DOM AV EUROPEISKA UNIONENS PERSONALDOMSTOL (första avdelningen)
den 18 september 2012(*)
”Personalmål – Biståndsskyldighet – Artikel 24 i tjänsteföreskrifterna – Mobbning – Administrativ utredning”
I mål F‑58/10,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF, vilken är tillämplig på Euratomfördraget enligt dess artikel 106a,
Timo Allgeier, tillfälligt anställd vid Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Wien (Österrike), företrädd av advokaterna L. Levi och M. Vandenbussche,
sökande,
mot
Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA), företrädd av Morten Kjærum, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten B. Wägenbaur,
svarande,
meddelar
PERSONALDOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kreppel (referent), samt domarna E. Perillo och R. Barents,
justitiesekreterare: handläggaren J. Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 december 2011,
följande
Dom
1 Timo Allgeier har, genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 16 juli 2010, yrkat ogiltigförklaring av det beslut som fattats av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (nedan kallad FRA eller byrån) om avslag på hans ansökan om bistånd, samt att FRA ska förpliktas att betala honom skadestånd.
Tillämpliga bestämmelser
2 I artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) föreskrivs att ”[m]ed ’mobbning’ avses allt olämpligt uppträdande av en viss varaktighet, upprepat eller systematiskt, i form av beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar som är avsiktliga och kränkande för en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet”.
3 I artikel 24 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”[Unionen] skall bistå sina tjänstemän, särskilt vid rättsliga förfaranden mot någon som uttalat hotelser, förolämpningar eller varit upphov till ärekränkande handlingar eller yttranden, eller angrepp på person eller egendom som tjänstemannen eller medlemmarna av hans familj utsätts för på grund av hans ställning eller uppgifter.
Den skall ersätta tjänstemannen för den skada han lidit i den mån han inte uppsåtligt eller genom grov vårdslöshet själv orsakat skadan och i den mån han inte kunnat få ersättning från den som vållat skadan.”
Bakgrund till tvisten
4 Den 1 januari 2002 rekryterades sökanden av Europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet (EUMC) som tillfälligt anställd för en tid av fyra år. Den 1 januari 2006 förnyades anställningsavtalet för en tid av ytterligare fyra år. Den berörda parten förordnades till en början att tjänstgöra vid enhet 2 Forskning och nätverk för att i huvudsak ha hand om förvaltningen av förfarandena vid offentlig upphandling och avtal avseende det europeiska informationsnätet mot rasism och främlingsfientlighet.
5 Den 22 september 2005 förflyttades sökanden till enhet 1 Administration, eftersom alla förfaranden i samband med offentlig upphandling skulle centraliseras till denna enhet. Chef för denna enhet var vid den tidpunkten M, en av de båda anställda som den berörda parten senare skulle komma att anklaga för mobbning. M var vid denna tidpunkt även biträdande direktör för EUMC.
6 Vid enhet 1 Administration tjänstgjorde sökanden som upphandlingsassistent med ansvar för olika frågor som rörde offentlig upphandling.
7 A, den andra av de båda anställda som sökanden har anklagat för mobbning, rekryterades av EUMC 2005 och tillträdde tjänsten som huvudansvarig för offentlig upphandling vid enhet 1 Administration.
8 I december 2005 ingick EUMC ett avtal om leverans av en abonnentväxel för telefoni motsvarande ett värde av 34 391,43 euro med bolaget S. Den 23 december 2005 sändes avtalet, som undertecknats av EUMC, till bolaget S för underskrift.
9 I januari 2006 började bolaget S verkställa avtalet, trots att bolaget inte ännu hade undertecknat det. EUMC ansåg att bolaget hade godtagit avtalsvillkoren och gjorde en anslagsöverföring från 2005 till 2006 motsvarande det överenskomna beloppet på 34 391,43 euro.
10 I mars 2006 beslutade EUMC och bolaget S att avtalet skulle ändras genom ett tillägg.
11 Den 19 april 2006 begav sig sökanden tillsammans med en av sina kolleger till bolaget S för att begära att bolaget skulle underteckna avtalet och tillägget samt datera dem den 23 december 2005 respektive den 15 januari 2006. Enligt sökanden skedde detta på uttrycklig begäran av M, och motiverades av att M ville regularisera den anslagsöverföring som redan gjorts på grundval av avtalet.
