Lieta C‑62/14
Peter Gauweiler u.c.
pret
Deutscher Bundestag
(Bundesverfassungsgericht lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Ekonomikas un monetārā politika – Eiropas Centrālās bankas (ECB) Padomes lēmumi par dažām tehniskām iezīmēm saistībā ar Eurosistēmas tiešajiem monetārajiem darījumiem sekundārajos valstu obligāciju tirgos – LESD 119. un 127. pants – ECB un Eiropas Centrālo banku sistēmas pilnvaras – Monetārās politikas transmisijas mehānisms – Cenu stabilitātes saglabāšana – Samērīgums – LESD 123. pants – Eurozonas dalībvalstu monetārās finansēšanas aizliegums
Kopsavilkums – Tiesas (virspalāta) 2015. gada 16. jūnija spriedums
1. Prejudiciāli jautājumi – Tiesas kompetence – Ierobežojumi – Valsts tiesas kompetence – Prejudiciāla jautājuma nepieciešamība un uzdoto jautājumu atbilstība – Valsts tiesas vērtējums
(LESD 267. pants)
2. Prejudiciāli jautājumi – Tiesas spriedums – Sekas
(LESD 267. pants)
3. Prejudiciāli jautājumi – Tiesas kompetence – Ierobežojumi – Acīmredzami neatbilstoši jautājumi un hipotētiski jautājumi, kas uzdoti kontekstā, kurš neļauj sniegt derīgu atbildi – Kompetence atbildēt uz jautājumiem, kas uzdoti saistībā ar tiesvedību, kas izriet no valsts tiesībās atļautas preventīvas prasības
(LESD 267. pants)
4. Prejudiciāli jautājumi – Tiesas kompetence – Ierobežojumi – Lūgums interpretēt vispārēji piemērojamu Savienības tiesību aktu, kurš nav bijis piemērošanas pasākumu, kas veikti saskaņā ar valsts tiesībām, priekšmets – Prasības pieņemamība valsts tiesā – Iekļaušana
(LESD 267. pants)
5. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Piemērošanas joma –Eiropas Centrālo banku sistēmas valsts obligāciju iegādes programma sekundārajos tirgos – Iekļaušana – Programma, kas rada labvēlīgas sekas ekonomikas politikas mērķu sasniegšanai – Ietekmes uz monetārās politikas pasākumu kvalifikāciju neesamība
(LESD 119. panta 2. punkts, 127. panta 1. punkts un 282. panta 2. punkts; LES un LESD pievienotā 4. protokola 18. panta 1. punkts)
6. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Ieviešana – Eiropas Centrālo banku sistēmas rīcības brīvība – Pārbaude tiesā – Ierobežojumi – Pienākums norādīt pamatojumu – Piemērojamība
(LES 5. panta 4. punkts, LESD 119. panta 2. punkts un 127. panta 1. punkts)
7. Iestāžu akti – Pamatojums – Pienākums – Piemērojamība – Pienākuma norādīt pamatojumu izvērtējums, ņemot vērā attiecīgos apstākļus
(LESD 296. panta 2. punkts)
8. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Ieviešana – Eiropas Centrālo banku sistēmas valsts obligāciju iegādes programma sekundārajos tirgos – Samērīguma principa pārkāpums – Neesamība
(LES 5. panta 4. punkts, LESD 119. panta 2. punkts un 127. panta 1. punkts)
9. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Monetārās finansēšanas aizliegums – Piemērošanas joma – Eiropas Centrālo banku sistēmas valsts obligāciju iegādes programma sekundārajos tirgos – Izslēgšana – Nosacījumi
(LESD 123. panta 1. punkts; LES un LESD pievienotā 4. protokola 18. panta 1. punkts un 33. pants; Padomes Regulas Nr. 3603/93 preambulas 7. apsvērums)
10. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Monetārās finansēšanas aizliegums – Mērķis – Pamudinājums dalībvalstīm īstenot pareizu budžeta politiku
(LESD 119. panta 2. punkts, 123. pants, 127. panta 1. punkts un 282. panta 2. punkts)
