalvelujen tarjoajan kanssa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
9 Sporting Odds on britannialainen yhtiö, jolla on toimilupa verkossa pelattavien onnenpelien järjestämiseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kyseinen yhtiö tarjoaa verkossa pelattavia kasinopelipalveluja Unkarissa, vaikka sillä ei ole konsessiota tai toimilupaa tällaisten pelien järjestämiseen kyseisessä jäsenvaltiossa.
10 Veroviranomainen tutki 6.1. ja 12.1.2016 internetsivuston ”hu.sportingbeteuro.com” ja totesi sen seurauksena, että Sporting Odds oli järjestänyt urheiluvedonlyöntejä ilman Unkarin lainsäädännössä tätä varten vaadittavaa konsessiota tai toimilupaa. Veroviranomainen katsoi ensin, ettei tutkinnasta tai menettelystä ollut kansallisen oikeuden mukaan tarpeen ilmoittaa etukäteen Sporting Oddsille, ja totesi sitten lainvastaisuuden pelkästään Sporting Oddsin internetsivuston tutkimisen yhteydessä tehtyjen toteamusten perusteella. Niinpä veroviranomainen määräsi riidanalaisessa päätöksessä Sporting Oddsille 3 500 000 HUF:n seuraamusmaksun.
11 Sporting Odds katsoi, että Unkarin onnenpelialan lainsäädäntö oli ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, ja päätti valittaa riidanalaisesta päätöksestä Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságiin (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin).
12 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma yhtäältä siitä, oliko onnenpelien järjestämistä koskevien konsessioiden myöntämismenettely järjestetty siten, että Sporting Odds voi esittää konsessiota koskevan hakemuksensa, ja toisaalta siitä, voivatko tuomioistuimet valvoa tällaisten konsessioiden myöntämismenettelyä tehokkaasti. Se toteaa tässä yhteydessä, ettei talousministeri ollut järjestänyt yhtään avointa tarjouskilpailua ja ettei Sporting Odds ollut voinut esittää oma-aloitteisesti tarjousta saadakseen onnenpelien järjestämistä koskevan, ”luotettavina” pidetyille onnenpelipalvelujen tarjoajille varatun konsession, koska kyseinen palveluntarjoajien luokka käsittää vain ne toimijat, jotka ovat tarjonneet rahapelien järjestämispalveluja Unkarissa kymmenen vuoden ajan.
13 Lisäksi kyseinen tuomioistuin korostaa, ettei kansallisessa lainsäädännössä mainita, onko talousministerin hyväksyttävä toimijan oma-aloitteisesti esittämä tarjous, ja toteaa, etteivät kansalliset tuomioistuimet voi valvoa talousministerin päätöstä, koska se ei ole julkisen vallan käyttöön liittyvä hallintotoimi.
14 Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii vertailukohtia, jotka on otettava huomioon, kun arvioidaan SEUT 56 artiklan rajoitusten johdonmukaisuutta ja järjestelmällisyyttä sekä tietyntyyppisiä onnenpelejä koskevan valtion monopolijärjestelmän että konsessiojärjestelmän osalta. Se huomauttaa tässä yhteydessä, että kasinopelien ja verkossa pelattavien kasinopelien osalta kuluttajia on merkityksellisessä lainsäädännössä ilmaistujen kuluttajansuojaa ja kansanterveyttä koskevien tavoitteiden vastaisesti kannustettu pelaamaan kyseisenlaisia onnenpelejä.
15 Lisäksi kyseinen tuomioistuin katsoo, että Szerencsejáték Zrt:n (onnenpelien järjestämisestä vastaava yhtiö, jonka Unkarin valtio omistaa kokonaan) pitämän rekisterin ja yhtiötä koskevien rekisterien mukaan kasinokonsessioita on ainoastaan yhtiöillä, jotka ovat rekisteröityneet Unkarissa ja joiden kotipaikka on siellä. Tässä yhteydessä se pohtii sitä, onko sääntö, jonka mukaan ainoastaan sellaiset yhtiöt, joilla on konsessio Unkarin alueella sijaitsevaa kasinoa varten, voivat järjestää verkossa pelattavia onnenpelejä, perusteeton este.
16 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii myös sitä, minkä sääntöjen perusteella palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavien toimenpiteiden johdonmukaisuus ja järjestelmällisyys on tutkittava. Tässä yhteydessä se on epävarma siitä, onko sen hankittava suhteellisuusarvioinnin yhteydessä selvitysaineistoa omasta aloitteestaan vai onko sen jaettava selvitysvastuu oikeudenkäynnin asianosaisten tai jopa muiden henkilöiden kesken.
17 Lisäksi se pohtii, onko kansallinen säännös, jonka mukaan asianosainen ei voi kyseenalaistaa kansallisen oikeuden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ennen oikeudenkäyntiä, ristiriidassa perusoikeuskirjassa taatun hyvää hallintoa koskevan oikeuden eli kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ja perusteluvelvollisuuden kanssa.
18 Tässä tilanteessa Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság on päättänyt lykätä asian ratkaisemista ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [SEUT] 56 artiklaa, syrjintäkiellon periaatetta ja edellytystä, jonka mukaan jäsenvaltion on onnenpelitoimintaa rajoittaessaan toimittava johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti, kun jäsenvaltio ilmoittaa kyseisen lainsäädännön tavoitteeksi peliriippuvuuden torjumisen ja kuluttajien suojelun, tulkittava siten, että niiden vastainen on internetissä ja muualla kuin internetissä järjestettävää urheilu- ja hevoskilpailuvedonlyöntiä koskeva jäsenvaltion monopoli, kun yksityiset palvelujen tarjoajat ovat valtion suorittamasta markkinoiden uudelleenjärjestelystä lähtien toimiluvan saatuaan voineet järjestää Unkarissa fyysisesti sijaitsevissa kasinoissa huomattavan riippuvuusvaaran aiheuttavia muita verkossa tai muuten pelattavia onnenpelejä (kasinopelit, korttipelit, raha-automaatit, verkossa pelattavat kasinopelit, verkossa pelattavat korttipelit)?
