SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
6 marzo 2018 (*)(i)
«Rinvio pregiudiziale – Trattato bilaterale d’investimento concluso nel 1991 tra il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica federale ceca e slovacca e tuttora applicabile tra il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica slovacca – Disposizione che consente a un investitore di una parte contraente di adire un collegio arbitrale in caso di controversia con l’altra parte contraente – Compatibilità con gli articoli 18, 267 e 344 TFUE – Nozione di “giurisdizione” – Autonomia del diritto dell’Unione»
Nella causa C‑284/16,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia, Germania), con decisione del 3 marzo 2016, pervenuta in cancelleria il 23 maggio 2016, nel procedimento
Slowakische Republik
contro
Achmea BV,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano (relatore), vicepresidente, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. Malenovský e E. Levits, presidenti di sezione, E. Juhász, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Vilaras e E. Regan, giudici,
avvocato generale: M. Wathelet
cancelliere: K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 19 giugno 2017,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Slowakische Republik, da M. Burgstaller, solicitor, e K. Pörnbacher, Rechtsanwalt;
– per la Achmea BV, da M. Leijten, D. Maláčová, H. Bälz e R. Willer, Rechtsanwälte, nonché da A. Marsman, advocaat;
– per il governo tedesco, da T. Henze, in qualità di agente;
– per il governo ceco, da M. Smolek, J. Vláčil e M. Hedvábná, in qualità di agenti;
– per il governo estone, da K. Kraavi-Käerdi e N. Grünberg, in qualità di agenti;
– per il governo ellenico, da S. Charitaki, S. Papaioannou e G. Karipsiadis, in qualità di agenti;
– per il governo spagnolo, da S. Centeno Huerta e A. Rubio González, in qualità di agenti;
– per il governo francese, da D. Colas e D. Segoin, in qualità di agenti;
– per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Fiorentino, avvocato dello Stato;
– per il governo cipriota, da E. Symeonidou e E. Zachariadou, in qualità di agenti;
– per il governo lettone, da I. Kucina e G. Bambāne, in qualità di agenti;
– per il governo ungherese, da M.Z. Fehér et G. Koós, in qualità di agenti;
– per il governo dei Paesi Bassi, da M. Bulterman e J. Langer, in qualità di agenti;
– per il governo austriaco, da C. Pesendorfer e M. Klamert, in qualità di agenti;
– per il governo polacco, da B. Majczyna, L. Bosek, R. Szczęch e M. Cichomska, in qualità di agenti;
– per il governo rumeno, da R.H. Radu, in qualità di agente, assistito da R. Mangu e E. Gane, consilieri;
– per il governo finlandese, da S. Hartikainen, in qualità di agente;
– per la Commissione europea, da T. Maxian Rusche, J. Baquero Cruz, L. Malferrari e F. Erlbacher, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 19 settembre 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale concerne l’interpretazione degli articoli 18, 267 e 344 TFUE.
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Slowakische Republik (Repubblica slovacca) e la Achmea BV in merito a un lodo arbitrale del 7 dicembre 2012 pronunciato dal collegio arbitrale previsto dall’accordo per la promozione e la tutela reciproche degli investimenti tra il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica federale ceca e slovacca (in prosieguo: il «TBI»).
Contesto normativo
Il TBI
3 Il TBI, concluso nel 1991, è entrato in vigore il 1o gennaio 1992. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, dello stesso, le parti contraenti si sono impegnate a garantire un trattamento giusto ed equo agli investimenti degli investitori della controparte e a non impedire, con misure irragionevoli o discriminatorie, il funzionamento, la gestione, l’utilizzo, il godimento o la cessione di tali investimenti. Ai sensi dell’articolo 4 del TBI, ciascuna parte contraente garantisce la libertà di trasferimento dei pagamenti relativi a un investimento, compresi gli utili, gli interessi e i dividendi, in valuta liberamente convertibile senza restrizioni o ritardi ingiustificati.
4 L’articolo 8 del medesimo accordo prevede quanto segue:
«1) Qualsiasi controversia tra una parte contraente e un investitore della controparte relativa a un investimento di quest’ultimo è definita, per quanto possibile, in via amichevole.
2) Ogni parte contraente accetta, con il presente atto, che una controversia ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo sia sottoposta a un collegio arbitrale qualora non sia stata definita in via amichevole entro un termine di sei mesi a decorrere dalla data in cui una delle parti della controversia ne ha richiesto la composizione amichevole.