12 I april 2006 uppmärksammade sökanden, med stöd av artikel 22a i tjänsteföreskrifterna, M och A på att anslagsöverföringen saknade rättslig grund, eftersom avtalet inte hade undertecknats av alla parter den 31 december 2005. Sökanden hävdade att antedateringen av avtalet utgjorde ett bedrägeri som syftade till att dölja att anslagsöverföringen var rättsstridig.
13 Eftersom sökanden respektive M och A var av olika åsikt om huruvida anslagsöverföringen och dateringen av avtalet hade gjorts i vederbörlig ordning, underrättade sökanden EUMC:s internrevisor om situationen.
14 Vid ett möte den 28 april 2006 informerade sökanden även Beate Winkler, direktören för EUMC, om de påtryckningar han hade utsatts för i syfte att han skulle bege sig till bolaget S och förmå bolaget att antedatera avtalet.
15 Den 22 maj 2006 beslutade direktören för EUMC att upphäva avtalet med bolaget S, med motiveringen att det hade antedaterats av bolaget S i närvaro av två anställda vid EUMC och att det var rättsstridigt att underteckna avtalet med ett oriktigt datum.
16 Efter det att direktören för EUMC hade informerats om att det var möjligt att ändra datumet på avtalet gick hon emellertid, den 6 juni 2006, med på att inte upphäva avtalet och gav instruktioner om att datumen för bolaget S undertecknande av avtalet och tillägget skulle ändras så att de överensstämde med verkligheten.
17 Samma dag, den 6 juni 2006, begav sig sökanden på nytt till bolaget S, för att detta skulle ändra datumen för undertecknandet. Företrädarna för bolaget S daterade då avtalet med den 19 april 2006 och tillägget med den 6 juni 2006.
18 Sökanden påstår att hans relation med M och A allvarligt försämrades efter den 6 juni 2006. Den omständigheten att han hade varit ovillig att antedatera avtalet med bolaget S och hade underrättat direktören för EUMC om vad han betraktade som ett bedrägligt förfarande resulterade enligt sökanden i att M och A började mobba honom, särskilt genom att frånta honom de uppgifter som han rekryterats för och isolera honom inom EUMC.
19 Den 1 mars 2007 omvandlades EUMC till FRA.
20 Den 25 juni 2007 mottog Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) en anonym skrivelse med uppgifter om oegentligheter som M ska ha begått i sin tjänsteutövning, särskilt avseende rekryteringsförfaranden, antedaterade leveransavtal, rättsstridigt beviljande av utbildningstillägg för vissa anställda och dålig ekonomisk förvaltning.
21 I juli 2007, efter det att direktören för FRA hade lämnat sin tjänst, blev M tillförordnad direktör för byrån.
22 Den 28 november 2007 inledde Olaf en internutredning om de påstådda oegentligheter som angetts i skrivelsen av den 25 juni 2007. Den 15–17 januari 2008 gjorde Olaf ett kontrollbesök hos FRA.
23 Den 1 juni 2008 utsågs Morten Kjærum, som dittills varit verkställande direktör för det danska institutet för mänskliga rättigheter (Institut for Menneskerettigheder) (nedan kallat IMR), till direktör för FRA.
24 Genom ett meddelande av den 23 juni 2008 lämnade sökanden in en ansökan om bistånd till Morten Kjærum genom tillämpning av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna. I detta meddelande hävdade han att han utsattes för mobbning av M och A och begärde att FRA skulle vidta nödvändiga åtgärder för att få situationen att upphöra.
25 Till följd av denna ansökan beslutade direktören för FRA den 7 juli 2008 att förflytta sökanden från enhet 1 Administration till enhet 3 Kommunikation och yttre förbindelser. Direktören höll även möten med sökanden den 7, 8 och 11 juli 2008, utan närvaro av dennes advokater, för att utröna om det inte fanns något alternativ till det formella förfarande som föreskrivs i artikel 24 i tjänsteföreskrifterna. Sökanden avvisade detta förslag.
