FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 27. september 2018(1)
Sag C-345/17
Sergejs Buivids
procesdeltager:
Datu valsts inspekcija
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (øverste domstol, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – anvendelsesområdet for direktiv 95/46/EF – filmning og offentliggørelse på websteder af en videooptagelse af polititjenestemænd, som udøver deres embede på en politistation – behandling af personoplysninger og ytringsfrihed – artikel 9 i direktiv 95/46/EF«
1. Denne forelæggelse fra Latvijas Augstākā tiesa (Republikken Letlands øverste domstol) vedrører filmningen og offentliggørelsen på websteder af en videooptagelse af polititjenestemænd, som udøver deres embede på en politistation. Den forelæggende ret ønsker vejledning om anvendelsesområdet for direktiv 95/46/EF om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (2) og om fortolkningen af undtagelsen i direktivets artikel 9 (»undtagelsen om journalistisk øjemed«).
EU-retten
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
2. Fysiske personers ret til respekt for privatliv og familieliv er sikret i artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (3). Det følger af artikel 8, at »enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende. Disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag. Enhver har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse heraf«. I henhold til artikel 11 har enhver ret til ytringsfrihed, hvilket omfatter frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra de offentlige myndigheder (4).
3. Chartrets artikel 52, stk. 3, fastsætter, at i det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i konventionen
Direktiv 95/46
4. Følgende målsætninger er anført i præamblen til direktiv 95/46:
»[…] [E]n fysisk persons behandling af oplysninger som led i rent personlige eller familiemæssige aktiviteter som f.eks. korrespondance og føring af en adressefortegnelse bør dog ikke være omfattet.
[…]
[…] [D]er gøres for tiden betydelige fremskridt inden for informationssamfundet med hensyn til udvikling af metoder til at registrere, udsende, bearbejde, lagre, opbevare og videresende oplysninger om fysiske personer via lyd og billede, og det er derfor nødvendigt, at [direktiv 95/46] finder anvendelse på behandling af sådanne oplysninger.
[…]
[…] [B]ehandling af lyd- og billeddata, som f.eks. i forbindelse med video-overvågning, er ikke omfattet af [direktiv 95/46], hvis den iværksættes med henblik på den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed eller statens aktiviteter på det strafferetlige område eller andre aktiviteter, der ikke falder ind under [EU-retten].
[…] [M]ed hensyn til behandling af lyd- og billeddata, der finder sted i journalistisk øjemed eller med henblik på kunstnerisk eller litterær virksomhed, navnlig på det audiovisuelle område, finder [direktiv 95/46’s] principper begrænset anvendelse i henhold til bestemmelserne i artikel 9.
[…]
[D]er bør fastsættes undtagelser fra eller begrænsninger af visse bestemmelser i [direktiv 95/46] i forbindelse med behandling af personoplysninger i journalistisk øjemed eller med henblik på kunstnerisk eller litterær virksomhed, navnlig på det audiovisuelle område, for så vidt sådanne undtagelser er nødvendige for at forene det enkelte menneskes grundlæggende rettigheder med ytringsfriheden, herunder retten til at modtage og give oplysninger, som fastslået bl.a. i artikel 10 i [EMRK]; det påhviler derfor medlemsstaterne med henblik på afvejning mellem de grundlæggende rettigheder at fastsætte de nødvendige undtagelser og begrænsninger for så vidt angår de generelle foranstaltninger vedrørende lovligheden af behandling af oplysninger […]« (5).
5. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 95/46 bestemmer, at medlemsstaterne »sikrer […] beskyttelsen af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger«.
6. I henhold til artikel 2 forstås ved:
»a) »personoplysninger« enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person (»den registrerede«); ved identificerbar person forstås en person, der direkte eller indirekte kan identificeres, bl.a. ved et identifikationsnummer eller et eller flere elementer, der er særlige for denne persons fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sociale identitet
b) »behandling af personoplysninger« (»behandling«) enhver operation eller række af operationer – med eller uden brug af elektronisk databehandling – som personoplysninger gøres til genstand for, f.eks. indsamling, registrering, systematisering, opbevaring, tilpasning eller ændring, selektion, søgning, brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse, sammenstilling eller samkøring samt blokering, slettelse eller tilintetgørelse
[…]
d) »den registeransvarlige« den fysiske eller juridiske person, offentlige myndighed, institution eller ethvert andet organ, der alene eller sammen med andre afgør, til hvilket formål og med hvilke hjælpemidler der må foretages behandling af personoplysninger […]«.