3) Il collegio arbitrale di cui al paragrafo 2 del presente articolo è costituito, per ogni singolo caso, nel seguente modo: ogni parte della controversia designa un arbitro e i due arbitri così designati scelgono insieme un terzo arbitro, cittadino di uno Stato terzo, che svolgerà funzioni di presidente del collegio. Ogni parte della controversia designa il proprio arbitro entro due mesi a decorrere dalla data in cui l’investitore ha notificato alla controparte la sua decisione di sottoporre la controversia a un collegio arbitrale, e il presidente è designato entro un termine di tre mesi a decorrere dalla medesima data.
4) Qualora le designazioni non siano avvenute nei termini suindicati, ogni parte della controversia può invitare il presidente dell’Istituto arbitrale della Camera di commercio di Stoccolma a procedere alle designazioni necessarie. Se il presidente è cittadino di una parte contraente o se si trova nell’impossibilità di esercitare detta funzione per qualsiasi altra ragione, viene invitato a procedere alle designazioni necessarie il vicepresidente. Se il vicepresidente è cittadino di una parte contraente o si trova anch’egli nell’impossibilità di esercitare detta funzione, è invitato a procedere alle designazioni necessarie il membro più anziano dell’Istituto arbitrale che non abbia la cittadinanza di una parte contraente.
5) Il collegio arbitrale stabilisce il proprio regolamento interno in conformità del regolamento arbitrale della Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL).
6) Il collegio arbitrale decide secondo diritto, tenendo conto in particolare, ma non in via esclusiva:
– del diritto vigente della parte contraente interessata;
– delle disposizioni del presente accordo e di qualsiasi altro accordo pertinente tra le parti contraenti;
– delle disposizioni di accordi speciali relativi all’investimento;
– dei principi generali del diritto internazionale.
7) Il collegio delibera a maggioranza dei voti; la sua decisione è definitiva e obbligatoria per le parti della controversia».
Diritto tedesco
5 Ai sensi dell’articolo 1059, paragrafo 2, della Zivilprozessordnung (codice di procedura civile), un lodo arbitrale può essere annullato solo se è accertato uno dei motivi di annullamento previsti da tale disposizione, tra i quali figurano la nullità dell’accordo arbitrale in virtù della legge alla quale le parti l’hanno subordinata e la contrarietà all’ordine pubblico del riconoscimento o dell’esecuzione del lodo arbitrale.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
6 Il 1o gennaio 1993, la Repubblica slovacca è succeduta, in qualità di avente causa della Repubblica federale ceca e slovacca, nei diritti e negli obblighi di quest’ultima ai sensi del TBI e, il 1o maggio 2004, essa ha aderito all’Unione europea.
7 Nel quadro di una riforma del suo sistema sanitario, nel corso del 2004, la Repubblica slovacca ha aperto il mercato slovacco a operatori nazionali e ad operatori di altri Stati che offrivano servizi di assicurazione sanitaria privata. La Achmea, un’impresa appartenente ad un gruppo di assicurazioni olandese, dopo aver ottenuto l’autorizzazione in qualità di organismo di assicurazione sanitaria, ha stabilito una filiale in Slovacchia, alla quale ha apportato capitali e per il cui tramite offriva prestazioni di assicurazione sanitaria privata sul mercato slovacco.
8 Nel corso del 2006, la Repubblica slovacca ha revocato parzialmente la liberalizzazione del mercato delle assicurazioni sanitarie private. In particolare, con legge del 25 ottobre 2007, ha vietato la distribuzione degli utili generati dalle attività di assicurazione sanitaria privata. Successivamente, poiché l’Ústavný súd Slovenskej republiky (Corte costituzionale della Repubblica slovacca), con sentenza del 26 gennaio 2011, ha dichiarato che il divieto violava la costituzione slovacca, la Repubblica slovacca ha, con una legge entrata in vigore il 1o agosto 2011, nuovamente autorizzato la distribuzione degli utili di cui trattasi.
9 Ritenendo che le misure legislative della Repubblica slovacca le avessero arrecato pregiudizio, la Achmea ha, sin dal mese di ottobre 2008, avviato contro tale Stato membro un procedimento arbitrale ai sensi dell’articolo 8 del TBI.
10 Poiché è stata scelta come sede dell’arbitrato Francoforte sul Meno (Germania), il diritto tedesco è applicabile al procedimento arbitrale di cui trattasi.