26 Genom en skrivelse av den 18 juli 2008 till direktören för FRA bekräftade sökandens advokater att denne avsåg att vidhålla sin ansökan om bistånd och begärde att få sig tillsänt förfarandereglerna för den administrativa utredningen och närmare uppgifter om denna. Sökandens advokater begärde även att FRA skulle stå för betalningen av deras arvoden.
27 Samma dag, den 18 juli 2008, underrättade direktören för FRA sökanden om sitt beslut att inleda en utredning.
28 I slutet av juli 2008 sjukskrevs sökanden. Han var sjukskriven ända till mitten av september 2009.
29 Genom en skrivelse av den 22 oktober 2008 informerade direktören för FRA sökandens advokater om sitt beslut att utse Claus Haagen Jensen till att genomföra utredningen (nedan kallad utredaren). Vid den tidpunkten var utredaren chef för IMR:s ledningssekretariat.
30 Genom en skrivelse av den 18 november 2008 inkom sökanden med ett antal frågor rörande utredningen, särskilt beträffande skyddet av vittnenas anonymitet.
31 Genom en skrivelse av den 16 januari 2009 besvarade direktören för FRA de frågor som sökanden ställt i sin skrivelse av den 18 november 2008. Han angav att vittnena kunde beviljas anonymitet endast om det av omständigheterna i ärendet tydligt framgick att detta var nödvändigt.
32 Den 20 februari 2009 sände FRA ett dokument till sökanden med rubriken Rättslig ram för den administrativa utredningen, vilket direktören sammanställt efter samråd med utredaren.
33 Utredaren anordnade tre utfrågningar, den första den 2 och 3 mars 2009, den andra den 23, 24 och 25 mars 2009 och den tredje den 23 och 24 april 2009. Vid den första utfrågningen hördes sökanden samt M och A av utredaren. Vid den andra utfrågningen hörde utredaren, förutom sökanden och M, tre vittnen, som hade föreslagits av M, samt två andra anställda som utredaren fann det nödvändigt att höra. Vid den tredje utfrågningen hördes sökanden och M samt tre andra anställda.
34 I en rapport av den 22 juni 2009, som Olaf upprättade i samband med att internutredningen avslutades, drogs slutsatsen att anklagelserna i skrivelsen av den 25 juni 2007 var ogrundade och rekommenderades att inga disciplinära eller rättsliga åtgärder skulle vidtas till följd av denna utredning. Rapporten överlämnades till direktören för FRA genom en skrivelse av den 25 juni 2009.
35 Den 16 juli 2009 utarbetade utredaren ett förslag till utredningsrapport. I detta förslag drog utredaren slutsatsen att någon mobbning inte förekommit. Han föreslog dock att FRA skulle ge M en varning på grund av hans ansvar för att det inom enhet 1 Administration rådde en ”intensiv stämning av rädsla”. Förslaget till rapport överlämnades till sökanden samt till M och A.
36 Den 31 augusti 2009 inkom sökanden med skriftliga synpunkter på förslaget till rapport.
37 Den 15 september 2009 utarbetade utredaren den slutliga versionen av utredningsrapporten (nedan kallad den slutliga rapporten). Utredaren bekräftade där sin ståndpunkt att någon mobbning inte förekommit.
38 Den 16 september 2009 överlämnades den slutliga rapporten till sökanden för att denne skulle kunna lämna nödvändiga synpunkter, vilket han gjorde den 22 september 2009.
39 Genom beslut av den 16 oktober 2009, som samma dag lämnades till sökanden, beslutade direktören för FRA att inte inleda något disciplinärt förfarande mot M och A (nedan kallat det omtvistade beslutet). Direktören medgav att relationerna mellan sökanden, å ena sidan, samt M och A, å andra sidan, hade varit konfliktfyllda, framför allt på grund av ”oförenliga personligheter” och ”olika syn på det sociala samspelet”, och att M kunde ha försökt lösa konflikten på ett annat sätt för att undanröja spänningarna och skapa en god arbetsmiljö för sökanden. Direktören underströk dock att det inte hade kunnat fastställas att mobbning faktiskt förekommit. Slutligen ansåg direktören mot bakgrund av det ovanstående att sökanden skulle få en rimlig ersättning för de kostnader han förorsakats till följd av utredningen.
