SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Seconda Sezione)
15 marzo 2011 (*)
«Funzione pubblica — Funzionari — Riporto di giorni di congedo ordinario — Art. 4 dell’allegato V dello Statuto — Ragioni imputabili ad esigenze di servizio — Art. 73 dello Statuto — Direttiva 2003/88/CE — Diritto alle ferie annuali retribuite — Congedo di malattia»
Nella causa F‑120/07,
avente ad oggetto il ricorso proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA,
Guido Strack, ex funzionario della Commissione europea, residente in Colonia (Germania), rappresentato dall’avv. H. Tettenborn,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dal sig. J. Currall e dalla sig.ra B. Eggers, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Seconda Sezione),
composto dal sig. H. Tagaras, presidente, dal sig. S. Van Raepenbusch (relatore) e dalla sig.ra M. I. Rofes i Pujol, giudici,
cancelliere: sig. J. Tomac, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 maggio 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale tramite telefax il 22 ottobre 2007 (ove il deposito dell’originale è intervenuto il 30 ottobre seguente), il sig. Strack chiede:
– l’annullamento delle decisioni della Commissione delle Comunità europee 30 maggio 2005, 25 ottobre 2005, 15 marzo 2007 e 20 luglio 2007, nelle parti in cui quest’ultima limita a dodici giorni il riporto del congedo ordinario di cui non si è fruito nell’anno 2004 e, corrispondentemente, l’indennità compensatoria versata al momento della cessazione dal servizio, e
– la condanna della Commissione al versamento di un’indennità compensatoria per 26,5 giorni di congedo ordinario, unitamente agli interessi di mora calcolati dal 1° aprile 2005.
Contesto normativo
Statuto dei funzionari dell’Unione europea
2 L’art. 1 sexies, n. 2, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») dispone quanto segue:
«I funzionari in attività di servizio hanno diritto a condizioni di lavoro rispondenti a norme sanitarie e di sicurezza adeguate e almeno equivalenti ai requisiti minimi applicabili conformemente alle misure adottate in quest’ambito ai sensi dei trattati».
3 L’art. 57, primo comma, dello Statuto dispone quanto segue:
«Il funzionario ha diritto per ogni anno civile a un congedo ordinario pari ad un minimo di 24 giorni lavorativi e ad un massimo di 30 conformemente ad una regolamentazione che verrà fissata di comune accordo dalle istituzioni [dell’Unione], previo parere del comitato dello statuto».
4 Ai sensi dell’art. 1 dell’allegato V dello Statuto:
«In occasione dell’entrata in servizio e della cessazione dal servizio, la frazione di anno dà diritto ad un congedo di due giorni lavorativi per ogni mese intero di servizio, la frazione di mese a un congedo di due giorni lavorativi quando sia superiore a quindici giorni e di un giorno lavorativo quando sia uguale o inferiore a quindici giorni».
5 L’art. 3 dell’allegato V dello Statuto precisa:
«Qualora il funzionario, durante il congedo ordinario, sia colpito da malattia che gli avrebbe impedito di assicurare il servizio se non fosse stato in congedo, il congedo ordinario è prolungato del tempo corrispondente al periodo d’incapacità debitamente comprovata da certificato medico».
6 L’art. 4 dell’allegato V dello Statuto, la cui versione tedesca è stata oggetto di rettifica (GU 2007, L 248, pag. 26), così recita:
«Se il funzionario, per ragioni non imputabili ad esigenze di servizio, non ha usufruito interamente del congedo ordinario entro la fine dell’anno civile in corso, il congedo stesso viene riportato all’anno successivo per un periodo non superiore a dodici giorni.
Il funzionario che non abbia usufruito interamente del congedo ordinario al momento della cessazione dal servizio, ha diritto per ogni giorno di congedo non usufruito alla corresponsione, a titolo di compenso, di una somma pari ad un trentesimo dei suoi emolumenti mensili al momento della cessazione dal servizio.
All’atto della cessazione dal servizio, viene effettuata una ritenuta, calcolata nel modo indicato al comma precedente, al funzionario che abbia beneficiato di un congedo ordinario che ecceda il numero dei giorni cui aveva diritto al momento di lasciare il servizio».
7 Una circolare della direzione generale (DG) «Personale e amministrazione», pubblicata sulle Informazioni amministrative n. 66‑2002 del 2 agosto 2002, prevede quanto segue:
«Se il numero di giorni di congedo non utilizzati è superiore a dodici, i giorni di congedo eccedenti i dodici giorni previsti dallo Statuto possono essere riportati solo se è accertato che il funzionario non ha potuto fruirne nell’anno civile in corso per motivi imputabili ad esigenze di servizio».
8 Detta circolare è stata sostituita, con effetto dal 1° maggio 2004, dalla decisione della Commissione 28 aprile 2004, C(2004) 1597, che introduce disposizioni di attuazione in materia di congedi, le quali prevedono, tra l’altro, quanto segue:
«Il riporto superiore a [dodici] giorni è autorizzato solo se è accertato che l’interessato(a) non ha potuto fruirne nell’anno civile in corso per ragioni imputabili ad esigenze del servizio (che devono essere specificamente indicate) e si cumula con i diritti relativi all’anno civile seguente, previa decisione del [responsabile delle risorse umane];
(…)
Non è autorizzato il riporto superiore a [dodici] giorni se il mancato utilizzo dei giorni di congedo dipende da ragioni diverse dalle esigenze del servizio (ad esempio da motivi di salute: malattia, infortunio, recupero di congedo ordinario in seguito ad infortunio o a malattia sopravvenuti nel corso di un congedo ordinario, congedo di maternità, congedo di adozione, congedo parentale, congedo per motivi familiari, aspettativa per motivi personali, congedo non retribuito, congedo per servizio militare ecc.);
(…)».