2) Onko SEUT 56 artiklaa, syrjintäkiellon periaatetta ja edellytystä, jonka mukaan jäsenvaltion on onnenpelitoimintaa rajoittaessaan toimittava johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti, tulkittava siten, että kyseistä määräystä on rikottu eikä mainittua edellytystä ole noudatettu, jos voidaan osoittaa, että peliriippuvuuden torjuntaan ja kuluttajien suojeluun liittyvällä lain tavoitteella perustellusta markkinoiden uudelleenjärjestelystä todellisuudessa seuraa, että kasinoiden lukumäärä, kasinoilta vuosittain kannettavan rahapeliveron määrä, kasinoiden toimilupamaksuista saatavien tulojen arvioitu tuotto valtion budjettiin, pelaajien ostamien pelipolettien määrä ja raha-automaattien pelioikeuksiin käytetyt rahamäärät ovat jatkuvassa kasvussa valtion suorittamasta markkinoiden uudelleenjärjestelystä lähtien?
3) Onko SEUT 56 artiklaa, syrjintäkiellon periaatetta ja edellytystä, jonka mukaan jäsenvaltion on onnenpelitoimintaa rajoittaessaan toimittava johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti, tulkittava siten, että kyseistä määräystä on rikottu eikä mainittua edellytystä ole noudatettu, jos voidaan osoittaa, että valtion monopolin käyttöönotolla ja yksityisille palvelujen tarjoajille annetulla luvalla onnenpelien järjestämiseen eli toimenpiteillä, joita on perusteltu kyseisen lainsäädännön perustavoitteilla, joita ovat peliriippuvuuden torjunta ja kuluttajien suojelu, on myös valtion muiden budjettimenojen ja julkisten tehtävien rahoittamiseen liittyvä talouspoliittinen tavoite eli pelitoiminnasta saatujen nettotulojen lisääminen ja huomattavan suuren voiton saaminen kasinomarkkinoilla mahdollisimman lyhyessä ajassa?
4) Onko SEUT 56 artiklaa, syrjintäkiellon periaatetta ja edellytystä, jonka mukaan jäsenvaltion on onnenpelitoimintaa rajoittaessaan toimittava johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti, tulkittava siten, että kyseistä määräystä on rikottu eikä mainittua edellytystä ole noudatettu tai että palvelujen tarjoajia kohdellaan perusteettomasti eri tavoin, jos voidaan osoittaa, että jäsenvaltio perustelee tiettyjen verkossa pelattavien onnenpelien jäämistä tämän valtion monopolin alaisuuteen samalla pakottavalla syyllä, johon se vetoaa samaan aikaan kuin se asettaa saataville yhä enemmän toimilupia muiden onnenpelien järjestämistä varten?
5) Onko SEUT 56 artiklaa ja syrjintäkiellon periaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että toimiluvan verkossa pelattavien kasinopelien järjestämiseen voivat saada yksinomaan sellaiset palvelujen tarjoajat, jotka harjoittavat toimintaansa Unkarissa fyysisesti sijaitsevissa kasinoissa (konsessiolla), ja että sellaisille palvelujen tarjoajille, joilla ei ole Unkarissa fyysisesti sijaitsevaa kasinoa – mukaan lukien ne palvelujen tarjoajat, joilla on fyysinen kasino toisessa jäsenvaltiossa – ei myönnetä toimilupaa?
6) Onko SEUT 56 artiklaa ja syrjintäkiellon periaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä menettelylle, jossa jäsenvaltio joko julkaisemalla tarjouskilpailun kasinokonsession myöntämiseksi fyysisesti olemassa olevassa kasinossa harjoitettavaa toimintaa varten tai sallimalla luotettavan onnenpeliyrittäjän esittää tarjouksen toimiluvan saamiseksi periaatteessa takaa mahdollisuuden siihen, että kuka tahansa – myös toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut – laissa asetetut edellytykset täyttävä palvelujen tarjoaja voi saada konsessio-oikeuden Unkarissa sijaitsevan kasinon toiminnan harjoittamista varten ja sen saatuaan luvan harjoittaa verkossa toimivan kasinon toimintaa, mutta jossa asianomainen jäsenvaltio ei aloita julkista ja läpinäkyvää tarjouskilpailumenettelyä konsession myöntämiseksi eikä palvelujen tarjoajalla käytännössä ole mahdollisuutta esittää oma-aloitteisesti tarjousta ja jossa jäsenvaltion viranomaiset tämän vuoksi toteavat kyseisen tarjoajan tarjonneen palveluja luvatta ja siis lainvastaisesti ja määräävät tälle hallinnollisena pidettävän seuraamuksen?
7) Onko SEUT 56 artiklaa, syrjintäkiellon periaatetta ja edellytystä, jonka mukaan lupajärjestelmän on oltava läpinäkyvä, objektiivinen ja julkinen, tulkittava siten, että ne ovat esteenä menettelylle, jossa jäsenvaltio ottaa käyttöön tiettyjä onnenpelipalveluja koskevien konsessioiden myöntämiseen liittyvän tarjouskilpailujärjestelmän ja jossa konsessiot myöntävä elin voi tarjouskilpailun aloittamisen sijasta tehdä konsessiosopimuksen myös tiettyjen luotettavien onnenpeliyritysten kanssa sen sijaan, että se konsessioiden myöntämistä koskevan yhden ainoan tarjouskilpailun julkaisemisella antaisi kaikille palvelujen tarjoajille mahdollisuuden ottaa samoilla edellytyksillä osaa kyseiseen kilpailuun?