40 FRA har i sina skriftliga inlagor hävdat att direktören för FRA samma dag, den 16 oktober 2009, höll möten först med A och sedan med M för att påminna dem om de principer för god förvaltning som ska tillämpas i tjänsteutövningen och att det är nödvändigt att de förbättrar sin dagliga tillämpning av dessa principer.
41 Den 1 januari 2010 förnyades sökandens avtal och han fick en tillsvidareanställning.
42 Genom ett meddelande av den 14 januari 2010 lämnade sökanden in ett klagomål mot det omtvistade beslutet.
43 Genom beslut av den 6 april 2010, som meddelades den 7 april 2010, avslog direktören för FRA klagomålet.
Förfarandet och parternas yrkanden
44 Talan i förevarande mål väcktes den 16 juli 2010.
45 Sökanden har yrkat att personaldomstolen ska
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet,
– vid behov ogiltigförklara beslutet av den 6 april 2010 om avslag på klagomålet,
– slå fast att han har utsatts för mobbning av M och A, med alla de disciplinära följder som detta medför, eller, i andra hand, i) inleda en ny administrativ utredning, som är rättvis, oberoende och opartisk, vilket förutsätter att en expertgrupp inrättas för att ansvara för den administrativa utredningen, samt ii) vidta alla nödvändiga åtgärder för att en rättvis utredning ska kunna genomföras utan någon som helst påtryckning eller inblandning,
– tillerkänna honom ersättning för den ekonomiska skada som han lidit, vilken preliminärt beräknas uppgå till 71 823,23 euro,
– tillerkänna honom 85 000 euro som ersättning för den ideella skada som han lidit till följd av det sätt på vilket förfarandet genomfördes och till följd av antagandet av det omtvistade beslutet, och
– förplikta FRA att ersätta rättegångskostnaderna.
46 FRA har yrkat att personaldomstolen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
47 Referentens förslag att parterna ska lösa tvisten i godo avvisades av parterna.
Rättslig bedömning
Yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet av den 6 april 2010 om avslag på klagomålet
48 Enligt fast rättspraxis får yrkanden om ogiltigförklaring som formellt riktas mot ett beslut om avslag på ett klagomål, i det fall att beslutet saknar självständigt innehåll, till följd att den rättsakt som är föremål för klagomålet prövas av personaldomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 januari 1989 i mål 293/87, Vainker mot parlamentet, punkt 8, och personaldomstolens dom av den 9 juli 2009 i mål F‑104/07, Hoppenbrouwers mot kommissionen, punkt 31). Under dessa omständigheter, och eftersom beslutet av den 6 april 2010 om avslag på klagomålet saknar självständigt innehåll, ska yrkandena om ogiltigförklaring anses riktade endast mot det omtvistade beslutet.
Yrkandena att personaldomstolen ska slå fast att sökanden har utsatts för mobbning
49 Eftersom ovannämnda yrkanden egentligen syftar till att personaldomstolen ska slå fast att det finns fog för vissa av de grunder som åberopats till stöd för yrkandena om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, kan de inte tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 30 november 1993 i mål T‑15/93, Vienne mot parlamentet, punkt 13).
Yrkandena om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet
50 Sökanden har till stöd för yrkandena om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet anfört ett antal grunder som framför allt avser
– bristande opartiskhet från utredarens sida,
– utredarens vägran att bevilja vittnena anonymitet,
– felaktig rättstillämpning vid tolkningen av det rättsliga begreppet mobbning, och
– utredarens uppenbart oriktiga bedömning när denne vägrade att fastställa att mobbning förekommit.
51 Personaldomstolen kommer först att pröva grunden avseende bristande opartiskhet från utredarens sida samt grunden att utredarens vägran att bevilja vittnena anonymitet var rättsstridig.