7. Direktiv 95/46 finder i overensstemmelse med artikel 3 anvendelse på:
»1. […] behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af EDB, samt på ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.
2. [Direktiv 95/46] gælder ikke for sådan behandling af personoplysninger,
– som iværksættes med henblik på udøvelse af aktiviteter, der ikke er omfattet af [EU-retten], som f.eks. de aktiviteter, der er fastsat i afsnit V og VI i traktaten om Den Europæiske Union, og under ingen omstændigheder for behandling, der vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed (herunder statens økonomiske interesser, når behandlingen er forbundet med spørgsmål vedrørende statens sikkerhed) og statens aktiviteter på det strafferetlige område
– som foretages af en fysisk person med henblik på udøvelse af rent personlige eller familiemæssige aktiviteter.«
8. Kapitel II har overskriften »Almindelige betingelser for lovlig behandling af personoplysninger«. I henhold til artikel 6, stk. 1, skal medlemsstaterne fastsætte bestemmelser om, at personoplysninger skal behandles i overensstemmelse med de kumulative betingelser anført deri. En af betingelserne er, at data kun kan indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål (6). Artikel 6, stk. 2, fastsætter, at den registeransvarlige skal sikre, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, overholdes.
9. Artikel 7 fastsætter principper vedrørende grundlaget for behandling af oplysninger. Disse omfatter, at behandlingen er nødvendig, for at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge legitime interesser, medmindre den eller de registreredes grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der skal beskyttes i henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, går forud herfor (7).
10. Det følger af artikel 9 med overskriften »Behandling af personoplysninger og ytringsfriheden« (som udgør en del af kapitel II i direktiv 95/46), at »[m]edlemsstaterne […] i forbindelse med behandling af personoplysninger, der udelukkende finder sted i journalistisk øjemed eller med henblik på kunstnerisk eller litterær virksomhed, kun [fastsætter] fritagelser eller undtagelser fra bestemmelserne i dette kapitel og i kapitel IV og VI, for så vidt som de er nødvendige for at forene retten til privatlivets fred med reglerne for ytringsfrihed«.
11. Artikel 13 bestemmer, at medlemsstaterne kan træffe lovmæssige foranstaltninger med henblik på at begrænse rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, der er omhandlet i bl.a. artikel 6, stk. 1, hvis en sådan begrænsning er en nødvendig foranstaltning af hensyn til bl.a. statens sikkerhed, forsvaret eller den offentlige sikkerhed.
National ret
12. Den forelæggende ret har anført, at formålet med den omhandlede lettiske lovgivning er at beskytte fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder og navnlig retten til privatlivets fred i forbindelse med behandling af personoplysninger vedrørende fysiske personer. I henhold til artikel 3, stk. 3, i Fizisko personu datu aizsardzības likums (lov om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger) finder de nationale bestemmelser ikke anvendelse på behandlingen af personoplysninger, når de udføres af fysiske personer til personlig eller familiemæssig brug, og personoplysningerne desuden ikke formidles til tredjemand.
13. »Personoplysninger« er i henhold til denne lov defineret som enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person. »Behandling« af personoplysninger er enhver operation, som personoplysninger gøres til genstand for, herunder indsamling, registrering, indlæsning, opbevaring, systematisering, organisation, ændring, brug, overførsel, transmission og formidling, blokering eller slettelse.
14. Artikel 5 i lov om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger indeholder en undtagelse til de i loven fastsatte bestemmelser, når personoplysninger behandles i journalistisk øjemed i overensstemmelse med loven med titlen Par presi un citiem masu informacijas lidzekliem (lov om presse og andre informative massemedier) eller med henblik på kunstnerisk eller litterær virksomhed.
Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
15. Sergejs Buivids (herefter »den registeransvarlige«) optog en video på en lettisk politistation. Optagelsen vedrørte en forklaring, som han afgav til politiet i forbindelse med en administrativ procedure, der var indledt mod ham (8). Det er i denne videooptagelse muligt at se politiets lokaler og flere polititjenestemænd i færd med at udføre deres arbejde. Sergejs Buivids’ samtale med polititjenestemændene i forbindelse med den administrative procedure er optaget: Han såvel som de omhandlede polititjenestemænd samt den person, som ledsagede ham til politistationen, kan høres. Sergejs Buivids offentliggjorde videoen på webstedet www.youtube.com.
16. Ved afgørelse af 30. august 2013 besluttede Data valsts inspecija (den lettiske databeskyttelsesmyndighed), at Sergejs Buivids havde tilsidesat de relevante nationale regler (artikel 8, stk. 1, i lov om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger), idet han ikke i overensstemmelse med disse regler havde oplyst polititjenestemændene (de registrerede) om formålet med filmoptagelsen. Han gav heller ikke databeskyttelsesmyndigheden oplysninger om formålet med filmningen og offentliggørelsen af videooptagelsen på et websted, der kunne godtgøre, at hans formål med optagelsen og offentliggørelsen af filmen var i overensstemmelse med betingelserne i de relevante nationale regler. Databeskyttelsesmyndigheden anmodede derfor Sergejs Buivids om at fjerne den omhandlede video fra webstedet YouTube og andre websteder, hvor den var offentliggjort.
17. Sergejs Buivids anlagde søgsmål ved Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland), som frifandt myndigheden. Herefter iværksatte Sergejs Buivids appel til prøvelse af denne afgørelse ved Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) med påstand om, at det fastslås, at afgørelsen af 30. august 2013 er ulovlig, og at han tilkendes erstatning for den skade, som han har lidt som følge heraf. Sergejs Buivids gjorde til støtte for søgsmålet gældende, at han ved hjælp af sin videooptagelse ønskede at henlede samfundets opmærksomhed på, hvad der efter hans opfattelse udgjorde en ulovlig handlemåde fra politiets side. Der er intet i forelæggelsesafgørelsen, som tyder på, at Sergejs Buivids har identificeret de handlinger, som udgjorde den påståede ulovlige handlemåde.
18. Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) stadfæstede førsteinstansens afgørelse af følgende grunde. For det første fastslog den, at de registrerede var identificerbare i Sergejs Buivids’ videooptagelse. For det andet fandt den, at Sergejs Buivids ikke optog videoen i journalistisk øjemed i overensstemmelse med de lettiske regler. Sergejs Buivids havde ikke overholdt artikel 5 i lov om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger og havde tilsidesat artikel 8, stk. 1, i samme lov ved at optage polititjenestemænd på deres arbejdsplads, mens de udøvede deres embede, og ved ikke at oplyse disse polititjenestemænd om det konkrete formål med behandlingen af deres personoplysninger. For det tredje havde den nationale databeskyttelsesmyndighed anmodet Sergejs Buivids om at fjerne videoen fra websteder, hvor den var blevet offentliggjort, eftersom han havde behandlet oplysningerne på en ulovlig måde. Denne anmodning var både lovlig og forholdsmæssig. Sluttelig var der ingen klar konflikt mellem Sergejs Buivids’ ret til ytringsfrihed og de registreredes ret til privatlivets fred, eftersom Sergejs Buivids ikke havde oplyst, med hvilket formål han offentliggjorde videooptagelsen. Desuden blev offentligheden ikke informeret om nyheder i videoen, og den afslørede heller ikke nogen ulovlig handlemåde fra politiets side.
19. Sergejs Buivids har iværksat kassationsappel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret. Denne ret har bemærket, at Sergejs Buivids’ sag vedrører én enkelt videooptagelse af polititjenestemænd, som udfører deres arbejde samtidig med, at de fungerer som repræsentanter for de offentlige myndigheder. Det er uklart, om Sergejs Buivids’ handlinger er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46, og om undtagelsen om journalistisk øjemed i dette direktivs artikel 9 finder anvendelse på, hvad der er udtryk for en personlig mening vedrørende politiets arbejde, og på formidlingen af en videooptagelse, som viser polititjenestemænd, der udøver deres embede, på webstedet www.youtube.com. Den forelæggende ret søger derfor Domstolens retningslinjer vedrørende de følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er aktiviteter som de i den foreliggende sag omhandlede, dvs. optagelse på en politistation af polititjenestemænd, der udfører proceduremæssige foranstaltninger, og offentliggørelse af videooptagelsen på webstedet www.youtube.com, omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46?