9 Inoltre, dalla conclusione dei capi d’amministrazione del 9 gennaio 1970, n. 53A/70, risulta che il riporto di congedo deve essere limitato a dodici giorni anche in caso di malattia prolungata.
10 L’art. 73, n. 1, dello Statuto così recita:
«Alle condizioni fissate da una regolamentazione adottata di comune accordo dalle istituzioni [dell’Unione europea], previo parere del comitato dello statuto, il funzionario è coperto sin dal giorno della sua entrata in servizio contro i rischi di malattia professionale e i rischi d’infortunio. (…)
I rischi non coperti sono precisati in tale regolamentazione».
La direttiva 2003/88/CE concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro
11 Secondo il sesto ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 4 novembre 2003, 2003/88/CE, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro (GU L 299, pag. 9):
«Conviene tener conto dei principi dell’Organizzazione internazionale del lavoro in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, compresi quelli relativi al lavoro notturno».
12 L’art. 1 della direttiva 2003/88 così recita:
«Oggetto e campo di applicazione
1. La presente direttiva stabilisce prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro.
2. La presente direttiva si applica:
a) ai periodi minimi di (…) ferie annuali (…)».
13 L’art. 7 di detta direttiva è così redatto:
«Ferie annuali
1. Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno 4 settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali.
2. Il periodo minimo di ferie annuali retribuite non può essere sostituito da un’indennità finanziaria, salvo in caso di fine del rapporto di lavoro».
14 L’art. 7 della direttiva 2003/88 non fa parte delle disposizioni cui è possibile derogare conformemente all’art. 17 di detta direttiva.
Fatti
15 Il ricorrente entrava in servizio presso la Commissione il 1° settembre 1995. A decorrere da tale data e fino al 31 marzo 2002 egli esercitava le sue funzioni nell’ambito dell’Ufficio delle pubblicazioni delle Comunità europee (OPOCE). Il 1° gennaio 2001 veniva promosso al grado A 6. Dal 1° aprile 2002 al 15 febbraio 2003 lavorava presso la DG «Imprese» della Commissione, prima di essere assegnato ad Eurostat a partire dal 16 febbraio 2003. Dal 1° marzo 2004 e fino al suo collocamento a riposo per invalidità, efficace a partire dal 1° aprile 2005, usufruiva di un congedo per malattia.
16 Il 27 dicembre 2004 il ricorrente chiedeva il riporto all’anno 2005 di 38,5 giorni di congedo non utilizzati nel 2004, affermando di non aver potuto usufruire di tali giorni di congedo proprio a causa della sua malattia professionale. La domanda veniva respinta il 30 maggio 2005 dal capo dell’unità responsabile degli affari amministrativi e del personale presso la direzione «Risorse» della DG «Eurostat» nella parte relativa ai 26,5 giorni eccedenti i 12 giorni riportati di diritto (in prosieguo: la «decisione 30 maggio 2005»).
17 Il 4 luglio 2005 il ricorrente proponeva, in forza dell’art. 90, n. 2, dello Statuto, un reclamo contro la decisione 30 maggio 2005, con cui chiedeva, in via subordinata, la sospensione di detta decisione fino all’adozione di quella relativa al riconoscimento dell’origine professionale della sua malattia ai sensi dell’art. 73 dello Statuto.
18 Tale reclamo veniva respinto con decisione dell’autorità avente il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») 25 ottobre 2005. Tuttavia, tale decisione precisava quanto segue:
«Qualora l’APN dovesse accogliere una successiva domanda di riconoscimento dell’origine professionale della sua malattia, [il ricorrente] potrebbe proporre una nuova domanda di riporto del saldo del congedo relativo al 2004. Solo in tale ipotesi occorrerebbe risolvere la questione se l’origine professionale di una malattia implichi che si debba riconoscere l’esistenza di ragioni imputabili ad esigenze di servizio, ai sensi dell’art. 4 dell’allegato V dello Statuto, laddove la mancata fruizione del congedo ordinario sia dovuta a tale malattia».
19 Con lettera dell’8 novembre 2006, la Commissione informava il ricorrente che, a seguito degli esami medici cui egli si era sottoposto, riconosceva che il suo stato di salute si era aggravato e che, di conseguenza, le spese mediche direttamente connesse a tale aggravamento gli sarebbero state rimborsate fino al consolidamento delle lesioni, conformemente all’art. 73 dello Statuto. Inoltre, dalle conclusioni del medico designato dall’istituzione, allegate a detta lettera, risultava che non era ancora intervenuto un consolidamento e che prima dei successivi due anni non sarebbe stata possibile una nuova valutazione al riguardo.
20 In seguito a tale lettera, il ricorrente proponeva, il 22 novembre 2006, una nuova domanda di riporto del saldo dei giorni di congedo relativi al 2004, che veniva respinta con decisione 15 marzo 2007 del capo dell’unità responsabile delle condizioni di lavoro e dei diritti ed obblighi non pecuniari presso la direzione B «Statuto: politica, gestione e consulenza» della DG «Personale e amministrazione» (in prosieguo: la «decisione 15 marzo 2007»).
