CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 29 noiembrie 2018(1)
Cauza C‑411/17
Inter‑Environnement Wallonie ASBL,
Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw
împotriva
Ministerrat (Consiliul de Miniștri),
Altă parte la procedură:
Electrabel SA
[cerere de decizie preliminară formulată de Verfassungsgerichtshof (Curtea Constituțională, Belgia)]
„Cerere de decizie preliminară – Mediu – Convenția de la Espoo – Convenția de la Aarhus – Directiva 2011/92/UE – Directiva 92/43/CEE – Directiva 2009/147/CE – Eliminarea treptată a energiei nucleare – Prelungirea prin lege cu zece ani a perioadei de producere industrială a energiei electrice de către anumite centrale nucleare – Lipsa unei evaluări a efectelor asupra mediului – Noțiunea de proiect – Act al legiuitorului – Prelungirea unei autorizații – Efectul direct al convențiilor internaționale – Derogarea de la obligații – Interes public superior – Siguranța aprovizionării”
Cuprins
I. Introducere
II. Cadrul juridic
A. Dreptul internațional
1. Convenția de la Espoo
2. Convenția de la Aarhus
B. Dreptul Uniunii
1. Directiva EEM
2. Directiva habitate
III. Situația de fapt
IV. Trimitere preliminară
V. Apreciere juridică
A. Cu privire la aplicabilitatea dreptului Uniunii în cazul energiei nucleare
B. Acte legislative în cadrul evaluării impactului asupra mediului
C. Cu privire la prelungirea perioadei de producție de energie electrică
1. Noțiunea de proiect în cadrul Directivei EEM
2. Noțiunea de proiect în Convenția de la Espoo
a) Competența de interpretare a Curții
b) Noțiunea de proiect în Convenția de la Espoo
3. Noțiunea de proiect din Convenția de la Aarhus
a) Prelungirea ca „proiect”
b) Reanalizarea autorizațiilor ca „proiect”
c) Modificarea sau prelungirea ca „proiect”
d) Concluzie intermediară
4. Contradicția dintre interpretarea de până acum a articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM și cele două convenții
a) Interpretarea noțiunii de proiect din Directiva EEM conformă dreptului internațional
b) Cu privire la efectul direct al Convențiilor de la Espoo și de la Aarhus
5. Cu privire la calitatea de proiect în temeiul unor lucrări suplimentare
D. Alte probleme privind aplicarea Directivei EEM
1. Încadrarea în categoriile din anexele la Directiva EEM
2. Momentul evaluării
E. Derogare de la obligația efectuării unei evaluări din motive de siguranță a aprovizionării cu energie electrică și de securitate juridică
1. Derogarea în cazuri excepționale prevăzută de Directiva EEM
2. Derogare de la Convenția de la Espoo
3. Derogarea de la Convenția de la Aarhus
4. Consecințe privind interpretarea posibilității de derogare în temeiul Directivei EEM
F. Cu privire la întrebarea 8 – articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate
1. Cu privire la întrebarea 8 litera a) – noțiunea de proiect din Directiva habitate
2. Cu privire la întrebarea 8 litera b) – actul legislativ
3. Cu privire la întrebarea 8 litera c) – Doel 1 și Doel 2
4. Cu privire la întrebarea 8 litera d) – derogare din motive de siguranță a aprovizionării cu energie electrică
a) Condiții de aplicare a articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate
b) Siguranța aprovizionării cu energie electrică
c) Concluzie intermediară
G. Cu privire la menținerea efectelor legii privind prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către centralele nucleare Doel 1 și Doel 2
1. Cu privire la jurisprudența în domeniul de aplicare al directivei privind evaluarea strategică de mediu
2. Cu privire la transpunerea în cazul altor evaluări de mediu
VI. Concluzie
I. Introducere
1. Adoptarea unei legi privind prelungirea perioadei de producere industrială a energiei electrice a unor centrale nucleare impune o evaluare prealabilă a efectelor asupra mediului? Cu această întrebare se confruntă Verfassungsgerichtshof (Curtea Constituțională) a Belgiei, care o adresează Curții în vederea pronunțării unei decizii preliminare.
2. În acest sens, Curtea Constituțională face referire la convențiile internaționale de la Espoo(2) și de la Aarhus(3), precum și la Directiva EEM(4) și la Directiva habitate(5), care prevăd o evaluare a efectelor asupra mediului, însă cuprind condiții prealabile diferite. Prin urmare, lista întrebărilor este extinsă în mod corespunzător.
3. Cu toate acestea, cererea de decizie preliminară privește trei aspecte principale, și anume, în primul rând, dacă măsurile legislative necesită o evaluare a efectelor asupra mediului, în al doilea rând, dacă pentru prelungirea perioadei unei activități deja autorizate anterior este necesară o evaluare și, în al treilea rând, dacă în cazul unei eventuale încălcări a obligației de a efectua o evaluare, interese publice superioare pot justifica continuarea operării centralelor nucleare în cauză. Cel puțin la prima vedere, fiecare dintre actele normative menționate conține cerințe diferite cu privire la aceste aspecte.
4. Prin întrebările ridicate în legătură cu aceste convenții, prezenta procedură oferă Curții o nouă ocazie de a analiza efectele dreptului internațional în materie de mediu în cadrul dreptului Uniunii, precum și propriul rol în ceea ce privește interpretarea acestor dispoziții. Așa cum Germania a subliniat în cadrul ședinței, acest aspect are o mare importanță practică, în special în privința punerii în aplicare a Convenției de la Espoo în cazul centralelor nucleare, deoarece în prezent în domeniul de aplicare al Convenției sunt așteptate decizii cu privire la prelungirea perioadei de funcționare pentru circa 90 de centrale. Astfel, în contextul convenției, a fost înființat un grup de lucru special al statelor contractante pe această temă.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul internațional
5. Convențiile de la Espoo și de la Aarhus au fost adoptate în cadrul Comisiei Economice a Națiunilor Unite pentru Europa (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE). În numele Comunității Europene de atunci, acestea au fost încheiate împreună cu statele membre, ca acorduri mixte.
1. Convenția de la Espoo
6. Convenția de la Espoo are ca obiect evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontalier. Consiliul a aprobat‑o, printr‑o decizie adoptată la 15 octombrie 1996 nepublicată, pe care acesta a transmis‑o Curții, la cerere(6). Această decizie se întemeia pe articolul 130s în coroborare cu articolul 228 TUE alineatul (2) prima teză și alineatul (3) primul paragraf, în vigoare la acea dată. Aceste dispoziții sunt în prezent cuprinse, într‑o formă modificată, la articolul 192 și la articolul 218 alineatul (6) litera (b) și alineatul (8) prima teză TFUE.
7. Articolul 1 punctele (V) și (IX) din Convenția de la Espoo cuprinde definiții relevante:
„În sensul prezentei convenții:
[…]
(V) activitate propusă înseamnă orice activitate sau orice proiect care vizează modificarea majoră a unei activități, a cărui executare face obiectul deciziei unei autorități competente în concordanță cu întreaga procedură națională aplicabilă;
[…]
(IX) autoritate competentă înseamnă autoritatea sau autoritățile naționale desemnate de către o parte ca responsabile cu îndeplinirea sarcinilor ce le revin prin prezenta convenție și/sau autoritatea sau autoritățile învestite de către o parte cu puteri decizionale privind o activitate propusă;
[…]”
8. Articolul 2 din Convenția de la Espoo cuprinde obligațiile fundamentale ale părților contractante:
„1. Părțile vor lua, individual sau împreună, toate măsurile adecvate și eficiente pentru prevenirea, reducerea și controlul impactului transfrontieră negativ semnificativ, pe care activitățile propuse îl produc asupra mediului.
2. Fiecare parte va stabili măsurile juridice, administrative sau de altă natură, necesare pentru aplicarea prevederilor prezentei convenții, inclusiv pentru stabilirea unei proceduri de evaluare a impactului asupra mediului, care să permită participarea publicului în ceea ce privește activitățile propuse, menționate în anexa nr. I, care pot cauza un impact transfrontalier negativ semnificativ asupra mediului, precum și pentru pregătirea documentației de evaluare a impactului asupra mediului, descrisă în anexa nr. II.
3. Partea de origine va veghea ca, în concordanță cu prevederile prezentei convenții, să se procedeze la o evaluare a impactului asupra mediului înainte de luarea deciziei de a autoriza sau de a întreprinde o activitate propusă, menționată în anexa nr. I, care poate cauza un impact transfrontieră negativ semnificativ asupra mediului.
[…]
6. În conformitate cu prevederile prezentei convenții, partea de origine va oferi publicului din zonele care ar putea fi afectate posibilitatea să participe la procedurile adecvate de evaluare a impactului asupra mediului privind activitățile propuse și va veghea ca posibilitatea oferită publicului părții afectate să fie echivalentă cu cea oferită propriului public.”
9. Punctul 2 din anexa I la Convenția de la Espoo definește termocentralele care fac obiectul convenției:
„Termocentrale și alte instalații de combustie cu o producție termică egală sau mai mare de 300 MW și centrale nucleare și alte reactoare nucleare (cu excepția instalațiilor de cercetare pentru producerea și conversia materialelor fisionabile și a celor fertile, a căror putere maximă nu depășește 1 kW sarcină termică continuă)”.
2. Convenția de la Aarhus
10. Articolul 2 din Convenția de la Aarhus cuprinde definiții relevante:
„În sensul prezentei convenții:
[…]
2. «Autoritate publică» înseamnă:
(a) administrația publică la nivel național, regional sau la alt nivel;
(b) […]
Prezenta definiție nu include organisme sau instituții care acționează cu capacitate [judiciară] sau legislativă.”
11. Articolul 6 din Convenția de la Aarhus prevede participarea publicului la decizii privind activități specifice:
„(1) Fiecare parte
(a) aplică dispozițiile prezentului articol în cazul deciziilor de acordare sau neacordare a autorizației pentru activitățile propuse de tipul celor enumerate în anexa I;
[…]
(c) poate decide, după caz, în cazul în care acest lucru este prevăzut de legislația internă, să nu aplice dispozițiile prezentului articol în cazul activităților propuse care servesc unor considerente legate de apărarea națională, în cazul în care partea în cauză consideră că aplicarea dispozițiilor ar avea un impact negativ.
[…]
(4) Fiecare parte prevede participarea publicului din etapa incipientă a procesului, în momentul în care toate opțiunile și soluțiile sunt posibile, iar publicul poate avea o influență reală.
[…]
(6) Fiecare parte cere autorităților publice competente să asigure pentru publicul interesat, gratuit, la cerere, în cazul în care așa prevede legislația internă, și de îndată ce sunt disponibile, acces în vederea examinării tuturor informațiilor relevante pentru luarea deciziilor prevăzute la prezentul articol care sunt disponibile în cursul procedurii de participare a publicului, […]
[…]
(10) Fiecare parte se asigură că, în cazul în care o autoritate publică reanalizează sau actualizează condițiile de funcționare pentru o activitate prevăzută la alineatul (1), dispozițiile de la alineatele (2)-(9) din prezentul articol se aplică mutatis mutandis și după caz.
[…]”
12. Celelalte alineate ale acestei dispoziții stabilesc detaliile procedurii de participare a publicului și ale evaluării efectelor activității asupra mediului.
13. Anexa I la Convenția de la Aarhus menționează activitățile poluante care, potrivit articolului 6 alineatul (1) litera (a), trebuie să facă obiectul participării publicului. La punctul 1 a cincea liniuță din Anexa I la Convenția de la Aarhus, sunt menționate „centrale nucleare și alte reactoare nucleare, inclusiv dezafectarea sau dezasamblarea acestor centrale sau reactoare”. Conform punctului 22 prima teză, „(o)rice modificare sau extindere a activităților, acolo unde o astfel de modificare sau extindere satisface criteriile/limitele stabilite prin prezenta anexă, se va supune prevederilor articolului 6 punctul (1) litera (a)”.
B. Dreptul Uniunii
1. Directiva EEM
14. Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM definește ca „proiect” „executarea lucrărilor de construcții sau a altor instalații sau scheme” (prima liniuță), precum și „alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului, inclusiv cele care implică exploatarea resurselor minerale” (a doua liniuță).
15. Articolul 1 alineatul (4) din Directiva EEM exclude actele legislative din domeniul de aplicare al directivei:
„Prezenta directivă nu se aplică proiectelor ale căror detalii sunt adoptate printr‑un act legislativ specific de drept intern, deoarece obiectivele urmărite de prezenta directivă, inclusiv cel al furnizării de informații, sunt realizate prin intermediul procesului legislativ.”
16. Articolul 2 alineatul (1) din Directiva EEM cuprinde obligația fundamentală de efectuare a unei evaluări a efectelor asupra mediului:
„Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în temeiul, inter alia, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, sunt supuse unei cereri de autorizare și unei evaluări a efectelor lor. Aceste proiecte sunt definite la articolul 4.”
17. Articolul 2 alineatul (4) din Directiva EEM permite statelor membre să excepteze anumite proiecte de la aplicarea directivei:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 7, în cazuri excepționale, statele membre pot excepta un anumit proiect, în totalitate sau în parte, de la dispozițiile prevăzute de prezenta directivă.
În acest caz, statele membre:
(a) evaluează în ce măsură ar fi potrivită o altă formă de evaluare;
(b) pun la dispoziția publicului interesat informațiile obținute prin alte forme de evaluare menționate la litera (a), informațiile privind decizia de exceptare și motivele acordării acesteia;
(c) informează Comisia, înaintea acordării aprobării de dezvoltare, despre motivele care justifică acordarea exceptării și îi furnizează, dacă este cazul, informațiile puse la dispoziția propriilor resortisanți.
Comisia transmite de îndată documentele primite celorlalte state membre.
[…]”
18. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva EEM, „[s]ub rezerva articolului 2 alineatul (4), proiectele enumerate în anexa I” se supun evaluării prevăzute. La punctul 2 litera (a) din anexa I sunt menționate centralele nucleare. Pe lângă acestea, punctul 24 din anexa I menționează „[o]rice modificare sau extindere a proiectelor enumerate în prezenta anexă în cazul în care o astfel de modificare sau extindere îndeplinește limitele prevăzute, după caz, în prezenta anexă”.
19. Conform articolului 4 alineatul (2) din Directiva EEM, pentru proiectele enumerate în anexa II, statele membre stabilesc dacă trebuie supuse unei evaluări. Punctul 13 litera (a) din anexa II menționează „[o]rice modificare sau extensie a proiectelor menționate în anexa I sau în prezenta anexă, deja autorizate, executate sau în curs de executare, care pot avea un impact negativ semnificativ asupra mediului (modificare sau extindere care nu este inclusă în anexa I)”.