Parternas argument
52 När det gäller den första grunden, som avser bristande opartiskhet från utredarens sida, har sökanden förklarat att utredaren var sekretariatschef vid IMR när han utsågs att leda utredningen. Innan Morten Kjærum utsågs till direktör för FRA den 1 juni 2008 var han verkställande direktör för samma institut. Sökanden har vidare förklarat att IMR hade ingått ett viktigt avtal med FRA om tillhandahållande av uppgifter om diskriminering på grund av sexuell läggning samt att utredaren och Morten Kjærum gemensamt hade författat ett akademiskt verk. Enligt sökanden låg det därför i utredarens intresse att skydda bilden av FRA och frikänna byrån från alla anklagelser om mobbning. Sökanden har tillagt att även utredarens subjektiva opartiskhet kan ifrågasättas, vilket bland annat visas av att den slutliga rapporten inte är särskilt utförlig.
53 När det gäller den andra grunden att utredarens vägran att bevilja vittnena anonymitet var rättsstridig, har sökanden hävdat att denna vägran, som är oförenlig med ”den rättsliga ramen för den administrativa utredningen”, föranledde att vissa personer av rädsla för repressalier vägrade att vittna eller inte avlade helt uppriktiga vittnesmål.
54 FRA har i sitt svaromål yrkat att ovannämnda grunder ska ogillas.
55 FRA har för det första hävdat att ingen av handlingarna i målet ger anledning att misstänka bristande opartiskhet från utredarens sida, vare sig gentemot sökanden eller gentemot de tjänstemän som har ifrågasatts av sökanden. Framför allt ger varken den omständigheten att utredaren och direktören tidigare hade haft en yrkesrelation inom IMR eller den omständigheten att det förelåg en affärsförbindelse mellan FRA och institutet fog för en sådan misstanke.
56 FRA har vidare förklarat att det med hänsyn till omständigheterna i ärendet inte var nödvändigt att vittnena beviljades anonymitet och har tillagt att anonymitet, med hänsyn till byråns ringa storlek, ändå inte skulle ha utgjort någon garanti för vittnena.
Personaldomstolens bedömning
57 Det ska inledningsvis påpekas att direktören när han antog det omtvistade beslutet i huvudsak grundade sig dels på de uppgifter som utredaren samlat in under utredningen, dels på utredarens slutsatser i den slutliga rapporten. Detta framgår av den omständigheten att direktören, när han i det omtvistade beslutet uttryckligen slog fast att mobbning inte förekommit, hänvisade till ärendet ”såsom det beskrivits av utredaren i den slutliga rapporten”.
58 Det ska därför prövas huruvida utredningen har genomförts under rättsstridiga förhållanden, såsom sökanden har hävdat.
– Bristande opartiskhet från utredarens sida
59 Sökanden har ifrågasatt såväl utredarens objektiva som subjektiva opartiskhet. Enligt den berörda parten befann sig utredaren på grund av sina funktioner vid IMR i en objektiv situation som kan föranleda tvivel om hans oberoende, men dessutom var han inte heller opartisk i det faktiska genomförandet av utredningen.
60 När det gäller utredarens objektiva opartiskhet framgår det inte av handlingarna i målet att utredaren skulle ha stått nära någon av de tjänstemän som direkt berördes av ansökan om bistånd, det vill säga sökanden och de båda tjänstemän som denne anklagat för mobbning, och sökanden har inte heller hävdat detta. Enbart den omständigheten att Morten Kjærum och utredaren tidigare hade haft en yrkesrelation vid IMR och gemensamt hade författat ett akademiskt verk innebär inte att utredarens oberoende vid genomförandet av utredningen hade påverkats eller att det fanns anledning för tredje man att anse att det påverkats (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 11 september 2002 i mål T‑89/01, Willeme mot kommissionen, punkt 58).
61 Det framgår emellertid att IMR, där utredaren var sekretariatschef vid den tidpunkt när han utsågs att leda utredningen, hade ingått ett avtal med FRA motsvarande ett belopp på närmare 500 000 euro, som innebar att IMR skulle tillhandahålla FRA uppgifter om diskriminering på grund av sexuell läggning i Danmark 2007–2008. Vid den tid när utredaren genomförde utredningen fanns det dessutom möjlighet att avtalet kunde förnyas flera gånger i framtiden, vilket FRA bekräftade vid förhandlingen.