11 Nell’ambito di tale procedimento arbitrale la Repubblica slovacca ha sollevato un’eccezione d’incompetenza del collegio arbitrale. A tale proposito, essa ha sostenuto che, in ragione della sua adesione all’Unione, il ricorso a un collegio arbitrale previsto all’articolo 8, paragrafo 2, del TBI era incompatibile con il diritto dell’Unione. Con lodo arbitrale interlocutorio del 26 ottobre 2010, il collegio arbitrale ha respinto tale eccezione. Le domande di annullamento di tale lodo proposte dalla Repubblica slovacca dinanzi ai giudici tedeschi di primo grado e d’appello non sono state accolte.
12 Con lodo arbitrale del 7 dicembre 2012, il collegio arbitrale ha condannato la Repubblica slovacca a pagare alla Achmea un risarcimento danni per un importo principale di EUR 22,1 milioni. La Repubblica slovacca ha proposto un ricorso di annullamento di tale lodo arbitrale dinanzi all’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land, Francoforte sul Meno, Germania). Poiché detto giudice ha deciso di respingere il ricorso, la Repubblica slovacca ha proposto un’impugnazione avverso tale decisione dinanzi al Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia, Germania).
13 Il giudice del rinvio ricorda che, dall’adesione della Repubblica slovacca all’Unione, il 1o maggio 2004, il TBI costituisce un accordo tra gli Stati membri, con la conseguenza che, in caso di conflitto, le disposizioni del diritto dell’Unione prevalgono, nei settori che disciplinano, sulle disposizioni del TBI.
14 A tale proposito, la Repubblica slovacca ha espresso dubbi in merito alla compatibilità della clausola compromissoria contenuta all’articolo 8 del TBI con gli articoli 18, 267 e 344 TFUE. Anche se il giudice del rinvio non condivide tali dubbi, esso ha tuttavia considerato che, poiché la Corte non si è ancora pronunciata su tali questioni, che rivestono una notevole importanza a causa dei numerosi trattati bilaterali di investimento ancora in vigore tra gli Stati membri che prevedono una clausola compromissoria analoga, era necessario proporre alla Corte il presente rinvio al fine di dirimere la controversia di cui è investito.
15 In primo luogo, il giudice del rinvio dubita dell’applicabilità stessa dell’articolo 344 TFUE. Innanzitutto, risulterebbe dall’oggetto e dalla finalità di tale disposizione che, sebbene il suo tenore letterale non lo faccia emergere chiaramente, quest’ultima non riguarda le controversie tra un privato e uno Stato membro.
16 Inoltre, l’articolo 344 TFUE riguarderebbe unicamente le controversie relative all’interpretazione e all’applicazione dei Trattati. Orbene, ciò non avverrebbe nella controversia di cui al procedimento principale, dal momento che il lodo arbitrale del 7 dicembre 2012 è stato adottato sulla base del solo TBI.
17 Infine, l’articolo 344 TFUE avrebbe lo scopo di garantire l’ordine delle competenze stabilito dai Trattati e, di conseguenza, l’autonomia del sistema giuridico dell’Unione, di cui la Corte garantisce il rispetto e sarebbe, al tempo stesso, una specifica espressione del dovere di lealtà degli Stati membri nei confronti della Corte, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Tuttavia, non se ne potrebbe dedurre che l’articolo 344 TFUE tutela la competenza della Corte per quanto riguarda tutte le controversie in cui il diritto dell’Unione può essere applicato o interpretato. In realtà, questa disposizione tutelerebbe la competenza esclusiva della Corte, solo nella misura in cui gli Stati membri sono tenuti a ricorrere ai procedimenti dinanzi ad essa previsti dai Trattati. Orbene, una controversia come quella di cui al procedimento principale non potrebbe essere risolta nell’ambito di un procedimento che si svolge dinanzi ai giudici dell’Unione. Infatti, i Trattati non prevedrebbero alcun procedimento giurisdizionale che consente a un investitore, come la Achmea, di far valere, dinanzi ai giudici dell’Unione, il diritto al risarcimento nei confronti di uno Stato membro a lui conferito da un trattato bilaterale di investimento come il TBI.
18 In secondo luogo, il giudice del rinvio si chiede se l’articolo 267 TFUE osti ad una clausola compromissoria come quella di cui al procedimento principale.