20. La articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM este reglementat momentul participării publicului:
„Publicului interesat trebuie să i se ofere de la început ocazii efective de a participa la procedurile de adoptare a deciziilor privind mediul prevăzute la articolul 2 alineatul (2) și, în acest scop, trebuie să aibă dreptul de a exprima observații și opinii destinate autorității sau autorităților competente atunci când toate opțiunile sunt posibile și înainte de luarea unei decizii asupra solicitării de aprobare de dezvoltare.”
21. Articolul 7 din Directiva EEM reglementează evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului în context transfrontalier. Aceasta trebuie să se efectueze „[î]n cazul în care un stat membru are cunoștință de faptul că este posibil ca un proiect să aibă efecte semnificative asupra mediului din alt stat membru sau în cazul în care un stat membru care este posibil să fie afectat în mod semnificativ solicită acest lucru”.
2. Directiva habitate
22. Aprobarea unor planuri și proiecte, care ar putea avea efecte semnificative asupra unei zone protejate în conformitate cu Directiva habitate sau cu Directiva păsări(7), este reglementată la articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, după cum urmează:
„(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare a acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
În cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu sau, ca urmare a avizului Comisiei, de alte motive cruciale de interes public major.”
III. Situația de fapt
23. Șapte centrale nucleare au fost puse în funcțiune în Belgia, la Doel sur l’Escaut și la Tihange sur la Meuse, între 15 februarie 1975 și 1 septembrie 1985, pe durată nedeterminată.
24. Amplasamentul centralelor energetice de la Doel se învecinează, pe linie terestră, cu zona protejată în temeiul Directivei păsări „Schorren en Polders van de Beneden‑Schelde” (cod Natura 2000: BE2301336). Fluviul Escaut face parte, în acea zonă, din situl „Schelde‑ en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent” (cod Natura 2000: BE2300006), protejat în temeiul Directivei habitate, precum și din situl neerlandez „Westerschelde & Saeftinghe” (cod Natura 2000: NL9803061). De asemenea, conform cererii de decizie preliminară, rezultă că în apropiere se găsește situl belgian „Bos‑ en heidegebieden ten oosten van Antwerpen” (cod Natura 2000: BE2100017).
25. În situl belgian BE2300006 se găsesc în special 350 de hectare din tipul de habitat prioritar „păduri aluvionare cu Alnus glutinosa și Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” (cod Natura 2000: 91E0*), precum și o prezență mai restrânsă din tipul de habitat prioritar „Formațiuni ierboase bogate în specii de Nardus, dezvoltate pe substraturi silicioase în zone montane (și în zone submontane, în Europa continentală)” (cod Natura 2000: 6230*)(8). Aceleași tipuri de habitate prioritare apar și în situl belgian BE2100017(9). În situl neerlandez NL9803061 există o prezență minoră a tipului de habitat prioritar „Dune de coastă fixe cu vegetație erbacee («dune gri»)” (cod Natura 2000: 2130*)(10).
26. După cum era de așteptat, în ceea ce privește cele două arii de conservare care cuprind fluviul Escaut, sunt menționate mai multe specii de pești din anexa II la Directiva habitate, precum Alosa falla, peștele‑alb (Rhodeus sericeus amarus), zglăvoaca (Cottus gobio), zvârluga (Cobitis taenia), chișcar de râu (Lampetra fluviatilis) și chișcarul de mare (Petromyzon marinus), ultimele două specii nefiind clasificate ca aparținând peștilor în sens strict, ci supraclasei ciclostomilor(11).
27. Granița cu Țările de Jos este la câțiva kilometri distanță. Alte state membre sunt la aproximativ 100 km (Germania și Franța) sau mai departe.
28. În anul 2003, legiuitorul belgian a decis să pună capăt producerii energiei electrice din energie nucleară. Legea din 31 ianuarie 2003 a prevăzut că nu se va mai construi nicio centrală nucleară nouă și că centralele în activitate vor fi scoase progresiv din funcțiune după 40 de ani de exploatare, și anume între 2015 (Doel 1 și 2 și Tihange 1) și 2025. Dat fiind faptul că centralele nucleare reprezintă mai mult de jumătate din producția totală de energie electrică, legea din 31 ianuarie 2003 abilita guvernul să deroge de la aceasta în cazul apariției unor riscuri în legătură cu siguranța aprovizionării cu energie electrică.
29. Printr‑o lege adoptată la 18 decembrie 2013, data scoaterii din funcțiune a centralei nucleare Tihange 1 a fost amânată cu zece ani. Aceasta a eliminat în plus posibilitatea guvernului de a deroga de la calendarul de scoatere din funcțiune a centralelor nucleare.
30. Centrala Doel 1 a încetat să producă energie electrică la 15 februarie 2015.
31. Însă, prin legea din 28 iunie 2015, a fost modificată data încetării producerii industriale a energiei electrice pentru centralele Doel 1 și Doel 2, în scopul de a contribui la siguranța aprovizionării cu energie electrică a Belgiei. Aceasta autorizează, din nou, centrala nucleară Doel 1 să producă energie electrică începând cu 6 iulie 2015 și până la 15 februarie 2025 și amână cu 10 ani încetarea producerii industriale a energiei electrice de către centrala Doel 2, până la 1 decembrie 2025.
32. Potrivit cererii de decizie preliminară, încheierea unui acord între statul belgian și Electrabel AG (denumită în continuare „Electrabel”), operatorul centralelor energetice, a fost o condiție pentru prelungirea perioadei de producere industrială a energiei electrice. Acest acord a fost încheiat la 30 noiembrie 2015. Acesta include un plan de investiții, în valoare de aproximativ 700 milioane euro pentru „prelungirea duratei de viață”. Măsurile prevăzute includ modificări în urma celei de a patra inspecții periodice și a testului de rezistență efectuat ca urmare a accidentului nuclear de la Fukushima.
33. Aceste investiții au fost supuse unei evaluări preliminare cu privire la efectele asupra mediului. În urma acesteia, s‑a ajuns la concluzia că nu ar fi necesară o evaluare a efectelor asupra mediului, întrucât modificările nu au efecte radiologice negative sau nu determină modificări semnificative la nivelul efectelor radiologice existente. Această decizie a fost contestată în fața Consiliului de Stat belgian. Procedura era încă pendinte la data formulării cererii de decizie preliminară(12).
34. În ceea ce privește centrala Doel 1, legea din 28 iunie 2015 prevede ca operatorului acestei centrale să îi fie acordată o nouă autorizație individuală pentru producerea de energie electrică și ca autorizația de funcționare să fie completată prin dispoziții noi privind producerea energiei electrice.
35. Cele două asociații reclamante din litigiul principal, al căror scop este protecția mediului înconjurător și a cadrului de viață, au sesizat Curtea Constituțională cu o acțiune în anularea legii din 28 iunie 2015, în măsura în care prin aceasta se prelungește cu 10 ani activitatea reactoarelor nucleare Doel 1 și Doel 2, fără să fi fost efectuată o evaluare a efectelor asupra mediului sau o procedură care să permită participarea publicului.
36. Cele două asociații invocă Convenția de la Espoo și Convenția de la Aarhus, precum și Directivele EEM, habitate și păsări.
IV. Trimitere preliminară
37. Ca urmare, Curtea Constituțională a Belgiei adresează Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 2 alineatele (1)-(3), (6) și (7), articolul 3 alineatul (8), articolul 5, articolul 6 alineatul (1) și punctul 2 din anexa I la Convenția de la Espoo privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontieră trebuie interpretate în conformitate cu precizările furnizate în Documentul de informare privind aplicarea convenției în privința unor activități legate de energia nucleară și în Recomandările privind bunele practici referitoare la aplicarea convenției în privința activităților legate de energia nucleară?
2) Articolul 1 punctul (IX) din Convenția de la Espoo, care definește «autoritatea competentă», poate fi interpretat în sensul că exclude din domeniul de aplicare al convenției menționate acte legislative precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», ținând seama în special de diferitele evaluări și audieri efectuate în cadrul adoptării acestei legi?
3) a) Articolele 2-6 din Convenția de la Espoo trebuie interpretate în sensul că se aplică anterior adoptării unui act legislativ precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», al cărei articol 2 amână data de dezactivare și de încetare a producției industriale de energie electrică pentru centralele nucleare Doel 1 și Doel 2?
b) Răspunsul la întrebarea enunțată la litera a) este diferit după cum se referă la centrala Doel 1 sau la centrala Doel 2, având în vedere necesitatea, în ceea ce privește prima centrală, de a adopta acte administrative de punere în aplicare a Legii din 28 iunie 2015, citate anterior?
c) Siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării poate constitui un motiv imperativ de interes general care permite derogarea de la aplicarea articolelor 2-6 din Convenția de la Espoo sau suspendarea acestei aplicări?
4) Articolul 2 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus «privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu» trebuie interpretat în sensul că exclude din domeniul de aplicare al convenției menționate acte legislative precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», ținând sau neținând seama de diferitele evaluări și audieri efectuate în cadrul adoptării acestei legi?
5) a) Ținând seama în special de «Recomandările de la Maastricht privind mijloacele de promovare a participării efective a publicului la luarea deciziilor în probleme de mediu» referitoare la un proces decizional în mai multe etape, articolele 2 și 6 coroborate cu anexa I. nr. I la Convenția de la Aarhus trebuie interpretate în sensul că se aplică anterior adoptării unui act legislativ precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», al cărei articol 2 amână data de dezactivare și de încetare a producției industriale de energie electrică pentru centralele nucleare Doel 1 și Doel 2?
b) Răspunsul la întrebarea enunțată la litera a) este diferit după cum privește centrala Doel 1 sau centrala Doel 2, având în vedere necesitatea, în ceea ce privește prima centrală, de a adopta acte administrative de punere în aplicare a Legii din 28 iunie 2015, citate anterior?
c) Siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării poate constitui un motiv imperativ de interes general care permite derogarea de la aplicarea articolelor 2 și 6 din Convenția de la Aarhus sau suspendarea acestei aplicări?
6) a) Articolul 1 alineatul (2) coroborat cu punctul 13 litera (a) din anexa II la Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, interpretate, dacă este cazul, în lumina Convențiilor de la Espoo și de la Aarhus, trebuie interpretate în sensul că se aplică în privința amânării datei de dezactivare și de încetare a producției industriale de energie electrică pentru o centrală nucleară, care implică, precum în speță, investiții importante și actualizări privind siguranța pentru centralele nucleare Doel 1 și Doel 2?
b) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea enunțată la litera a), articolele 2-8, articolul 11 și anexele I, II și III la Directiva 2011/92/UE trebuie interpretate în sensul că se aplică anterior adoptării unui act legislativ precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», al cărei articol 2 amână data de dezactivare și de încetare a producției industriale de energie electrică pentru centralele nucleare Doel 1 și Doel 2?
c) Răspunsul la întrebările enunțate la literele a) și b) este diferit după cum se referă la centrala Doel 1 sau la centrala Doel 2, având în vedere necesitatea, în ceea ce privește prima centrală, de a adopta acte administrative de punere în aplicare a Legii din 28 iunie 2015, citate anterior?
d) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea enunțată la litera a), articolul 2 alineatul (4) din Directiva 2011/92/UE trebuie interpretat în sensul că permite exceptarea amânării dezactivării unei centrale nucleare de la aplicarea articolelor 2-8 și a articolului 11 din Directiva 2011/92/UE din motive imperative de interes general legate de siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării?
7) Noțiunea de «act legislativ specific» în sensul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 2011/92/UE trebuie interpretată în sensul că exclude din domeniul de aplicare al directivei menționate un act legislativ precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», ținând seama în special de diferitele evaluări și audieri efectuate în cadrul adoptării acestei legi, care ar fi susceptibile să realizeze obiectivele directivei citate anterior?
8) a) Articolul 6 din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică coroborat cu articolele 3 și 4 din Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice, interpretate, dacă este cazul, în lumina Directivei 2011/92/UE și a Convențiilor de la Espoo și de la Aarhus, trebuie interpretat în sensul că se aplică în privința amânării datei de dezactivare și de încetare a producției industriale de energie electrică pentru o centrală nucleară, care implică, precum în speță, investiții importante și actualizări privind siguranța pentru centralele nucleare Doel 1 și Doel 2?
b) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea enunțată la litera a), articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43/CEE trebuie interpretat în sensul că se aplică anterior adoptării unui act legislativ precum Legea din 28 iunie 2015 «de modificare a Legii din 31 ianuarie 2003 privind eliminarea treptată a energiei nucleare din producția industrială de energie electrică pentru a garanta siguranța aprovizionării pe plan energetic», al cărei articol 2 amână data de dezactivare și de încetare a producției industriale de energie electrică pentru centralele nucleare Doel 1 și Doel 2?
c) Răspunsul la întrebările enunțate la literele a) și b) este diferit după cum se referă la centrala Doel 1 sau la centrala Doel 2, având în vedere necesitatea, în ceea ce privește prima centrală, de a adopta acte administrative de punere în aplicare a Legii din 28 iunie 2015, citate anterior?
d) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea enunțată la litera a), articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate trebuie interpretat în sensul că permite ca motive legate de siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării să fie considerate un motiv imperativ de interes public major, ținând seama în special de diferitele evaluări și audieri efectuate în cadrul adoptării Legii din 28 iunie 2015, citate anterior, care ar fi susceptibile să realizeze obiectivele directivei menționate?
9) În cazul în care, pe baza răspunsurilor date la întrebările preliminare anterioare, instanța națională ar ajunge la concluzia că legea atacată încalcă una dintre obligațiile care rezultă din convențiile sau din directivele citate anterior, fără ca siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării să poată constitui un motiv imperativ de interes general care permite să se deroge de la acele obligații, aceasta ar putea menține efectele Legii din 28 iunie 2015 pentru a evita o insecuritate juridică și pentru a permite îndeplinirea obligațiilor referitoare la evaluarea efectelor asupra mediului și la participarea publicului, care ar rezulta din convențiile sau din directivele citate anterior?”
38. Au prezentat observații scrise Inter‑Environnement Wallonie ASBL și Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw, precum și Electrabel S.A., în calitate de părți la procedura principală, Regatul Belgiei, Republica Austria, Germania, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Republica Cehă, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Comisia Europeană. Cu excepția Regatului Unit, aceste părți au participat de asemenea la ședința din 10 septembrie 2018.
V. Apreciere juridică
39. Întrebările adresate de Curtea Constituțională privesc interpretarea a două convenții internaționale ale Uniunii și a două directive din dreptul Uniunii care vizează probleme juridice similare, și anume dacă prelungirea, printr‑un act legislativ (a se vedea secțiunea B), a perioadei de producere de energie electrică în cadrul unei centrale nucleare (a se vedea secțiunile C și D) necesita, în calitate de proiect, o evaluare a efectelor asupra mediului, precum și dacă sunt permise derogări de la obligațiile privind evaluarea efectelor asupra mediului (a se vedea secțiunea E). Vom analiza fiecare dintre aceste probleme juridice în primul rând din perspectiva Directivei EEM, pentru ca, ulterior, să examinăm în ce măsură cele două convenții influențează rezultatul. Aspectele referitoare la Directiva habitate merită totuși să fie examinate separat (a se vedea secțiunea F). Întrucât răspunsul la întrebări indică, cel mai probabil, existența unui viciu de procedură, vom discuta, în cele din urmă, în ce măsură este posibilă menținerea efectelor unei măsuri care a fost adoptată cu încălcarea normelor privind evaluarea efectelor asupra mediului (a se vedea secțiunea G). Însă, în primul rând, trebuie să ne întrebăm dacă Tratatul CEEA se opune unei aplicări a dreptului Uniunii în cazul de față (a se vedea secțiunea A de mai jos).