62 Mot bakgrund av det ovan anförda kunde förekomsten av en affärsförbindelse mellan FRA och IMR och dess omfattning föranleda motiverade farhågor hos sökanden om utredarens objektiva opartiskhet, eftersom sökanden hade skäl att befara att utredaren, i syfte att upprätthålla denna affärsförbindelse, styrdes av en önskan att vidmakthålla byråns rykte.
63 Det är förvisso riktigt att utredaren inte innehade några direkt verkställande funktioner inom IMR, eftersom dessa funktioner innehades av direktören och de ansvariga för institutets olika avdelningar. Handlingarna i målet visar emellertid att sekretariatet – och således dess chef – hade en central roll i IMR:s verksamhet. Om detta vittnar den omständigheten att det i en ledare som publicerades på IMR:s webbplats i juni 2008 angavs att sekretariatet, under ledning av Claus Haagen Jensen, skulle fortsätta att övervaka ”den allmänna ledningen av [IMR]”. Vid samma tidpunkt underströks dessutom, också detta på IMR:s webbplats, att sekretariatet skulle ”ansvara för alla kärnfrågor och verksamhetsfrågor, vilket innefattar forskning och strategi”.
64 Utredaren, som dessutom fick sekreterarhjälp av en av FRA-direktörens assistenter, uppfyllde följaktligen inte villkoren för att hans opartiskhet inte ska kunna ifrågasättas.
65 Av denna anledning och med hänsyn till de särskilda omständigheterna i förevarande fall har sökanden fog för sina påståenden att utredningen var behäftad med fel.
66 När det gäller utredarens subjektiva opartiskhet anser personaldomstolen att det, även om det av handlingarna i målet inte går att sluta sig till att utredaren styrde utredningen i en riktning som var gynnsam för de tjänstemän som ifrågasatts av sökanden, är olyckligt att utredaren under utredningens gång delgav M och A hela skriftväxlingen mellan, å ena sidan, FRA och, å andra sidan, sökanden och dennes rådgivare, trots att en del av skriftväxlingen som avsåg ansökan om att FRA skulle stå för sökandens advokatarvoden inte angick vare sig M eller A.
67 I den slutliga rapporten på tolv sidor ägnade utredaren dessutom mindre än tre sidor åt att – för övrigt inte särskilt utförligt – diskutera huruvida sökandens klagomål var välgrundade, och detta trots att sökanden hade bifogat ett stort antal handlingar till sin ansökan om bistånd. I resten av rapporten begränsande han sig till att presentera omständigheter som inte hade bestritts av parterna, redogöra för gällande rätt och beskriva förfarandet.
– Vägran att bevilja vittnena anonymitet
68 Personaldomstolen erinrar inledningsvis om att innan utredningen inleddes fastställde direktören i samarbete med utredaren ”den rättsliga ramen för den administrativa utredningen”. Den rättsliga ramen, som parterna inte har bestritt att de var tvungna att följa, innehöll ett stycke med rubriken ”närmare bestämmelser om utfrågningen av vittnen” där det bland annat angavs att ”vittnena kan beviljas anonymitet gentemot en part endast om det av särskilda omständigheter tydligt framgår att detta är nödvändigt”.
69 Det finns därför anledning att pröva huruvida utredaren mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i förevarande fall borde ha beviljat anonymitet för de vittnen som han hörde och dem som han kunde ha hört.
70 Mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i förevarande fall måste personaldomstolen besvara denna fråga jakande.