19 A tale riguardo, esso sottolinea, innanzi tutto, che, di per sé, il procedimento arbitrale non è idoneo a garantire l’uniformità di applicazione del diritto dell’Unione che l’articolo 267 TFUE mira a garantire. Infatti, anche se, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, del TBI, il collegio arbitrale deve rispettare il diritto dell’Unione e, in caso di conflitto di norme, applicarlo in via prioritaria, esso non avrebbe tuttavia la possibilità di adire la Corte in via pregiudiziale, in quanto non potrebbe essere considerato una «giurisdizione» ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
20 Il giudice del rinvio ritiene, inoltre, che l’unità d’interpretazione del diritto dell’Unione possa cionondimeno essere considerata garantita nella specie in quanto, prima dell’esecuzione del lodo arbitrale, un organo giurisdizionale statale può essere indotto a verificare la compatibilità del lodo arbitrale con il diritto dell’Unione e può, ove necessario, adire la Corte in via pregiudiziale. Inoltre, ai sensi dell’articolo 1059, paragrafo 2, punto 2, lettera b), del codice di procedura civile, la contrarietà all’ordine pubblico del riconoscimento o dell’esecuzione di un lodo arbitrale farebbe parte dei motivi di annullamento dello stesso. Analogamente a quanto la Corte avrebbe dichiarato a proposito di lodi arbitrali che risolvono controversie tra privati, il potere di controllo dei giudici nazionali su un lodo arbitrale riguardante una controversia tra un privato e uno Stato membro potrebbe validamente essere limitato alle sole violazioni di disposizioni fondamentali del diritto dell’Unione. Tale circostanza non dovrebbe avere per effetto che una clausola compromissoria, come quella di cui al procedimento principale, sia contraria all’articolo 267 TFUE.
21 Il giudice del rinvio aggiunge, infine, che la Corte ha già dichiarato che un accordo internazionale, che prevede l’istituzione, al di fuori del quadro istituzionale e giurisdizionale dell’Unione, di un giudice speciale responsabile dell’interpretazione e dell’applicazione delle disposizioni di detto accordo, è compatibile con il diritto dell’Unione purché non sia pregiudicata l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione. La Corte non avrebbe espresso riserve in merito alla creazione di un sistema giurisdizionale volto, in sostanza, alla soluzione delle controversie vertenti sull’interpretazione o sull’applicazione delle disposizioni stesse dell’accordo internazionale in questione e che non pregiudicava le competenze dei giudici degli Stati membri in materia d’interpretazione e applicazione del diritto dell’Unione, né la facoltà, o addirittura l’obbligo, per questi ultimi di adire la Corte in via pregiudiziale. Orbene, il collegio arbitrale di cui al procedimento principale sarebbe proprio chiamato a statuire sulla violazione delle disposizioni del TBI, che dovrebbe interpretare alla luce del diritto dell’Unione e, segnatamente, delle disposizioni che disciplinano la libera circolazione dei capitali.
22 In terzo luogo, il giudice del rinvio constata che, contrariamente agli investitori olandesi e slovacchi, gli investitori di Stati membri diversi dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Repubblica slovacca non hanno la possibilità di adire un collegio arbitrale al posto di un giudice statale, il che costituisce uno svantaggio considerevole idoneo ad integrare una discriminazione contraria all’articolo 18 TFUE. Tuttavia, la limitazione, mediante un accordo bilaterale all’interno dell’Unione, del godimento di un beneficio ai cittadini degli Stati membri contraenti sarebbe discriminatoria solo laddove i cittadini degli altri Stati membri che non fruiscono di tale beneficio si trovino in una situazione oggettivamente comparabile. Orbene, così non è nella presente fattispecie, poiché il fatto che i diritti e gli obblighi reciproci si applicano soltanto ai cittadini di uno dei due Stati membri contraenti sarebbe una conseguenza inerente alle convenzioni bilaterali concluse tra questi ultimi.
23 Alla luce delle considerazioni che precedono, il Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 344 TFUE osti all’applicazione di una clausola di un accordo bilaterale in materia di investimenti concluso tra gli Stati membri dell’Unione (che si è convenuto di denominare “un trattato bilaterale in materia d’investimenti interno all’Unione”), in base alla quale un investitore di uno Stato contraente, in caso di controversie in materia di investimenti nell’altro Stato contraente, può avviare nei confronti di quest’ultimo un procedimento dinanzi a un collegio arbitrale, nel caso in cui l’accordo in materia di investimenti sia stato concluso anteriormente all’adesione dello Stato contraente all’Unione, ma la procedura arbitrale debba essere avviata solo successivamente.
In caso di risposta negativa alla prima questione:
2) Se l’articolo 267 TFUE osti all’applicazione di una clausola di tale tipo.
In caso di risposta negativa alla prima e seconda questione:
3) Se l’articolo 18, primo comma, TFUE, nelle circostanze descritte nella prima questione, osti all’applicazione di una clausola di tal genere».