2) Skal direktiv 95/46 fortolkes således, at de nævnte aktiviteter kan anses for behandling af personoplysninger i journalistisk øjemed som omhandlet i nævnte direktivs artikel 9?«
20. Der er blevet indgivet skriftlige indlæg af Sergejs Buivids, den tjekkiske, den italienske, den lettiske, den østrigske, den polske og den portugisiske regering samt af Europa-Kommissionen. Sergejs Buivids, den lettiske regering og Kommissionen deltog i retsmødet den 21. juni 2018 sammen med den svenske regering, som ikke har indgivet skriftligt indlæg.
Det første spørgsmål
21. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en person, som optager polititjenestemænd under udøvelsen af deres embede på film, og som efterfølgende offentliggør en video af denne optagelse på et websted, som f.eks. YouTube, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46.
22. Sergejs Buivids, den tjekkiske, den italienske, den polske og den portugisiske regering samt Kommissionen har gjort gældende, at sådanne aktiviteter er omfattet af direktiv 95/46. Den lettiske og den østrigske regering har hævdet det modsatte.
23. Det forekommer mig, at aktiviteter som de af Sergejs Buivids foretagne aktiviteter faktisk er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46.
24. En videooptagelse af polititjenestemænd under udøvelsen af deres embede, som foretages i en politistations lokaler, er omfattet af ordlyden af artikel 3, stk. 1, i direktiv 95/46, for så vidt som den udgør behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af EDB. Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at »personoplysninger« i henhold til dette direktivs artikel 2, litra a), omfatter et billede af en person, som er optaget af et kamera (9). Det følger af artikel 2, litra b), at en videooptagelse i princippet udgør »behandling af personoplysninger«, idet den er omfattet af konceptet »enhver operation eller række af operationer […] som personoplysninger gøres til genstand for, f.eks. indsamling, registrering, […] opbevaring« (10). Domstolen har tidligere fastslået, at en operation, der består i at lægge personoplysninger ud på et websted, udgør behandling som omhandlet i artikel 2, litra b), i direktiv 95/46 (11).
25. Offentliggørelsen af en sådan videooptagelse på et websted falder således klart inden for begrebet »behandling« af personoplysninger som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 95/46 (12).
26. Min fortolkning af artikel 2, litra a) og b), sammenholdt med artikel 3, stk. 1, er i overensstemmelse med målene i direktiv 95/46, hvoraf fremgår, at direktivet skal finde anvendelse på bl.a. lagring, opbevaring og videresendelse af oplysninger om fysiske personer via lyd og billede (13). Om end det i 16. betragtning er anført, at direktivets anvendelsesområde skal begrænses med hensyn til staters behandling af lyd- og billeddata, som »iværksættes med henblik på den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed eller statens aktiviteter på det strafferetlige område eller andre aktiviteter, der ikke falder ind under [EU-retten]«, følger det a contrario, at lovgiver fandt, at direktiv 95/46 i øvrigt skulle omfatte videooptagelser (14).
27. Den østrigske regering er af den opfattelse, at aktiviteter som de af Sergejs Buivids foretagne aktiviteter falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 95/46. Den har gjort gældende, at det i forelæggelsesafgørelsen er anført, at offentligt ansatte, som udøver deres offentlige embede, ikke er omfattet af retten til respekt for privatliv i forbindelse med behandling af personoplysninger – dette skyldes, at tjenestemænd, som udøver deres embede, må acceptere, at de arbejder inden for den offentlige sfære, og at deres handlinger derfor kan gøres til genstand for kontrol.
28. Jeg er ikke enig i dette modargument.
29. Teksten i direktiv 95/46 indeholder ingen udtrykkelig undtagelse, som udelukker embedsmænd såsom polititjenestemænd fra dets anvendelsesområde. Betragtningerne afspejler heller ikke et sådant formål.