A. Cu privire la aplicabilitatea dreptului Uniunii în cazul energiei nucleare
40. Toate actele normative care fac obiectul cererii de decizie preliminară au fost întemeiate pe competențele în domeniul mediului existente la acel moment, care sunt stipulate în prezent la articolul 192 TFUE, iar în cazul convențiilor, pe dispoziția procedurală privind exercitarea competențelor externe, aplicabilă ratione temporis.
41. Cu toate acestea, conform articolului 106a alineatul (3) EA, dispozițiile din Tratatul FUE nu instituie derogări de la dispozițiile Tratatului CEEA(13). Prin urmare, este necesar să se evalueze în primul rând dacă aplicarea celor două convenții sau a celor două directive în ceea ce privește prelungirea perioadei de producere industrială a energiei electrice de centrale nucleare ar putea să instituie o astfel de derogare.
42. În orice caz, instituirea unei derogări este exclusă în cazul în care dispozițiile în cauză din dreptul Uniunii privesc aspecte care nu sunt reglementate în Tratatul CEEA sau în temeiul acestuia(14).
43. În special, ar trebui avute în vedere dispozițiile din capitolul 3 din titlul II din Tratatul CEEA privind protecția sănătății în domeniul energiei nucleare. Acestea trebuie să primească o interpretare largă pentru a putea dobândi utilitate practică(15). Astfel, emiterea de autorizații administrative pentru construirea și funcționarea instalațiilor nucleare, în ceea ce privește aspectele referitoare la protecția sanitară împotriva pericolelor pentru populație ce rezultă din radiațiile ionizante, se înscrie în domeniul de aplicare al Tratatului CEEA(16).
44. În această privință, trebuie observat, mai întâi, că domeniul de aplicare al Tratatului CEEA în materie de protecție a populației nu poate exclude aplicarea Directivei habitate. Întrucât aceasta nu are ca obiectiv protecția populației, ci conservarea habitatelor naturale și a speciilor sălbatice.
45. Însă nici în ceea ce privește evaluarea impactului asupra mediului, astfel cum este reglementată în Directiva EEM și în Convențiile de la Espoo și de la Aarhus, nu au fost adoptate reglementări în acest sens pe baza dispozițiilor din Tratatul CEEA. În plus, evaluările de impact prevăzute în aceste acte normative nu sunt limitate la protecția populației împotriva radiațiilor ionizante, ci au ca obiect toate efectele semnificative asupra mediului care ar putea rezulta din respectivele proiecte.
46. În plus, se pare că legiuitorul Uniunii a considerat că Tratatul CEEA nu se opune convențiilor și Directivei EEM, întrucât normele prevăd în mod expres evaluarea efectelor asupra mediului ale centralelor nucleare(17), însă nu sunt în plus întemeiate pe Tratatul CEEA.
47. Belgia precizează că, deși aplicarea dreptului Uniunii nu poate fi în contradicție cu obiectivele Tratatului CEEA, în special cu obiectivul de securitate a aprovizionării în temeiul articolului 2 litera (d) EA, totuși acea prevedere se referă la aprovizionarea cu minereuri și cu combustibili nucleari. Nu rezultă că, printr‑o evaluare a impactului asupra mediului sau prin participarea publicului, s‑ar aduce atingere acestui obiectiv.
48. Astfel, celelalte părți și Curtea Constituțională consideră, în mod întemeiat, că Tratatul CEEA nu se opune convențiilor și directivelor în cauză.
B. Acte legislative în cadrul evaluării impactului asupra mediului
49. Întrebările 2, 4 și 7 din cererea de decizie preliminară se referă la faptul că perioada producerii industriale de energie electrică a centralelor nucleare Doel 1 și Doel 2 a fost extinsă printr‑o măsură legislativă. Prin urmare, Curtea Constituțională solicită să se stabilească dacă, în conformitate cu Convențiile de la Espoo și de la Aarhus, precum și cu Directiva EEM, o măsură legislativă necesită efectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului.
50. Potrivit articolului 1 alineatul (4) din Directiva EEM, aceasta nu se aplică „proiectelor ale căror detalii sunt adoptate printr‑un act legislativ special de drept intern, deoarece obiectivele urmărite de prezenta directivă, inclusiv transmiterea informațiilor, sunt realizate prin intermediul procesului legislativ”.
51. În schimb, actele legislative nu sunt excluse în mod expres din Convenția de la Espoo. Articolul 2 punctul 2 din Convenția de la Aarhus conține o rezervă cu privire la legislație, însă această rezervă este formulată astfel încât numai acele organe și instituții sunt excluse care acționează în baza capacității lor legislative.
52. Prin urmare, cele două convenții ar putea fi înțelese în sensul că includ de asemenea actele legiuitorului, în cazul în care acesta a acționat nu ca un legiuitor, deci în baza capacității sale legislative, ci ca o autoritate administrativă, care aprobă un proiect(18).
53. La prima vedere, ar părea că este preferabilă o astfel de prelungire a domeniului de aplicare al evaluării de mediu față de Directiva EEM, deoarece, în caz contrar, ar putea exista riscul unei eludări, care s‑ar putea manifesta anume în cazul unor proiecte de anvergură, care ar putea afecta mediul într‑un mod foarte semnificativ.
54. O astfel de eludare ar contraveni nu numai celor două convenții, ci și unei obligații generale, în temeiul dreptului internațional, de a efectua o evaluare de mediu. Astfel, conform Curții Internaționale de Justiție (CIJ), toate statele sunt obligate să efectueze o evaluare a impactului asupra mediului, în cazul în care există riscul ca o activitate planificată sau propusă într‑un context transfrontalier să aibă efecte negative semnificative(19). Conform unui principiu general de drept internațional care își găsește expresia, de exemplu, la articolele 27 și 46 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor(20), statele nu pot invoca sistemul juridic intern, inclusiv repartizarea internă a competențelor, pentru a justifica încălcarea obligațiilor internaționale. Aceleași principii sunt aplicabile în dreptul Uniunii cu privire la acest aspect(21). În consecință, și noul mod de redactare a derogării privind actele legislative specifice de drept național de la articolul 2 alineatul (5) din Directiva EEM, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/52/UE(22), neaplicabilă la data litigiului principal, exclude, la rândul său, o aplicare în context transfrontalier a evaluării impactului asupra mediului în temeiul articolului 7.
55. În cele din urmă, Curtea nu trebuie să decidă în prezenta cauză care sunt consecințele acestei contradicții aparente între articolul 1 alineatul (4) din Directiva EEM și Convențiile de la Espoo și de la Aarhus, întrucât interpretarea pe care o dă articolului 1 alineatul (4) împiedică, în cele din urmă, încălcarea convențiilor.
56. Aceasta a statuat cu privire la articolul 1 alineatul (4) din Directiva EEM că aceasta exceptează proiecte de la procedura de evaluare numai în cazul în care sunt îndeplinite două condiții. În primul rând, proiectul trebuie să fie aprobat printr‑o lege specială; în al doilea rând, trebuie să fie realizate obiectivele urmărite de această directivă, inclusiv obiectivul punerii la dispoziție a informațiilor prin intermediul procesului legislativ(23).
57. Prima condiție presupune ca actul legislativ să prezinte aceleași caracteristici ca o autorizație în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva EEM(24). În măsura în care cererea de decizie preliminară se referă la acest aspect, vom expune raționamentul nostru cu privire la acest aspect în contextul prelungirii perioadei de producere industrială de energie electrică(25).
58. A doua condiție presupune ca obiectivele Directivei EEM să fie realizate prin intermediul procesului legislativ. În această privință, din articolul 2 alineatul (1) rezultă că obiectivul fundamental al acestei directive este ca proiectele care pot avea efecte importante asupra mediului, în temeiul, între altele, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor să constituie obiectul unei evaluări a efectelor lor „înaintea acordării autorizației”(26).
59. Prin urmare, la data aprobării proiectului, legiuitorul trebuie să aibă la dispoziție informații suficiente. În această privință, informațiile care trebuie furnizate de inițiatorul proiectului cuprind cel puțin o descriere a proiectului, incluzând informații referitoare la locul, la concepția și la dimensiunile acestuia, o descriere a măsurilor preconizate pentru a evita, pentru a reduce și, dacă se poate, pentru a remedia efectele negative importante, precum și datele necesare pentru a identifica și pentru a evalua principalele efecte pe care proiectul ar putea să le aibă asupra mediului(27).
60. În afară de furnizarea de informații, procesul legislativ trebuie să asigure de asemenea o participare adecvată a publicului. Așa cum arată considerentele (16), (17) și (19), acesta este de asemenea unul dintre obiectivele fundamentale ale Directivei EEM. Iar acesta include în mod necesar și participarea transfrontalieră a publicului, dat fiind faptul că, conform considerentului (15), directiva trebuie să asigure punerea în aplicare a Convenției de la Espoo.
61. Astfel, cerințele celor două convenții ar trebui să fie îndeplinite în cazul în care, prin adoptarea unui act legislativ, sunt realizate obiectivele Directivei EEM.
62. Așadar, la întrebările 2, 4 și 7 din cererea de decizie preliminară trebuie să se răspundă în sensul că, în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva EEM, din domeniul de aplicare al directivei sunt excluse numai proiectele care au fost aprobate în detaliu printr‑un act legislativ special, astfel încât obiectivele directivei au fost realizate prin intermediul procedurii legislative. Este de competența instanței naționale să verifice, ținând seama atât de conținutul actului legislativ adoptat, cât și de ansamblul procedurii legislative care a condus la adoptarea sa, și în special de lucrările pregătitoare și de dezbaterile parlamentare, dacă actul legislativ este echivalent cu o aprobare a proiectului și dacă obiectivele directivei au fost realizate în cadrul procedurii legislative(28).
C. Cu privire la prelungirea perioadei de producție de energie electrică
63. Obiectivele Directivei EEM, respectiv ale Convențiilor de la Espoo și de la Aarhus trebuie totuși îndeplinite numai dacă măsura în cauză intră în domeniul de aplicare al vreuneia dintre ele. În acest context, Curtea Constituțională solicită să se stabilească, prin întrebările 1, 3 litera a) și 5 litera a), precum și prin prima parte a întrebării 6 litera a), dacă prelungirea perioadei de producție de energie electrică a celor două centrale nucleare ar trebui considerată proiect.
1. Noțiunea de proiect în cadrul Directivei EEM
64. Astfel, prima parte a întrebării 6 litera a) ar trebui să clarifice dacă prelungirea perioadei de producție de energie electrică a centralelor nucleare constituie un proiect în sensul Directivei EEM.
65. Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM definește ca „proiect” „executarea lucrărilor de construcții sau a altor instalații sau scheme” (prima liniuță), precum și „alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului, inclusiv cele care implică exploatarea resurselor minerale” (a doua liniuță).
66. În această privință, Curtea a considerat că noțiunea de „proiect” înseamnă lucrări sau intervenții de modificare a stării fizice a unui loc(29). Astfel, în absența unor lucrări sau a unor intervenții care să modifice realitatea fizică a sitului, reînnoirea unei autorizații existente de exploatare a unui proiect nu poate fi calificată drept „proiect” în sensul articolului 1 alineatul (2) a doua liniuță din Directiva EEM(30).
67. Deși această interpretare a articolului 1 alineatul 2 litera (a) din Directiva EEM pare să rezulte din modul de redactare al acestei dispoziții, ea nu este în conformitate cu Convențiile de la Espoo și de la Aarhus.
2. Noțiunea de proiect în Convenția de la Espoo
68. În întrebările adresate de Curtea Constituțională nu este abordată în mod expres noțiunea de proiect din cadrul Convenției de la Espoo, însă atât întrebarea 1, cât și întrebarea 3 litera a) se referă, în definitiv, la aceasta. În special, întrebarea 1 nu ridică problema dacă cele două documente menționate în aceasta sunt obligatorii – acestea nu pretind a fi astfel. În schimb, această întrebare ar trebui să clarifice dacă este corectă opinia juridică exprimată în cadrul lor, conform căreia reînnoirea autorizației unei centrale nucleare este un proiect. Și, în definitiv, aceasta este și esența literei a) a celei de a treia întrebări.
a) Competența de interpretare a Curții
69. O dezbatere cu privire la noțiunea de proiect din Convenția de la Espoo presupune, în primul rând, competența Curții de a interpreta convenția.
70. Dat fiind faptul că Comunitatea Europeană de la acea dată a aprobat Convenția de la Espoo, dispozițiile acesteia sunt, în prezent, o parte integrantă a sistemului juridic al Uniunii, conform articolului 216 alineatul (2) TFUE(31).
71. Deși convenția a fost încheiată de Comunitate și de toate statele membre ale acesteia în temeiul unei competențe partajate(32), Curtea este competentă, atunci când este sesizată conform articolului 267 TFUE, pentru delimitarea obligațiilor pe care le asumă Uniunea de cele care rămân numai în sarcina statelor membre și pentru interpretarea dispozițiilor convenției (în acest scop)(33). În cazul în care Curtea concluzionează că dispoziția în cauză se numără printre obligațiile pe care le asumă Uniunea, interpretarea acesteia intră de asemenea în domeniul de competență a Curții.
72. În cazul procedurii de autorizare a anumitor activități, Convenția de la Espoo prevede o participare a publicului transfrontalieră în vederea evaluării efectelor asupra mediului. Cea mai mare parte dintre aceste dispoziții au fost transpuse prin Directiva EEM, în special prin articolul 7, astfel încât se referă la un domeniu acoperit în mare parte de dreptul Uniunii. Fie și numai pentru acest motiv, Curtea este competentă pentru interpretarea dispozițiilor convenției referitoare la evaluarea de mediu(34).
73. Chiar dacă s‑ar accepta faptul că anumite proiecte intră în domeniul de competență exclusivă a statelor membre, există de asemenea un interes clar ca o dispoziție legislativă a Uniunii care este aplicabilă atât în situațiile care intră sub incidența dreptul intern, cât și în situațiile care intră sub incidența dreptului Uniunii să fie interpretată în mod uniform, pentru a se evita în viitor divergențele de interpretare în ceea ce privește circumstanțele în care aceasta ar trebui să fie aplicată(35).