Sulle domande di riapertura della fase orale
24 In seguito alla lettura delle conclusioni dell’avvocato generale, il 19 settembre 2017, i governi ceco, ungherese e polacco hanno, con atti depositati presso la cancelleria della Corte, rispettivamente, il 3 novembre, il 19 e il 16 ottobre 2017, chiesto la riapertura della fase orale del procedimento, in applicazione dell’articolo 83 del regolamento di procedura della Corte.
25 A sostegno delle loro domande, detti governi esprimono il loro disaccordo nei confronti delle conclusioni dell’avvocato generale.
26 Occorre ricordare, tuttavia, da un lato, che lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il regolamento di procedura della Corte non prevedono la facoltà, per gli interessati contemplati dall’articolo 23 di tale Statuto, di formulare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (sentenza del 22 giugno 2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging e a., C‑126/16, EU:C:2017:489, punto 30).
27 Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale presenta pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. La Corte non è vincolata né a tali conclusioni né alle motivazioni in base alle quali l’avvocato generale giunge a formularle. Di conseguenza, il disaccordo di una parte con le conclusioni dell’avvocato generale, qualunque siano le questioni da esso ivi esaminate, non può costituire, di per sé, un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale (sentenza del 25 ottobre 2017, Polbud – Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
28 Ciò premesso, dopo aver sentito l’avvocato generale, la Corte può, in qualunque momento, disporre la riapertura della fase orale del procedimento, conformemente all’articolo 83 del suo regolamento di procedura, in particolare laddove ritenga di non essere sufficientemente istruita o, ancora, qualora la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (v. sentenza del 22 giugno 2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging e a., C‑126/16, EU:C:2017:489, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
29 Orbene, nella specie, poiché le domande si limitano a manifestare il disaccordo dei governi ceco, ungherese e polacco con le conclusioni dell’avvocato generale e non menzionano l’esistenza di alcun argomento nuovo sulla base del quale dovrebbe essere decisa la presente causa, la Corte, sentito l’avvocato generale, considera che essa dispone di tutti gli elementi per statuire e che essi sono stati oggetto di discussione tra le parti.
30 Alla luce di quanto precede, le domande di riapertura della fase orale del procedimento devono essere respinte.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
31 Con le questioni prima e seconda, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 267 e 344 TFUE debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una norma contenuta in un accordo internazionale concluso tra gli Stati membri, come l’articolo 8 del TBI, in forza della quale un investitore di uno di detti Stati membri, in caso di controversia riguardante gli investimenti nell’altro Stato membro, può avviare un procedimento contro tale ultimo Stato membro dinanzi ad un collegio arbitrale, la cui competenza detto Stato membro si è impegnato ad accettare.
32 Al fine di rispondere a tali questioni, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, un accordo internazionale non può pregiudicare l’ordinamento delle competenze stabilito dai Trattati e, quindi, l’autonomia del sistema giuridico dell’Unione, di cui la Corte garantisce il rispetto. Tale principio trova riconoscimento in particolare nell’articolo 344 TFUE, a norma del quale gli Stati membri si impegnano a non sottoporre una controversia relativa all’interpretazione o all’applicazione dei Trattati a un modo di composizione diverso da quelli previsti da questi ultimi [parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 201 e giurisprudenza ivi citata].
33 Secondo una giurisprudenza altrettanto consolidata della Corte, l’autonomia del diritto dell’Unione, rispetto tanto al diritto degli Stati membri quanto al diritto internazionale, si giustifica sulla base delle caratteristiche essenziali dell’Unione e del diritto dell’Unione, relative, in particolare, alla struttura costituzionale dell’Unione nonché alla natura stessa di tale diritto. Il diritto dell’Unione si caratterizza, infatti, per la circostanza di essere una fonte autonoma, costituita dai Trattati, per il suo primato sui diritti degli Stati membri nonché per l’efficacia diretta di tutta una serie di disposizioni applicabili ai loro cittadini e agli stessi Stati membri. Tali caratteristiche hanno dato luogo a una rete strutturata di principi, di norme e di rapporti giuridici mutualmente interdipendenti, che vincolano in modo reciproco gli Stati membri e l’Unione, nonché gli Stati membri tra di loro [v., in tal senso, parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punti da 165 a 167 e giurisprudenza ivi citata].
34 Il diritto dell’Unione poggia, infatti, sulla premessa fondamentale secondo cui ciascuno Stato membro condivide con tutti gli altri Stati membri, e riconosce che questi condividono con esso, una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, così come precisato all’articolo 2 TUE. Tale premessa implica e giustifica l’esistenza della fiducia reciproca tra gli Stati membri quanto al riconoscimento di tali valori e, dunque, al rispetto del diritto dell’Unione che li attua. È proprio in tale contesto che spetta agli Stati membri, segnatamente, in virtù del principio di leale cooperazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, TUE, garantire, nei loro rispettivi territori, l’applicazione e il rispetto del diritto dell’Unione e adottare, a tal fine, ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione [parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punti 168 e 173 e giurisprudenza ivi citata].