21 Il 9 aprile 2007 il ricorrente proponeva un reclamo contro tale decisione in forza dell’art. 90, n. 2, dello Statuto. Detto reclamo veniva respinto con decisione dell’APN 20 luglio 2007.
Conclusioni delle parti e procedimento
22 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare le decisioni della Commissione 30 maggio 2005, 25 ottobre 2005, 15 marzo 2007 e 20 luglio 2007, nelle parti in cui quest’ultima limita a dodici giorni il riporto del congedo di cui non si è fruito nel 2004 e, di conseguenza, l’indennità compensatoria versata al ricorrente al momento della cessazione dal servizio;
– «condannare la Commissione a versare al ricorrente un’indennità compensatoria per i 26,5 giorni di congedo ordinario non utilizzati e non pagati, ai sensi degli artt. 4, secondo comma, dell’allegato V dello Statuto, unitamente agli interessi moratori calcolati al tasso di interesse applicato dalla Banca centrale europea alle sue principali operazioni di rifinanziamento, aumentato di [due] punti, a decorrere dal 1° aprile 2005»;
– condannare la Commissione alle spese.
23 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
24 Con decisione del presidente del Tribunale 16 novembre 2007 la presente causa è stata assegnata alla Prima Sezione del Tribunale.
25 Con lettera del 16 novembre 2007 la cancelleria ha invitato le parti ad una riunione informale, in data 4 dicembre 2007, per tentare una composizione amichevole della presente controversia e di altre controversie tra loro pendenti dinanzi al Tribunale.
26 In seguito alla riunione informale del 4 dicembre 2007, le parti hanno esposto le loro osservazioni sul progetto di accordo contenuto nel verbale di detta riunione, senza tuttavia raggiungere un’intesa sui termini di tale accordo.
27 Le parti sono state convocate ad un’altra riunione informale con data fissata al 6 marzo 2008, dopo un rientro dalle vacanze del ricorrente. Questi ha tuttavia declinato l’invito, poiché non vedeva alcuna utilità nello svolgimento di un’ulteriore riunione informale, considerata la posizione assunta dalla Commissione. Quest’ultima ha deplorato il fatto che la riunione informale non potesse svolgersi a causa del diniego del ricorrente a prendervi parte, pur esprimendo l’auspicio che si potesse trovare un accordo e dichiarandosi disposta a lavorare per giungere ad una composizione amichevole.
28 Con decisione del presidente del Tribunale 8 ottobre 2008 la causa è stata riassegnata alla Seconda Sezione del Tribunale.
29 Con lettera del 15 gennaio 2010 il ricorrente ha chiesto che la presente causa fosse riunita con i suoi ricorsi pendenti a tale data e registrati con i numeri F‑118/07, causa F‑119/07, causa F‑121/07, causa F‑132/07 e F‑62/09. Il Tribunale ha respinto detta domanda con decisione del 26 gennaio seguente e ne ha informato il ricorrente con lettera della cancelleria del 18 marzo 2010.
30 Con lettera del 30 marzo 2010 il ricorrente ha contestato la riassegnazione della presente causa alla Seconda Sezione del Tribunale.
31 Durante l’udienza tenutasi il 5 maggio 2010 il ricorrente è stato invitato a trasmettere al Tribunale documenti che lo riguardavano relativi allo svolgimento del procedimento ai sensi dell’art. 73 dello Statuto e ai quali egli aveva fatto riferimento nell’ambito delle sue difese orali.
32 Nel corso della medesima udienza il Tribunale ha invitato la Commissione a trasmettere osservazioni scritte in merito alle eventuali conseguenze, sulla presente controversia, della sentenza della Corte di giustizia 20 gennaio 2009, cause riunite C‑350/06 e C‑520/06, Schultz‑Hoff (in prosieguo: la «sentenza Schultz‑Hoff»), invocata dal ricorrente a sostegno del ricorso nell’ambito delle sue osservazioni orali.
33 Il ricorrente e la Commissione hanno ottemperato alle richieste del Tribunale rispettivamente il 26 e il 31 maggio 2010.
In diritto
Sulla domanda di annullamento
Sull’oggetto del ricorso
34 Oltre all’annullamento delle decisioni 30 maggio 2005 e 15 marzo 2007, il ricorrente chiede l’annullamento delle decisioni 25 ottobre 2005 e 20 luglio 2007, che hanno respinto due reclami proposti rispettivamente il 4 luglio 2005 ed il 9 aprile 2007. A tal riguardo, occorre rammentare che le conclusioni di annullamento formalmente dirette contro il provvedimento di rigetto di un reclamo comportano come effetto che il Tribunale sia chiamato a conoscere dell’atto contestato con il reclamo, quando sono, come tali, prive di contenuto autonomo (v., in tal senso, sentenza della Corte 17 gennaio 1989, causa 293/87, Vainker/Parlamento, punto 8; sentenza del Tribunale di primo grado 6 aprile 2006, causa T‑309/03, Camós Grau/Commissione, punto 43; sentenza del Tribunale 9 luglio 2009, causa F‑85/08, Notarnicola/Corte dei conti, punto 14). Si deve quindi ritenere che il ricorso vada considerato diretto unicamente contro le decisioni 30 maggio 2005 e 15 marzo 2007.
