KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 17. oktoobril 2018(1)
Kohtuasi C‑444/17
Préfet des Pyrénées-Orientales
versus
Abdelaziz Arib,
Procureur de la République,
Procureur général près la cour d’appel de Montpellier
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour de cassation (Prantsusmaa kassatsioonikohus))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Schengeni piirieeskirjad – Artikkel 32 – Piirikontroll sisepiiridel – Direktiiv 2008/115/EÜ – Reguleerimisala – Artikli 2 lõike 2 punkt a – Kolmanda riigi kodaniku ebaseaduslik riiki sisenemine – Sise- ja välispiiride samastamise välistamine
Sissejuhatus
1. Nüüdseks väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on direktiivi 2008/115/EÜ(2) sätetega põhimõtteliselt vastuolus kolmanda riigi kodaniku vangistusega karistamine ainuüksi põhjusel, et ta viibib liikmesriigis ebaseaduslikult. Ainsad kaks kohtupraktikast tulenevat erandit on olukord, kus on kohaldatud direktiiviga 2008/115 kehtestatud tagasisaatmismenetlust ning välismaalane viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult ilma mõjuva põhjuseta tagasipöördumisest keeldumiseks,(3) ning olukord, kus on kohaldatud tagasisaatmismenetlust, ent asjaomane isik siseneb uuesti sellele territooriumile, rikkudes sisenemiskeeldu(4).
2. Käesoleva Cour de cassationi (Prantsusmaa kassatsioonikohus) eelotsusetaotluse võtmeküsimuseks on see, kas tuleks lubada ka kolmandat erandit olukorras, kus ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik peetakse kinni sisepiiri läheduses. Seega ei ole küsimus mitte sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise seaduslikkuses, vaid üksnes piirikontrolli taaskehtestamise tagajärgedes.
3. Nii palutakse käesolevas kohtuasjas Euroopa Kohtul veel kord võtta seisukoht, kas direktiiviga 2008/115 on kooskõlas liikmesriigi õigusnorm, mis lubab kolmanda riigi kodanikku vangistusega karistada ainuüksi tema riigis viibimise ebaseaduslikkuse tõttu.
4. Teen oma analüüsi põhjal Euroopa Kohtule ettepaneku vastata sellele küsimusele eitavalt. Direktiivi 2008/115 sätete kohaselt ei erine kinnipidamine Prantsusmaa-Hispaania piiri läheduses kinnipidamisest Champs-Élysées’ avenüül. Seejuures on oluline rõhutada, et seda järeldust ei muuda kuidagi piirikontrolli ajutine taastamine sisepiiridel vastavalt Schengeni piirieeskirjadele(5).
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Schengeni piirieeskirjad
5. Schengeni piirieeskirjade artiklis 5 on sätestatud:
„1. Välispiire võib ületada ainult piiripunktide kaudu nende kindlaksmääratud lahtiolekuajal. Piiripunktides, mis ei ole avatud 24 tundi ööpäevas, tuleks lahtiolekuajad selgelt ära märkida.
Liikmesriigid edastavad oma piiripunktide loetelu komisjonile vastavalt artiklile 39.
[…]
3. Ilma et see piiraks lõikes 2 sätestatud erandeid või liikmesriikide rahvusvahelise kaitsega seotud kohustusi, kehtestavad liikmesriigid vastavalt oma siseriiklikule õigusele karistused välispiiride ebaseadusliku ületamise eest väljaspool piiripunkte ja väljaspool nende kindlaksmääratud lahtiolekuaega. Nimetatud karistused peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.“
6. Nimetatud eeskirjade artikli 13 lõikes 1 on sätestatud:
„Patrull- ja vaatlustegevuse põhieesmärgiks on tõkestada ebaseaduslikku piiriületamist, võidelda piiriülese kuritegevuse vastu ja võtta meetmeid ebaseaduslikult piiri ületanud isikute suhtes. Isik, kes on ületanud ebaseaduslikult piiri ning kellel ei ole õigust viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil, peetakse kinni ning tema suhtes rakendatakse menetlusi, järgides direktiivi 2008/115/EÜ.“
7. Eeskirjade artiklis 14 on sätestatud:
„1. Kolmanda riigi kodanikul, kes ei vasta kõigile artikli 6 lõikes 1 sätestatud tingimustele ja kes ei kuulu artikli 6 lõikes 5 osutatud isikute kategooriatesse, on keelatud siseneda liikmesriikide territooriumile. See ei piira varjupaigaõiguse, rahvusvahelise kaitse ega pikaajaliste viisade väljastamisega seotud erisätete kohaldamist.
2. Sisenemisest võib keelduda üksnes põhjendatud otsusega, milles märgitakse keeldumise täpsed põhjused. Otsuse teeb selleks siseriikliku õiguse alusel volitatud asutus. See jõustub kohe.
Põhjendatud otsus, milles märgitakse keeldumise täpsed põhjused, antakse V lisa B osas esitatud standardvormi kujul, mis täidetakse asutuse või ametiisiku poolt, kes on siseriikliku õiguse alusel volitatud sisenemisest keelduma. Täidetud standardvorm antakse asjaomasele kolmanda riigi kodanikule, kes kinnitab selle vormiga sisenemiskeelu otsuse kättesaamist.