35 Per garantire la preservazione delle caratteristiche specifiche e dell’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione, i Trattati hanno istituito un sistema giurisdizionale destinato ad assicurare la coerenza e l’unità nell’interpretazione del diritto dell’Unione, [parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 174].
36 In tale ambito, conformemente all’articolo 19 TUE, spetta ai giudici nazionali e alla Corte garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione nell’insieme degli Stati membri, nonché la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti agli amministrati in forza del diritto dell’Unione [v., in tal senso, parere 1/09 (Accordo sulla creazione di un sistema unico di risoluzione delle controversie in materia di brevetti), dell’8 marzo 2011, EU:C:2011:123, punto 68, e 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 175, nonché sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:(…), punto 33].
37 In tale contesto, la chiave di volta del sistema giurisdizionale così concepito è costituita dal procedimento di rinvio pregiudiziale previsto dall’articolo 267 TFUE, il quale, instaurando un dialogo da giudice a giudice proprio tra la Corte e i giudici degli Stati membri, mira ad assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione, permettendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e l’autonomia di tale diritto nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento istituito dai Trattati [parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 176 e giurisprudenza ivi citata].
38 È alla luce di dette considerazioni che occorre risolvere le questioni pregiudiziali prima e seconda.
39 A tal fine, occorre, in primo luogo, verificare se le controversie che è chiamato a conoscere il collegio arbitrale di cui all’articolo 8 del TBI possono riguardare l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione.
40 A tale proposito, anche supponendo, come sostiene in particolare la Achmea, che tale collegio, nonostante la formulazione molto ampia dell’articolo 8, paragrafo 1, del TBI, sia chiamato a pronunciarsi solo su un’eventuale violazione di detto accordo, resta il fatto che, a tale scopo, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, del TBI, esso deve tenere conto segnatamente del diritto della parte contraente interessata e di qualsiasi accordo pertinente tra le parti contraenti.
41 Orbene, tenuto conto della natura e delle caratteristiche del diritto dell’Unione menzionate al punto 33 della presente sentenza, tale diritto deve essere considerato al contempo come facente parte del diritto in vigore in ogni Stato membro e in quanto derivante da un accordo internazionale tra gli Stati membri.
42 Ne deriva che, per entrambe tali ragioni, il collegio arbitrale di cui all’articolo 8 del TBI è, se del caso, chiamato ad interpretare o ad applicare il diritto dell’Unione e, in particolare, le disposizioni concernenti le libertà fondamentali, tra cui la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali.
43 Occorre, di conseguenza, verificare, in secondo luogo, se un collegio arbitrale come quello di cui all’articolo 8 del TBI rientri nel sistema giurisdizionale dell’Unione e, in particolare, se esso possa essere considerato come una giurisdizione di uno degli Stati membri ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Infatti, la circostanza che un collegio creato dagli Stati membri è situato nel sistema giurisdizionale dell’Unione implica che le sue pronunce sono soggette a procedure in grado di garantire la piena efficacia delle norme dell’Unione [v., in tal senso, parere 1/09 (Accordo sulla creazione di un sistema unico di risoluzione delle controversie in materia di brevetti), dell’8 marzo 2011, EU:C:2011:123, punto 82 e giurisprudenza ivi citata].
44 A tale proposito, nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 12 giugno 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754), la Corte ha dedotto il carattere di «organo giurisdizionale di uno Stato membro» del tribunale in questione, dalla circostanza che esso, nel suo complesso, era un elemento del sistema di risoluzione giurisdizionale delle controversie in materia fiscale previsto dalla Costituzione portoghese stessa (v., in tal senso, sentenza del 12 giugno 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, punti 25 e 26).
45 Orbene, nel procedimento principale, il collegio arbitrale non costituisce un elemento del sistema giurisdizionale stabilito nei Paesi Bassi e in Slovacchia. D’altronde, è proprio il carattere derogatorio della giurisdizione di tale collegio, rispetto a quella dei giudici di questi due Stati membri, che costituisce una delle principali ragioni d’essere dell’articolo 8 del TBI.