71 Utredaren var fullkomligt medveten om svårigheterna för de anställda att vittna, om de inte beviljades garantier för att deras identitet inte skulle avslöjas för de båda personer som anklagats för mobbning. I den slutliga rapporten angav utredaren att han ”i ett stort antal fall noterade att de anställda vid FRA, särskilt vid enhet 1 Administration, inte var benägna eller till och med motsatte sig att vittna av rädsla för repressalier” och att särskilt en av dem, som hade vägrats anonymitet trots sin begäran om det ”vägrade att vittna”. Utredaren angav vidare att även om ”andra personer, trots inledande tveksamhet, slutligen gick med på att vittna, fick han det mycket tydliga intrycket att de långt ifrån sade allt det som de kunde ha sagt” och att det följaktligen ”inte kan uteslutas att utredningen inte har klarlagt hela sanningen och att eventuella senare utredningar inte kommer att lyckas bättre”. Som avslutning på rapporten angav utredaren att på grund av svårigheterna att förmå de anställda att vittna ”var antalet vittnesmål mycket begränsat”.
72 Det ska även understrykas att utredaren samtidigt som han framhävde dessa svårigheter betonade att utredningen hade bringat i dagen en ”intensiv stämning av rädsla vid enhet 1 Administration – en stämning som gjorde att de anställda inte vågade lägga fram sina åsikter eller åtminstone var mycket motvilliga att göra det”.
73 Trots att alla dessa omständigheter, vilka påpekats av utredaren själv, borde ha förmått honom att bevilja vittnena anonymitet, gjorde han motsägelsefullt nog inte detta, trots att sökanden hade begärt det.
74 Det är riktigt att utredaren i den slutliga rapporten motiverade sin vägran att bevilja sökandens vittnen anonymitet med att ett sådant skydd skulle ha varit illusoriskt, eftersom de personer som ifrågasatts i ansökan om bistånd ändå med stor sannolikhet kunde få reda på var uppgifterna kom ifrån. Det är emellertid inte fastställt att utredaren, om anonymitet hade beviljats, inte skulle ha kunnat garantera vittnena ett tillräckligt skydd och framför allt inte skulle ha kunnat utforma protokollen från utfrågningen på ett sådant sätt att de berörda personerna inte kunde identifieras.
75 Det ska dessutom påpekas att den person som sökanden främst hade ifrågasatt, nämligen M, den 6 februari 2009 sände ett meddelande till direktören, som han trots allt var underordnad, där han angav att ”anonymitet för vittnena inte under några omständigheter kan accepteras”. Med beaktande av den miljö som utredaren själv beskrivit, särskilt den ”intensiva stämningen av rädsla vid enhet 1 Administration”, bekräftar detta meddelande och ordalydelsen i det att det var nödvändigt att bevilja vittnena anonymitet för att utredningen skulle kunna genomföras under tillfredsställande förhållanden.
76 Mot denna bakgrund anser personaldomstolen att utredarens vägran att garantera vittnena anonymitet förhindrade en fullständig undersökning av omständigheterna samt att utredningen följaktligen var behäftad med fel.
77 I den mån som direktören, såsom det har framgått, grundade sig på den slutliga rapporten för att anta det omtvistade beslutet, finns det följaktligen anledning att anse att det omtvistade beslutet är rättsstridigt.
78 Eftersom talan har bifallits såvitt avser de båda första av de grunder som anförts mot det omtvistade beslutet, ska nämnda beslut ogiltigförklaras, utan att det finns anledning att pröva övriga grunder för ansökan, särskilt inte de som avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av det rättsliga begreppet mobbning och huruvida mobbning förekommit.
Yrkandena om ersättning
Parternas argument
79 Sökanden har yrkat att FRA ska förpliktas att betala honom ersättning om totalt 71 823,23 euro för den ekonomiska skada som han har lidit till följd av mobbningen.
80 Sökanden har vidare yrkat att personaldomstolen ska förplikta FRA att betala honom ersättning om 85 000 euro för den ideella skada som han orsakats dels till följd av mobbningen, dels till följd av det omtvistade beslutets rättsstridighet, i vilket FRA vägrade att fastställa att mobbning förekommit.