30. Desuden skal direktivet fortolkes på en måde, som er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder. Offentligt ansatte er i princippet beskyttet på samme måde som andre personer med hensyn til retten til respekt for privatliv og familieliv (chartrets artikel 7) og retten til beskyttelse af personoplysninger (chartrets artikel 8), som udspringer af den mere generelle ret til privatlivets fred (15). Enhver anden opfattelse kunne have skadelige konsekvenser, da det ville gøre offentlige ansatte sårbare med hensyn til privatlivets fred og kunne hindre rekrutteringen og bevarelsen af ansatte i det offentlige.
31. Som Domstolen har fastslået, skal begrebet »privatlivet« desuden ikke fortolkes indskrænkende, og der er i princippet derfor ingen grund til at udelukke erhvervsmæssig virksomhed (16).
32. Den lettiske regering har gjort gældende, at Sergejs Buivids’ handlinger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46 af fire grunde. For det første følger det ud fra en ordlydsfortolkning af artikel 3, stk. 1, at de omhandlede oplysninger skal være indeholdt i et register, for at direktiv 95/46 finder anvendelse. Den forelæggende ret har anført, at Sergejs Buivids foretog én enkelt videooptagelse. Hans aktiviteter kan derfor ikke beskrives som værende systematiseret eller struktureret som del af et register. For det andet skal artikel 3, stk. 1, fortolkes i overensstemmelse med formålet med direktiv 95/46, som omfatter beskyttelse af retten til privatliv. Forbindelsen mellem dette formål, korrekt fortolket, og offentliggørelsen af én enkelt videooptagelse på internettet er for svag. For det tredje kan personerne i videooptagelsen ikke identificeres uden en betydelig indsats. Denne optagelse indeholder derfor ikke »information om en identificeret eller identificerbar fysisk person«, som er omfattet af definitionen »personoplysninger« i direktivets artikel 2, litra a). Endelig adskiller den foreliggende sag sig fra Lindqvist-sagen (17): I den sidstnævnte sag var det muligt at fremsøge personoplysninger offentliggjort på internettet ved at indtaste et navn eller andre oplysninger i en søgemaskine. Den lettiske regering har tilføjet, at eftersom anvendelsesområdet for lov om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger er bredere end anvendelsesområdet for direktiv 95/46, var databeskyttelsesmyndighedens foranstaltninger ikke desto mindre berettigede.
33. Jeg afviser den lettiske regerings argumentation vedrørende anvendelsesområdet for direktiv 95/46 af følgende grunde.
34. Jeg fortolker ikke artikel 3, stk. 1, på samme måde som den lettiske regering. Ordlyden fastsætter ikke, at personoplysninger, der helt eller delvis behandles ved hjælp af EDB, tillige skal være indeholdt i et register, for at direktiv 95/46 finder anvendelse. Det forekommer mig snarere, at artikel 3, stk. 1, i direktiv 95/46 finder anvendelse på hvert af to tilfælde: i) ved behandlingen af personoplysninger, der helt eller delvis behandles ved hjælp af EDB, og ii) ved behandlingen af sådanne oplysninger, der ikke behandles ved hjælp af EDB, men som er (eller vil blive) indeholdt i et register.
35. Beskyttelse af retten til privatliv i forbindelse med behandling af personoplysninger er et overordnet formål med direktiv 95/46. De af Sergejs Buivids filmede polititjenestemænds rettigheder er væsentlige for den foreliggende sag. Som individuelle registrerede er de identificerbare, og oplysninger vedrørende dem er blevet offentliggjort. Der foreligger således prima facie en klar krænkelse af deres grundlæggende rettigheder som sikret ved chartrets artikel 7 og 8 (18). Det er uden betydning, om de offentliggjorte oplysninger er følsomme oplysninger, eller om indgrebet har medført eventuelle ubehageligheder for de berørte (19).
36. Hvorvidt de registrerede er svære at identificere, er ikke et kriterium, der er fastsat i direktiv 95/46, og det kan derfor ikke anvendes til at afgøre, om betingelserne i artikel 3, stk. 1, er opfyldt. Direktiv 95/46 kræver ligeledes ikke, at behandlingen af personoplysninger omfatter oplysninger såsom et navn eller en adresse, som giver mulighed for en internetsøgning, førend en person kan påberåbe sig, at den pågældendes databeskyttelsesrettigheder er blevet krænket.