11. Eiropas Centrālā banka – Eiropas Centrālo banku sistēmas kompetence – Valsts obligāciju iegādes programmas sekundārajos tirgos pieņemšana – Iekļaušana
(LESD 119. pants, 123. panta 1. punkts un 127. panta 1. un 2. punkts; LES un LESD pievienotā 4. protokola 17.–24. pants)
1. Prejudiciālā nolēmuma jomā Tiesai nav kompetences lemt, ja iesniedzējtiesai Tiesas sniegtā interpretācija nav saistoša. Proti, Tiesai nav kompetences sniegt atbildes, kam ir tikai konsultatīva ietekme. Tādējādi Tiesai nav kompetences interpretēt Savienības tiesību aktu, lai iesniedzējtiesa varētu lemt par valsts tiesību piemērojamību situācijā, kad valsts tiesībās nav tiešas un beznosacījuma atsauces uz Savienības tiesībām, bet tajās tikai paraugam tiek izmantots attiecīgais Savienības tiesību akts, vien daļēji atspoguļojot tā formulējumu. Tomēr citādi ir gadījumā, ja lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas tieši uz Savienības tiesību interpretāciju un piemērojamību, kas nozīmē, ka Tiesas spriedumam ir konkrēta ietekme uz pamatlietas risinājumu.
Šajā ziņā ar LESD 267. pantu tiek izveidota tiešas sadarbības procedūra starp Tiesu un dalībvalstīm. Šajā procedūrā, kas pamatota ar nepārprotamu valsts tiesu un Tiesas funkciju sadali, ikviens lietas faktu vērtējums ir valsts tiesas kompetencē, kam, ņemot vērā lietas īpatnības, jānosaka, cik lielā mērā ir vajadzīgs prejudiciāls nolēmums, lai šī tiesa varētu taisīt spriedumu, un cik atbilstīgi ir Tiesai uzdotie jautājumi, savukārt Tiesa ir pilnvarota vienīgi lemt par Savienības tiesību akta interpretāciju vai spēkā esamību, ņemot vērā faktus, kurus tai ir norādījusi valsts tiesa. Līdz ar to gadījumos, kad jautājumi ir par Savienības tiesību normas interpretāciju vai spēkā esamību, Tiesai principā ir pienākums pieņemt nolēmumu.
No minētā izriet, ka uz jautājumiem par Savienības tiesībām ir attiecināma atbilstības prezumpcija. Tiesa var atteikties pieņemt lēmumu par valsts tiesas uzdotu prejudiciālu jautājumu tikai tad, ja ir acīmredzams, ka prasītajai Savienības tiesību interpretācijai vai spēkā esamības izvērtēšanai nav nekāda sakara ar pamatlietā pastāvošo faktisko situāciju vai tās priekšmetu, ja problēma ir hipotētiska vai ja Tiesai nav darīti zināmi faktiskie vai tiesiskie apstākļi, kas vajadzīgi, lai atbilstoši atbildētu uz tai uzdotajiem jautājumiem.
(sal. ar 12.–15., 24. un 25. punktu)
2. Skat. nolēmuma tekstu.
(sal. ar 16. punktu)
3. Attiecībā uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par Eiropas Centrālās bankas Padomes lēmumu saistībā ar valsts obligāciju iegādes programmu spēkā esamību apstāklis, ka šī programma netika īstenota un ka tā varēs tikt īstenota tikai pēc tam, kad tiks pieņemti jauni tiesību akti, neatņem prasībai pamatlietā tās priekšmetu, ja attiecīgās valsts tiesības atsevišķos apstākļos šādā situācijā ļauj sniegt preventīvu tiesību aizsardzību tiesā. Lai gan taisnība, ka prasība pamatlietā, kuras mērķis ir novērst apdraudētu tiesību pārkāpumu, ir balstīta uz hipotētiskiem pieņēmumiem, tomēr valsts tiesībās tas ir atļauts. Tādējādi, ciktāl LESD 267. pantā paredzētās tiesvedības ietvaros valsts tiesību interpretāciju veic tikai šī tiesa, tas, ka apstrīdētie lēmumi vēl nav īstenoti un ka tie varēs tikt īstenoti tikai pēc tam, kad tiks pieņemti jauni tiesību akti, nevar tomēr likt noliegt, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilst objektīvai nepieciešamībai atrisināt strīdus, ko izskata minētā tiesa.