3. Sisenemiskeelu saanud isikutel on õigus otsus edasi kaevata. Edasikaebamine toimub siseriikliku õiguse kohaselt. Samuti antakse kolmanda riigi kodanikule kirjalikult nimekiri kontaktpunktidest, kust on võimalik saada teavet esindajate kohta, kes on pädevad tegutsema kolmanda riigi kodaniku nimel vastavalt siseriiklikule õigusele.
Sellise edasikaebuse esitamine ei peata sisenemiskeelu otsuse kohaldamist.
Ilma et see piiraks siseriikliku õigusega ettenähtud kompensatsiooni kohaldamist, on kolmanda riigi kodanikul õigus sisenemisest keeldunud liikmesriigi poolt kehtetuks tunnistatud sisenemistempli ja mis tahes kehtetuks tunnistamise või lisamise korrigeerimisele, kui edasikaebuse suhtes otsustatakse, et sisenemiskeelu otsus on põhjendamatu.
4. Piirivalveametnikud tagavad, et kolmanda riigi kodanik, keda on keeldutud riiki lubamast, ei sisene asjaomase liikmesriigi territooriumile.
5. Liikmesriigid koguvad statistilisi andmeid sisenemiskeelu saanud isikute arvu, sisenemiskeelu põhjuste, sisenemiskeelu saanud isikute kodakondsuse ja selle kohta, mis liiki piiril (maismaa-, õhu- või merepiir) isikutel ei lubatud siseneda, ning esitavad kõnealused andmed igal aastal komisjonile (Eurostat) kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) nr 862/2007(6).
6. Sisenemiskeeldu reguleerivad üksikasjalikud eeskirjad on sätestatud V lisa A osas.“
8. Schengeni piirieeskirjade artiklis 23 „Territooriumil toimuvad kontrollid“ on sätestatud:
„Piirikontrolli puudumine sisepiiridel ei mõjuta:
a) siseriikliku õiguse kohaselt politseikohustuste täitmist liikmesriikide pädevate asutuste poolt, niivõrd kui nimetatud kohustuste täitmine ei oma samaväärset toimet kontrollidega piiril; see kehtib ka piirialadel. Politseikohustuste täitmist esimese lause tähenduses ei või käsitada samaväärsena kontrollide teostamisega piiril, kui:
i) politseimeetmete eesmärk ei ole piirikontroll;
ii) politseimeetmed põhinevad üldistel politsei andmetel ja kogemusel, mis käsitlevad võimalikke ohte avalikule julgeolekule, ning nende eesmärk on eelkõige võidelda piiriülese kuritegevusega;
iii) politseimeetmed kavandatakse ja teostatakse viisil, mis erineb selgelt välispiiridel teostatavatest korrapärastest isikukontrollidest;
iv) politseimeetmed võetakse kohapealsete kontrollide alusel;
[…]“.
9. Eeskirjade artiklis 25 on sätestatud:
„1. Kui sisepiirikontrollita alal tekib tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule, võib kõnealune liikmesriik erandlikult taaskehtestada piirikontrolli kõikidel või konkreetsetel sisepiirilõikudel piiratud ajavahemikul kuni 30 päevaks, või tõsise ohu eeldatava kestuse ajaks, kui kõnealune oht püsib kauem kui 30 päeva. Piirikontrolli ajutise taaskehtestamise ulatus ja kestus sisepiiridel ei või olla suurem ega pikem, kui on rangelt vajalik tõsisele ohule reageerimiseks.
2. Piirikontroll taaskehtestatakse sisepiiridel ainult viimase abinõuna ja kooskõlas artiklitega 27, 28 ja 29. Kui vastavalt artiklitele 27, 28 või 29 kaalutakse seda, kas teha otsus sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise kohta, võetakse igal juhul arvesse vastavalt artiklites 26 ja 30 osutatud kriteeriumeid.
3. Kui tõsine oht asjaomase liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule püsib käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud ajavahemikust kauem, võib kõnealune liikmesriik artiklis 26 osutatud kriteeriumeid arvesse võttes ning kooskõlas artikliga 27 jätkata oma sisepiiride kontrollimist samadel alustel, kui on osutatud käesoleva artikli lõikes 1, ning, võttes arvesse võimalikke uusi tegureid, pikendada seda kuni 30‑päevaste ajavahemike kaupa.
4. Sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise koguperiood, sealhulgas käesoleva artikli lõikes 3 sätestatud pikendamised, ei kesta kauem kui kuus kuud. Artiklis 29 osutatud erandjuhtudel võib kõnealust ajavahemikku kokku pikendada vastavalt kõnealuse artikli lõikele 1 kuni maksimaalselt kahe aastani.“
10. Eeskirjade artiklis 32 on sätestatud:
„Kui piirikontroll sisepiiridel taaskehtestatakse, kohaldatakse II jaotise asjakohaseid sätteid mutatis mutandis“.
11. Eeskirjade artiklid 5, 13 ja 14 paiknevad II jaotises „Välispiirid“, artiklid 23, 25 ja 32 paiknevad III jaotises „Sisepiirid“.