37. For fuldstændighedens skyld tilføjer jeg, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 95/46 efter min opfattelse ikke finder anvendelse her. Denne bestemmelse fastsætter, at direktivet ikke gælder for sådan behandling af personoplysninger, »som iværksættes med henblik på udøvelse af aktiviteter, der ikke er omfattet af [EU-retten] […] og under ingen omstændigheder for behandling, der vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed […] og statens aktiviteter på det strafferetlige område«. Som en undtagelse til reglerne om dette direktivs anvendelsesområde skal artikel 3, stk. 2, nødvendigvis fortolkes snævert (20). Samtlige aktiviteter, som er anført som eksempler, er statens aktiviteter eller statslige myndigheders aktiviteter, hvilke ikke er forbundet med enkeltpersoners forskellige aktivitetsområder. Disse aktiviteter skal fastlægge rækkevidden af den fastsatte undtagelse, således at denne undtagelse kun finder anvendelse på de aktiviteter, der er udtrykkeligt nævnt i bestemmelsen, eller som kan henføres til samme kategori (ejusdem generis) (21).
38. Sergejs Buivids’ handlinger var aktiviteter foretaget af en person, som udtrykte sine private synspunkter. De er derfor tydeligvis ikke omfattet af artikel 3, stk. 2, første led, i direktiv 95/46.
39. Domstolen har hvad angår artikel 3, stk. 2, andet led, i direktiv 95/46 fastslået, at denne bestemmelse, fortolket med henvisning til de i 12. betragtning anførte formål vedrørende denne undtagelse, nævner korrespondance og føring af en adressefortegnelse som eksempler på en fysisk persons behandling af oplysninger som led i rent personlige eller familiemæssige aktiviteter. Det følger heraf, at den anden undtagelse skal fortolkes således, at den udelukkende vedrører de aktiviteter, der indgår i den enkelte borgers privatliv eller familieliv (22).
40. Artikel 3, stk. 2, andet led, i direktiv 95/46 kan således heller ikke gælde for Sergejs Buivids’ aktiviteter. Offentliggørelsen af videooptagelsen på internettet udgjorde ikke en del af hans privatliv eller familieliv. Tværtimod: Offentliggørelsen betød, at oplysningerne blev overladt til og gjort tilgængelige for et ubegrænset antal personer.
41. Det er derfor min konklusion, at aktiviteter såsom filmning og optagelse af tjenestemænd, som udøver deres embede på deres arbejdsplads, og den efterfølgende offentliggørelse af videooptagelsen på internettet udgør behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af EDB som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 95/46.
Det andet spørgsmål
42. Den forelæggende ret ønsker med det andet spørgsmål oplyst, om handlinger som dem, Sergejs Buivids har foretaget, skal anses for at være omfattet af undtagelsen om journalistisk øjemed i artikel 9 i direktiv 95/46.
43. Den forelæggende ret har i sin forelæggelsesafgørelse anført, at såfremt Sergejs Buivids havde optaget og offentliggjort videooptagelsen i journalistisk øjemed i overensstemmelse med de relevante nationale regler, ville hans aktiviteter have været fritaget for betingelserne i artikel 8 i lov om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger, som kræver, at den registeransvarlige på den fastsatte måde oplyser den eller de registrerede om det tilsigtede formål med en videooptagelse.
44. Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktiver som direktiv 95/46 skal sørge for, at national ret fortolkes på en måde, som gør det muligt at sikre den rette afvejning af de forskellige grundlæggende rettigheder, der er beskyttet af Unionens retsorden. Under iværksættelsen af nationale foranstaltninger til gennemførelse af direktiver påhviler det herefter ikke blot myndighederne og domstolene i medlemsstaterne at fortolke deres nationale ret på en måde, der er forenelig med disse direktiver, men også at sikre, at de ikke lægger en fortolkning af national ret til grund, som kommer i konflikt med disse grundlæggende rettigheder eller med andre almindelige EU-retlige principper såsom proportionalitetsprincippet (23).
45. Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at artikel 9 skal fortolkes under hensyn til det formål, direktiv 95/46 forfølger, og den ordning, det indfører (24). Artikel 1 gør det klart, at dette formål omfatter fri udveksling af personoplysninger såvel som beskyttelsen af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger. Artikel 9 i direktivet angiver, hvorledes disse to formål skal forenes. Det påhviler medlemsstaterne at opnå den rette balance (25).