74. Astfel, Curtea are competența de a interpreta convenția în ceea ce privește evaluarea de mediu.
b) Noțiunea de proiect în Convenția de la Espoo
75. Conform articolului 1 punctul (V) din Convenția de la Espoo, „activitate propusă” înseamnă orice activitate sau orice proiect care vizează modificarea majoră a unei activități. Având în vedere definirea proiectului ca atare, această definiție este evident, tautologică, întrucât, spre deosebire de Directiva EEM, lipsește o definiție care să descrie în mod detaliat acțiunile necesare.
76. Cu toate acestea, pentru a descrie în mod detaliat noțiunea de proiect, pot fi menționate proiectele specifice menționate în anexa I la Convenția de la Espoo(36). Numai aceste proiecte intră în sfera de aplicare a convenției și pot da naștere obligației de a efectua o evaluare de mediu.
77. Astfel, există câteva categorii de proiecte care sunt caracterizate prin anumite acțiuni, cum ar fi defrișarea unor suprafețe mari (punctul 17 din anexa I la Convenția de la Espoo) sau construirea de autostrăzi, de drumuri expres, de capacități extinse de infrastructură feroviară, precum și de anumite aerodromuri (punctul 7). În schimb, cele mai multe categorii de proiecte includ anumite tipuri de instalații ca atare, cum ar fi rafinării de petrol brut (punctul 1), instalații mari pentru producerea primară a fontei și a oțelului și pentru producerea metalelor neferoase (punctul 4) sau instalații chimice integrate (punctul 6).
78. Centralele nucleare (punctul 2 din anexa I la Convenția de la Espoo) se încadrează în această a doua categorie. Comitetul de aplicare a Convenției de la Espoo a concluzionat în mod întemeiat că nu numai construirea și operarea pentru prima oară a unui reactor nuclear constituie un proiect, ci și operarea în continuare a unui reactor nuclear după expirarea perioadei aprobate inițial. Astfel, prin această operare pot fi generate efecte negative semnificative în context transfrontalier(37). Prin urmare, reînnoirea autorizației unei centrale nucleare reprezintă de asemenea un proiect.
79. Belgia susține că autorizația de funcționare a centralelor nucleare în cauză nu este pe o perioadă limitată. Numai perioada de producere industrială de energie electrică ar fi fost extinsă.
80. Cu toate acestea, funcționarea unei centrale nucleare nu este un scop în sine. Dimpotrivă, aceasta este justificată doar de producția de energie electrică. Fără prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către centralele nucleare Doel 1 și Doel 2, producerea de energie electrică în aceste centrale nu ar fi fost reluată, respectiv ar fi trebuit oprită. Centrala energetică Doel 1 a fost chiar oprită temporar din acest motiv, până la intrarea în vigoare a legii. Prin urmare, situația este destul de comparabilă cu cazul evaluat de comitetul de aplicare(38).
81. Mai semnificativă este obiecția Republicii Cehe conform căreia, în conformitate cu considerațiile anterioare, reexaminarea impactului asupra mediului a unei centrale nucleare deja aprobate ar depinde doar de aspectul dacă respectivul stat a acordat aprobarea pe o perioadă limitată.
82. Acest argument nu modifică însă cu nimic faptul că reînnoirea unei autorizații ar putea avea efecte semnificative asupra mediului și astfel, efectuarea unei proceduri de evaluare a impactului asupra mediului se impune nu numai în temeiul modului de redactare, ci și în temeiul obiectivelor Convenției de la Espoo.
83. Desigur, ar fi rezonabil, în principiu, ca și în cazul centralelor nucleare și al unor instalații similare aprobate pe perioadă nedeterminată, să se decidă la intervale regulate, după o consultare publică, dacă continuarea exploatării lor este justificată, în lumina efectelor lor asupra mediului. Faptul că acest lucru nu este prevăzut în Convenția de la Espoo nu justifică însă excluderea din domeniul de aplicare al convenției a unor decizii care sunt efectiv necesare în ceea ce privește continuarea exploatării.
84. În plus, va deveni evident în contextul Convenției de la Aarhus că și reanalizarea autorizației prevăzută în alte acte normative cu privire la centralele nucleare poate da naștere unei obligații de consultare a publicului și de evaluare a efectelor asupra mediului(39).
85. Cu toate acestea, trebuie remarcat faptul că calificarea unei activități drept proiect în sensul prevăzut la articolul 1 punctul (V) și în anexa I la Convenția de la Espoo nu necesită în mod obligatoriu, spre deosebire de proiectele în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) și cu anexa I la Directiva EEM, o evaluare a impactului asupra mediului. Astfel, în contextul articolului 2 alineatul (3) din Convenția de la Espoo, există prezumția care nu are un caracter absolut conform căreia un proiect în conformitate cu anexa I poate să provoace un impact transfrontalier negativ semnificativ și va necesita astfel o evaluare a impactului asupra mediului. Acest aspect este subliniat în special de articolul 3 alineatul (7) din convenție, care prevede în cazul unor litigii un proces interguvernamental pentru a se stabili dacă există probabilitatea unor astfel de efecte.
86. Faptul că reînnoirea autorizației de producere industrială de energie electrică în cadrul unei centrale nucleare ar putea avea un impact transfrontalier negativ semnificativ este, între altele, demonstrat de faptul că, în caz de reînnoire a autorizației de exploatare a centralei nucleare, atât riscul unui accident grav cât și cantitatea de deșeuri generate cresc în mod proporțional. În plus, dacă nu sunt luate măsuri de modernizare, există temerea că riscul producerii unor accidente crește în mod disproporționat ca urmare a uzurii instalației. Prin urmare, reînnoirea autorizației de producere industrială de energie electrică în cadrul unei centrale nucleare ar putea avea un impact transfrontalier negativ semnificativ, care să justifice efectuarea unei evaluări de mediu. În plus, trebuie de asemenea menționat în legătură cu litigiul principal că centralele energetice sunt situate în imediata vecinătate a Țărilor de Jos și, în cazul unui accident grav, și alte state membre sunt susceptibile a fi afectate.
87. O evaluare a efectelor asupra mediului prilejuită de o prelungire a perioadei de producere de energie electrică este rezonabilă de asemenea, întrucât în timpul exploatării pe parcursul mai multor ani a unei centrale energetice se fac de obicei descoperiri științifice noi privind riscurile asociate, care nu au putut fi luate în considerare anterior(40). Și așa cum susține Portugalia, la multe instalații mai vechi nu a fost niciodată efectuată o evaluare a efectelor asupra mediului cu consultarea publicului.
88. Cu toate acestea, situațiile de prelungire a utilizării centralelor nucleare pe perioade foarte scurte de timp ar trebui să nu necesite, de regulă, o evaluare a impactului asupra mediului. Căci astfel de prelungiri nu sunt, în mod obișnuit, de natură să cauzeze efecte negative semnificative asupra mediului. Curtea nu trebuie însă să decidă care ar trebui să fie limita în mod exact, dat fiind faptul că prelungirea cu zece ani este, în orice caz, suficientă pentru a justifica riscul unor astfel de efecte asupra mediului.
89. Prin urmare, la întrebările 1 și 3 litera a) ar trebui să se răspundă în sensul că prelungirea cu zece ani a perioadei de producere de energie electrică este un proiect în sensul prevăzut la articolul 1 punctul (V) și la punctul 2 din anexa I la Convenția de la Espoo, proiect care necesită o evaluare a impactului asupra mediului la nivel transfrontalier în conformitate cu articolul 2 punctul 3, întrucât poate cauza un impact transfrontalier negativ semnificativ asupra mediului.
3. Noțiunea de proiect din Convenția de la Aarhus
90. Întrebarea 5 litera a) privește aplicarea articolului 6 din Convenția de la Aarhus, care cuprinde dispoziții privind participarea publicului la evaluarea de mediu, în cazul prelungirii perioadei de producere industrială de energie electrică în cadrul unei centrale nucleare.
a) Prelungirea ca „proiect”
91. Articolul 6 alineatul (1) litera (a) din Convenția de la Aarhus prevede că dispozițiile articolului 6 se aplică deciziilor de acordare sau de neacordare a autorizației pentru activitățile propuse de tipul celor enumerate în anexa I. Astfel, noțiunea de „activitate” corespunde noțiunii de „proiect” utilizate în Directiva EEM.
92. La punctul 1 a cincea liniuță din anexa I la Convenția de la Aarhus sunt menționate „centralele nucleare”, nefiind prevăzut un prag în ceea ce privește exploatarea comercială. Spre deosebire de Convenția de la Espoo, nu este necesară o evaluare pentru a se stabili dacă un astfel de proiect specific va avea efecte negative semnificative asupra mediului.
93. Legea în litigiu a aprobat producerea de energie electrică în cele două centrale nucleare pentru încă zece ani. Astfel cum subliniază Belgia și Electrabel, centralele energetice dispun de asemenea de o autorizație de funcționare pe perioadă nedeterminată, care nu a fost pusă în discuție de limitarea în timp a generării de energie electrică. Cu toate acestea, după cum s‑a arătat deja în contextul Convenției de la Espoo,(41) generarea de energie electrică constituie motivul pentru exploatarea centralelor nucleare. Prin urmare, autorizarea generării de energie electrică în cadrul unei centrale nucleare trebuie de asemenea considerată drept o autorizare a activității „centrale nucleare” în conformitate cu punctul 1 a cincea liniuță din anexa I la Convenția de la Aarhus.
94. În ceea ce privește faptul că în discuție este prelungirea unei autorizații existente, articolul 6 alineatul 1 litera (a) din Convenția de la Aarhus nu este limitat la prima autorizare a unei activități. Prin urmare, această dispoziție acoperă, în principiu, și reînnoirea autorizării unei activități.
95. Într-adevăr, Convenția de la Aarhus cuprinde norme speciale cu privire la reanalizarea [articolul 6 alineatul (10)] și modificarea (punctul 22 din anexa I) autorizațiilor. Cu toate acestea, astfel cum vom explica în continuare, aceste dispoziții nu au prioritate față de aplicarea articolului 6 alineatul (1) litera (a) și a punctului 1 a cincea liniuță din anexa I în ceea ce privește prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică.
b) Reanalizarea autorizațiilor ca „proiect”
96. Articolul 6 alineatul (10) din Convenția de la Aarhus ar putea fi, la prima vedere, o lex specialis în raport cu articolul 6 alineatul (1) litera (a). Conform acestui articol, fiecare parte se asigură că, în cazul în care o autoritate publică reanalizează sau actualizează condițiile de funcționare pentru o activitate prevăzută la alineatul (1), dispozițiile de la alineatele (2)-(9) din prezentul articol se aplică mutatis mutandis și după caz. În cuprinsul acestor puncte, sunt reglementate detaliile privind participarea publicului și evaluarea efectelor asupra mediului.
97. Într‑adevăr, prelungirea perioadei de producere de energie electrică a fost asociată cu o reanalizare și cu o actualizare a condițiilor de exploatare, mai exact au fost convenite măsuri de modernizare. Prin urmare, fie și numai pentru acest motiv, ar putea fi necesară efectuarea unei consultări a publicului și a unei evaluări a impactului asupra mediului(42).
98. Totuși, reanalizarea sau actualizarea autorizării unei centrale nucleare nu este, în definitiv, un caz special de autorizare a unei centrale nucleare prin intermediul prelungirii perioadei de producere de energie electrică. Așadar, articolul 6 alineatul (10) din Convenția de la Aarhus nu reprezintă o lex specialis în raport cu articolul 6 alineatul (1) litera (a).
99. Această obligație potențială de a efectua o consultare a publicului împreună cu evaluarea efectelor asupra mediului, în temeiul reanalizării sau actualizării autorizației unei centrale nucleare, invalidează argumentul Republicii Cehe conform căruia aplicarea noțiunii de proiect în cazul reînnoirii autorizațiilor ar fi contradictorie, întrucât în sfera acesteia nu ar intra centralele nucleare autorizate pe o perioadă de timp nedeterminată(43). Astfel, evaluarea de securitate periodică a centralelor nucleare, prevăzută la articolul 14 din Convenția de la Viena privind securitatea nucleară(44) și la articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2009/71/Euratom(45) poate da naștere, prin articolul 6 alineatul (10) din Convenția de la Aarhus, unei proceduri de participare a publicului și de evaluare a impactului asupra mediului. În plus, Belgia susține că autoritățile sale efectuează o evaluare a impactului asupra mediului în cazul unor astfel de reanalizări. Pentru alte instalații de mare anvergură, Directiva privind emisiile industriale(46) impune de asemenea obligația de efectuare a unor reanalizări.
c) Modificarea sau prelungirea ca „proiect”
100. Conform punctului 22 prima teză din anexa I la Convenția de la Aarhus, orice modificare sau extindere a activităților, în cazul în care o astfel de modificare sau de extindere în sine respectă criteriile/pragurile prevăzute în prezenta anexă, intră sub incidența prevederilor articolului 6 punctul (1) litera (a) din această convenție. Și această dispoziție ar putea reprezenta o lex specialis în raport cu articolul 6 alineatul (1) litera (a) coroborat cu punctul 1 a cincea liniuță din anexa I.
101. Prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală energetică ar constitui o prelungire a duratei acestei activități, iar măsurile de modernizare convenite se încadrează în sfera noțiunii de modificare. Întrucât în cazul centralelor nucleare nu sunt prevăzute praguri pentru producerea comercială de energie electrică, nici această reglementare nu impune participarea publicului(47).
102. În același fel, punctul 22 prima teză din anexa I la Convenția de la Aarhus nu este o lex specialis în raport cu punctul 1 a cincea liniuță din anexa I în cazul unei prelungiri a perioadei de producere de energie electrică, deoarece prelungirea duratei de exploatare a unei instalații se distinge de „simpla” modificare sau extindere tocmai prin faptul că, fără prelungire, activitatea ar fi oprită.
d) Concluzie intermediară
103. Prin urmare, la întrebarea 5 litera a) ar trebui să se răspundă în sensul că prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către anumite centrale nucleare trebuie considerată, pe de o parte, drept o autorizare a unei activități în sensul articolului 6 alineatul (1) litera (a) și al punctului 1 a cincea liniuță din anexa I la Convenția de la Aarhus și, pe de altă parte, drept o modificare și o prelungire a duratei de exploatare a centralelor nucleare în sensul articolului 6 alineatul (1) litera (a) și al punctului 22 prima teză din anexa I coroborat cu punctul 1 a cincea liniuță din aceeași anexă.
4. Contradicția dintre interpretarea de până acum a articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM și cele două convenții
104. În consecință, convențiile de la Espoo și de la Aarhus impun, în privința prelungirii perioadei de producere de energie electrică de către anumite centrale nucleare, o evaluare transfrontalieră a impactului asupra mediului, respectiv o participare a publicului împreună cu evaluarea efectelor asupra mediului. În schimb, interpretarea de până acum a definiției proiectului prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM exclude o astfel de măsură din domeniul de aplicare al directivei.
a) Interpretarea noțiunii de proiect din Directiva EEM conformă dreptului internațional
105. Având în vedere că Directiva EEM are drept scop transpunerea în mare parte a convențiilor(48), ar fi totuși de dorit să fie interpretată în conformitate cu acestea(49). De asemenea, Uniunea trebuie să își exercite competențele în conformitate cu dreptul internațional; astfel, interpretarea dreptului derivat al Uniunii trebuie să se facă în mod fundamental în concordanță cu obligațiile ce îi revin în temeiul dreptului internațional(50).
106. Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM ar lăsa loc unei interpretări care să corespundă cerințelor ambelor convenții, întrucât reînnoirea autorizației ar putea fi considerată o altă intervenție în mediul natural și asupra peisajului.
107. Faptul că interpretarea de până în prezent a articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM nu a părut Curții ca fiind absolut obligatorie, este demonstrat de asemenea de faptul că, cel puțin în prima dintre cele două hotărâri pertinente, aceasta a considerat necesar să își întemeieze în plus concluzia că directiva nu ar fi aplicabilă proiectului în cauză pe tipul de proiect relevant prevăzut în anexa I. În acest caz, era vorba despre construirea de aeroporturi în conformitate cu punctul 7 litera (a)(51). Simpla prelungire a autorizației de exploatare fără măsuri de construcții nu poate fi însă în niciun caz considerată construire a unui aeroport. În schimb, tipul de proiect „centrale nucleare” nu este limitat la sectorul construcțiilor.
108. Având în vedere obligația internațională privind evaluarea efectelor transfrontaliere asupra mediului, care rezultă atât din Convenția de la Espoo, cât și din jurisprudența Curții Internaționale de Justiție(52), pare a fi strict necesar să se includă în noțiunea de proiect din Directiva EEM cel puțin reînnoirea unor autorizații susceptibile de a avea un impact transfrontalier negativ semnificativ în sensul Convenției de la Espoo, astfel cum a propus Germania în cadrul ședinței.
109. Dar și dincolo de acest aspect, deci în ceea ce privește cauzele derulate pe plan strict național, o interpretare mai largă a noțiunii de proiect corespunde mai curând scopului Directivei EEM precum și Convenției de la Aarhus, acela de a asigura evaluarea efectelor asupra mediului ale anumitor proiecte care, în virtutea inter alia a naturii, a dimensiunii sau a amplasării lor, sunt susceptibile a avea efecte semnificative asupra mediului. În acest context, prelungirea duratei de exploatare a unei instalații, ar putea avea, desigur, efecte semnificative asupra mediului, nu numai din cauza continuării exploatării, ci și ca urmare a modificării condițiilor de mediu din zonă. Astfel, la data adoptării deciziei de prelungire este posibil să existe cunoștințe științifice noi.
110. În cele din urmă, ar trebui să se reamintească faptul că recunoașterea ca proiect a prelungirii perioadei unei autorizații nu obligă în sine la efectuarea unei evaluări a impactului asupra mediului. Căci numai categoriile de proiecte din anexele I și II, cărora le este asociat un anumit risc pentru mediu, sunt supuse unei evaluări a impactului asupra mediului în conformitate cu Directiva EEM. Și doar în acest context ar trebui discutat dacă anumite prelungiri prezintă suficientă importanță pentru a justifica o evaluare.
111. Prin urmare, la întrebările 1, 3 litera a) și 5 litera a), precum și la prima parte a întrebării 6 litera a), ar trebui să se răspundă în sensul că noțiunea de proiect include, contrar jurisprudenței de până acum, prelungirea cu zece ani a perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară.
112. În contextul acestei concluzii și al renunțării la jurisprudența anterioară, ar putea fi avută în vedere limitarea efectului unei hotărâri corespunzătoare, pentru a limita riscurile privind securitatea juridică a unor măsuri care au fost adoptate, întemeindu‑se pe jurisprudența anterioară a Curții, fără o evaluare a impactului asupra mediului(53). Cu toate acestea, doar un număr foarte mic de proiecte ar putea fi expuse riscului de a fi contestate pe cale judiciară ca urmare a încălcării Directivei EEM, întrucât dreptul Uniunii nu exclude termenele de formulare a unei acțiuni(54). În plus, ca urmare a celor două convenții și a hotărârilor adoptate de respectivele comitete privind respectarea și aplicarea, e posibil să apără îndoieli în ceea ce privește încrederea în jurisprudența Curții. Prin urmare, considerăm că este necesar să se limiteze efectele unei astfel de hotărâri.
b) Cu privire la efectul direct al Convențiilor de la Espoo și de la Aarhus
113. În cazul în care Curtea își va menține totuși jurisprudența referitoare la noțiunea de proiect astfel cum este prevăzută la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM, se pune problema dacă convențiile de la Espoo și de la Aarhus dezvoltă un efect direct, cel puțin în ceea ce privește definiția proiectelor care necesită o evaluare a impactului asupra mediului.
114. Dispozițiile unei convenții încheiate de Uniune și de statele sale membre cu state terțe au efect direct în măsura în care acestea conțin, din punctul de vedere al modului de redactare, precum și având în vedere obiectivul și natura sau „natura și economia” acestei convenții, obligații clare și precise a căror îndeplinire și ale căror efecte nu depind de adoptarea altor acte normative(55).
115. Acte normative precum Directiva EEM nu se opun aplicării imediate a respectivelor convenții. Astfel, instituțiile Uniunii, în cazul în care acestea încheie astfel de acorduri, sunt legate de aceste acorduri în conformitate cu articolul 216 alineatul (2) TFUE; prin urmare, acordurile au prioritate față de actele normative ale Uniunii(56).
116. În prezenta cauză, nu este însă în discuție examinarea validității Directivei EEM în raport cu cele două convenții, ci numai identificarea unei lacune în definiția proiectului și completarea acesteia prin recurgerea directă la definiția proiectului din convenții.
117. Și, referitor la acest aspect, nu se pune nici problema dacă, pentru efectuarea unei evaluări a impactului asupra mediului, sunt necesare măsuri de punere în aplicare suplimentare, cum ar fi reglementarea cadrului procedural. Astfel, acest cadru a fost deja stabilit prin Directiva EEM și prin transpunerea acesteia în statele membre. Acesta ar trebui pur și simplu aplicat proiectelor care intră în domeniul de aplicare al celor două convenții, nu însă celor care intră în domeniul de aplicare al Directivei EEM(57). Curtea are exact aceeași abordare în privința proiectelor care intră în sfera de aplicare a articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus, și anume a acelor proiecte care nu sunt menționate în mod expres în anexa la convenție, dar care pot avea totuși efecte semnificative asupra mediului, necesitând astfel o evaluare(58).
118. Obiectivul și natura convențiilor nu se opun unei asemenea aplicări directe.
119. Astfel, dispozițiile în legătură cu mediul care constituie obiectul convențiilor au o importanță esențială. Astfel, articolul 1 și al șaptelea considerent din preambulul Convenției de la Aarhus subliniază dreptul fiecărei persoane de a trăi într‑un mediu propice sănătății și bunăstării sale. Conform celui de al șaptelea considerent din preambul, există chiar obligația, atât individuală, cât și colectivă de a proteja, de a prezerva și de a îmbunătăți mediul în folosul generațiilor prezente și viitoare. Din acest motiv, al optulea, al treisprezecelea și al optsprezecelea considerent din preambul subliniază necesitatea de a asigura o protecție juridică efectivă în ceea ce privește punerea în aplicare a legislației privind mediul. Acest lucru trebuie să includă posibilitatea de a invoca standardele legislației internaționale în domeniul mediului, care sunt în beneficiul persoanelor fizice la fel ca drepturile de participare prevăzute de Convenția de la Espoo.
120. Acesta este motivul pentru care, și în notele explicative privind propunerea de pact internațional pentru mediu se precizează faptul că tocmai acordurile internaționale în domeniul mediului, spre deosebire de simplele declarații, au de regulă ca scop să întemeieze drepturi direct aplicabile care pot fi invocate în justiție(59).
121. În cazul în care Curtea, având în vedere prelungirea perioadei de producere de energie electrică în centralele nucleare, își menține interpretarea noțiunii de proiect în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM, îi propunem să constate că Directiva EEM se aplică totuși unei astfel de prelungiri, în măsura în care este vorba despre un proiect în sensul articolului 1 punctul (V), precum și al anexei I la Convenția de la Espoo și al articolului 6 alineatul (1) litera (a) și al anexei I la Convenția de la Aarhus.
5. Cu privire la calitatea de proiect în temeiul unor lucrări suplimentare
122. În sfârșit, prima parte a întrebării 6 litera a) abordează o altă posibilitate, care poate să conducă la acceptarea existenței unui proiect în cauza principală. Astfel, un proiect și o autorizație în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva EEM există de asemenea în cazul în care se decide în legătură cu reînnoirea unei autorizații privind un „plan de amenajare”, care privește modificarea sau extinderea unui proiect prin intermediul unor lucrări sau intervenții în vederea modificării stării fizice și care poate avea efecte negative semnificative asupra mediului(60).
123. Și, în măsura în care un astfel de plan de amenajare reprezintă o condiție pentru reînnoirea unei autorizații, prelungirea exploatării proiectului în cauză ar trebui luată în considerare, în mod suplimentar față de efectele imediate ale modernizării, atât în ceea ce privește necesitatea unei evaluări, cât și în ceea ce privește evaluarea propriu‑zisă.
124. Indiferent dacă Curtea urmează propunerea privind interpretarea în conformitate cu dreptul internațional a articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM sau aplicarea directă a definiției proiectului din convențiile de la Espoo și de la Aarhus, prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică a unei centrale nucleare reprezintă autorizarea unui proiect în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) dacă respectivei prelungiri îi este asociată autorizarea lucrărilor sau intervențiilor de modificare sau de extindere a instalației.
125. În practică, rezultă că Curtea Constituțională trebuie să examineze în ce grad măsurile de modernizare a centralelor nucleare în litigiu sunt asociate cu prelungirea prin lege a perioadei de producere de energie electrică. Dacă măsurile de executare a unor lucrări de construcții reprezintă o condiție a prelungirii, aceasta este considerată ca fiind un singur proiect(61). Dacă măsurile se iau numai cu ocazia prelungirii, atunci acestea nu fac parte din același proiect.
D. Alte probleme privind aplicarea Directivei EEM
126. A doua parte a întrebării 6 litera a) ar trebui să clarifice în ce categorie de proiecte din anexele I sau II la Directiva EEM se încadrează prelungirea perioadei de producere de energie electrică, eventual în asociere cu măsurile de modernizare. Fără o astfel de încadrare, nu există obligația de a efectua o evaluare. Întrebarea 6 litera b) se referă la momentul evaluării.
1. Încadrarea în categoriile din anexele la Directiva EEM
127. În cazul în care Curtea va susține punctul de vedere propus aici, conform căruia prelungirea perioadei de producere a energiei electrice constituie un proiect, acest proiect ar trebui încadrat la punctul 2 litera (b) din anexa I la Directiva EEM, la care sunt menționate centralele nucleare. Același lucru este valabil și în ceea ce privește aplicarea directă a definiției proiectului din convențiile de la Aarhus și de la Espoo.
128. Cu toate acestea, în cazul în care un proiect în sensul prevăzut în Directiva EEM ar trebui recunoscut numai în temeiul unei legături cu măsurile de modernizare, atunci acest lucru ar putea constitui o modificare a unei centrale nucleare existente. Curtea Constituțională pare să considere că, în acest caz, este relevant punctul 13 litera (a) din anexa II la Directiva EEM. În acea dispoziție este menționată modificarea sau extensia unor proiecte deja autorizate, menționate în anexele I și II, executate sau în curs de executare, care pot avea un impact negativ semnificativ asupra mediului. Dacă este cazul, efectele acestora asupra mediului ar trebui evaluate în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) și numai în cazul în care acestea pot avea efecte negative semnificative asupra mediului.
129. Este însă prevăzut în mod expres că punctul 13 litera (a) din anexa II nu se aplică modificărilor sau extinderilor care sunt incluse în anexa I. În conformitate cu Convenția de la Aarhus(62), la punctul 24 din anexa I la Directiva EEM este menționată orice modificare sau extindere a proiectelor enumerate în anexă în cazul în care o astfel de modificare sau extindere îndeplinește limitele prevăzute, după caz, în aceeași anexă. Conform articolului 4 alineatul (1), o astfel de modificare ar trebui supusă unei proceduri de evaluare a efectelor asupra mediului, indiferent dacă este stabilit faptul că aceasta ar putea avea efecte negative semnificative asupra mediului.
130. Referirea la valori‑limită nu înseamnă că punctul 24 din anexa I la Directiva EEM este aplicabil doar categoriilor de proiecte pentru care sunt prevăzute valori‑limită. Mai curând, această dispoziție cuprinde o condiție și o derogare de la această condiție. Condiția este atingerea valorilor‑limită. Acesta nu se aplică însă decât în cazul în care sunt stabilite limite.
131. Dat fiind faptul că, în cazul centralelor nucleare de tip comercial, nu sunt prevăzute limite, orice modificare sau extindere a unei astfel de instalații necesită, în principiu, o evaluare a impactului asupra mediului. În cazul în care prelungirea perioadei de producere industrială a energiei electrice la cele două centrale nucleare trebuie considerată proiect în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM, ca urmare a corelării acesteia cu lucrările de modernizare, o evaluare a efectelor asupra mediului ar fi, prin urmare, strict necesară, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) și cu punctul 2 litera (b) și cu punctul 24 din anexa I.
132. Se poate pune întrebarea dacă obligația de examinare a modificărilor sau a extinderilor unei instalații pentru care nu au fost stabilite valori‑limită trebuie restrânsă, având în vedere obiectivul Directivei EEM. Astfel, directiva ar trebui să asigure faptul că sunt evaluate efectele asupra mediului ale acelor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului [articolul 1 alineatul (1)], respectiv acele proiecte în cadrul cărora există probabilitatea unor astfel de efecte [articolul 2 alineatul (1)]. Vor exista modificări de asemenea în cazul centralelor nucleare în cadrul cărora astfel de efecte sunt definitiv excluse. Astfel de măsuri ar putea genera îndoieli cu privire la sensul unei evaluări a impactului asupra mediului. Pe de altă parte, punctul 24 din anexa I nu poate fi interpretat precum punctul 13 litera (a) din anexa II, în cazul căruia trebuie să se stabilească posibilitatea unui impact negativ semnificativ asupra mediului, deoarece, în caz contrar, prima dispoziție ar fi lipsită de efect util.
133. În sfârșit, în speță este evident că prelungirea cu zece ani a perioadei de producere industrială de energie electrică, asociată cu măsurile de modernizare, poate avea un impact semnificativ asupra mediului(63). Prin urmare, nu este necesar să fie soluționată problema unei interpretări restrictive a punctului 24 din anexa I la Directiva EEM.