Direktiiv 2008/115
12. Direktiivi 2008/115 eesmärki on selle artiklis 1 kirjeldatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.“
13. Direktiivi 2008/115 artiklis 2 „Reguleerimisala“ on sätestatud:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.
2. Liikmesriigid võivad otsustada mitte kohalda käesolevat direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes:
a) kelle suhtes rakendatakse sisenemiskeeldu vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 13 või kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud seoses liikmesriigi maismaa-, mere- või õhuvälispiiri ebaseadusliku ületamisega ning kes ei ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks;
b) kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena vastavalt siseriiklikule õigusele või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust.
[…]“
14. Direktiivi artiklis 3 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2) „ebaseaduslik riigisviibimine“ – kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta Schengeni piirieeskirjade artiklis 5 sätestatud sisenemise tingimustele või muudele asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele;
3) „tagasisaatmine“ – kolmanda riigi kodaniku naasmine kas vabatahtlikult tagasipöördumiskohustust täites või sunniviisiliselt:
– tema päritoluriiki või
– transiidiriiki vastavalt ühenduse või kahepoolsetele tagasivõtulepingutele või muudele kokkulepetele või
– muusse kolmandasse riiki, millesse asjaomane kolmanda riigi kodanik otsustab vabatahtlikult tagasi pöörduda ning milles ta vastu võetakse;
4) „tagasisaatmisotsus“ – haldus- või kohtuotsus või -akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus;
5) „väljasaatmine“ – tagasipöördumiskohustuse täitmine, eelkõige füüsiline transport liikmesriigist välja;
[…]“
15. Direktiivi artikli 4 lõikes 4 on sätestatud:
„Seoses kolmandate riikide kodanikega, kes artikli 2 lõike 2 punkti a kohaselt jäetakse käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja, liikmesriigid:
a) tagavad, et nende kohtlemine ja kaitsetase ei oleks ebasoodsam artikli 8 lõigetes 4 ja 5 (sunnimeetmete kasutamise piiramine), artikli 9 lõike 2 punktis a (väljasaatmise edasilükkamine), artikli 14 lõike 1 punktides b ja d (esmaabi ja haavatavate isikute vajaduste arvessevõtmine) ning artiklites 16 ja 17 (kinnipidamistingimused) sätestatust, ning
b) järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.“
16. Direktiivi artikli 6 („Tagasisaatmisotsus“) lõike 1 kohaselt „[i]lma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult“.
17. Direktiivi artiklis 16 on sätestatud:
„1. Kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalses kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil ei ole võimalik pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses ja ta peab kasutama majutamist vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest.
2. Kinnipeetud kolmanda riigi kodanikel võimaldatakse soovi korral võtta õigel ajal ühendust nii seaduslike esindajate, pereliikmete ja pädevate konsulaaresindustega.
3. Erilist tähelepanu pööratakse haavatavate isikute olukorrale. Võimaldatakse esmaabi ja haiguste põhiravi.
4. Asjaomastel ja pädevatel riiklikel, rahvusvahelistel ja valitsusvälistel organisatsioonidel ja asutustel on võimalus külastada lõikes 1 osutatud kinnipidamisasutusi, kui neid kasutatakse kolmandate riikide kodanike kinnipidamiseks käesoleva peatüki kohaselt. Selliste külastuste puhul võib nõuda loa olemasolu.
5. Kinnipeetud kolmanda riigi kodanikke teavitatakse süstemaatiliselt kinnipidamisasutuses kehtestatud eeskirjadest ning kinnipeetavate õigustest ja kohustustest. See teave hõlmab teavet nende siseriikliku õigusaktide kohase õiguse kohta võtta ühendust lõikes 4 osutatud organisatsioonide ja asutustega.“
Prantsuse õigus
18. Välismaalaste riiki sisenemist ja riigis viibimist ning varjupaigaõigust käsitleva seadustiku (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile), mida on muudetud 31. detsembri 2012. aasta seadusega nr 2012-1560, mis käsitleb kinnipidamist riigis elamise õiguse kontrollimise eesmärgil ja millega muudetakse ebaseaduslikule riigis viibimisele kaasaaitamise süüteo koosseisu humaansete ja omakasupüüdmatute tegude väljajätmise eesmärgil (loi n° 2012-1560 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d’aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées)(7) (edaspidi „CESEDA“), artiklis L. 621‑2 on sätestatud:
„Välismaalast, kes ei ole Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, karistatakse üheaastase vangistuse ning rahalise karistusega summas 3750 eurot järgmistel juhtudel:
1° kui ta ei vasta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006[(8)], millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad),[(9)] artikli 5 lõike 1 punktide a, b või c nõuetele ja siseneb emamaale, ilma et talle oleks antud luba siseneda territooriumile vastavalt selle määruse artikli 5 lõike 4 punktidele a ja c[(10)]; sama kehtib juhul, kui välismaalase kohta on Schengenis 19. juunil 1990. aastal allkirjastatud konventsiooni muu osalisriigi täitmisele pööratava otsuse alusel antud hoiatusteade riiki sisenemise keelamiseks;
2° kui ta siseneb emamaale, tulles otse selle konventsiooni osalisriigi territooriumilt, järgimata selle konventsiooni artikli 19 lõiget 1 või 2, artikli 20 lõiget 1 ja artikli 21 lõiget 1 või 2, välja arvatud määruse [nr 562/2006] artikli 5 lõike 1 punktis e ja punktis d nimetatud nõuded, kui hoiatusteadet riiki sisenemise keelamiseks ei ole antud konventsiooni muu osalisriigi täitmisele pööratava otsuse alusel;
[…]
Käesoleva artikli kohaldamiseks võib kriminaalasja algatada üksnes juhul, kui faktilised asjaolud tuvastatakse kriminaalmenetluse seadustiku (code de procédure pénale) artiklis 53 ette nähtud asjaoludel“.