Sulla ricevibilità del ricorso, nella parte in cui è diretto contro la decisione 30 maggio 2005
35 È giocoforza constatare che la decisione 30 maggio 2005 con cui la Commissione ha respinto la prima domanda di riporto di 26,5 giorni di congedo ordinario eccedenti i dodici giorni di congedo ordinario riportati di diritto non è stata impugnata, conformemente all’art. 91, n. 3, dello Statuto, dinanzi al Tribunale entro i tre mesi successivi al rigetto del reclamo contro detta decisione, intervenuto il 25 ottobre seguente.
36 Orbene, i termini per il reclamo e per il ricorso stabiliti dagli artt. 90 e 91 dello Statuto sono di ordine pubblico e né le parti, né il giudice possono disporne (sentenze del Tribunale di primo grado 25 settembre 1991, causa T‑54/90, Lacroix/Commissione, punto 24, e 17 maggio 2006, causa T‑95/04, Lavagnoli/Commissione, punto 41).
37 Pertanto, occorre respingere il ricorso per tardività nella parte in cui è diretto contro la decisione 30 maggio 2005.
Nel merito
– Argomenti delle parti
38 Il ricorrente solleva un motivo unico, concernente la violazione dell’art. 4, primo e secondo comma, dell’allegato V dello Statuto. Il primo comma di tale articolo consentirebbe in effetti al funzionario che non avesse fruito interamente del suo congedo ordinario per ragioni imputabili ad esigenze di servizio di ottenerne il riporto all’anno successivo per un periodo superiore a dodici giorni. Tale interpretazione sarebbe corroborata dalle Informazioni amministrative n. 66‑2002 della Commissione.
39 Nella specie, secondo il ricorrente, la malattia che gli ha impedito di fruire del congedo sarebbe imputabile ad esigenze di servizio precisamente ai sensi dell’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto, dato che, essendo l’esercizio delle funzioni la causa della malattia, il motivo dell’impedimento sarebbe di origine professionale.
40 La sentenza del Tribunale di primo grado 9 giugno 2005, causa T‑80/04, Castets/Commissione, non osterebbe a tale interpretazione, in quanto riguarderebbe un’assenza dovuta ad una malattia di origine non professionale. Nella causa che ha dato origine a tale sentenza, erano state circostanze specifiche riguardanti la persona del funzionario ad impedire allo stesso di fruire del congedo ordinario.
41 Secondo il ricorrente, l’art. 4, primo e secondo comma, dell’allegato V dello Statuto prevede un sistema di compensazione per i casi in cui il funzionario non abbia potuto fruire del congedo ordinario non a causa di circostanze personali o di un caso di forza maggiore, ma per motivi di servizio. Orbene, nella specie il ricorrente si sarebbe ammalato per cause riguardanti specificamente il suo servizio.
42 In udienza, il ricorrente ha invocato la sentenza Schultz‑Hoff, posteriore alla proposizione del presente ricorso, e in particolare i punti 25, 44 e 45 di detta sentenza, dai quali risulterebbe che l’art. 7, n. 1, della direttiva 2003/88 osta a che un lavoratore, il quale si sia trovato nell’impossibilità di fruire delle ferie a causa di un’inabilità al lavoro per motivi di salute, venga privato di qualsiasi diritto alle ferie annuali retribuite.
43 La Commissione replica che l’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto osta al riporto di più di dodici giorni di congedo ordinario nel caso in cui un funzionario, per ragioni non imputabili ad esigenze di servizio, non abbia fruito del congedo ordinario prima della fine dell’anno civile in corso.
44 Secondo la Commissione, dalla giurisprudenza risulta (sentenza della Corte 9 luglio 1970, causa 32/69, Tortora/Commissione, punti 13 e 14; sentenza Castets/Commissione, cit., punti 28 e 29) che il diritto al riporto del congedo ordinario sussiste solo se il funzionario non ha potuto fruire di giorni di congedo ordinario per ragioni imputabili ad esigenze di servizio e quindi se le sue «attività professionali» gli hanno impedito di fruire interamente del congedo ordinario. Orbene, quando un funzionario fruisce di un congedo per malattia, egli sarebbe, per definizione, esentato dall’obbligo di esercitare le sue funzioni e non sarebbe quindi in servizio ai sensi dell’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto. Se non è in servizio, egli non può, a fortiori, essere considerato assente per esigenze di servizio.
45 La circostanza che la malattia del funzionario venga successivamente riconosciuta quale malattia professionale non cambierebbe minimamente il fatto che tale funzionario, ai sensi della giurisprudenza citata, non fosse in servizio durante il suo congedo per malattia e non si trovasse quindi nell’impossibilità di fruire del congedo ordinario in ragione di esigenze di servizio.
46 La Commissione aggiunge che, in ogni caso, i diritti del funzionario in materia di compensazione per inabilità al lavoro sono disciplinati esaustivamente dall’art. 73 dello Statuto e non giustificano alcuna indennità supplementare per i giorni di congedo ordinario non goduti per motivi di salute.
47 Tale interpretazione sarebbe confermata dalle Informazioni amministrative n. 66‑2002 e dalle disposizioni di attuazione in materia di congedi.
48 In subordine, la Commissione fa valere che il medico della Commissione, pur ritenendo, nella sua relazione allegata alla decisione 8 novembre 2006, che l’aggravamento della malattia preesistente del ricorrente sia sopravvenuto nell’esercizio delle funzioni, ha tuttavia precisato che tale aggravamento non si sarebbe verificato in mancanza di detta malattia preesistente. La Commissione aggiunge che a tale riguardo non è ancora stata adottata una decisione definitiva ai sensi dell’art. 73 dello Statuto. Orbene, nella specie, il Tribunale non potrebbe statuire in tale materia, poiché, secondo costante giurisprudenza, i giudici dell’Unione non sono competenti a statuire sull’esistenza di un nesso di causalità tra un’attività professionale ed un danno materiale e morale se questo è parallelamente oggetto di un procedimento a norma dell’art. 73 dello Statuto o, in linea di principio, potrebbe formare oggetto di tale procedimento (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 2 maggio 2007, causa F‑23/05, Giraudy/Commissione, punto 200).