(sal. ar 27. un 28. punktu)
4. Ja saskaņā ar valsts tiesībām strīda, kas ir iesniegts Tiesā prejudiciāla nolēmuma pieņemšanai, puses var celt prasību par ieceres likumības pārbaudi vai attiecīgās dalībvalsts pienākumu panākt atbilstību Savienības tiesību aktam, privātpersonu iespēja valsts tiesās prasīt vispārēji piemērojama Savienības tiesību akta atzīšanu par spēkā neesošu nav atkarīga no nosacījuma, vai šis akts faktiski jau bijis piemērošanas pasākumu, kas pieņemti saskaņā ar valsts tiesībām, priekšmets. Šajā sakarā pietiek ar to, ka valsts tiesai ir jāizskata īsts strīds, kurā šāda akta spēkā esamība netieši tiek izvirzīta.
(sal. ar 29. punktu)
5. Lai noteiktu, vai pasākums ietilpst monetārās politikas jomā, galvenokārt ir jābalstās uz šī pasākuma mērķiem. Nozīme ir arī līdzekļiem, kas ar šo pasākumu tiek īstenoti, lai sasniegtu šos mērķus.
Monetārās politikas jomā ietilpst tāda Eiropas Centrālo banku sistēmas (ECBS) valsts obligāciju iegādes sekundārajos tirgos programma, kuras mērķis ir gan nodrošināt atbilstošu monetārās politikas transmisiju, gan šīs politikas vienotību. Pirmkārt, no vienas puses, monetārās politikas vienotības mērķis veicina šīs politikas mērķu sasniegšanu, ciktāl tai saskaņā ar LESD 119. panta 2. punktu ir jābūt vienotai. No otras puses, atbilstošas monetārās politikas transmisijas saglabāšanas mērķis gan saglabā minētās politikas vienotību, gan veicina tās galvenā mērķa sasniegšanu – cenu stabilitātes saglabāšanu. Tas, ka minētā programma, iespējams, var veicināt arī ekonomikas politikā ietilpstošās eurozonas stabilitāti, nevar likt apstrīdēt šo analīzi. Monetārās politikas pasākums nevar tikt pielīdzināts ekonomiskās politikas pasākumam tādēļ vien, ka tam varētu būt netieša ietekme uz eurozonas stabilitāti.
Otrkārt, no protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas statūtiem un Eiropas Centrālās bankas statūtiem 18. panta, kas ietverts tā IV nodaļā, 1. punkta skaidri izriet, ka, lai sasniegtu ECBS mērķus un veiktu tās uzdevumus, kas izriet no primārajām tiesībām, ECB un valstu centrālās bankas principā var darboties finanšu tirgos, tieši pērkot un pārdodot tirgojamus instrumentus euro valūtā. Attiecībā uz valstu obligāciju iegādes programmas selektīvo raksturu – tā kā tās mērķis ir novērst traucējumus monetārās politikas transmisijas mehānismā, ko radījusi īpašā atsevišķu dalībvalstu izlaisto valsts obligāciju situācija, fakts, ka minētā programma attiecas tikai uz šīm valsts obligācijām, pats par sevi tādējādi nenozīmē, ka ECBS izmantotie instrumenti neietilpst monetārajā politikā. Turklāt nav tādu LESD noteikumu, kas liktu ECBS darboties finanšu tirgos, izmantojot vispārējus pasākumus, kas noteikti būtu piemērojami visām eurozonas valstīm.