19. Kriminaalmenetluse seadustiku artiklis 53 on sätestatud:
„Värskelt toimepandud esimese või teise astme kuritegu on esimese või teise astme kuritegu, mida parasjagu pannakse toime või on just toime pandud. Värskelt toimepandud esimese või teise astme kuriteoga on tegemist ka siis, kui vahetult pärast tegu on kahtlustatavat avalikult jälitatud, tema valduses on esemed või temalt leitakse jälgi või tõendeid, mille alusel võib arvata, et ta osales esimese või teise astme kuriteos.
Värskelt toimepandud esimese või teise astme kuriteo tuvastamise järel võib vabariigi prokuröri (procureur de la République) järelevalve all toimuv ning käesoleva peatüki tingimustele vastav juurdlus kesta katkematult kaheksa päeva.
Kui uurimistoiminguid, mis on vajalikud tõe tuvastamiseks seoses sellise esimese või teise astme kuriteoga, mille eest on karistusena ette nähtud vähemalt viieaastane vangistus, ei ole võimalik edasi lükata, võib vabariigi prokurör otsustada samadel tingimustel pikendada juurdlust kuni kaheksa päeva võrra.“
20. Kriminaalmenetluse seadustiku artiklis 62‑2 on sätestatud:
„Kinnipidamine on sunnimeede, mille määramise otsustab kriminaalpolitsei vanemametnik kohtu kontrolli all ning millega jäetakse uurijate käsutusse isik, kelle suhtes on ühe või mitme veenvalt tõese põhjuse tõttu alust kahtlustada, et ta pani toime või üritas toime panna esimese või teise astme kuritegu, mille eest on ette nähtud vangistus.
[…]“
21. Kriminaalmenetluse seadustiku artiklis 78‑2 on sätestatud:
„Kriminaalpolitsei vanemametnikud ning nende korraldusel ja vastutusel artiklites 20 ja 21‑1° nimetatud kriminaalpolitsei ametnikud ja nooremametnikud võivad nõuda isikusamasuse mis tahes vahenditega tõestamist igalt isikult, kelle suhtes on alust kahtlustada, et
– ta on toime pannud süüteo või süüteokatse;
– või et ta valmistab ette esimese või teise astme kuriteo toime panemist;
– või ta võib anda esimese või teise astme kuriteo uurimisel vajalikku informatsiooni;
– või et ta on rikkunud kohustusi või keeldusid, mis tulenevad kohtu seatud järelevalvemeetmetest, elukohast lahkumise keelust koos elektroonilise järelevalve kohaldamisega, karistuse määramisest või täitmiskohtu poolt määratud meetmest;
– või on kohtuorgani korraldusel kuulutatud tagaotsitavaks.
Vabariigi prokuröri kirjalikul korraldusel võib tema täpsustatud õigusrikkumiste uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil kontrollida samadel tingimustel iga isiku isikusamasust prokuröri määratud kohtades ja ajavahemikul. Asjaolu, et isikusamasuse kontrollil avastatakse muid õigusrikkumisi kui need, mida on mainitud Vabariigi prokuröri korralduses, ei ole menetluse tühisuse aluseks.
Samuti võib esimeses lõigus ette nähtud tingimustel kontrollida iga isiku isikusamasust, olenemata selle isiku käitumisest, et ennetada ohtu avalikule korrale, eelkõige inimeludele või varale.
Esimeses lõigus sätestatud korras võib piiriülese kuritegevusega seotud süütegude ennetamiseks ja uurimiseks seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmiseks samuti kontrollida isikuid alal, mis jääb Prantsusmaa ja 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni osalisriikide maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele, ning määrusega kinnitatud rahvusvahelisele transpordile avatud sadama, lennujaama, rongijaama või bussijaama aladel, mis on avalikkusele ligipääsetavad. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis võib kontrolli teostada liinilõigul, mis jääb piiri ja sellest üle 20 kilomeetri kaugusel asuva esimese peatuse vahele. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis, mis osutab eriomast transporditeenust, võib kontrolli teostada ka eelnimetatud peatuse ja sellest kuni järgneva 50 kilomeetri kaugusel asuva peatuse vahel. Need raudteeliinid ja peatused kinnitatakse ministri määrusega. Kui tegemist on maanteelõiguga, mis algab käesoleva lõigu esimeses lauses osutatud alalt ja mille esimene teemaksupunkt jääb 20 kilomeetri piirjoonest kaugemale, võib kuni sellise esimese teemaksupunktini kontrolli teostada ka parkimisalal, teemaksupunkti asukohas ja külgneval parkimisalal. Käesolevas sättes silmas peetud teemaksupunktid kinnitatakse määrusega. Asjaolu, et isikusamasuse kontrollil avastatakse muid õigusrikkumisi kui eespool mainitud kohustuste rikkumine, ei ole menetluse tühisuse aluseks. Käesoleva lõigu alusel ei või seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmise kontrollimine samas kohas väldata kauem kui kuus tundi järjest ega või seisneda käesolevas lõigus nimetatud aladel või kohtades viibivate või seal liiklevate isikute süstemaatilises kontrollimises.