8) Jos seitsemänteen kysymykseen vastataan kieltävästi ja jos jäsenvaltio voi ottaa käyttöön useanlaisia menettelyjä saman konsession saamiseksi, onko jäsenvaltion SEUT 56 artiklaa sovellettaessa taattava näiden menettelyjen vastaavuus kyseistä perusvapautta koskevien unionin oikeuden säännösten ja määräysten tehokkuuden varmistamiseksi, kun edellytys, jonka mukaan lupajärjestelmän on oltava läpinäkyvä, objektiivinen ja julkinen, sekä yhdenvertaisen kohtelun periaate otetaan huomioon?
9) Vaikuttaako kuudenteen, seitsemänteen ja kahdeksanteen kysymykseen annettaviin vastauksiin se, ettei konsession myöntämistä koskevaa päätöstä voida kummassakaan tapauksessa saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi eikä siihen ole muutakaan tehokasta muutoksenhakukeinoa?
10) Onko SEUT 56 artiklaa, SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaista vilpittömän yhteistyön periaatetta, jäsenvaltioiden institutionaalista ja menettelyllistä itsemääräämisoikeutta, kun niitä tarkastellaan perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan valossa, ja niistä johtuvia vaatimuksia, joiden mukaan jokaisella on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeus puolustautua, tulkittava siten, että pääasiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin voi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmeneviä, unionin oikeudessa asetettuja edellytyksiä tutkiessaan ja kyseisen jäsenvaltion säätämien rajoitusten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta tarkastellessaan myös omasta aloitteestaan määrätä ja toimittaa tutkimuksen ja todistelumenettelyn silloinkin, kun jäsenvaltion kansallisissa prosessisäännöksissä ei anneta sille tällaista toimivaltaa?
11) Onko SEUT 56 artiklaa, kun sitä tarkastellaan perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan valossa ja ottaen huomioon niistä johtuvat vaatimukset, joiden mukaan jokaisella on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeus puolustautua, tulkittava siten, ettei pääasiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin voi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmeneviä, unionin oikeudessa asetettuja edellytyksiä tutkiessaan ja kyseisen jäsenvaltion säätämien rajoitusten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta tarkastellessaan asettaa selvitysvastuuta rajoitusten kohteena olevalle palvelujen tarjoajalle, vaan kyseisen jäsenvaltion ja käytännössä riidanalaisen päätöksen tehneen viranomaisen on perusteltava ja näytettävä toteen se, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö on sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa ja täyttää tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevat edellytykset, ja että tällaisen näytön puuttumisesta seuraa jo sellaisenaan, että kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä rikotaan unionin oikeutta?
12) Onko SEUT 56 artiklaa, kun otetaan myös huomioon perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdan mukainen oikeus hyvään hallintoon, perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen oikeus tulla kuulluksi, perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukainen perusteluvelvollisuus ja SEU 4 artiklan 3 kohdan mukainen vilpittömän yhteistyön periaate sekä jäsenvaltion institutionaalista ja menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskeva periaate, tulkittava siten, etteivät nämä edellytykset täyty, jollei jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen kansallisen säännöksen perusteella ilmoita onnenpelipalvelujen tarjoajalle hallinnollisen seuraamusmenettelyn aloittamisesta ja jollei se hallinnollisen menettelyn myöhemmässä vaiheessa pyydä palvelujen tarjoajalta lausuntoa siitä, ovatko jäsenvaltion säännökset sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, ja sitä hankkimatta määrää yksiasteisessa menettelyssä kansallisessa oikeudessa hallinnollisena pidettävän seuraamuksen antamatta päätöksen perusteluissa yksityiskohtaista kuvausta kansallisen säännöstön unionin oikeuden mukaisuudesta ja sitä tukevasta näytöstä?
13) Täyttyvätkö SEUT 56 artiklassa, perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan a ja c alakohdassa sekä 47 ja 48 artiklassa asetetut edellytykset sekä niistä johtuva vaatimus, jonka mukaan jokaisella on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeus puolustautua, jos onnenpelipalvelujen tarjoajalla on mahdollisuus riitauttaa kansallisen lainsäädännön unionin oikeuden mukaisuus yksinomaan – ja ensimmäistä kertaa – kansallisessa tuomioistuimessa?
14) Onko SEUT 56 artiklaa ja jäsenvaltion velvollisuutta oikeuttaa tai perustella palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen tulkittava siten, ettei jäsenvaltio ole noudattanut kyseistä velvollisuutta, jos ajankohtana, jona kyseisestä rajoituksesta päätettiin, ei ollut olemassa rajoituksen yleisen järjestyksen mukaisuutta tukevaa merkityksellistä ja pätevää tutkimusta, eikä sitä edelleenkään ole?
15) Kun määrättävissä olevan hallinnollisen seuraamusmaksun määrää koskeva lainsäädäntökehys, kyseisen seuraamusmaksun kohteena olevan toiminnan luonne ja erityisesti kyseisen toiminnan suhde yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen sekä seuraamusmaksun repressiivinen tarkoitus otetaan huomioon, voidaanko perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan perusteella katsoa, että kyseinen hallinnollinen seuraamusmaksu on ’rangaistuksenluonteinen’, ja vaikuttaako tämä seikka yhdenteentoista, kahdenteentoista, kolmanteentoista ja neljänteentoista kysymykseen annettaviin vastauksiin?