46. Det fremgår af forarbejderne til direktiv 95/46, at undtagelsen om journalistisk øjemed skal anvendes restriktivt. Ordlyden af artikel 9 i direktiv 95/46 var ikke at finde i Kommissionens oprindelige forslag (26). Den blev indsat næsten fem år efter, at forslaget blev fremsat, som følge af ændringer foreslået af Europa-Parlamentet med henblik på at præcisere, at medlemsstaterne alene skal fastsætte fritagelser eller undtagelser, hvis de er strengt nødvendige for at forene retten til privatlivets fred med reglerne for ytringsfrihed (27).
47. Artikel 9 kan opdeles i to led. I henhold til det første led pålægges medlemsstaterne at fastsætte fritagelser og undtagelser fra bl.a. de generelle regler om lovligheden af behandlingen af personoplysninger som de regler, der er fastsat i direktivets artikel 6 og 7. Det andet led understreger, at sådanne fritagelser og undtagelser alene kan fastsættes for behandling af personoplysninger, der udelukkende finder sted i journalistisk øjemed, for så vidt som de er nødvendige for at forene retten til privatlivets fred med reglerne for ytringsfrihed (28).
48. Domstolen har allerede fastslået, at inden for rammerne af ytringsfriheden skal begrebet »journalistisk øjemed« fortolkes vidt (29), og har fastsat en række kriterier, som der skal tages hensyn til. For det første er journalistik ikke begrænset til medieselskaber: Enhver person, som udøver en sådan aktivitet, er omfattet. For det andet er det ikke et afgørende forhold, om den omhandlede journalistik genererer en økonomisk gevinst. For det tredje ændrer og udvikler kommunikationsmidlerne sig: Hvorvidt oplysningerne behandles eller videregives på konventionel, selv gammeldags vis (på papir eller med radiobølger), eller om behandlingen sker med et mere moderne middel (ved at uploade oplysninger til internettet), er derfor ikke afgørende. I lyset af disse kriterier kan handlinger kvalificeres som behandling »i journalistisk øjemed«, hvis de har til formål at udbrede oplysninger, synspunkter eller idéer til offentligheden (30).
49. Falder en persons aktiviteter såsom de af Sergejs Buivids foretagne aktiviteter inden for begrebet »i journalistisk øjemed« som omhandlet i artikel 9 i direktiv 95/46?
50. Sergejs Buivids har, støttet af den portugisiske og den svenske regering, gjort gældende, at hans handlinger er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 9, og at han er undtaget fra bestemmelserne i direktivets kapitel II. Den tjekkiske og den polske regering mener derimod, at artikel 9 ikke finder anvendelse. Den italienske og den østrigske regering samt Kommissionen har anført, at bedømmelsen af, hvorvidt undtagelsen om journalistisk øjemed finder anvendelse, i sidste ende tilkommer den nationale ret. Den lettiske regering har gjort gældende, at selv om Sergejs Buivids’ handlinger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46, finder de relevante nationale regler anvendelse.
51. Formålet med den omhandlede udbredelse er tydeligvis et spørgsmål om faktum, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence. Dog bør Domstolen gennem fortolkningen af artikel 9 i direktiv 95/46 give den forelæggende ret de fornødne rammer for at foretage denne bedømmelse. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) praksis vedrørende fortolkningen af de tilsvarende bestemmelser i EMRK (artikel 8 og 10) bidrager med nogle nyttige referencepunkter.
52. Menneskerettighedsdomstolen har således ved fortolkningen af EMRK’s artikel 10 fastslået, at »user-generated expressive activity on the internet provides an unprecedented platform for the exercise of freedom of expression«, og at offentliggørelsen af nyheder og kommentarer på et websted udgør journalistisk aktivitet (31). Menneskerettighedsdomstolen har gentagne gange anerkendt mediernes afgørende rolle med hensyn til at lette og fremme offentlighedens ret til at modtage eller meddele oplysninger og idéer (32). Den har endvidere anerkendt, at selve etableringen af forskellige »platforms for public debate is not limited to the [conventional] press […] Given the important role played by the internet in enhancing the public’s access to news and facilitating the dissemination of information […] the function of bloggers and popular users of the social media may be also assimilated to [the role] of »public watchdogs« in so far as the protection afforded by Article 10 [of the ECHR] is concerned« (33).