Turklāt apstāklis, ka valsts obligāciju iegādes programmas īstenošana ir pakļauta pilnīgai makroekonomisko korekciju programmai, šo konstatējumu nemaina. Protams, nav izslēgts, ka valsts obligāciju iegādes programma, kurai ir šādas pazīmes, var netieši pastiprināt pamudinājumu ievērot šīs korekcijas programmas un tādējādi zināmā mērā atvieglot ekonomikas politikai piemītošo mērķu sasniegšanu. Tomēr šāda netieša ietekme nenozīmē, ka šī programma būtu jāpielīdzina ekonomikas politikas pasākumam, jo no LESD 119. panta 2. punkta, 127. panta 1. punkta un 282. panta 2. punkta izriet, ka, neietekmējot cenu stabilitātes mērķi, ECBS atbalsta vispārējās Savienības ekonomiskās politikas jomas.
(sal. ar 46.–49., 51., 52. un 54.–59. punktu)
6. No LESD 119. panta 2. punkta un 127. panta 1. punkta, lasot tos kopā ar LES 5. panta 4. punktu, izriet, ka monetārajā politikā ietilpstošā obligāciju iegādes programma var tikt pieņemta un īstenota tikai tiktāl, ciktāl tajā ietilpstošie pasākumi ir samērīgi ar šīs politikas mērķiem. Attiecībā uz samērīguma principa ievērošanas pārbaudi tiesā, tā kā Eiropas Centrālo banku sistēmai (ECBS), izstrādājot un īstenojot atvērta tirgus operāciju programmu, ir jāveic tehniska rakstura izvēle un sarežģītas prognozes un vērtējumi, tai šajā ziņā ir jāatzīst plaša rīcības brīvība.
Visbeidzot, gadījumā, ja kādai Savienības iestādei ir plaša rīcības brīvība, pārbaudei saistībā ar atsevišķu procesuālo garantiju ievērošanu ir fundamentāla nozīme. Viena no šīm garantijām ir ECBS pienākums rūpīgi un objektīvi pārbaudīt visus attiecīgās lietas apstākļus un atbilstoši pamatot savu nolēmumu. Šajā ziņā apstāklis, ka eurozonas ekonomiskās situācijas pamatotā analīze tika apstrīdēta, pats par sevi nav pietiekams, lai apstrīdētu Tiesas secinājumu, ka nav pieļauta acīmredzama kļūda vērtējumā, jo, ņemot vērā monetārās politikas jautājumiem parasti piemītošo strīdīgo raksturu un plašo ECBS rīcības brīvību, var pieprasīt tikai to, lai tā izmantotu tās ekonomisko ekspertīzi un tās rīcībā esošos nepieciešamos tehniskos līdzekļus, lai šī analīze tiktu veikta rūpīgi un precīzi.
(sal. ar 66., 68., 69., 74. un 75. punktu)
7. Skat. nolēmuma tekstu.
(sal. ar 70. punktu)
8. Tas, ka Eiropas Centrālo banku sistēma (ECBS) iegādājas eurozonas dalībvalstu obligācijas sekundārajos tirgos, kuros procentu likmēm bija lielas svārstības un ārkārtīgi lielas atšķirības galvenokārt dēļ pārmērīgām riska prēmijām, kuru mērķis bija novērst draudošo eurozonas izjukšanu, var veicināt šo likmju pazemināšanos, kliedējot nepamatotās bažas par eurozonas izjukšanu, un tādējādi veicinot šo prēmiju samazināšanos vai pat izzušanu.