49 Infine, la Commissione osserva che il ricorrente non afferma che la sua malattia è stata determinata da eventi di natura professionale verificatisi unicamente nel 2004. Egli precisa anzi che la sua inabilità al lavoro è dovuta in particolare a fatti risalenti agli anni 2002 e 2003. Orbene, le esigenze del servizio ai sensi dell’art. 4 dell’allegato V dello Statuto devono essere intervenute durante l’anno civile in corso ed avere impedito al funzionario di fruire del congedo ordinario nello stesso anno.
50 Peraltro, nelle sue osservazioni del 31 maggio 2010 relative alla portata della sentenza Schultz‑Hoff, la Commissione fa valere che l’art. 4 dell’allegato V dello Statuto costituisce una lex specialis che prevale sull’art. 1 sexies, n. 2, dello Statuto e non può, alla luce della direttiva 2003/88, formare oggetto di un’interpretazione conforme contra legem. La nozione di «esigenze di servizio», contenuta nel citato art. 4 non può quindi includere una malattia.
51 La Commissione aggiunge che il ricorrente non ha sollevato un’eccezione di illegittimità contro l’art. 4 dell’allegato V dello Statuto sulla base dell’art. 7 della direttiva 2003/88 e che, pertanto, tale eccezione non può essere esaminata d’ufficio dal Tribunale.
52 In subordine, la Commissione osserva che l’art. 7 della direttiva 2003/88 riguarda il diritto alle ferie annuali e non le modalità di riporto delle stesse e non vieta l’estinzione del diritto alle ferie annuali di cui non sia stato possibile fruire durante un periodo di riferimento o di riporto. Siffatta restrizione sarebbe idonea a preservare la competitività economica dell’Europa.
53 Nella sentenza Schultz‑Hoff, la Corte avrebbe unicamente dichiarato che l’impossibilità per un lavoratore di fruire interamente delle ferie annuali in seguito ad un periodo di riporto, per essersi trovato in congedo di malattia per l’intera durata del periodo di riferimento e al di là del periodo di riporto fissato dal diritto nazionale, era incompatibile con la direttiva 2003/88. Tale situazione non sarebbe comparabile a quella del caso di specie, poiché l’art. 4 dell’allegato V dello Statuto consente per l’appunto, nei casi in cui non sia stato possibile fruire del congedo ordinario per motivi di salute, un riporto di dodici giorni di congedo, corrispondenti alla metà del congedo ordinario.
54 La Commissione aggiunge che il ricorrente ha beneficiato, alla cessazione dal servizio, di un’indennità corrispondente alla metà del suo congedo ordinario del 2004 e al prorata del suo congedo ordinario del 2005. Inoltre, egli non sarebbe stato malato per l’intero 2004 e avrebbe quindi potuto fruire di giorni di congedo, in particolare di quelli del 2003 che erano già stati oggetto di riporto.
– Giudizio del Tribunale
55 In via preliminare va ricordato che, ai sensi dell’art. 1 sexies, n. 2, dello Statuto, «[i] funzionari in attività di servizio hanno diritto a condizioni di lavoro rispondenti a norme sanitarie e di sicurezza adeguate e almeno equivalenti ai requisiti minimi applicabili conformemente alle misure adottate in quest’ambito ai sensi dei trattati».
56 Orbene, la direttiva 2003/88, adottata sul fondamento dell’art. 137, n. 2, CE, è intesa, come risulta dal suo art. 1, n. 1, a stabilire prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro.
57 Conseguentemente, senza che occorra esaminare in questa fase in quale modo occorrerebbe risolvere un eventuale confitto tra una disposizione statutaria e prescrizioni minime di sicurezza e di salute dei lavoratori adottate a livello dell’Unione, si deve ritenere che, nella specie, incombesse alla Commissione vigilare per garantire il rispetto di dette prescrizioni nei confronti del ricorrente nell’applicazione ed interpretazione delle norme statutarie concernenti, in particolare, il congedo ordinario.
58 Pertanto, prima di esaminare, alla luce delle circostanze del caso di specie, la portata dell’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto, la cui violazione è stata invocata dal ricorrente, occorre esaminare, alla luce della giurisprudenza della Corte, il contenuto delle prescrizioni minime pertinenti della direttiva 2003/88 e, in particolare, del suo art. 7.
59 A tal riguardo, secondo una costante giurisprudenza, il diritto di ogni lavoratore alle ferie annuali retribuite deve essere considerato come un principio particolarmente importante del diritto sociale dell’Unione, al quale non si può derogare e la cui attuazione da parte delle autorità nazionali competenti può essere effettuata solo nei limiti esplicitamente indicati dalla direttiva stessa (v., in tal senso, sentenze della Corte 26 giugno 2001, causa C‑173/99, BECTU, punto 43; 18 marzo 2004, causa C‑342/01, Merino Gómez, punto 29; 16 marzo 2006, cause riunite C‑131/04 e C‑257/04, Robinson‑Steele e a., punto 48, e Schultz‑Hoff, punto 22). L’art. 31, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea garantisce, peraltro, il diritto di ogni lavoratore a ferie annuali retribuite.