134. Așadar rămâne să se constate, în legătură cu cea de a doua parte de la întrebarea 6 litera a), că prelungirea cu zece ani a perioadei de producere industrială de energie electrică de către centrale nucleare de tip comercial, care este corelată cu măsuri de modernizare din domeniul construcțiilor, trebuie supusă unei proceduri de evaluare a efectelor asupra mediului, ca modificare a unei centrale nucleare în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) și cu punctul 24 din anexa I coroborat cu punctul 2 litera (b) din Directiva EEM, dacă prelungirea ca atare nu ar trebui deja considerată autorizare a unui proiect în sensul prevăzut la punctul 2 litera (b) din anexa I.
2. Momentul evaluării
135. Momentul evaluării impactului asupra mediului ar putea avea o importanță decisivă în cadrul procedurii în fața Curții Constituționale. În cazul în care această evaluare trebuie efectuată abia cu ocazia autorizării măsurilor de modernizare, nu se poate exclude că problemele în legătură cu aceasta vor trebui clarificate în cadrul procedurii pendinte paralele desfășurate în fața Consiliului de Stat belgian(64) cu privire la aceste autorizări. Dacă dimpotrivă, efectele asupra mediului trebuiau evaluate încă înainte de adoptarea legii care a decis prelungirea, aceasta ar fi o problemă ce trebuie soluționată de Curtea Constituțională, care este competentă pentru analizarea legii.
136. În cazul în care dreptul național prevede o procedură de autorizare în mai multe etape, atunci evaluarea efectelor unui proiect asupra mediului trebuie să fie efectuată, în principiu, de îndată ce este posibilă identificarea și examinarea tuturor efectelor pe care acest proiect le‑ar putea avea asupra mediului(65) Astfel, în cazul în care este adoptată în primul rând o decizie principală și ulterior o decizie de executare, care nu poate depăși parametrii stabiliți prin decizia principală, efectele pe care proiectul le‑ar putea avea asupra mediului ar trebui, în principiu, identificate și evaluate în cadrul procedurii de adoptare a deciziei principale(66).
137. Desigur, Curtea a stabilit, cu privire la Directiva EEM aplicabilă inițial(67), că evaluarea trebuie efectuată în procedura de adoptare a deciziei de executare, dacă aceste efecte pot fi identificate abia în cursul acestei proceduri(68). Această jurisprudență ar putea fi înțeleasă în sensul că, în speță, sunt supuse obligației de a efectua o procedură de evaluare a efectelor asupra mediului numai acordul privind măsurile de modernizare sau chiar autorizațiile de construcție ulterioare, întrucât abia aceste decizii permit o identificare precisă și definitivă a efectelor asupra mediului.
138. În succesiunea cronologică a acestei jurisprudențe, ca urmare a modificărilor aduse Directivei EEM prin Directiva 2003/35 de punere în aplicare a Convenției de la Aarhus, la articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM, a fost totuși stabilit că participarea publicului ar trebui pusă în aplicare atunci când toate opțiunile sunt încă posibile și înainte de luarea unei decizii asupra solicitării de aprobare de dezvoltare. Dacă însă legiuitorul a decis deja cu privire la prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică, atunci la data aprobării fiecăreia dintre măsurile de modernizare nu mai sunt posibile toate opțiunile.
139. Prin urmare, decizia privind prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către anumite centrale nucleare ar trebui pregătită într‑un mod destul de extins, încât efectele acesteia asupra mediului să poată fi luate în considerare suficient.
140. În caz contrar, luarea în considerare a efectelor asupra mediului ar putea fi eludată în cadrul deciziei principale, mai importante. Pe de altă parte, Directiva privind evaluarea strategică de mediu ilustrează posibilitatea unei evaluări a impactului asupra mediului înainte ca toate detaliile proiectelor ulterioare să fie cunoscute.
141. Prin urmare, nici necesitatea de a adopta, cu privire la centrala nucleară Doel 1, acte administrative în vederea punerii în aplicare a Legii din 28 iunie 2015, necesitate care nu există în ceea ce privește centrala nucleară Doel 2, nu determină un răspuns diferit la întrebările privind Directiva EEM și cele două convenții.
142. Așadar, la întrebarea 6 litera b) ar trebui să se răspundă în sensul că, în cadrul adoptării unei decizii privind prelungirea perioadei de producere de energie electrică de către anumite centrale nucleare, care este corelată cu măsuri de modernizare din domeniul construcțiilor, procedura de consultare a publicului în temeiul articolului 6 alineatul (4) din Directiva EEM trebuie să fie efectuată, pe cât posibil, într‑o fază incipientă, în care toate opțiunile sunt posibile, mai exact înainte de adoptarea deciziei privind prelungirea.
E. Derogare de la obligația efectuării unei evaluări din motive de siguranță a aprovizionării cu energie electrică și de securitate juridică
143. Întrebarea 3 litera c), întrebarea 5 litera c), întrebarea 6 litera d) și întrebarea 9 adresate de Curtea Constituțională se referă la posibilitatea de a deroga de la obligația de a efectua o evaluare a impactului asupra mediului din motive de securitate a aprovizionării cu energie electrică sau de securitate juridică.
1. Derogarea în cazuri excepționale prevăzută de Directiva EEM
144. Prin intermediul întrebării 6 litera d), Curtea Constituțională dorește să afle dacă articolul 2 alineatul (4) din Directiva EEM permite ca prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară să fie exceptată de la obligația efectuării unei evaluări a efectelor asupra mediului din motive imperative de interes public legate de aprovizionarea cu energie electrică a țării.
145. Articolul 2 alineatul (4) din Directiva EEM afirmă faptul că, în cazuri excepționale, statele membre pot excepta un anumit proiect, în totalitate sau în parte, de la dispozițiile prevăzute de prezenta directivă.
146. După cum însăși Curtea Constituțională observă, conform acestei dispoziții, este permis să se renunțe la evaluarea impactului asupra mediului la nivel național, însă nu și la evaluarea la nivel transfrontalier, care este reglementată la articolul 7. În versiunea inițială a Directivei EEM(69) nu figura încă această rezervă privind evaluarea impactului asupra mediului la nivel transfrontalier. Aceasta a fost completată de Consiliu prin Directiva 97/11/CE(70), pentru a se asigura că dispoziția privind exceptarea nu aduce atingere cerințelor mai stricte privind consultările transfrontaliere în conformitate cu articolul 7(71) care, conform considerentelor (12) și (13) ale Directivei 97/11, se bazează pe Convenția de la Espoo.
147. În plus, articolul 2 alineatul (4) literele (a)-(c) conține cerințe suplimentare pe care un stat membru este obligat să le îndeplinească în cazul în care intenționează să se întemeieze pe această excepție.
148. În special, aceasta trebuie să evalueze, mai întâi, dacă ar fi adecvată o altă formă de evaluare [litera (a)], precum și să pună la dispoziția publicului interesat informațiile obținute în cadrul altor forme de evaluare în conformitate cu litera (a), informațiile privind decizia de exceptare și motivele pentru acordarea excepției [litera (b)]. În plus, statul membru trebuie să informeze Comisia [litera (c)].
149. Aceste condiții trebuie îndeplinite în primul rând din punct de vedere formal, și anume, autoritățile competente trebuie să efectueze evaluarea prevăzută la litera (a), iar apoi o „altă formă de evaluare” menționată, să pună la dispoziția publicului interesat informațiile menționate și să informeze Comisia.
150. Acestea nu sunt însă simple formalități. Dimpotrivă, aceste cerințe, prin însăși natura lor, au drept scop să realizeze, pe cât posibil, obiectivele Directivei EEM în cadrul celeilalte forme de evaluare.
151. Astfel cum rezultă din considerentul (23) al versiunilor în limbile engleză și franceză ale Directivei EEM, dar și din modul de redactare a articolului 2 alineatul (4) litera (a) din versiunile, de exemplu, în limbile engleză și germană, se admite ca în locul evaluării efectelor asupra mediului să se efectueze o altă formă de evaluare, în cazul în care acest lucru ar fi oportun. Înțelegem această condiție în sensul că trebuie să existe motive foarte serioase care să se opună unei evaluări în conformitate cu Directiva EEM. În acest sens, pe lângă siguranța aprovizionării cu energie electrică, ar trebui luată în considerare și evitarea insecurității juridice, menționată în întrebarea 9. Cu toate acestea, în cazul în care – precum în acțiunea principală – ca urmare a efectelor transfrontaliere asupra mediului, este necesară o evaluare a impactului asupra mediului în temeiul articolului 7, la care nu se poate renunța, pare foarte puțin probabil că ar putea exista motive care să se opună într‑un astfel de caz efectuării pe plan intern a unei evaluări a impactului asupra mediului.
152. Trebuie de asemenea remarcat faptul că omiterea îndeplinirii în timp util a obligației de a efectua o evaluare a impactului asupra mediului nu poate să fie adecvată pentru a justifica renunțarea la aplicarea Directivei EEM. Belgia menționează, desigur, probleme pe termen scurt în alte centrale energetice. Totuși, în principiu, necesarul de energie electrică era previzibil pe termen lung, astfel încât ar fi putut să fie luate la timp măsurile necesare. În plus, nu pare să fie a priori exclus faptul că Belgia ar fi putut să‑și acopere, cel puțin temporar, necesarul de energie electrică prin intermediul unor livrări din alte state membre.
153. În concluzie, trebuie să se constate că articolul 2 alineatul (4) din Directiva EEM permite ca prelungirea perioadei de producere de energie electrică de către o centrală nucleară să fie exceptată de la obligația privind efectuarea unei evaluări a efectelor asupra mediului pentru motive imperative de interes public, legate de siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării și/sau evitarea insecurității juridice, în cazul în care este adecvată o altă formă de evaluare și este efectuată o informare a publicului interesat și a Comisiei, în temeiul articolului 2 alineatul (4) literele (b) și (c). În schimb, articolul 2 alineatul (4) nu permite o renunțare la o evaluare la nivel transfrontalier a impactului asupra mediului în temeiul articolului 7.
2. Derogare de la Convenția de la Espoo
154. Întrucât, în temeiul Directivei EEM, evaluarea transfrontalieră a impactului asupra mediului nu poate face obiectul unei renunțări, întrebarea 3 litera c), dacă Convenția de la Espoo permite o derogare, devine superfluă.
3. Derogarea de la Convenția de la Aarhus
155. În schimb, la prima vedere pare posibil ca articolul 2 alineatul (4) din Directiva EEM să permită derogări de la evaluarea impactului asupra mediului care au un domeniu de aplicare mai extins decât posibilele derogări de la cerințele privind participarea publicului în temeiul articolului 6 din Convenția de la Aarhus. O astfel de contradicție ar putea să constituie de asemenea o lacună în ceea ce privește punerea în aplicare a acestei convenții în dreptul Uniunii.
156. Convenția de la Aarhus nu prevede o excepție pentru motive privind siguranța aprovizionării cu energie electrică și securitatea juridică, ci doar o excepție pentru apărarea națională, prevăzută la articolul 6 alineatul (1) litera (c), însă care nu este aplicabilă. Sunt de asemenea lipsite de relevanță articolele 54-64 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor, normele care guvernează încetarea sau suspendarea tratatelor.
157. Pe de altă parte, practica juridică recunoaște starea de necesitate („state of necessity”) ca justificare pentru nerespectarea obligațiilor prevăzute de dreptul internațional(72), însă aceasta este supusă unor condiții foarte stricte. Comisia pentru drept internațional a codificat această practică în sensul că nerespectarea trebuie să fie pentru stat singura modalitate de a proteja un interes fundamental în fața unui pericol grav și iminent(73). Aceste condiții sunt aplicate de asemenea de către Curtea Internațională de Justiție(74).
158. Nu pare să fie exclusă recunoașterea riscurilor privind siguranța aprovizionării sau securitatea juridică drept un pericol grav și iminent în raport cu un interes fundamental al Belgiei. Totuși, ar trebui de asemenea să se demonstreze că nerespectarea obligațiilor din Convenția de la Aarhus era singura modalitate de a face față unui astfel de pericol.
159. Astfel, ar trebui de asemenea să se examineze în acest context dacă efectuarea în timp util a unei consultări a publicului, însoțită de o evaluare a efectelor asupra mediului, ar fi fost imposibilă.
160. Astfel, siguranța aprovizionării cu energie electrică a țării și evitarea insecurității juridice nu constituie un motiv imperativ de interes general, care ar permite derogarea de la Convenția de la Aarhus și/sau suspendarea aplicării acesteia, dacă era posibil să se adopte în timp util măsurile necesare în vederea respectării convenției.
4. Consecințe privind interpretarea posibilității de derogare în temeiul Directivei EEM
161. Așadar, la prima vedere nu pare exclus ca Directiva EEM să permită o derogare, pe care probabil Convenția de la Aarhus nu o permite.
162. Pentru evitarea unei astfel de contradicții, în interpretarea articolului 2 alineatul (4) din Directiva EEM trebuie integrate cerințele privind starea de necesitate. În acest scop este prevăzută evaluarea de la articolul 2 alineatul (4) litera (b) din Directiva EEM, pentru a stabili dacă este adecvată o altă formă de evaluare. Caracterul adecvat poate fi, prin urmare, admis numai în cazul în care sunt îndeplinite condițiile stării de necesitate prevăzute de dreptul internațional.
163. Prin urmare, la întrebările 3 litera c), 5 litera c), 6 litera d) și 9 ar trebui să se răspundă în sensul că articolul 2 alineatul (4) din Directiva EEM permite ca prelungirea perioadei de producere de energie electrică de către o centrală nucleară să fie exceptată de la obligația privind evaluarea efectelor asupra mediului în cazul în care este necesară o altă formă de evaluare, pentru a preveni un pericol grav și iminent la adresa unui interes fundamental al statului membru în cauză, cum ar fi siguranța aprovizionării cu energie electrică sau securitatea juridică și cu condiția de a efectua o informare a publicului interesat și a Comisiei, în temeiul articolului 2 alineatul (4) literele (b) și (c). În schimb, articolul 2 alineatul (4) nu permite o renunțare la o evaluare la nivel transfrontalier a impactului asupra mediului în temeiul articolului 7.
F. Cu privire la întrebarea 8 – articolul 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate
1. Cu privire la întrebarea 8 litera a) – noțiunea de proiect din Directiva habitate
164. Prin intermediul întrebării 8 litera a), Curtea Constituțională solicită să se stabilească dacă articolul 6 din Directiva habitate se aplică în cazul prelungirii perioadei de producere industrială a energiei electrice de către o centrală nucleară.
165. În conformitate cu articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate, orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În cazul în care o astfel de evaluare ar fi necesară, aceasta ar include o participare publică în conformitate cu articolul 6 din Convenția de la Aarhus(75).
166. Prin urmare, este necesar să se clarifice în special dacă prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către centralele nucleare este un plan sau proiect în sensul acestei dispoziții.