Šādā kontekstā ECBS ir tiesības uzskatīt, ka šāda procentu likmju attīstība atvieglo ECBS monetārās politikas transmisiju un saglabā šīs politikas vienotību. Tādējādi ECBS bija tiesīga uzskatīt, ka šāda programma var veicināt ECBS mērķus un attiecīgi cenu stabilitātes saglabāšanu. Šāda programma acīmredzami nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šo mērķu sasniegšanai, it īpaši tādēļ, ka tā ļauj iegādāties valstu obligācijas sekundārajā tirgū tikai tiktāl, ciktāl tas ir nepieciešams šīs programmas mērķu sasniegšanai, un ka šī iegāde tiks pārtraukta, tiklīdz šie mērķi tiks sasniegti.
Šāda programma galu galā attiecas tikai uz ierobežotu eurozonas valstu izdotu valsts obligāciju daļu, tādējādi saistības, kuras Eiropas Centrālā banka var uzņemties, īstenojot šādu programmu, faktiski ir ierobežotas. Šādos apstākļos šķiet, ka ECBS būtu tiesības pieņemt programmu, kuras apmērs ir šādi ierobežots, nenosakot kvantitatīvu ierobežojumu pirms tās īstenošanas, jo šāds ierobežojums turklāt var novājināt šīs programmas efektivitāti. Turklāt ir jākonstatē, ka šajā programmā ir norādītas dalībvalstis, kuru obligācijas var iegādāties, pamatojoties uz kritērijiem, kas ir saistīti ar tās mērķiem, nevis izvēloties patvaļīgu selekciju.
Turklāt, izsverot dažādās pastāvošās intereses, ECBS rīkojās, lai efektīvi novērstu to, ka aplūkotās programmas īstenošanas laikā rodas neērtības, kas acīmredzami nav samērīgas ar programmas mērķiem. Šādos apstākļos šāda programma nepārkāpj samērīguma principu.
(sal. ar 72., 76., 77., 80.–82., 87., 88. un 90.–92. punktu)
9. No LESD 123. panta 1. punkta formulējuma izriet, ka šī tiesību norma aizliedz Eiropas Centrālo banku sistēmai (ECBS) sniegt jebkādu finansiālu palīdzību dalībvalstij, vienlaicīgi vispārīgā veidā neizslēdzot ECBS tiesības pārpirkt no šīs valsts kreditoriem tās iepriekš izlaistus vērtspapīrus. Tādējādi protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas statūtiem un Eiropas Centrālās bankas statūtiem 18. panta 1. punkts, lai sasniegtu ECBS mērķus un veiktu tās uzdevumus, ļauj tai darboties finanšu tirgos, tostarp tieši pērkot un pārdodot tirgojamus instrumentus, kuros ietilpst valsts obligācijas, nenosakot šai atļaujai īpašus nosacījumus, izņemot gadījumus, kad netiek ievērots pats atvērtā tirgus darījumu raksturs.
Tomēr ECBS nav tiesīga iegādāties valsts obligācijas sekundārajos tirgos apstākļos, kad faktiski tās iesaistīšanās radītu sekas, kas būtu pielīdzināmas tiešai valsts obligāciju iegādei no dalībvalstu iestādēm un struktūrām, tādējādi apdraudot LESD 123. panta 1. punktā norādītā aizlieguma efektivitāti. Tomēr, kā tas ir atgādināts Regulas Nr. 3603/93, ar ko precizē definīcijas, lai piemērotu [LESD 123.] pantā un [125.] panta 1. punktā minētos aizliegumus, preambulas septītajā apsvērumā, sekundārajā tirgū izdarītos pirkumus nedrīkst izmantot, lai apietu LESD 123. panta mērķi. No tā izriet, ka tad, kad ECB iegādājas valsts obligācijas sekundārajā tirgū, tai iesaistīšanās ir jāpapildina ar pietiekamām garantijām, lai to saskaņotu ar monetārās finansēšanas aizliegumu, kas izriet no LESD 123. panta 1. punkta.