46 Tale caratteristica del collegio arbitrale di cui al procedimento principale comporta che esso non può, in ogni caso, essere qualificato come giurisdizione «di uno degli Stati membri», ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
47 Vero è che la Corte ha deciso che non vi è alcun motivo valido che possa giustificare che ad una giurisdizione comune a vari Stati membri, come quella della Corte di giustizia del Benelux, non sia consentito di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte alla stessa stregua degli organi giurisdizionali propri a ciascuno di tali Stati membri (v., in tal senso, sentenze del 4 novembre 1997, Parfums Christian Dior, C‑337/95, EU:C:1997:517, punto 21, e del 14 giugno 2011, Miles e a., C‑196/09, EU:C:2011:388, punto 40).
48 Tuttavia, il collegio arbitrale di cui al procedimento principale, non costituisce una siffatta giurisdizione comune a vari Stati membri, paragonabile alla Corte di giustizia del Benelux. Infatti, mentre, da un lato, quest’ultima è incaricata di assicurare l’uniformità nell’applicazione delle norme giuridiche comuni ai tre Stati del Benelux e, dall’altro, il procedimento instaurato dinanzi ad essa costituisce un incidente nell’ambito delle cause pendenti dinanzi ai giudici nazionali, in esito al quale viene fissata l’interpretazione definitiva delle norme giuridiche comuni al Benelux, il collegio arbitrale di cui al procedimento principale non presenta un simile collegamento rispetto ai sistemi giurisdizionali degli Stati membri (v., in tal senso, sentenza del 14 giugno 2011, Miles e a., C‑196/09, EU:C:2011:388, punto 41).
49 Ne consegue che un collegio come quello di cui all’articolo 8 del TBI non può essere considerato come una «giurisdizione di uno degli Stati membri», ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e non è, quindi, abilitato ad adire la Corte in via pregiudiziale.
50 In tali circostanze, occorre inoltre verificare, in terzo luogo, se la decisione arbitrale emessa da tale collegio, conformemente, in particolare, all’articolo 19 TUE, sia soggetta al controllo di un organo giurisdizionale di uno Stato membro che garantisce che le questioni di diritto dell’Unione che tale collegio potrebbe essere indotto a trattare possano, eventualmente, essere esaminate dalla Corte nell’ambito di un rinvio pregiudiziale.
51 A tal fine, si deve rilevare che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, del TBI, la decisione del collegio arbitrale previsto da tale articolo è definitiva. Inoltre, in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 5, del TBI, tale collegio arbitrale stabilisce le proprie norme di procedura in conformità con il regolamento d’arbitrato dell’UNCITRAL e, in particolare, decide egli stesso la propria sede e, di conseguenza, il diritto applicabile al procedimento che disciplina il controllo giurisdizionale della validità della decisione che pone fine alla controversia dinanzi ad esso pendente.
52 Nella specie, il collegio arbitrale adito dalla Achmea ha scelto come sede Francoforte sul Meno, il che ha reso il diritto tedesco applicabile al procedimento che disciplina il controllo giurisdizionale della validità del lodo arbitrale pronunciato da tale collegio il 7 dicembre 2012. È, infatti, tale scelta, che ha consentito alla Repubblica slovacca, quale parte della controversia, di chiedere, in base a tale diritto, un controllo giurisdizionale di tale lodo arbitrale, investendo, a tal fine, il giudice tedesco competente.
53 Tuttavia, occorre constatare che un tale controllo giurisdizionale può essere esercitato dal suddetto giudice solo nella misura in cui il diritto nazionale lo consenta. Peraltro, l’articolo 1059, paragrafo 2, del codice di procedura civile prevede solo un controllo limitato, che riguarda, in particolare, la validità, alla luce della legge applicabile, della convenzione arbitrale o il rispetto dell’ordine pubblico per il riconoscimento o l’esecuzione di un lodo arbitrale.
54 Vero è che, per quanto riguarda l’arbitrato commerciale, la Corte ha dichiarato che le esigenze di efficacia del procedimento arbitrale giustificano il fatto che il controllo dei lodi arbitrali da parte dei giudici degli Stati membri abbia un carattere limitato, purché le disposizioni fondamentali del diritto dell’Unione possano essere esaminate nell’ambito di tale controllo e, se del caso, essere oggetto di un rinvio in via pregiudiziale dinanzi alla Corte (v., in tal senso, sentenze del 1o giugno 1999, Eco Swiss, C‑126/97, EU:C:1999:269, punti 35, 36 e 40, nonché del 26 ottobre 2006, Mostaza Claro, C‑168/05, EU:C:2006:675, punti da 34 a 39).