81 FRA har yrkat att yrkandena om ersättning ska ogillas.
Personaldomstolens bedömning
82 När det för det första gäller yrkandena att FRA ska förpliktas att ersätta den ekonomiska och ideella skada som sökanden lidit till följd av mobbningen, ska det erinras om att enligt artikel 24 andra stycket i tjänsteföreskrifterna ska en tjänsteman eller anställd ersättas för den skada han lidit till följd av sådant agerande från tredje mans eller andra tjänstemäns sida som avses i första stycket i samma artikel, förutsatt att han inte har kunnat få ersättning från den som vållat skadan (se domstolens beslut av den 5 oktober 2006 i mål C‑365/05 P, Schmidt-Brown mot kommissionen, punkt 78). För att en talan om skadestånd som väcks av en tjänsteman eller en anställd i enlighet med artikel 24 andra stycket i tjänsteföreskrifterna ska kunna tas upp till prövning krävs således att de nationella rättsmedlen har uttömts, förutsatt att dessa på ett effektivt sätt garanterar skyddet för de berörda personerna och kan ge upphov till ersättning för den påstådda skadan (se förstainstansrättens dom av den 9 mars 2005 i mål T‑254/02, L mot kommissionen, punkt 148, och tribunalens dom av den 12 juli 2011 i mål T‑80/09 P, kommissionen mot Q, punkt 67).
83 I förevarande mål har det emellertid inte konstaterats eller ens gjorts gällande att sökanden för att få ersättning för den skada som orsakats av den påstådda mobbningen har uttömt de nationella rättsmedlen, eller att dessa inte garanterar skyddet för honom på ett effektivt sätt. Av detta följer att yrkandena om ersättning för nämnda skada ska avvisas.
84 När det för det andra gäller yrkandena att FRA ska förpliktas att betala ersättning för den ideella skada som orsakats av det omtvistade beslutets rättsstridighet, ska det erinras om att enligt fast rättspraxis kan ogiltigförklaring av en rättsstridig rättsakt i sig utgöra en lämplig och i princip tillräcklig gottgörelse för den ideella skada som orsakats av rättsakten i fråga (domstolens dom av den 9 juli 1987 i de förenade målen 44/85, 77/85, 294/85 och 295/85, Hochbaum och Rawes mot kommissionen, punkt 22, förstainstansrättens dom av den 9 november 2004 i mål T‑116/03, Montalto mot rådet, punkt 127, och personaldomstolens dom av den 8 maj 2008 i mål F‑6/07, Suvikas mot rådet, punkt 151), förutom om sökanden visar att han har lidit ideell skada som kan särskiljas från den rättsstridighet som ligger till grund för ogiltigförklaringen och som inte kan gottgöras fullt ut genom att beslutet ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 7 februari 1990 i mål C‑343/87, Culin mot kommissionen, punkterna 27 och 28, och förstainstansrättens dom av den 6 juni 2006 i mål T‑10/02, Girardot mot kommissionen, punkt 131).
85 Det är riktigt att det omtvistade beslutet i förevarande fall inte innehåller någon bedömning av sökandens kompetens eller beteende som kan skada honom. Med beaktande av de diskutabla förhållandena i samband med behandlingen av sökandens ansökan om bistånd och genomförandet av utredningen, kan en ogiltigförklaring av beslutet emellertid inte i sig utgöra en lämplig och tillräcklig gottgörelse för den ideella skada som beslutet orsakat, det vill säga den osäkerhet och oro som det omtvistade beslutets rättsstridighet skapat. FRA ska följaktligen förpliktas att betala sökanden 5 000 euro.
Rättegångskostnader
86 Om inte annat följer av bestämmelserna i avdelning II, kapitel 8 i rättegångsreglerna, ska enligt artikel 87.1 i dessa rättegångsregler tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.2 får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
87 Av skälen i förevarande dom följer att FRA huvudsakligen är tappande part. Sökanden har dessutom yrkat att FRA ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom omständigheterna i förevarande mål inte motiverar en tillämpning av bestämmelserna i artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska FRA bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som sökanden förorsakats.
Mot denna bakgrund beslutar
PERSONALDOMSTOLEN (första avdelningen)
följande:
1) Det beslut som meddelades av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter den 16 oktober 2009 ogiltigförklaras.
2) Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter ska betala 5 000 euro till Timo Allgeier.
3) Talan ogillas i övrigt.
4) Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som Timo Allgeier förorsakats.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 18 september 2012.
Justitiesekreterare | | Ordförande |