60 Più in particolare, l’art. 7, n. 1, della direttiva 2003/88 prevede l’obbligo per gli Stati membri di prendere le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane. Dallo stesso articolo discende che, di regola, il lavoratore deve potere beneficiare di un riposo effettivo, per assicurare una tutela efficace della sua sicurezza e della sua salute, tant’è che l’art. 7, n. 2, della direttiva 2003/88 permette di sostituire il diritto alle ferie annuali retribuite con una compensazione finanziaria solo nel caso in cui sia cessato il rapporto di lavoro (v., in tal senso, le citate sentenze BECTU, punto 44, Merino Gómez, punto 30, e Schultz‑Hoff, punto 23). Peraltro, l’art. 7 della direttiva 2003/88 non rientra tra le disposizioni alle quali, ai sensi dell’art. 17 della stessa, è espressamente consentito derogare.
61 È altresì pacifico che lo scopo del diritto alle ferie annuali retribuite è consentire al lavoratore di riposarsi e di beneficiare di un periodo di distensione e di ricreazione. Tale finalità è diversa da quella del diritto al congedo per malattia, accordato al lavoratore affinché possa ristabilirsi da una malattia (sentenza Schultz‑Hoff, punto 25). A tale proposito si deve rilevare che, ai sensi dell’art. 5, n. 4, della Convenzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro 24 giugno 1970, n. 132, relativa ai congedi annuali retribuiti, come riveduta, di cui occorre tenere conto nell’interpretazione della direttiva 2003/88, secondo il sesto ‘considerando’ della stessa, «(…) le assenze dal lavoro per motivi indipendenti dalla volontà dell’interessato, ad esempio le assenze per malattia, (…) saranno calcolate nel periodo di servizio».
62 La Corte ha dedotto da quanto precede, nella sentenza Schultz‑Hoff (punto 41), che, per i lavoratori in congedo per malattia debitamente prescritto, il diritto alle ferie annuali retribuite, che scaturisce per ogni lavoratore dalla direttiva 2003/88, non può essere subordinato da uno Stato membro all’obbligo di avere effettivamente lavorato durante il periodo di riferimento stabilito da detto Stato. In tal senso, una disposizione nazionale che prevede un periodo di riporto per ferie annuali non godute alla fine del periodo di riferimento persegue il fine di concedere al lavoratore che è stato impossibilitato a godere le proprie ferie annuali un’ulteriore possibilità di fruirne (sentenza Schultz‑Hoff, punto 42).
63 Pertanto, anche se l’art. 7, n. 1, della direttiva 2003/88 non osta, in linea di principio, a che una normativa nazionale preveda la perdita del diritto alle ferie annuali retribuite allo scadere del periodo di riferimento o di un periodo di riporto, occorre altresì che il lavoratore abbia effettivamente avuto la possibilità di esercitare, nel periodo in questione, il diritto conferitogli dalla direttiva. Ciò non si verifica evidentemente nel caso di un lavoratore che si sia trovato in congedo di malattia per l’intero periodo di riferimento o per una parte dello stesso e oltre il periodo di riporto fissato dal diritto nazionale.
64 La Corte ha infatti dichiarato, nella sentenza Schultz‑Hoff (punti 45 e 50), che ammettere che, nelle circostanze specifiche di inabilità al lavoro, le disposizioni nazionali pertinenti, segnatamente quelle che fissano il periodo di riporto, possano prevedere l’estinzione del diritto del lavoratore alle ferie annuali retribuite, garantito dall’art. 7, n. 1, della direttiva 2003/88, senza che il lavoratore abbia avuto la possibilità effettiva di esercitare il proprio diritto alle ferie annuali retribuite, violerebbe il diritto sociale direttamente conferito dal detto art. 7 ad ogni lavoratore.
65 Infine, nel momento in cui non è più possibile la fruizione delle ferie annuali retribuite per ragioni indipendenti dalla volontà del lavoratore, l’art. 7, n. 2, della direttiva 2003/88 prevede che il lavoratore ha diritto ad un’indennità finanziaria. Secondo la giurisprudenza della Corte, l’indennità finanziaria alla quale il lavoratore ha diritto deve essere calcolata in modo da porlo in una situazione analoga a quella in cui si sarebbe trovato se avesse esercitato tale diritto nel corso del rapporto di lavoro. Pertanto la retribuzione ordinaria del lavoratore, cioè quella che deve essere mantenuta durante il periodo di riposo corrispondente alle ferie annuali retribuite, è parimenti determinante ai fini del calcolo dell’indennità finanziaria sostitutiva delle ferie annuali non godute al momento della cessazione del rapporto di lavoro (sentenza Schultz‑Hoff, punto 61).
66 Occorre ora, nel caso di specie, trarre dalla direttiva 2003/88, quale interpretata dalla Corte, i precetti utili ai fini dell’applicazione e dell’interpretazione delle norme statutarie relative al congedo ordinario, e in particolare dall’art. 4, primo e secondo comma, dell’allegato V dello Statuto.
67 Dagli atti, e in particolare da una lettera del 14 aprile 2005 del servizio medico della Commissione, inviata al ricorrente, risulta che quest’ultimo si è trovato in congedo di malattia ininterrottamente dal 2 marzo 2004 fino al momento della messa in stato di invalidità in data 1° aprile 2005.