[…]“
Asjaolud, põhikohtuasja menetlus ja eelotsuse küsimused
22. Olles eelnevalt teadmata ajal sisenenud Prantsusmaa territooriumile, lahkus Maroko kodanik Abdelaziz Arib Prantsusmaalt väljasaatmismeetme alusel, mis tehti talle teatavaks 10. augustil 2013.
23. Kriminaalmenetluse koodeksi artikli 78‑2 üheksanda lõigu alusel kontrolliti A. Aribi 15. juunil 2016 Boulous (Pyrénées-Orientales, Prantsusmaa), alal, mis jääb Prantsusmaa ja Hispaania maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele, kui ta viibis Marokost saabunud autobussis. Ta ei tõendanud, et tal oleks viisa või muu Prantsusmaa territooriumil viibimist õigustav dokument.
24. Ta peeti kinni kahtlustatuna Prantsusmaa territooriumile ebaseaduslikus sisenemises, mis on CESEDA artiklis L. 621‑2 nimetatud teise astme kuritegu.
25. Pyrénées-Orientales’i prefekt (préfet des Pyrénées-Orientales, Prantsusmaa) tegi 16. juunil 2016. aastal Prantsusmaa territooriumilt lahkumise kohustust käsitleva otsuse ning andis korralduse tema halduskorras kinnipidamiseks.
26. Tribunal de grande instance de Perpignan’i (Perpignani esimese astme kohus, Prantsusmaa) vabaduste ja kinnipidamise asju lahendav kohtunik tunnistas 21. juuni 2016. aasta kohtumäärusega kehtetuks A. Aribi kahtlustatavana kinnipidamise ning kogu sellele järgnenud menetluse, sealhulgas tema halduskorras kinnipidamise, põhjendusega, et teda ei oleks tohtinud kahtlustatavana kinni pidada. Nimelt ületas ebaseaduslikult riigis viibiv välismaalane A. Arib Prantsusmaa ja Hispaania vahelise sisepiiri, millega seoses oleks eelnimetatud kohtuniku hinnangul tulnud kohaldada direktiivi 2008/115, mis ei luba sellises olukorras nagu käesolev isiku karistamist vangistusega.
27. Pyrénées-Orientales’i prefekt esitas apellatsioonkaebuse.
28. Cour d’appel de Montpellier’ (Montpellier’ apellatsioonikohus, Prantsusmaa) president jättis 22. juuni 2016. aasta määrusega tribunal de grande instance de Perpignani (Perpignani esimese astme kohus) vabaduste ja kinnipidamise asju lahendava kohtuniku otsuse muutmata.
29. Pyrénées-Orientales’i prefekt esitas selle kohtumääruse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule kassatsioonkaebuse. Ta tugines kassatsioonkaebuses Schengeni piirieeskirjade artiklite 2, 14, 25, 27 ja 32 ning direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a ning artiklite 8 ja 15 rikkumisele. Ta väidab eelkõige, et tõsise ohu korral avalikule korrale või sisejulgeolekule võib liikmesriik oma sisepiiridel erandina piirikontrolli taastada ja seeläbi direktiivi 2008/115 osaliselt kohaldamata jätta ning kuna sellises olukorras ei ole direktiivi 2008/115 kaitsemeetmed kohaldatavad, võib Prantsusmaa territooriumile ebaseaduslikult sisenenenud isikut kriminaalmenetluse koodeksi artikli 78‑2 üheksanda lõigu sätete alusel kontrollida ning kui ta viibib riigis ebaseaduslikult, võib teda karistada vangistusega ning ta kinni pidada.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkis küsimus, kas liikmesriigi sisepiiril taaskehtestatud piirikontroll on samastatav piirikontrolliga, mida teostatakse välispiiril piiri ületamise ajal kolmanda riigi kodaniku suhtes, kellel puudub riiki sisenemiseks õigus. Ta küsib niisiis, kas liikmesriik, kes on taaskehtestanud piirikontrolli sisepiiridel, võib direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktile a tuginedes jätta selle direktiivi kõnealuse kolmanda riigi kodaniku suhtes kohaldamata. Jaatava vastuse korral tekib teiseks ka küsimus, kas direktiivi 2008/115 artikli 4 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellistel asjaoludel nagu käesolevas asjas ei ole kolmanda riigi kodaniku vangistamine sellega vastuolus.