16) Onko SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että jos ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen on edeltäviin kysymyksiin annettujen vastausten perusteella vahvistettava kyseisten säännösten ja niiden soveltamisen lainvastaisuus, käsiteltävässä asiassa on todettava, että SEUT 56 artiklan vastaisten kansallisten säännösten perusteella määrätty seuraamus on sekin unionin oikeuden vastainen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen, toinen, kolmas ja neljäs kysymys
19 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä, toisella, kolmannella ja neljännellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä onnenpelimarkkinoiden järjestämiselle kaksiosaisella järjestelmällä, jossa tietyntyyppiset onnenpelit kuuluvat valtion monopoliin ja tietyt muut taas kuuluvat onnenpelien järjestämistä koskevaan konsessio- ja toimilupajärjestelmään.
20 Aluksi on muistutettava, että onnenpelejä koskeva lainsäädäntö kuuluu alueisiin, joilla on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä moraalisten, uskonnollisten ja kulttuuristen näkökohtien osalta. Koska alaa ei ole yhdenmukaistettu Euroopan unionissa, jokaisen jäsenvaltion on arvioitava näillä alueilla omien arvoarvostelmiensa mukaisesti, mitä vaatimuksia on asetettava kyseisten intressien suojaamiseksi (tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21 Tämän jälkeen on todettava olevan riidatonta, että EUT-sopimuksen kanssa sopusoinnussa olevan lainsäädännön yhteydessä raha- tai onnenpelien pelattavana pitämisen ja pelaamisen järjestämis- ja valvontatapojen valinta kuuluu kansallisille viranomaisille näiden harkintavallan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, 59 kohta).
22 Unionin tuomioistuin on vielä täsmentänyt onnenpeleistä, että lähtökohtaisesti on tarkasteltava erikseen kunkin kansallisessa lainsäädännössä asetetun rajoituksen osalta muun muassa sitä, onko rajoitus omiaan takaamaan sillä tavoitellun, asianomaisen jäsenvaltion mainitseman päämäärän toteuttamisen ja ylittääkö se sen, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 8.9.2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, 60 kohta).
23 Niinpä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että se seikka, että tietyntyyppiset onnenpelit ovat julkisen monopolin alaisia ja toisentyyppiset onnenpelit ovat yksityisille toimijoille myönnettäviä lupia koskevan järjestelmän alaisia, ei voi sinänsä johtaa siihen, että toimenpiteillä, jotka julkisen monopolin tavoin vaikuttavat ensi näkemältä rajoittavimmilta ja tehokkaimmilta, ei olisi oikeutusta niillä tavoiteltuihin laillisiin tavoitteisiin nähden. Tällainen oikeudellisten järjestelmien erilaisuus ei nimittäin sellaisenaan voi vaikuttaa tällaisen julkisen monopolin kykyyn saavuttaa monopolin perusteena olevaa tavoitetta torjua peliriippuvuutta ja ehkäistä sitä, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan (tuomio 8.9.2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, 63 kohta).
24 Onnenpelimarkkinoiden järjestämistä koskeva kaksiosainen järjestelmä voi kuitenkin osoittautua SEUT 56 artiklan vastaiseksi, jos todetaan, että toimivaltaiset viranomaiset harjoittavat politiikkaa, jolla pikemminkin kannustetaan osallistumaan muihin kuin valtion monopolin alaan kuuluviin onnenpeleihin kuin rajoitetaan pelitilaisuuksia ja tämän alan toimintaa johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, jolloin monopolin perusteena olevaa tavoitetta torjua peliriippuvuutta ja ehkäistä sitä, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, ei voida enää tavoitella tehokkaasti monopolin avulla (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, 68 kohta).
25 Nyt käsiteltävässä asiassa Unkarin hallitus vetoaa sekä yleiseen järjestykseen, kansanterveyteen ja yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin että kuluttajansuojaa, peliriippuvuuden ehkäisyä ja petosten torjuntaa koskeviin pakottaviin syihin oikeuttamisperusteena onnenpelien sääntelyä koskevalle kaksiosaiselle järjestelmälle.
26 On todettava, että tällaisilla syillä voidaan oikeuttaa onnenpelitoiminnan rajoitukset sekä tietyntyyppisiä onnenpelejä koskevan valtion monopolin että onnenpelien järjestämistä koskevan konsessio- ja toimilupajärjestelmän osalta.
27 Sporting Odds esittää Unkarin onnenpelijärjestelmän epäjohdonmukaisuuden osoittamiseksi kuitenkin, että kansallisen lainsäädännön päätavoite on todellisuudessa kasvattaa kasinoilta kannettavasta rahapeliverosta, konsessioista ja kasinoiden toimilupamaksuista sekä pelaajien ostamista pelipoleteista muodostuvia valtion talousarviotuloja. Se lisää, että tietyntyyppisten onnenpelien vapauttamistoimenpiteillä suosittiin kasinopelitoiminnan laajentamista vastoin kuluttajansuojaan ja peliriippuvuuden ehkäisyyn liittyviä tavoitteita.
28 Tässä yhteydessä on mainittava, että vaikka on riidatonta, ettei palvelujen tarjoamisen vapautta voida rajoittaa pelkästään valtion tulojen maksimoimista koskevan tavoitteen perusteella, se, että onnenpelitoiminnan rajoitus hyödyttää liitännäisesti kyseessä olevan jäsenvaltion talousarviota, ei ole esteenä sille, että kyseinen rajoitus on oikeutettu, jos sillä todella tavoitellaan ensisijaisesti yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin liittyviä päämääriä, mikä kansallisen tuomioistuimen on tutkittava (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 60 ja 61 kohta).