68 Si deve quindi constatare che per quasi tutto il 2004 il ricorrente si è trovato nell’impossibilità di esercitare il proprio diritto al congedo ordinario retribuito. La circostanza che egli avrebbe potuto fruire di tale diritto nel gennaio e nel febbraio del 2004 non può evidentemente essere presa in considerazione, salvo rendere del tutto teorica la tutela del diritto alle ferie annuali retribuite, quale elaborata dalla giurisprudenza della Corte. Nella sentenza Schultz‑Hoff (punti 50 e 51), la Corte ha peraltro esplicitamente preso in esame l’ipotesi di un lavoratore che ha lavorato per una parte del periodo di riferimento prima di essere collocato in congedo per malattia di lunga durata ed ha assimilato tale situazione a quella di un lavoratore che è stato in congedo di malattia per tutto il periodo di riferimento e oltre il periodo di riporto fissato dal diritto nazionale.
69 Di conseguenza, dall’art. 7, n. 2, della direttiva 2003/88, discende che il ricorrente, la cui inabilità al lavoro medicalmente accertata è durata fino al suo collocamento a riposo per invalidità in data 1° aprile 2005, non può essere privato della possibilità di beneficiare di un’indennità finanziaria per ferie annuali non godute.
70 Resta da esaminare la questione della portata di tale indennità finanziaria e quella di stabilire se, come sostenuto dalla Commissione, il testo stesso dell’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto osti nel caso di specie al pagamento di un’indennità finanziaria per i giorni di congedo ordinario non goduto che eccedono quelli di cui è consentito il riporto.
71 Secondo la Commissione, solo ragioni imputabili ad esigenze di servizio possono giustificare un riporto superiore a dodici giorni di congedo ordinario all’anno seguente.
72 A tale riguardo, è sufficiente rilevare che l’art. 4 dell’allegato V dello Statuto non disciplina la questione, sollevata nel caso di specie, se si debbano riportare giorni di congedo ordinario retribuito nel caso in cui, durante il periodo di riferimento, il funzionario si sia trovato nell’impossibilità di fruire di giorni di congedo ordinario per ragioni indipendenti dalla sua volontà, per esempio motivi di salute.
73 Tale constatazione non è contraddetta dalla sentenza 29 marzo 2007, causa T‑368/04, Verheyden/Commissione (punti 61‑63), in cui il Tribunale di primo grado ha dichiarato che i termini «esigenze di servizio» utilizzati all’art. 4, primo comma, dell’allegato V non possono essere interpretati nel senso che includono l’assenza dal servizio giustificata da un congedo per malattia, neppure in caso di malattia prolungata (in tal senso, v. anche sentenza Castets/Commissione, cit., punto 33). Infatti, non solo la posizione del Tribunale non si fonda su una qualsivoglia equiparazione del congedo per malattia ad un’assenza giustificata da esigenze di servizio, ma i fatti della causa che ha dato luogo alla citata sentenza Verheyden/Commissione non corrispondono a quelli della presente causa, in cui il ricorrente si è trovato per quasi tutto il periodo di riferimento nell’impossibilità di esercitare il suo diritto al congedo ordinario retribuito.
74 Peraltro, dall’art. 3 dell’allegato V dello Statuto, che disciplina un diverso aspetto dell’articolazione tra il congedo per malattia e il congedo ordinario, vale a dire l’ipotesi in cui il funzionario venga colpito da una malattia durante il suo congedo ordinario, risulta che il legislatore ha chiaramente voluto distinguere il congedo per malattia dal congedo ordinario, le cui rispettive finalità, come risulta dal punto 61 supra, sono diverse.
75 In tali circostanze, si deve ritenere che le prescrizioni minime di sicurezza e di salute di cui all’art. 1 sexies dello Statuto, e in particolare all’art. 7 della direttiva 2003/88, completino disposizioni propriamente statutarie relative ai congedi.
76 È vero che l’art. 7 della direttiva 2003/88 garantisce un periodo minimo di ferie annuali retribuite di quattro settimane, mentre il congedo ordinario cui hanno diritto i funzionari dell’Unione, conformemente all’art. 57, primo comma, dello Statuto, è di almeno 24 giorni. Nella specie, la domanda iniziale del ricorrente di riportare al 2005 i giorni di congedo ordinario non utilizzati nel 2004 riguardava addirittura 38,5 giorni, tenuto conto del riporto dei giorni di congedo ordinario non utilizzati nel 2003 (v. supra, punto 16).
77 Resta il fatto che, poiché il legislatore dell’Unione ha fissato in 24 giorni il congedo ordinario per i funzionari, l’interpretazione data dalla Corte nella sentenza Schultz‑Hoff all’art. 7 della direttiva 2003/88, per il caso in cui il lavoratore sia impossibilitato a fruire delle ferie annuali in ragione di un’assenza per malattia di lunga durata, è pienamente trasponibile alla totalità del congedo ordinario stabilito dallo Statuto, attraverso l’applicazione dell’art. 1 sexies, in combinato disposto con l’art. 57 dello Statuto, malgrado le restrizioni imposte dall’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto alle possibilità di riporto all’anno seguente del congedo ordinario di cui non si è fruito.
78 Infine, per quanto riguarda l’argomento dedotto dalla Commissione relativo all’esigenza di preservare la competitività economica dell’Europa, è sufficiente constatare che tale argomento non è stato minimamente dimostrato e, allo stato, non può essere accolto.