55 Tuttavia, un procedimento di arbitrato, come quello di cui all’articolo 8 del TBI, si distingue da un procedimento di arbitrato commerciale. Infatti, mentre il secondo trova la sua origine nell’autonomia della volontà delle parti in causa, il primo deriva da un trattato, mediante il quale gli Stati membri acconsentono a sottrarre alla competenza dei propri organi giurisdizionali, e quindi al sistema di vie di ricorso giurisdizionale che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone loro di stabilire nei settori coperti dal diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:(…), punto 34), controversie che possono riguardare l’applicazione o l’interpretazione di tale diritto. In tali circostanze, le considerazioni enunciate al punto precedente, relative all’arbitrato commerciale non sono applicabili a un procedimento di arbitrato, come quello di cui all’articolo 8, del TBI.
56 Di conseguenza, alla luce dell’insieme delle caratteristiche del collegio arbitrale di cui all’articolo 8 del TBI e ricordate ai punti da 39 a 55 della presente sentenza, occorre considerare che, con la conclusione del TBI, gli Stati membri parti dell’accordo hanno istituito un meccanismo di risoluzione delle controversie tra un investitore e uno Stato membro che può escludere che tali controversie, anche laddove possano riguardare l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione, siano risolte in modo da garantire la piena efficacia del suddetto diritto.
57 Vero è che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, un accordo internazionale che preveda l’istituzione di un giudice incaricato dell’interpretazione delle sue disposizioni e le cui decisioni vincolino le istituzioni, ivi compresa la Corte, non è, in linea di principio, incompatibile con il diritto dell’Unione. Infatti, la competenza dell’Unione in materia di relazioni internazionali e la sua capacità di concludere accordi internazionali comportano necessariamente la facoltà di assoggettarsi alle decisioni di un organo giurisdizionale istituito o designato in forza di tali accordi, per quanto concerne l’interpretazione e l’applicazione delle loro disposizioni, purché sia rispettata l’autonomia dell’Unione e del suo ordinamento giuridico [v., in tal senso, parere 1/91 (Accordo SEE‑I) del 14 dicembre 1991, EU:C:1991:490, punti 40 e 70, 1/09 (Accordo sulla creazione di un sistema unico di risoluzione delle controversie in materia di brevetti), dell’8 marzo 2011, EU:C:2011:123, punti 74 e 76, nonché parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014 EU:C:2014:2454, punti 182 e 183].
58 Tuttavia, nella specie, oltre al fatto che le controversie che rientrano nella competenza del collegio arbitrale di cui all’articolo 8 del TBI possono riguardare l’interpretazione tanto di detto accordo quanto del diritto dell’Unione, la possibilità di sottoporre tali controversie ad un organismo che non costituisce un elemento del sistema giurisdizionale dell’Unione è prevista da un accordo concluso non dall’Unione, ma dagli Stati membri. Orbene, il suddetto articolo 8 è tale da rimettere in discussione, oltre al principio di fiducia reciproca tra gli Stati membri, la salvaguardia del carattere proprio dell’ordinamento istituito dai Trattati, garantito dalla procedura del rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE, e non è pertanto compatibile con il principio di leale cooperazione ricordato al punto 34 della presente sentenza.
59 In tali condizioni, l’articolo 8 del TBI pregiudica l’autonomia del diritto dell’Unione.
60 Di conseguenza, si deve rispondere alle questioni prima e seconda dichiarando che gli articoli 267 e 344 TFUE devono essere interpretati nel senso che ostano ad una norma contenuta in un accordo internazionale concluso tra gli Stati membri, come l’articolo 8 del TBI, in forza della quale un investitore di uno di detti Stati membri, in caso di controversia riguardante gli investimenti nell’altro Stato membro, può avviare un procedimento contro tale ultimo Stato membro dinanzi ad un collegio arbitrale, la cui competenza detto Stato membro si è impegnato ad accettare.
Sulla terza questione
61 Tenuto conto della risposta fornita alle questioni prima e seconda, non occorre rispondere alla terza questione.
Sulle spese
62 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
Gli articoli 267 e 344 TFUE devono essere interpretati nel senso che ostano ad una norma contenuta in un accordo internazionale concluso tra gli Stati membri, come l’articolo 8 dell’Accordo per la promozione e la tutela reciproche degli investimenti tra il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica federale ceca e slovacca, in forza della quale un investitore di uno di detti Stati membri, in caso di controversia riguardante gli investimenti nell’altro Stato membro, può avviare un procedimento contro tale ultimo Stato membro dinanzi ad un collegio arbitrale, la cui competenza detto Stato membro si è impegnato ad accettare.
Firme
i Il punto 33 del presente testo è stato oggetto di una modifica di ordine linguistico, successivamente alla sua pubblicazione iniziale.