167. Deși Directiva habitate nu definește noțiunea de proiect, Curtea a hotărât că definiția proiectului prevăzută la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM este pertinentă în vederea identificării noțiunii de „plan” sau de „proiect” în sensul Directivei habitate care, ca și Directiva EEM, are rolul de a împiedica realizarea unor activități susceptibile de a dăuna mediului fără o autorizare prealabilă în ceea ce privește compatibilitatea cu mediul(76).
168. O echivalare deplină a noțiunii de proiect în cele două directive nu este posibilă, în special deoarece evaluarea în temeiul Directivei habitate nu poate fi separată de cerințele în vederea autorizării unor planuri și proiecte care ar putea avea efecte negative semnificative asupra siturilor protejate. Astfel, autoritățile competente pot aproba un plan sau un proiect numai dacă evaluarea impactului conține concluzii complete, precise și definitive care sunt de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă în ceea ce privește efectele lucrărilor care ar putea afecta respectivul sit protejat(77). În schimb, Directiva EEM nu conține cerințe de drept material necesare pentru autorizarea unui proiect(78).
169. Astfel, înțelegem concluzia Curții cu privire la semnificația noțiunii de proiect în Directiva EEM în contextul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate în sensul că, în orice caz, proiectele care intră sub incidența acestei definiții sunt de asemenea proiecte în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate. Cu toate acestea, considerăm că astfel noțiunea de „proiect” din Directiva habitate nu este delimitată în mod definitiv(79).
170. Prin urmare, în cazul în care Curtea își însușește argumentele noastre, iar prelungirea ca atare trebuie considerată un proiect în sensul Directivei EEM sau în cazul în care Curtea Constituțională concluzionează că prelungirea împreună cu măsurile de modernizare constituie un proiect, atunci există și un proiect în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Însă chiar dacă nu există un proiect în conformitate cu Directiva EEM, acest lucru nu exclude aplicarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
171. Astfel, Curtea a subliniat de asemenea că nu este permisă excluderea unor anumite categorii de proiecte de la obligația de evaluare pe baza unor criterii care nu sunt adecvate pentru a garanta excluderea posibilității unor efecte negative semnificative asupra ariilor protejate ca urmare a proiectelor în discuție(80). În cadrul investigării ulterioare a diferitelor excluderi prevăzute de dreptul național, Curtea nu a examinat pentru fiecare caz în parte dacă acestea se referă la proiecte în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM. Dimpotrivă, posibilitatea unor efecte negative semnificative a fost suficientă pentru a refuza excluderea activității în cauză de la obligația de evaluare a efectelor(81).
172. Astfel, definiția proiectului prevăzută la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEM nu delimitează în mod definitiv noțiunea de proiect în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate. Elementul decisiv este mai curând dacă activitatea în cauză poate afecta în mod semnificativ un sit protejat.
173. Prin urmare, în special riscul remanent ca siturile protejate să fie afectate de un accident grav la una din centralele energetice reprezintă un argument în favoarea existenței unui proiect, astfel cum este prevăzut la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate. În plus, funcționarea sistemului de răcire poate afecta în special peștii și ciclostomii(82), motiv pentru care atât Belgia, cât și Țările de Jos protejează fluviul Escaut. Pe baza informațiilor disponibile, nu se poate exclude faptul că, pe lângă acestea, sunt posibile și alte efecte negative.
174. Prin urmare, la întrebarea 8 litera a) trebuie să se răspundă în sensul că prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară trebuie considerată un proiect și în sensul articolului 6 alineatul (3) prima teză din Directiva habitate chiar dacă respectiva prelungire nu ar urma să reprezinte un proiect în sensul Directivei EEM nici ca atare, nici ca urmare a legăturii sale cu lucrări de modernizare a instalației.
2. Cu privire la întrebarea 8 litera b) – actul legislativ
175. Întrebarea 8 litera b) se referă la faptul că prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară este efectuată prin intermediul unui act legislativ.
176. Acest aspect nu pune însă în discuție aplicarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Această dispoziție trebuie interpretată în sensul că nu permite unei autorități naționale, nici chiar uneia legislative, să autorizeze un plan sau un proiect fără să se fi asigurat că nu va aduce atingere integrității sitului vizat(83).
3. Cu privire la întrebarea 8 litera c) – Doel 1 și Doel 2
177. Din răspunsul la întrebarea 8 litera b) rezultă, în ceea ce privește întrebarea 8 litera c), că întrebările cuprinse la literele a) și b) nu ar trebui să primească un răspuns diferit referitor la cele două centrale nucleare, Doel 1 și Doel 2.
4. Cu privire la întrebarea 8 litera d) – derogare din motive de siguranță a aprovizionării cu energie electrică
178. În cele din urmă, la punctul 8 litera d), Curtea Constituțională ridică problema dacă articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate permite să se amâne încheierea perioadei de producere industrială de energie electrică a unei centrale nucleare din motive de siguranță a aprovizionării cu energie electrică.
179. Potrivit articolului 6 alineatul (4) primul paragraf din Directiva habitate, dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000.
a) Condiții de aplicare a articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate
180. În consecință, întrebarea se bazează pe premisa potrivit căreia evaluarea efectelor potențiale a condus la rezultate negative. Astfel, în cazul în care evaluarea efectelor ar fi condus la rezultate pozitive, proiectul ar fi putut fi deja aprobat în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva habitate.
181. În plus, articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate trebuie să fie interpretat în sens restrâns, ca excepție de la criteriul prevăzut pentru aprobare, și nu este aplicabil decât după ce au fost analizate efectele unui plan sau ale unui proiect în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din directivă(84). Astfel, cunoașterea acestor efecte în raport cu obiectivele de conservare referitoare la situl respectiv reprezintă o condiție prealabilă indispensabilă pentru aplicarea articolului 6 alineatul (4) din această directivă, întrucât, în lipsa acestor elemente, nu poate fi evaluată nicio condiție de aplicare a acestei dispoziții derogatorii. Într‑adevăr, examinarea unor eventuale motive cruciale de interes public major și a problemei privind existența unor alternative mai puțin nocive necesită o evaluare comparativă în raport cu efectele negative produse asupra sitului de planul sau de proiectul avut în vedere. În plus, pentru a stabili natura unor eventuale măsuri compensatorii, trebuie identificate cu precizie efectele negative produse asupra sitului respectiv(85).
182. Prin urmare, Curtea Constituțională trebuie să analizeze, în primul rând, dacă diferitele studii și consultări care au fost efectuate în contextul adoptării legii privind prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică la cele două centrale nucleare îndeplinesc cerințele privind evaluarea efectelor, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
183. Dacă testele necesare au fost efectuate, atunci este posibil să se verifice dacă, în raport cu prejudiciile produse ariilor protejate, siguranța aprovizionării cu energie electrică reprezintă un motiv imperativ de interes public major.
b) Siguranța aprovizionării cu energie electrică
184. În ceea ce privește interesul public privind siguranța aprovizionării cu energie electrică, acesta este unul dintre obiectivele politicii energetice a Uniunii, în conformitate cu articolul 194 alineatul (1) litera (b) TFUE. De asemenea, în conformitate cu articolul 194 alineatul (2) TFUE, statele membre dețin competența alegerii între diferite surse de energie și pot determina structura generală a propriei lor aprovizionări cu energie.
185. Astfel, în ceea ce privește libera circulație a capitalurilor, între altele în cazul unor întreprinderi din sectoarele petrolului, telecomunicațiilor și energiei electrice, Curtea a recunoscut că obiectivul de a garanta, în cazul unei crize, aprovizionarea cu astfel de produse sau furnizarea unor astfel de servicii pe teritoriul statului membru în cauză poate constitui un motiv de siguranță publică și, prin urmare, poate justifica o restricție privind libera circulație a capitalului(86).
186. Totuși, siguranța publică poate fi utilizată numai pentru a garanta un nivel minim de aprovizionare(87). Astfel, cerințele privind siguranța publică, în special derogarea de la principiul fundamental al liberei circulații a capitalurilor, trebuie interpretate în sens restrictiv, impactul acestora neputând fi stabilit în mod unilateral de un stat membru fără să existe un control exercitat de instituțiile Uniunii. Astfel, siguranța publică nu poate fi invocată decât în cazul unei amenințări reale și suficient de grave, care afectează un interes fundamental al societății(88).
187. Aceste considerații ar trebui, în principiu, să se aplice de asemenea în cazul articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate. Trebuie însă remarcat că această dispoziție, spre deosebire de excepțiile privind libera circulație a capitalurilor prevăzute la articolul 65 alineatul (1) TFUE, cuprinde de asemenea în mod expres motive de natură economică și socială.
188. Astfel, rezultă că nu numai un nivel minim de aprovizionare poate constitui un motiv imperativ de interes public major, ci și în general un nivel de aprovizionare suficient pentru a satisface cererea. Siguranța publică poate fi însă invocată numai în ceea ce privește interesul privind garantarea unui nivel minim de aprovizionare.
189. Această distincție între interesul general privind siguranța aprovizionării cu energie electrică și interesul special privind un nivel minim de aprovizionare este , prin urmare, semnificativă, întrucât în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva habitate, în cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu. Alte motive imperative de interes public major pot fi invocate numai după primirea avizului Comisiei.
190. Curtea a statuat deja în legătură cu această dispoziție că siguranța aprovizionării în domeniul energetic, în acel caz aprovizionarea cu cărbune, nu intră sub incidența articolului 6 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva habitate(89). Interpretăm această decizie în sensul că astfel Curtea a abordat doar interesul general privind siguranța aprovizionării, nu însă și nivelul interesului privind garantarea siguranței publice.
191. Așa cum a fost deja menționat, în diferite arii protejate amintite de Curtea Constituțională apar habitate naturale prioritare(90), și nu este a priori exclus că acestea pot fi afectate de centralele energetice. Fie și numai pentru acest motiv, aceasta trebuie să examineze dacă exploatarea celor două centrale nucleare în cauză servește doar interesului general privind siguranța aprovizionării sau chiar este necesară pentru a garanta un nivel minim de aprovizionare. În primul caz, utilizarea articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate presupune un aviz al Comisiei.
192. Această examinare se impune de asemenea întrucât cerințele privind lipsa unei soluții alternative pot varia după cum se acordă relevanță interesului, de mai mare importanță, de a garanta un nivel minim de aprovizionare sau interesului general, de mai mică importanță, de a garanta siguranța aprovizionării.
193. Astfel, pare să fie rezonabil ca un stat membru să dorească să asigure pe teritoriul său un nivel minim de aprovizionare(91). În schimb, nu este nerezonabil ca statelor membre să li se indice posibilitatea importului de energie electrică, în scopul interesului general privind siguranța aprovizionării(92).
c) Concluzie intermediară
194. Astfel, la întrebarea 8 litera d) trebuie să se răspundă în sensul că interesul public privind garantarea unui nivel minim de aprovizionare cu energie electrică reprezintă un motiv de siguranță publică în sensul articolului 6 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva habitate, în timp ce interesul public mai extins privind garantarea unui nivel de aprovizionare cu energie electrică trebuie considerat un motiv de natură economică în sensul articolului 6 alineatul (4) primul paragraf.
G. Cu privire la menținerea efectelor legii privind prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către centralele nucleare Doel 1 și Doel 2
195. În conformitate cu considerațiile anterioare, există indicii că, la adoptarea legii privind prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către centralele nucleare Doel 1 și Doel 2, au fost încălcate normele analizate în speță și că siguranța aprovizionării cu energie electrică sau securitatea juridică nu justifică acest lucru. Cu toate acestea, considerăm că nu este exclus ca în acest caz să fie posibilă menținerea efectelor acestei legi. Temeiul acestei considerații rezidă în jurisprudența dezvoltată de Curtea în legătură cu menținerea măsurilor care au fost adoptate cu încălcarea Directivei privind evaluarea strategică de mediu.
1. Cu privire la jurisprudența în domeniul de aplicare al directivei privind evaluarea strategică de mediu
196. În domeniul de aplicare al Directivei privind evaluarea strategică de mediu, Curtea a considerat posibilă luarea în considerare a unor interese publice majore în contextul consecințelor încălcării normelor de procedură privind evaluarea ecologică a măsurilor. Punctul de plecare este că Directiva privind evaluarea strategică de mediu, exact ca și convențiile de la Espoo și de la Aarhus, ca de altfel și Directiva EEM și Directiva habitate, nu cuprinde nicio dispoziție cu privire la aceste consecințe(93).
197. Prin urmare, modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor care au ca obiect încălcarea obligației de a efectua o evaluare ecologică înainte de a decide cu privire la o anumită activitate, se supun autonomiei procedurale a statelor membre, sub rezerva principiilor echivalenței și efectivității(94).
198. Cerințele impuse de principiul efectivității rezultă, în acest caz, din obligația statelor membre de a remedia consecințele ilicite ale unei încălcări a dreptului Uniunii în temeiul principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE(95). Astfel, instanțele sesizate în această privință trebuie ca, în temeiul dreptului lor național, să adopte măsuri de suspendare sau de anulare a deciziei adoptate cu încălcarea obligației de a efectua o evaluare ecologică(96). Astfel, în cazul în care, în cadrul acestor acțiuni și în limitele autonomiei procedurale a statelor membre, instanțele naționale sesizate în această privință nu ar adopta măsurile prevăzute de dreptul lor național și care sunt de natură să împiedice ca respectiva activitate să poată fi efectuată fără o evaluare ecologică, ar fi încălcat unul dintre obiectivele principale ale reglementării privind evaluarea ecologică(97).
199. În plus, măsurile de suspendare sau de anulare a unor astfel de decizii se impun ca urmare a dimensiunii juridice de fond a dreptului fundamental la o protecție jurisdicțională efectivă, consacrat la articolul 47 alineatul (1) din cartă. Deși în majoritatea cazurilor acest drept fundamental este invocat ca urmare a cerințelor procedurale pe care le impune, acestea sunt doar mijlocul pentru atingerea scopului, care este acela de a garanta o cale de atac efectivă. O cale de atac este însă efectivă numai în cazul în care constatarea încălcărilor juridice are consecințe adecvate(98). Astfel, nu ar putea să fie compatibil cu acest principiu cazul în care actele atacate rămân în continuare pe deplin aplicabile și în cazul unor încălcări.
200. În consecință, am afirmat deja că, de regulă, este necesar să se oprească exploatarea unei instalații în cazul în care autorizația acesteia este retrasă sau suspendată din cauza unei încălcări a Directivei EEM(99). Și de asemenea Curtea pare să presupună că aceasta este consecința tipică a unei astfel de constatări(100).
201. În același timp, Curtea a statuat în Hotărârea Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne că o instanță națională, luând în considerare faptul că există o cerință imperativă legată de protecția mediului, poate fi autorizată să aplice în mod excepțional o normă juridică națională care îi permite să mențină anumite efecte ale unui act juridic național pe care l‑a anulat ca urmare a încălcării Directivei privind evaluarea strategică de mediu(101).