29 Lisäksi on mainittava unionin tuomioistuimen todenneen tietyntyyppisten onnenpelien vapauttamista koskevasta politiikasta, joka voi kuulua onnenpelitoiminnan hallitun kasvattamisen politiikkaan, että tällainen politiikka voi olla johdonmukainen suhteessa sekä siihen tavoitteeseen, että estetään onnenpelitoiminnan käyttö rikollisiin tai vilpillisiin tarkoituksiin, että siihen tavoitteeseen, että ehkäistään kansalaisten houkuttelemista tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan ja torjutaan peliriippuvuutta, ohjaamalla kuluttajia kohti luvansaaneiden toimijoiden tarjontaa, jonka oletetaan olevan suojassa rikollisilta ja soveltuvan paremmin suojaamaan kuluttajia liialliselta tuhlaukselta ja peliriippuvuudelta (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30 Jotta valvottavissa oleviin pelimuotoihin ohjaamista koskeva tavoite saavutettaisiin, on selvää, että luvan saaneiden toimijoiden on oltava luotettava mutta samalla houkutteleva vaihtoehto kielletyille toiminnoille, mikä voi merkitä muun muassa turvautumista uusiin jakelutekniikoihin (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31 Onnenpelitoiminnan hallitun kasvun politiikkaa voidaan kuitenkin pitää johdonmukaisena vain, jos yhtäältä peleihin liittyvä rikollinen ja vilpillinen toiminta sekä toisaalta peliriippuvuus saattoivat tosiseikkojen tapahtumisaikaan olla Unkarissa ongelma ja jos luvallista ja säänneltyä toimintaa kasvattamalla voitiin helpottaa tällaista ongelmaa (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava käsiteltäväkseen saatetussa asiassa kyseisten edellytysten täyttyminen ja tarvittaessa myös se, ettei kyseessä olevan kasvattamispolitiikan mittaluokka ole sellainen, että politiikka voisi olla ristiriidassa Unkarin hallituksen ilmoittamien tavoitteiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Ensimmäiseen, toiseen, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole lähtökohtaisesti esteenä onnenpelimarkkinoiden järjestämiselle kaksiosaisella järjestelmällä, jossa tietyntyyppiset onnenpelit kuuluvat valtion monopoliin ja tietyt muut taas kuuluvat onnenpelien järjestämistä koskevaan konsessio- ja toimilupajärjestelmään, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavalla lainsäädännöllä todella tavoitellaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti kyseisen jäsenvaltion ilmoittamia päämääriä.
Viides kysymys
34 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee viidennellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä koskeva lupa voidaan myöntää yksinomaan kyseisessä valtiossa sijaitsevan kasinon toimintaa konsession perusteella harjoittaville onnenpelipalvelujen tarjoajille.
35 Kysymykseen vastaamiseksi on muistutettava, että palvelujen tarjoamisen vapaus merkitsee erityisesti kaiken sellaisen syrjinnän poistamista, jonka kohteeksi palvelujen tarjoaja joutuu hänen kansalaisuutensa perusteella tai sen vuoksi, että hän on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jossa palvelu on tarkoitus suorittaa. Edellytys, jonka mukaan yrityksen on luotava kiinteä toimipaikka tai tytäryhtiö jäsenvaltiossa, jossa palvelu suoritetaan, on suoraan vastoin palvelujen tarjoamisen vapautta, koska muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten on mahdotonta tarjota kyseessä olevia palveluja tässä jäsenvaltiossa (tuomio 21.1.2010, komissio v. Saksa, C‑546/07, EU:C:2010:25, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Vaikka unionin tuomioistuin on todennut, ettei SEUT 56 artikla ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kielletään toimijoita, jotka ovat sijoittautuneet muihin jäsenvaltioihin, joissa ne tarjoavat laillisesti onnenpelejä internetissä, tarjoamasta vastaavia palveluja asianomaisen jäsenvaltion alueella (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, 73 kohta), on muistutettava, että kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa tutkitulla kansallisella lainsäädännöllä otettiin käyttöön onnenpelimonopoli, jossa valtion tehokkaasti valvomalle elimelle annettiin yksinoikeudet harjoittaa onnenpelitoimintaa.
37 Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevalla lainsäädännöllä rajoitetaan onnenpelien järjestämistä internetissä antamalla se tehtäväksi toimijoille, jotka harjoittavat asianomaisessa valtiossa sijaitsevan kasinon toimintaa ja joilla on tätä varten konsessio tai toimilupa.
38 Tässä yhteydessä on mainittava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että onnenpelien järjestämistä varten käyttöön otetun konsessio- ja toimilupajärjestelmän on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka ovat syrjimättömiä ja jotka ovat etukäteen tiedossa, siten, että kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle voidaan asettaa riittävät rajat, jottei sitä käytetä mielivaltaisesti (tuomio 22.6.2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Niinpä pääasiassa todetun kaltainen rajoitus on luonteeltaan syrjivä. Se on unionin oikeuden mukainen ainoastaan, jos siihen voidaan soveltaa nimenomaista poikkeusmääräystä, kuten SEUT 52 artiklaa, jossa perusteena mainitaan yleinen järjestys, yleinen turvallisuus ja kansanterveys (tuomio 9.9.2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Unkarin hallitus vetoaa yleiseen järjestykseen ja kansanterveyteen liittyviin syihin ja väittää, että verkossa pelattaviin peleihin kohdistuva valtion valvonta on rajallista ja että kansallisella säännöksellä varmistetaan, että verkossa pelattavia onnenpelejä, joihin sisältyy suurempia riskejä kuin perinteisiin onnenpeleihin, saavat järjestää ainoastaan Unkarissa sijaitsevan kasinon toimintaa harjoittavat luotettavat toimijat, jotka täyttävät kuluttajansuojaan ja yleiseen järjestykseen liittyvät vaatimukset.