31. Neil asjaoludel peatas Cour de cassation (kassatsioonikohus) menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [Schengeni piirieeskirjade] artiklit 32, mis näeb ette, et sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamisel kohaldatakse II jaotise (välispiiride kohta) asjakohaseid sätteid mutatis mutandis, tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi sisepiiril taaskehtestatud kontroll on piiriületamise korral kolmanda riigi kodaniku poolt, kellel ei ole riiki sisenemise õigust, samastatav kontrolliga, mida tehakse välispiiril?
2. Kas samadel sisepiiril kontrolli taaskehtestamise asjaoludel on [nende eeskirjade] ja [direktiiviga 2008/115] lubatud kasutada juhul, kui kolmanda riigi kodanik ületab piiri, kus on piirikontroll taaskehtestatud, direktiivi [2008/115] artikli 2 lõike 2 punktis a ette nähtud õigust, mis annab liikmesriikidele võimaluse kohaldada oma välispiiridel jätkuvalt riigisiseseid lihtsustatud tagasisaatmismenetlusi?
3. Kui vastus sellele viimasele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi [2008/115] artikli 2 lõike 2 punktiga a ja artikli 4 lõikega 4 on vastuolus niisugune riigi õigusnorm nagu [CESEDA] artikkel L. 621‑2, milles on ette nähtud ebaseaduslikult riiki sisenenud kolmanda riigi kodanike, kelle suhtes ei ole selles direktiivis sätestatud tagasisaatmismenetlus veel lõpule viidud, karistamine vangistusega?“
32. Kirjalikud seisukohad esitasid Pyrénées-Orientales’i prefekt, Prantsusmaa ja Saksamaa valitsus ning Euroopa Komisjon. Prantsusmaa ja Saksamaa valitsus ning komisjon kuulati ära kohtuistungil, mis toimus 12. juunil 2018.
Analüüs
33. Kuigi käesolev on juba kolmas kohtuasi, mille ese on põhikohtuasja kontekstis CESEDA artikli L. 621 kooskõla direktiivi 2008/115(11) sätetega, on see eriline seetõttu, et puudutab kõnealuse direktiivi ja Schengeni piirieeskirjade sätete vahekorda.
Esimene ja teine küsimus
34. Esimese ja teise küsimusega, mis väärivad koos käsitlemist, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktist a ja Schengeni piirieeskirjade artiklist 32 tuleneb, et liikmesriigi asutused võivad otsustada mitte kohaldada direktiivi 2008/115 olukorras, kus kolmanda riigi kodanik tabatakse või peetakse kinni, kui ta ületab ebaseaduslikult sisepiiri, kus on Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel taaskehtestatud piirikontroll(12).
35. Niisiis on küsimus selles, kas direktiivi 2008/115 sätete kohaldamine on kohustuslik olukorras, kus liikmesriik taaskehtestab ajutiselt piirikontrolli sisepiiridel vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 25.
36. Direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a teise hüpoteesi(13) kohaselt võivad liikmesriigid otsustada seda direktiivi mitte kohaldada kolmandate riikide kodanike suhtes, kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud seoses liikmesriigi maismaa-, mere- või õhuvälispiiri ebaseadusliku ületamisega ning kes ei ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks.
Piiri ületamine
37. A. Arib peeti kinni kontrolli käigus Boulous (Pyrénées-Orientales) ehk vähem kui 20 kilomeetri kaugusel Prantsusmaa-Hispaania piirist(14). Arvestades, et füüsiliselt toimus see kontroll Prantsusmaa territooriumil, tuleb küsida, kas A. Arib peeti kinni piiri ületamisel.
38. Euroopa Kohtu praktika kohaselt viitab väljend (välis)piiri „ebaseaduslikul ületamisel“ ajaliselt ja ruumiliselt lähedasele seosele piiriületamisega ning eeldab, et nõnda peetakse silmas kolmandate riikide kodanikke, kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud (välis)piiri ebaseadusliku ületamise hetkel või pärast piiriületust piiri lähedal(15).
39. Käesolevas kohtuasjas esineb minu hinnangul otsene ajaline ja ruumiline seos Pransusmaa-Hispaania piiri ületamisega(16).
40. Seega on küsimus selles, kas käesoleval juhul on tegemist välispiiriga direktiivi 2008/115 ja konkreetsemalt selle artikli 2 lõike 2 punkti a mõistes.
Direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkt a: välispiir?
41. Direktiivis 2008/115 endas mõisteid „sisepiir“ ja „välispiir“ defineeritud ei ole. Kuivõrd seal on aga korduvalt mainitud Schengeni piirieeskirju, näib mulle ilmne, et kohaldamisele kuulub neis eeskirjades antud definitsioon(17).
42. Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 1 kohaselt on „sisepiirid“ nende eeskirjade tähenduses liikmesriikide ühised maismaapiirid(18) (punkt a), liikmesriikide vaheliste siselendude lennujaamad (punkt b) ning liikmesriikide mere-, jõe- ja järvesadamad, mille kaudu toimub regulaarne liidusisene parvlaevaühendus (punkt c). „Välispiirid“ on aga defineeritud kui liikmesriikide maismaapiirid,(19) merepiirid ning liikmesriikide lennujaamad, jõe-, mere- ja järvesadamad, kui need ei ole sisepiirid.