202. În Hotărârea Association France Nature Environnement, Curtea a interpretat hotărârea anterioară în sensul că a vrut să acorde unei instanțe naționale, în acel caz specific și cu titlu excepțional, competența de a adapta efectele anulării unei dispoziții naționale considerate incompatibilă cu dreptul Uniunii(102). Însă această interpretare pare să inducă în eroare, în măsura în care aceasta s‑ar putea opune unei jurisprudențe constante conform căreia numai Curtea poate suspenda temporar aplicarea ratione temporis a dreptului Uniunii, care are rang prioritar(103).
203. De fapt, Hotărârea Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne privește numai cazurile în care măsurile naționale nu se opun sub aspectul conținutului dreptului Uniunii, ci numai au fost adoptate cu încălcarea normelor privind evaluarea de mediu. Prin urmare, aceste măsuri nu sunt inaplicabile întrucât s‑ar opune dreptului Uniunii, care are prioritate în aplicare. Acestea cuprind mai curând un viciu de procedură ale cărui consecințe, după cum s‑a menționat mai sus, nu sunt în mod explicit reglementate. Acest lucru explică marja de apreciere pe care Curtea a acordat‑o instanțelor naționale. Și, în definitiv, nici în Hotărârea Association France Nature Environnement, Curtea nu a mers mai departe.
204. Inițial(104), Curtea a admis în acest cadru numai menținerea efectului măsurilor de transpunere în mod corespunzător a Directivei privind nitrații(105) și, ulterior, a extins‑o la transpunerea întregii legislații a Uniunii cu privire la protecția mediului(106). În plus, această jurisprudență poate fi înțeleasă în sensul că prevenirea efectelor negative asupra mediului ar putea să justifice, independent de transpunerea legislației Uniunii în materie de mediu, menținerea efectelor măsurilor care au fost adoptate cu încălcarea Directivei privind evaluarea strategică de mediu(107).
205. Astfel, rămâne de stabilit faptul că o instanță națională, ținând seama de faptul că există o cerință imperativă legată de protecția mediului, va putea fi în mod excepțional autorizată să aplice o normă națională care îi permite să mențină anumite efecte ale unui act juridic național, pe care l‑a anulat ca urmare a încălcării cerințelor procedurale impuse de Directiva privind evaluarea strategică de mediu.
2. Cu privire la transpunerea în cazul altor evaluări de mediu
206. Dacă această jurisprudență ar fi aplicată în prezenta procedură, ea ar fi extinsă în mod considerabil.
207. Pe termen lung, o astfel de prelungire ar putea fi cu greu limitată la cerințele procedurale ale convențiilor de la Espoo și de la Aarhus, precum și la cerințele Directivei EEM și ale Directivei habitate. Dimpotrivă, aceasta ar urma să fie luată în considerare în ceea ce privește o varietate de dispoziții procedurale din dreptul Uniunii. În plus, cercul justificărilor posibile s‑ar extinde cu mult, depășind domeniul protecției mediului, către alte interese publice, dacă considerăm drept suficiente siguranța aprovizionării sau evitarea insecurității juridice.
208. În schimb, în mod constant ar lipsi o parte a motivării pentru menținerea planurilor și a programelor care fac obiectul Directivei privind evaluarea strategică de mediu. Astfel, spre deosebire de aceste măsuri, de regulă, deciziile adoptate în fiecare caz concret nu lasă în urma lor un vid legislativ(108), în cazul în care sunt anulate sau suspendate. În mod normal, ceea ce lipsește este doar o autorizație, pentru ca activitatea în cauză să nu poată fi exercitată.
209. În același timp, astfel de decizii nu se opun neapărat, din punctul de vedere al conținutului, dreptului Uniunii, dacă au fost adoptate cu încălcarea cerințelor procedurale din dreptul Uniunii. Astfel, dreptul Uniunii nu se opune dispozițiilor naționale care în anumite cazuri permit regularizarea unor demersuri sau acțiuni nelegale în raport cu dreptul Uniunii(109).
210. Având în vedere această posibilitate, s‑ar putea ca în anumite cazuri să fie disproporționat ca, pornind de la constatarea unui viciu de procedură, să se elimine efectele deciziei afectate de acesta, astfel încât respectiva activitate să nu mai poată fi exercitată, cel puțin provizoriu. În schimb, s‑ar putea să fie necesar să se analizeze comparativ interese în litigiu și în anumite cazuri să se mențină efectele deciziei până când ulterior aceasta va fi regularizată.
211. Cu toate acestea, în acest demers se impune o rezervă considerabilă.
212. Simpla posibilitate de regularizare ulterioară este limitată la circumstanțe excepționale și nu trebuie să ofere ocazia de a eluda sau de a nu aplica dreptul Uniunii(110). Însă o eludare ar fi cu atât mai mult de temut dacă încă înainte de regularizare ar fi menținut într‑un mod prea generos efectul unor decizii adoptate cu încălcarea cerințelor procedurale.
213. În plus, este necesar să se asigure că menținerea efectelor unei decizii adoptate în lipsa unei evaluări obligatorii a efectelor asupra mediului nu determină atingeri aduse mediului înconjurător, pe care evaluarea efectelor asupra mediului tocmai urmărește să le prevină.
214. În consecință, efectele unei astfel de decizii trebuie să fie menținute numai în cazul în care, pe baza informațiilor disponibile și a dispozițiile aplicabile se poate presupune cu un grad de probabilitate ridicat că decizia va fi confirmată în aceeași formă după efectuarea ulterioară a evaluării de mediu. În schimb, în cazul în care există îndoieli rezonabile în ceea ce privește o astfel de confirmare, menținerea efectelor ar trebui să fie exclusă. Criteriul decisiv pentru evaluare îl constituie condițiile de fond pentru exercitarea respectivei activități, de exemplu în speță, pe lângă normele aplicabile privind exploatarea centralelor nucleare, de asemenea articolul 6 din Directiva habitate.
215. Pe de altă parte, menținerea efectelor nu ar trebui să determine generarea suplimentară de fapte împlinite cum ar fi, de exemplu, realizarea de noi investiții de către dezvoltatorii de proiecte sau producerea de prejudicii suplimentare asupra mediului.
216. Faptele împlinite slăbesc eficacitatea unei evaluări ulterioare a efectelor asupra mediului. Funcția principală a evaluării, în cazul în care aceasta este efectuată la timp, este aceea de a influența decizia privind proiectul în sensul minimizării pe cât posibil a efectelor negative asupra mediului. Acesta este motivul pentru care, în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus și cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM, aceasta trebuie efectuată cât mai curând posibil, atunci când toate opțiunile sunt posibile. În cazul în care aceasta va fi efectuată abia retrospectiv, ea își poate realiza funcția doar într‑o măsură foarte limitată, deoarece multe decizii vor fi fost deja luate. Este cu atât mai puțin atractiv să se modifice aceste decizii în lumina evaluării efectuate retrospectiv, cu cât acestea au fost puse deja în aplicare.
217. Numai în cazul în care se pornește de la premisa confirmării deciziei atacate și că nu au fost generate alte fapte împlinite, se pune problema unei analize comparative a interesului privind punerea în aplicare efectivă a normelor privind evaluarea de mediu și a intereselor privind menținerea efectelor deciziei.
218. Nu ar fi surprinzător dacă, în cadrul litigiului principal, Curtea Constituțională ar ajunge la această analiză comparativă, întrucât este în discuție continuarea unei activități care se desfășoară deja de circa 40 de ani.
219. În ceea ce privește analiza comparativă în sine, trebuie să se ia în considerare în special dacă interesul privind siguranța aprovizionării se încadrează în domeniul mai restrâns descris anterior al unei aprovizionări la un nivel minim, care trebuie subsumat categoriei de o mai mare greutate a siguranței publice, sau în domeniul mai larg al siguranței aprovizionării generale, care trebuie subsumat intereselor economice. Acestea au o greutate mai mică(111).
220. În concluzie, trebuie să se constate că instanțele naționale pot menține temporar, în mod excepțional, efectele unei decizii care a fost adoptată cu încălcarea unei obligații prevăzute de dreptul Uniunii de a efectua o evaluare de mediu în cazul în care:
– această decizie este regularizată ulterior cât mai curând posibil prin remedierea viciului de procedură;
– pe baza acestor informații și a dispozițiilor aplicabile, se poate presupune cu un grad de probabilitate ridicat că, după regularizare, decizia este confirmată în aceeași formă;
– pe cât posibil, nu au fost generate fapte împlinite suplimentare; și
– interese publice majore care să justifice menținerea efectelor prevalează în raport cu interesul efectului util al obligației de a efectua o evaluare de mediu și cu dreptul fundamental la o protecție jurisdicțională eficientă.
VI. Concluzie
221. Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează:
„1) La întrebările 2, 4 și 7 din cererea de decizie preliminară trebuie să se răspundă în sensul că, în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, din domeniul de aplicare al directivei sunt excluse numai proiectele care au fost aprobate în detaliu printr‑un act legislativ special, astfel încât obiectivele directivei au fost realizate prin intermediul procedurii legislative. Este de competența instanței naționale să verifice, ținând seama atât de conținutul actului legislativ adoptat, cât și de ansamblul procedurii legislative care a condus la adoptarea sa, și în special de lucrările pregătitoare și de dezbaterile parlamentare, dacă actul legislativ este echivalent cu o aprobare a proiectului și dacă obiectivele directivei au fost realizate în cadrul procedurii legislative.
2) La întrebările 1, 3 litera a) și 5 litera a), precum și la prima parte a întrebării 6 litera a), trebuie să se răspundă în sensul că noțiunea de proiect în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2011/92/UE include, contrar jurisprudenței de până acum, prelungirea cu zece ani a perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară.
În cazul în care Curtea, având în vedere prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară, își menține interpretarea noțiunii de proiect în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2011/92/UE, îi propunem să constate că directiva se aplică totuși unei astfel de prelungiri, în măsura în care este vorba despre un proiect în sensul articolului 1 punctul (V), precum și al anexei I la Convenția de la Espoo privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontieră și al articolului 6 alineatul (1) litera (a) și al anexei I din Convenția de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu.
Indiferent dacă Curtea va urma propunerea privind interpretarea în conformitate cu dreptul internațional a articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2011/92 sau propunerea privind aplicarea directă a noțiunii de proiect prevăzute de Convențiile de la Espoo și de la Aarhus, prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară reprezintă aprobarea unui proiect în sensul articolului 1 alineatul 2 litera (a), în cazul în care acesteia îi sunt asociate lucrări sau intervenții de modificare sau de extindere a instalației.
3) La cea de a doua parte a întrebării 6 litera a) trebuie să se răspundă în sensul că prelungirea cu zece ani a perioadei de producere industrială de energie electrică de către centrale nucleare de tip comercial, care este corelată cu măsuri de modernizare din domeniul construcțiilor, trebuie supusă unei proceduri de evaluare a efectelor asupra mediului, ca modificare a unei centrale nucleare în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) și cu punctul 24 din anexa I coroborat cu punctul 2 litera (b) din Directiva 2011/92/UE, dacă prelungirea ca atare nu ar trebui deja considerată autorizare a unui proiect în sensul prevăzut la punctul 2 litera (b) din anexa I.
La întrebarea 6 litera b) ar trebui să se răspundă în sensul că, în cadrul adoptării unei decizii privind prelungirea perioadei de producere de energie electrică de către centrale nucleare, care este corelată cu măsuri de modernizare din domeniul construcțiilor, procedura de consultare a publicului în temeiul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2011/92/UE trebuie să fie efectuată, pe cât posibil, într‑o fază incipientă, în care toate opțiunile sunt încă posibile, mai exact înainte de adoptarea deciziei privind prelungirea.
4) La întrebările 3 litera c), 5 litera c), 6 litera d) și 9 ar trebui să se răspundă în sensul că articolul 2 alineatul (4) din Directiva 2011/92/UE permite ca prelungirea perioadei de producere de energie electrică de către o centrală nucleară să fie exceptată de la obligația privind evaluarea efectelor asupra mediului, în cazul în care este necesară o altă formă de evaluare, pentru a preveni un pericol grav și iminent la adresa unui interes fundamental al statului membru în cauză, cum ar fi siguranța aprovizionării cu energie electrică sau securitatea juridică și cu condiția de a efectua o informare a publicului interesat și a Comisiei, în temeiul articolului 2 alineatul (4) literele (b) și (c). În schimb, articolul 2 alineatul (4) nu permite o renunțare la o evaluare la nivel transfrontalier a impactului asupra mediului în temeiul articolului 7.
5) La întrebarea 8 litera a) ar trebui să se răspundă în sensul că prelungirea perioadei de producere industrială de energie electrică de către o centrală nucleară trebuie considerată un proiect în sensul articolului 6 alineatul (3) prima teză din Directiva 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, chiar dacă respectiva prelungire nu ar urma să reprezinte un proiect în sensul Directivei 2011/92/UE nici ca atare, nici ca urmare a legăturii sale cu lucrări de modernizare a instalației.
La întrebarea 8 litera b) ar trebui să se răspundă în sensul că articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43 nu permite unei autorități naționale, nici chiar uneia legislative, să autorizeze un plan sau un proiect fără să se fi asigurat că nu va aduce atingere integrității sitului vizat.
La întrebarea 8 litera d) trebuie să se răspundă în sensul că interesul public privind garantarea unui nivel minim de aprovizionare cu energie electrică reprezintă un motiv de siguranță publică în sensul articolului 6 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 92/43/CEE, în timp ce interesul public mai extins privind garantarea unui nivel de aprovizionare cu energie electrică trebuie considerat un motiv de natură economică în sensul articolului 6 alineatul (4) primul paragraf.
6) În mod excepțional, instanțele naționale pot menține temporar efectele unei decizii care a fost adoptată cu încălcarea obligației prevăzute de dreptul Uniunii de a efectua o evaluare ecologică, în cazul în care:
– această decizie este regularizată ulterior cât mai curând posibil prin remedierea viciului de procedură;
– pe baza acestor informații și a dispozițiilor aplicabile, se poate presupune cu un grad de probabilitate ridicat că, după regularizare, decizia va fi confirmată în aceeași formă;
– pe cât posibil, nu au fost generate fapte împlinite suplimentare; și
– interese publice majore care să justifice menținerea efectelor prevalează în raport cu interesul efectului util al obligației de a efectua o evaluare de mediu și cu dreptul fundamental la o protecție jurisdicțională eficientă.
7) La întrebările 3 litera b), 5 litera b), 6 litera c) și 8 litera c), trebuie să se răspundă în sensul că necesitatea de a adopta, în ceea ce privește centrala nucleară Doel 1, acte administrative în vederea punerii în aplicare a Legii din 28 iunie 2015, care nu există în ceea ce privește centrala nucleară Doel 2, nu schimbă cu nimic modul în care trebuie să se răspundă la cererea de decizie preliminară.”