41 Vaikka on riidatonta, että internetissä pelattavissa oleviin onnenpeleihin liittyy kuluttajan ja palvelujen tarjoajan välisen suoran yhteyden puuttumisen vuoksi perinteisiin onnenpelimarkkinoihin nähden erilaisia ja vakavampia vaaroja palvelujen tarjoajien mahdollisten kuluttajiin kohdistuvien vilpillisten menettelyiden vuoksi (tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, 70 kohta), kyseessä olevan säännöksen on kuitenkin täytettävä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraavat sen oikeasuhteisuutta koskevat edellytykset (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2007, Placanica ym., C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133, 48 kohta).
42 Tarkemmin sanottuna on niin, että jotta pääasiassa kyseessä olevan kaltainen rajoitus, jonka mukaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestäjän on saatava Unkarissa sijaitsevan kasinon toimintaa koskeva konsessio voidakseen tarjota verkossa pelattavia onnenpelejä, voidaan hyväksyä, on osoitettava, että kyseinen rajoitus on välttämätön edellytys tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 9.7.1997, Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 On kuitenkin ilmeistä, että tällainen rajoitus, jonka vuoksi ainoastaan Unkarin alueella sijaitsevien kasinoiden toiminnan harjoittajilla on pääsy verkossa pelattavien onnenpelien markkinoille, ylittää sen, mitä voidaan pitää oikeasuhteisena, koska Unkarin hallituksen ilmoittamien tavoitteiden saavuttamiseksi on käytettävissä vähemmän rajoittavia keinoja.
44 Viidenteen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä koskeva lupa voidaan myöntää yksinomaan kyseisessä valtiossa sijaitsevan kasinon toimintaa konsession perusteella harjoittaville onnenpelipalvelujen tarjoajille, kun kyseinen säännös ei ole tavoiteltujen päämäärien saavuttamisen välttämätön edellytys ja kun tällaisten tavoitteiden saavuttamiseksi on käytettävissä vähemmän rajoittavia keinoja.
Kuudes, seitsemäs ja kahdeksas kysymys
45 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kuudennella, seitsemännellä ja kahdeksannella kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, jolla otetaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä varten käyttöön konsessio- ja toimilupajärjestelmä, jonka mukaan toimijat voivat tehdä kasinotoimintaa koskevan konsessiosopimuksen ja saada kyseisen sopimuksen perusteella luvan järjestää verkossa pelattavia onnenpelejä joko osallistumalla talousministerin konsessiosopimuksen tekemiseksi järjestämään avoimeen tarjouskilpailuun tai jättämällä kyseiselle ministerille oma-aloitteisesti tarjous konsessiosopimuksen tekemiseksi, kuitenkin niin, että viimeksi mainittu mahdollisuus on vain kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetuilla ”luotettavilla” onnenpelipalvelujen tarjoajilla.
46 Aluksi on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo vastannut kysymyksiin onnenpelien järjestämistä Unkarissa koskevien konsessioiden ja toimilupien myöntämisessä noudatettavista yksityiskohtaisista säännöistä 22.6.2017 antamassaan tuomiossa Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491). Ainoa ero kuudennen ennakkoratkaisukysymyksen ja unionin tuomioistuimen jo vastaamien kysymysten välillä koskee konsessiotyyppiä, jota verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä koskevan luvan myöntäminen toimijalle edellyttää.
47 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että konsessioiden myöntämismenettelyt eli talousministerin konsessiosopimuksen tekemiseksi järjestämä avoin tarjouskilpailu ja yksinomaan ”luotettavina” pidettäville onnenpelitoiminnan harjoittajille annettu mahdollisuus esittää kyseiselle ministerille oma-aloitteisesti tarjous konsessiosopimuksen tekemiseksi ovat pysyneet muuttumattomina. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että talousministerin toimivaltaan kuuluvaa avointa tarjouskilpailua ei ole vieläkään järjestetty ja että vaatimuksesta, jonka mukaan ”luotettavana” pidettävän onnenpelitoiminnan harjoittajan on oltava harjoittanut onnenpelien järjestämistoimintaa Unkarissa kymmenen vuoden ajan, säädetään edelleen pääasiassa sovellettavassa kansallisessa lainsääsäännössä.
48 Niinpä on todettava tarvitsematta tutkia pääasiassa kyseessä olevaa järjestelmää, että 22.6.2017 annetun tuomion Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491) 48 artiklasta ilmenee, että kyseinen järjestelmä on SEUT 56 artiklan vastainen.
49 Kuudenteen, seitsemänteen ja kahdeksanteen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, jolla otetaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä varten käyttöön konsessio- ja toimilupajärjestelmä, kun kyseisessä lainsäädännössä on muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita toimijoita syrjiviä sääntöjä tai siinä säädetään säännöistä, jotka ovat syrjimättömiä mutta joita sovelletaan muuten kuin avoimesti tai jotka pannaan täytäntöön siten, että tiettyjen muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden tarjoajien osallistuminen estetään tai sitä vaikeutetaan.
Yhdeksäs kysymys
50 On todettava, että koska ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, ettei Sporting Odds ollut hakenut tai saanut konsessiota, kyseiseen kysymykseen, joka koskee konsessioiden myöntämisestä tehtäviin päätöksiin sovellettavia oikeussuojakeinoja, annettava vastaus on hypoteettinen.
51 Yhdeksäs kysymys on näin ollen jätettävä tutkimatta.
Kymmenes kysymys
52 Tällä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä sitä, ovatko SEUT 56 artikla ja SEU 4 artiklan 3 kohta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa, esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä SEUT 56 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioimisesta tuomioistuinten omasta aloitteesta vaan asetetaan selvitysvastuu oikeudenkäynnin asianosaisille.