Protams, runājot par ECBS valsts obligāciju iegādes sekundārajos tirgos programmu, neraugoties uz to, ka pastāv garantijas, kas ļauj izvairīties no tā, ka minēto obligāciju izlaišanas nosacījumus maina pārliecība par to, ka šīs obligācijas pēc to izlaišanas iegādāsies ECBS, ECBS iesaistīšanās raksturs ļauj zināmā veidā ietekmēt valsts parāda primārā un sekundārā tirgus darbību. Tomēr šim apstāklim nav izšķirošas nozīmes, jo šai ietekmei ir sekas, kas ir raksturīgas iegādei sekundārajā tirgū, kas ir atļauta ar LESD, turklāt šīs sekas ir nepieciešamas, lai šo iegādi varētu efektīvi izmantot monetārās politikas ietvaros.
Turklāt apstāklis, ka šāda iegādes programma varētu ECB radīt ievērojamu zaudējumu risku, pat ja tas būtu pierādīts, nekādā veidā nemazina minētajā programmā ietvertās garantijas, lai izvairītos no tā, ka dalībvalstīm zūd pamudinājums īstenot pareizu budžeta politiku. Turklāt tādai centrālajai bankai, kāda ir Eiropas Centrālā banka, ir jāpieņem lēmumi, kas, kā tas ir atvērtā tirgus darījumu gadījumā, nenovēršami tai rada zaudējumu risku. Šajā ziņā protokola par ECBS un ECB 33. pants pamatoti paredz veidu, kādā ir jāsadala ECB zaudējumi, īpaši nenorādot riskus, kurus tā var uzņemties, lai īstenotu monetārās politikas mērķus. Turklāt, lai gan privileģēta statusa neesamība var nozīmēt, ka ECB ir pakļauta parāda atlaišanai, par kuru lemj citi attiecīgās dalībvalsts kreditori, jākonstatē, ka šāds risks ir cieši saistīts ar obligāciju iegādi sekundārajos tirgos – darbību, kuru ir atļāvuši veikt līgumu autori, neparedzot nosacījumu, ka ECB būtu jāpiemēro privileģētā kreditora statuss.
(sal. ar 94.–97., 101., 102., 107., 108., 123., 125. un 126. punktu)
10. LESD 123. panta mērķis ir nodrošināt, lai dalībvalstis īstenotu pareizu budžeta politiku, izvairoties no tā, ka valsts deficīta monetārā finansēšana vai valsts iestāžu privileģēta piekļuve finanšu tirgiem rada pārliekas dalībvalstu parādsaistības vai pārmērīgu deficītu. Šis mērķis tiktu apiets, ja Eiropas Centrālo banku sistēma (ECBS) īstenotu programmu, kuras dēļ attiecīgajām dalībvalstīm zustu pamudinājums īstenot pareizu budžeta politiku. Tā kā no LESD 119. panta 2. punkta, 127. panta 1. punkta un 282. panta 2. punkta izriet, ka, neietekmējot cenu stabilitātes mērķi, ECBS atbalsta vispārējās Savienības ekonomiskās politikas jomas, darbības, kuras ECBS veic, pamatojoties uz LESD 123. pantu, nevar pārkāpt šo politiku efektivitāti, attiecīgajām dalībvalstīm zaudējot pamudinājumu īstenot pareizu budžeta politiku.
Turklāt monetārās politikas vadība liek pastāvīgi ietekmēt procentu likmes un banku refinansēšanas nosacījumus, nenovēršami ietekmējot dalībvalstu deficīta finansēšanas nosacījumus.
(sal. ar 100., 109. un 110. punktu)
11. LESD 119. pants, 123. panta 1. punkts un 127. panta 1. un 2. punkts, kā arī 4. protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas statūtiem un Eiropas Centrālās bankas statūtiem 17.–24. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tie ļauj Eiropas Centrālo banku sistēmai pieņemt valsts obligāciju iegādes programmu sekundārajos tirgos.
(sal. ar 127. punktu un rezolutīvo daļu)