43. Tuleb täpsustada, et mõiste „liikmesriigid“ hõlmab ainult neid Euroopa Liidu liikmesriike, kes Schengeni acquis’s osalevad, ning seal osalevaid kolmandaid riike(20).
44. Kõnealune Prantsusmaa-Hispaania piir on seega nende definitsioonide kohaselt sisepiir.
45. Direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a sõnastusest lähtudes peaks analüüs siinkohal lõppema. Prantsuse Vabariik ei saa otsustada direktiivi 2008/115 A. Aribi suhtes mitte kohaldada.
46. See tuleneb selgelt ka tõlgendusest, mille Euroopa Kohus andis direktiivi 2008/115 artikli 2 lõikele 2 kohtuotsuses Affum(21). Selles kohtuotsuses rõhutas Euroopa Kohus, et selle direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis a nimetatud kaks olukorda on eranditult seotud Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punktis 2 määratletud liikmesriigi välispiiri ületamisega ja seega ei ole neis käsitletud Schengeni alasse kuuluvate liikmesriikide ühise piiri ületamist. Euroopa Kohus leidis, et see säte ei võimalda järelikult liikmesriikidel mitte kohaldada seda direktiivi ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes põhjusel, et nad on sisenenud ebaseaduslikult nende territooriumile sisepiiri kaudu(22).
Piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel
47. Kindlaks tuleb määrata sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise võimalikud tagajärjed direktiivi 2008/115 kohaldatavusele.
48. Prantsuse Vabariigi ja Saksamaa Liitvabariigi hinnangul tuleneb Schengeni piirieeskirjade artiklist 32, et Prantsusmaa-Hispaania piiri tuleb antud juhul käsitada välispiirina.
49. Ma ei saa selle seisukohaga nõustuda.
50. Kuigi Schengeni piirieeskirjade artiklis 32 on sätestatud, et kui piirikontroll sisepiiridel taaskehtestatakse, kohaldatakse nende eeskirjade II jaotise asjakohaseid sätteid (välispiirid) mutatis mutandis, ei tähenda see just seda, et (Schengeni piirieeskirjades või teistes õigusaktides, nagu direktiiv 2008/15) väljend „sisepiir“ asendatakse igal pool väljendiga „välispiir“.
51. Schengeni piirieeskirjade III jaotis reguleerib sisepiire. Üldnorm, mis on nende eeskirjade kehtestamise põhjuseks ning võtmesätteks, on sõnastatud III jaotise artiklis 22: sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid(23) piiril kontrollitakse. Schengeni piirieeskirjade III jaotises käsitletakse lisaks sisepiiridel piirikontrolli puudumisele (I peatükk – artiklid 22–24) ka sisepiiridel piirikontrolli ajutist taaskehtestamist (II peatükk – artiklid 25–35).
52. Seda silmas pidades on Schengeni piirieeskirjade artiklis 32 sätestatud, et kui piirikontroll sisepiiridel taaskehtestatakse, kohaldatakse II jaotise asjakohaseid sätteid mutatis mutandis. Selles sättes peetakse niisiis selgelt silmas teisi Schengeni piirieeskirjade sätteid. Direktiivi 2008/115 ei ole seal mingil moel mainitud.
53. Direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a sõnastus on selge: selles sättes räägitakse välispiirist.
54. See sõnastus näib mulle kooskõlas olevat selle sätte sisu ja eesmärgiga. Direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud erand on seotud ka selle direktiivi üldise eesmärgiga, milleks on direktiivi artikli 1 kohaselt sätestada ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(24). Sellest tuleneb, et kui liikmesriigid saavad otsustada direktiivi 2008/115 mitte kohaldada, siis selleks, et kolmandate riikide kodanikke (veelgi) tõhusamalt tagasi saata.
55. Kui liikmesriigid kasutavad direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud võimalust(25) seda direktiivi liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes mitte kohaldada, siis põhjusel, et välispiirilt on kolmanda riigi kodanikku palju lihtsam tagasi saata.
56. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib ning nagu Euroopa Kohus juba sedastanud on(26), võimaldab direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkt a liikmesriikidel kohaldada nende välispiiridel edasi siseriiklikke lihtsustatud tagasisaatmismenetlusi, ilma et nad peaksid järgima kõiki direktiivis ette nähtud menetlusetappe, et nad saaksid kiiremini saata välja välispiiri ületamisel kinni peetud kolmandate riikide kodanikud.
57. Juba Schengeni alal viibiva kolmanda riigi kodaniku olukord erineb aga selgelt direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud olukorrast.
58. Lisaks ei kaitse liikmesriigid välispiiridel ja sisepiiridel samasid õiguslikke huve.
59. Liikmesriik, kes peab Schengeni piirieeskirjade kohaselt teostama piirikontrolli selle ala välispiiridel, tegutseb kõigi Schengeni ala liikmesriikide huvides. Seevastu liikmesriik, kes otsustab taaskehtestada piirikontrolli sisepiiridel, teeb seda iseenda huvides.
60. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele ja teisele küsimusele, et direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a ja Schengeni piirieeskirjade artiklit 32 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi asutused ei või otsustada jätta direktiivi 2008/115 kohaldamata olukorras, kus kolmanda riigi kodanik tabatakse või peetakse kinni, kui ta ületab ebaseaduslikult sisepiiri, kus on Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel taaskehtestatud piirikontroll.
Kolmas küsimus
61. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, et kui vastus teisele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktiga a ja artikli 4 lõikega 4 on vastuolus niisugune riigi õigusnorm nagu CESEDA artikkel L. 621‑2, milles nähakse ette ebaseaduslikult riiki sisenenud kolmanda riigi kodanike, kelle suhtes ei ole selles direktiivis sätestatud tagasisaatmismenetlus veel lõpule viidud, karistamine vangistusega.
62. Pidades silmas minu vastust esimesele ja teisele küsimusele, on see küsimus hüpoteetiline. Seetõttu analüüsin seda vaid juhuks, kui Euroopa Kohus ei peaks nõustuma minu ettepanekuga selle kohta, mida vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahele esimesele küsimusele.
63. Kõigepealt tuleb rõhutada, et selles küsimuses kirjeldatud juhtumi puhul direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a kohaselt seda direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes põhimõtteliselt ei kohaldata. Direktiivi 2008/115 artikli 4 lõike 4 kohaselt aga peavad liikmesriigid siiski tagama, et kolmandate riikide kodanike kohtlemine ja kaitsetase ei oleks ebasoodsam eeskätt artiklites 16 ja 17 (kinnipidamistingimused) sätestatust(27).
64. Nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Affum märkis, on direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a eesmärk, mis on kindlaks tehtav direktiivi tekkeloo alusel, võimaldada liikmesriikidel kohaldada nende välispiiridel edasi siseriiklikke lihtsustatud tagasisaatmismenetlusi, ilma et nad peaksid järgima kõiki direktiivis ette nähtud menetlusetappe, et nad saaksid kiiremini saata välja välispiiri ületamisel kinni peetud kolmandate riikide kodanikud(28). See selgitab ka põhjust, miks on kehtestatud direktiivi 2008/115 artikli 4 lõige 4, milles on Euroopa Kohtu hinnangul „üksikasjalikult piiritletud liikmesriikidele antud õiguse teostamine, mis on ette nähtud direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis a“(29) ning millega „soovitakse antud kontekstis tagada, et siseriiklike lihtsustatud menetluste läbiviimisel järgitaks kõnealuses direktiivis ette nähtud minimaalseid garantiisid“(30).
65. Minu hinnangul tuleneb sellest analüüsist, et liidu seadusandja silmis eeldab liikmesriigi poolt direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud võimaluse teostamine loogiliselt seda, et liikmesriik kohaldab siseriiklikku lihtsustatud tagasisaatmismenetlust.
66. Seetõttu on kiusatus kanda kohtuotsusest Affum tulenev kohtupraktika üle ka direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktis a nimetatud olukorrale ja asuda seisukohale, et kolmanda riigi kodaniku vangistamine ei ole võimalik.
67. Ma ei leia siiski, et sellist tõlgendust peaks toetama, kuna see eemalduks direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a sõnastusest, lisades sellele täiendava tingimuse. Riigis ebaseaduslikult viibivalt kolmanda riigi kodanikult vabaduse võtmist käsitlevas Euroopa Kohtu praktikas(31), mis lähtub peamiselt direktiivi 2008/115(32) ja iseäranis selle artikli 6 lõike 1(33) ja artikli 8 lõike 1(34) soovitava toimega seotud kaalutlustest, viidatakse konkreetselt selle direktiivi reguleerimisalale. Kui liikmesriik kohaldab direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti a, siis see direktiiv välismaalase olukorda enam ei reguleeri ning selle soovitava toimega seotud kaalutlustele enam tugineda ei saa.
68. Seetõttu, isegi kui võib olla õigustatud kahtlus, kas kinnipidamine saab asjasse puutuva isiku kiiremale väljasaatmisele kaasa aidata, ei teki seda küsimust, kuna direktiiv 2008/115 ei kuulu kohaldamisele.
69. Seetõttu vastaksin ma kolmandale (hüpoteetilisele) küsimusele, et direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punktiga a ja artikli 4 lõikega 4 ei ole vastuolus niisugune liikmesriigi õigusnorm nagu CESEDA artikkel L. 621‑2, mille kohaselt karistatakse ebaseaduslikult riiki sisenenud kolmanda riigi kodanikke, kelle suhtes ei ole selles direktiivis sätestatud tagasisaatmismenetlus veel lõpule viidud, vangistusega.
Ettepanek
70. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour de cassationi (Prantsusmaa kassatsioonikohus) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Palamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 2 lõike 2 punkti a ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määruse (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad), artiklit 32 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi asutused ei või otsustada jätta direktiivi 2008/115 kohaldamata olukorras, kus kolmanda riigi kodanik tabatakse või peetakse kinni, kui ta ületab ebaseaduslikult sisepiiri, kus on Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel taaskehtestatud piirikontroll.