53 Tässä yhteydessä on mainittava olevan riidatonta, että kansallisten tuomioistuinten on suoritettava rajoittavan säännöstön antamiseen ja täytäntöönpanoon liittyvien olosuhteiden kokonaisarviointi jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten toimittaman sellaisen selvitysaineiston perusteella, jolla pyritään osoittamaan EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoittamiseen oikeuttavien tavoitteiden olemassaolo ja rajoituksen oikeasuhteisuus (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2017, Online Games ym., C‑685/15, EU:C:2017:452, 65 kohta).
54 Vaikka kansallisilla tuomioistuimilla voi oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisten sääntöjen mukaan olla velvollisuus ryhtyä tarvittaviin toimiin edistääkseen tällaisen selvityksen esittämistä, niillä ei voi olla velvollisuutta toimia kyseisten viranomaisten sijasta esittääkseen perusteluja, joiden esittäminen on näiden viranomaisten velvollisuus. Jos nämä perustelut jäävät esittämättä mainittujen viranomaisten poissaolon tai passiivisuuden vuoksi, kansallisten tuomioistuinten on voitava tehdä kaikki tällaisesta laiminlyönnistä aiheutuvat päätelmät (tuomio 14.6.2017, Online Games ym., C‑685/15, EU:C:2017:452, 66 kohta).
55 Lisäksi unionin tuomioistuin on todennut, ettei unionin oikeus ole esteenä kansalliselle järjestelmälle, johon kuuluvalla tuomioistuimella, jonka tehtävänä on ratkaista kysymys Euroopan unionin perusvapauksien käyttöä rajoittavan säännöstön yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, on velvollisuus selvittää omasta aloitteestaan sen käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät seikat, kunhan tällaisesta järjestelmästä ei seuraa kyseiselle tuomioistuimelle velvollisuutta toimia asianomaisen jäsenvaltion niiden toimivaltaisten viranomaisten sijasta, joilla on velvollisuus tarvittavien todisteiden esittämiseen, jotta kyseinen tuomioistuin voi valvoa, onko rajoitus oikeutettu (tuomio 14.6.2017, Online Games ym., C‑685/15, EU:C:2017:452, 67 kohta).
56 Tästä seuraa, ettei unionin oikeudessa edellytetä jäsenvaltioiden säätävän siitä, että tuomioistuinten on omasta aloitteestaan tutkittava perusoikeuksia rajoittavat toimenpiteet, eikä se ole näin ollen esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan selvitysvastuu asianosaisille.
57 Kymmenenteen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että SEUT 56 artiklaa ja SEU 4 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä SEUT 56 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioimisesta tuomioistuinten omasta aloitteesta vaan asetetaan selvitysvastuu oikeudenkäynnin asianosaisille.
Yhdestoista kysymys
58 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee yhdennellätoista kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko SEUT 56 artiklaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa, tulkittava siten, että rajoittavan lainsäädännön käyttöön ottaneen jäsenvaltion on toimitettava selvitysaineisto, jolla osoitetaan sellaiset tavoitteet, joilla voidaan oikeuttaa EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoittaminen, ja tällaisen rajoituksen oikeasuhteisuus, vai onko sallittua asettaa tällainen velvollisuus oikeudenkäynnin toiselle asianosaiselle.
59 Kuten edellä 52 ja 53 kohdasta ilmenee, yhtäältä tällaisen lainsäädännön käyttöön ottaneen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on toimitettava selvitysaineisto, jolla pyritään osoittamaan sellaiset tavoitteet, joilla voidaan oikeuttaa EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoittaminen ja tällaisen rajoituksen oikeasuhteisuus. Toisaalta on niin, että jos tällaista selvitysaineistoa ei toimiteta kyseisten viranomaisten poissaolon tai passiivisuuden vuoksi, kansallisten tuomioistuinten on voitava tehdä kaikki tällaisesta laiminlyönnistä aiheutuvat päätelmät.
60 Edellä esitetyn perusteella SEUT 56 artiklaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että rajoittavan lainsäädännön käyttöön ottaneen jäsenvaltion on toimitettava selvitysaineisto, jolla osoitetaan sellaiset tavoitteet, joilla voidaan oikeuttaa EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoittaminen, ja tällaisen rajoituksen oikeasuhteisuus, ja kansallisten tuomioistuinten on voitava tehdä kaikki siitä, ettei tällaista selvitysaineistoa toimiteta, aiheutuvat päätelmät.
Neljästoista kysymys
61 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellätoista kysymyksellään, joka on syytä käsitellä yhdennentoista kysymyksen jälkeen, olennaisilta osin sitä, onko SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltio ei ole noudattanut velvollisuuttaan oikeuttaa rajoittava toimenpide, jos se ei ole toimittanut arviointia mainitun toimenpiteen vaikutuksista silloin, kun rajoittava toimenpide sisällytettiin kansalliseen lainsäädäntöön tai kun kansallinen tuomioistuin tutkii tällaisen toimenpiteen.