79 In base a quanto precede, si deve concludere che la Commissione, rifiutando, nelle circostanze del caso di specie, in applicazione dell’art. 4, primo comma, dell’allegato V dello Statuto, il riporto oltre i dodici giorni di diritto dei giorni di congedo ordinario di cui il ricorrente non ha fruito in ragione di un congedo per malattia di lunga durata, ha travisato la portata della suddetta disposizione. Di conseguenza, la decisione 15 marzo 2007 deve essere annullata.
Sulla richiesta risarcitoria
Argomenti delle parti
80 Il ricorrente ritiene che la ricevibilità della sua domanda di risarcimento derivi, secondo una costante giurisprudenza, dal carattere accessorio di tale domanda rispetto al ricorso di annullamento.
81 Nel merito, il ricorrente fa valere che l’illecito dell’amministrazione risiede, nella specie, nell’illegittimità che vizia le decisioni controverse. Il danno subito consisterebbe nel mancato versamento dell’indennità compensativa di cui all’art. 4, secondo comma, dell’allegato V dello Statuto in relazione ai 26,5 giorni controversi, nonché negli interessi non percepiti decorrenti da quel momento. Il nesso di causalità risulterebbe dal fatto che, in assenza delle decisioni impugnate, la convenuta avrebbe effettuato il pagamento dovuto.
82 Per il caso in cui il Tribunale ritenesse che le decisioni controverse siano legittime, il ricorrente chiede il risarcimento dei danni subiti a causa di diversi altri illeciti che sarebbero stati commessi dalla Commissione, «tra l’altro, gli atti illeciti degli agenti della Commissione e le molestie subite presso l’OPOCE, gli errori commessi in occasione del procedimento d’indagine svolto dall’[Ufficio europeo per la lotta antifrode], in particolare l’illecita assenza di informazione del ricorrente già denunciata dal [M]ediatore [europeo], la valutazione irregolare del ricorrente e la sua mancata promozione, la nomina ad un posto intervenuta presso l’[OPOCE] e recante pregiudizio al ricorrente, nonché gli atti illeciti della convenuta esaustivamente evocati nel reclamo». Il nesso di causalità fra tali illeciti e la malattia del ricorrente sarebbe dimostrata dalle relazioni mediche e dalle decisioni della convenuta. Orbene, la malattia in questione costituirebbe precisamente il motivo per cui il ricorrente sarebbe stato impossibilitato a fruire del congedo ordinario nel 2004. Dovrebbe quindi essere risarcito il danno subito, consistente in particolare in un peggioramento della qualità della vita dovuto al fatto di trovarsi in congedo per malattia anziché potersi distendere durante il congedo ordinario, nonché nell’impossibilità di lasciare la sede di servizio. Il danno subito potrebbe essere risarcito forfettariamente sulla base dell’art. 4, secondo comma, dell’allegato V dello Statuto.
83 Il ricorrente precisa che tale domanda, formulata in subordine, è stata presentata nella fase del procedimento precontenzioso, di modo che sarebbero state rispettate le condizioni di cui agli artt. 90 e seguenti dello Statuto.
84 La Commissione nega che il ricorrente abbia presentato una domanda di risarcimento ai sensi dell’art. 90, n. 1, dello Statuto per i giorni di congedo perduti a causa dell’asserito comportamento illecito della Commissione, che peraltro sarebbe stato descritto sommariamente e avrebbe asseritamente causato la sua malattia psichica.
85 In ogni caso, il ricorso per risarcimento danni dovrebbe essere respinto a causa di litispendenza, dato che le asserite ragioni della sua malattia sarebbero già state integralmente dedotte nel ricorso registrato con il numero F‑118/07, Strack/Commissione.
86 Infine, un ricorso per risarcimento danni dovrebbe essere respinto anche in ragione della priorità del procedimento ai sensi dell’art. 73 dello Statuto.
Giudizio del Tribunale
87 Dalla domanda risarcitoria risulta che il ricorrente chiede, in via principale, l’applicazione nei suoi confronti dell’art. 4, secondo comma, dell’allegato V dello Statuto per 26,5 giorni di congedo ordinario non utilizzati nel 2004.
88 A tal riguardo è sufficiente rilevare che detta domanda corrisponde ai provvedimenti che dovranno essere adottati dalla Commissione ai fini dell’esecuzione della presente sentenza di annullamento.
89 Peraltro, non occorre pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal ricorrente, in subordine, per il caso in cui le censure formulate contro la decisione 15 marzo 2007 venissero respinte dal Tribunale.
90 Di conseguenza, la domanda risarcitoria deve essere respinta in quanto priva di oggetto.
Sulle spese
91 Ai sensi dell’art. 122 del regolamento di procedura, le disposizioni del capo VIII del titolo secondo del detto regolamento, relative alle spese, si applicano esclusivamente alle cause intentate dinanzi al Tribunale dalla data dell’entrata in vigore di detto regolamento, ossia il 1° novembre 2007. Le disposizioni del regolamento di procedura del Tribunale dell’Unione europea pertinenti in materia restano applicabili mutatis mutandis alle cause pendenti dinanzi al Tribunale anteriormente a tale data.
92 L’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale dell’Unione europea dispone che la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta sostanzialmente soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione europea 15 marzo 2007, che respinge la domanda del sig. Strack diretta ad ottenere il riporto del saldo dei giorni di congedo dell’anno 2004, è annullata.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La Commissione europea sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dal sig. Strack.
Tagaras | Van Raepenbusch | Rofes i Pujol |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 marzo 2011.
Il cancelliere | | Il presidente |