62 Tässä yhteydessä on muistutettava, että nimenomaan jäsenvaltion, joka aikoo vedota tavoitteeseen, jolla voidaan oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden este, on toimitettava kansalliselle tuomioistuimelle kaikki tiedot, joiden perusteella kyseinen tuomioistuin voi varmistaa, että toimenpide täyttää suhteellisuusperiaatteesta johtuvat edellytykset (tuomio 30.4.2014, Pfleger ym., C‑390/12, EU:C:2014:281, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63 Mainitusta oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan voida päätellä, ettei jäsenvaltiolla olisi mahdollisuutta osoittaa rajoittavan sisäisen toimenpiteen täyttävän tällaiset edellytykset, pelkästään sillä perusteella, että kyseinen jäsenvaltio ei kykene toimittamaan tutkimuksia, jotka olisivat olleet kyseisen lainsäädännön antamisen perusteena (tuomio 30.4.2014, Pfleger ym., C‑390/12, EU:C:2014:281, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64 Kansallisen tuomioistuimen asiana on nimittäin suorittaa rajoittavan säännöstön hyväksymiseen ja täytäntöönpanoon liittyvien olosuhteiden kokonaisarviointi (tuomio 30.4.2014, Pfleger ym., C‑390/12, EU:C:2014:281, 52 kohta) eikä se voi ainoastaan todeta, ettei säännöstön vaikutuksia koskevaa tutkimusta ole tehty ennen sen antamista.
65 Kaiken edellä esitetyn perusteella neljänteentoista kysymykseen on vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei jäsenvaltion voida todeta jättäneen noudattamatta velvollisuuttaan oikeuttaa rajoittava toimenpide sillä perusteella, ettei se ole toimittanut arviointia mainitun toimenpiteen vaikutuksista silloin, kun rajoittava toimenpide sisällytettiin kansalliseen lainsäädäntöön tai kun kansallinen tuomioistuin tutkii tällaisen toimenpiteen.
Kuudestoista kysymys
66 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kuudennellatoista kysymyksellään, joka on syytä tutkia ennen kahdettatoista, kolmattatoista ja viidettätoista kysymystä, olennaisilta osin sitä, onko SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle seuraamukselle, joka määrätään sellaisen kansallisen lainsäädännön rikkomisesta, jolla otetaan käyttöön onnenpelien järjestämistä koskeva konsessio- ja toimilupajärjestelmä, jos tällainen kansallinen lainsäädäntö osoittautuu kyseisen artiklan vastaiseksi.
67 Tältä osin riittää, kun huomautetaan, että silloin, kun on otettu käyttöön rajoittava järjestelmä onnenpelien alalla ja kun kyseinen järjestelmä on ristiriidassa SEUT 56 artiklan kanssa, taloudelliselle toimijalle, joka loukkaa tällaista järjestelmää, ei voida määrätä seuraamuksia (tuomio 22.6.2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68 Kuudenteentoista kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle seuraamukselle, joka määrätään sellaisen kansallisen lainsäädännön rikkomisesta, jolla otetaan käyttöön onnenpelien järjestämistä koskeva konsessio- ja toimilupajärjestelmä, jos tällainen kansallinen lainsäädäntö osoittautuu kyseisen artiklan vastaiseksi.
69 Kun otetaan huomioon tähän kysymykseen annettu vastaus, kahdenteentoista, kolmanteentoista ja viidenteentoista kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
70 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole lähtökohtaisesti esteenä onnenpelimarkkinoiden järjestämiselle kaksiosaisella järjestelmällä, jossa tietyntyyppiset onnenpelit kuuluvat valtion monopoliin ja tietyt muut taas kuuluvat onnenpelien järjestämistä koskevaan konsessio- ja toimilupajärjestelmään, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavalla lainsäädännöllä todella tavoitellaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti kyseisen jäsenvaltion ilmoittamia päämääriä.
2) SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä koskeva lupa voidaan myöntää yksinomaan kyseisessä valtiossa sijaitsevan kasinon toimintaa konsession perusteella harjoittaville onnenpelipalvelujen tarjoajille, kun kyseinen säännös ei ole tavoiteltujen päämäärien saavuttamisen välttämätön edellytys ja kun tällaisten tavoitteiden saavuttamiseksi on käytettävissä vähemmän rajoittavia keinoja.
3) SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, jolla otetaan verkossa pelattavien onnenpelien järjestämistä varten käyttöön konsessio- ja toimilupajärjestelmä, kun kyseisessä lainsäädännössä on muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita toimijoita syrjiviä sääntöjä tai siinä säädetään säännöistä, jotka ovat syrjimättömiä mutta joita sovelletaan muuten kuin avoimesti tai jotka pannaan täytäntöön siten, että tiettyjen muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden tarjoajien osallistuminen estetään tai sitä vaikeutetaan.
4) SEUT 56 artiklaa ja SEU 4 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä SEUT 56 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioimisesta tuomioistuinten omasta aloitteesta vaan asetetaan selvitysvastuu oikeudenkäynnin asianosaisille.
5) SEUT 56 artiklaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että rajoittavan lainsäädännön käyttöön ottaneen jäsenvaltion on toimitettava selvitysaineisto, jolla osoitetaan sellaiset tavoitteet, joilla voidaan oikeuttaa EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoittaminen, ja tällaisen rajoituksen oikeasuhteisuus, ja kansallisten tuomioistuinten on voitava tehdä kaikki siitä, ettei selvitysaineistoa toimiteta, aiheutuvat päätelmät.
6) SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei jäsenvaltion voida todeta jättäneen noudattamatta velvollisuuttaan oikeuttaa rajoittava toimenpide sillä perusteella, ettei se ole toimittanut arviointia mainitun toimenpiteen vaikutuksista silloin, kun rajoittava toimenpide sisällytettiin kansalliseen lainsäädäntöön tai kun kansallinen tuomioistuin tutkii tällaisen toimenpiteen.
7) SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle seuraamukselle, joka määrätään sellaisen kansallisen lainsäädännön rikkomisesta, jolla otetaan käyttöön onnenpelien järjestämistä koskeva konsessio- ja toimilupajärjestelmä, jos tällainen kansallinen lainsäädäntö osoittautuu kyseisen artiklan vastaiseksi.
Allekirjoitukset