53. Jeg mener derfor, det er klart, at en person, som udøver, hvad der er blevet betegnet som »borgerjournalisme«, ved at indsamle og formidle information med henblik på at udbrede oplysninger, synspunkter eller idéer til offentligheden, kan anses for at behandle personoplysninger i journalistisk øjemed som omhandlet i artikel 9 (34).
54. Det følger heraf, at jeg er uenig i den tjekkiske og den portugisiske regerings synspunkter, for så vidt som de gør gældende, at journalistik altid nødvendigvis er ensbetydende med en vis grad af formalisme og professionelle procedurer eller kontrol. Selv om dette generelt tidligere måtte have været tilfældet, gør den teknologiske udvikling og ændringer i den sociale adfærd det nu umuligt at begrænse begrebet journalistik til kun at omfatte det regulerede erhverv (35).
55. Heraf følger dog ikke, at enhver udbredelse af information vedrørende en identificerbar person, som foretages ved en persons offentliggørelse af materiale på internettet, udgør journalistik og således falder inden for undtagelsen fastsat i artikel 9 i direktiv 95/46. Det fremgår tydeligt af denne bestemmelse, at undtagelsen om journalistisk øjemed kun finder anvendelse, i det omfang den er nødvendig for at forene retten til privatlivets fred med reglerne for ytringsfrihed, og at behandlingen af oplysninger udelukkende må finde sted i journalistisk øjemed.
56. Hvor skal grænsen så drages?
57. Jeg minder her om, at artikel 9 i direktiv 95/46 placerer forpligtelsen til at finde den rette balance mellem de to konkurrerende grundlæggende rettigheder – beskyttelse af privatlivets fred og ytringsfriheden – fuldt ud hos medlemsstaterne. Imidlertid kan og bør Domstolen give den nødvendige vejledning med hensyn til at sikre den korrekte og ensartede anvendelse, under de nationale retters kontrol, af de principper, som EU-lovgiver har fastsat. Jeg mener, at den følgende fremgangsmåde kan være til hjælp.
58. For det første skal den nationale ret i den enkelte konkrete sag undersøge, om de behandlede oplysninger omfatter materielt indhold, der »har til formål at udbrede oplysninger, synspunkter eller idéer til offentligheden«, jf. det kriterium, som er fastsat i dommen i sagen Satakunnan Markkinapörssi og Satamedia (36). Forelæggelsesafgørelsen indeholder i det foreliggende tilfælde ikke tilstrækkelige oplysninger til, at Domstolen kan afklare, om Sergejs Buivids’ video opfylder dette kriterium, og det tilkommer de nationale retter at foretage de nødvendige supplerende konstateringer af de faktiske omstændigheder (37). Uden dette påkrævede materielle indhold er videoen under alle omstændigheder ikke omfattet af undtagelsen om journalistisk øjemed i direktivets artikel 9.
59. For det andet bør den nationale ret bedømme, om den omhandlede behandling af oplysninger udelukkende fandt sted i journalistisk øjemed. Det er i forelæggelsesafgørelsen anført, at Sergejs Buivids ikke har oplyst, med hvilket formål han foretog og offentliggjorde videooptagelsen. Det blev imidlertid anført i retsmødet ved Domstolen, at han muligvis har ønsket at udstille uregelmæssigheder ved politiet (et klassisk formål med god, samfundsengageret journalistik). Det tilkommer igen den nationale ret, der alene tager stilling til de faktiske omstændigheder, at afgøre både, om dette var Sergejs Buivids’ formål, og om det var hans eneste formål. Tilstedeværelsen af andre elementer (såsom den opfattelse, at der er en egentlig ret til at filme og offentliggøre videooptagelser af politiet, alene fordi de er offentligt ansatte, eller blot voyeurisme) ville betyde, at betingelsen om »udelukkende […] i journalistisk øjemed« ikke er opfyldt. Undtagelsen i artikel 9 ville følgelig ikke finde anvendelse.
60. For det tredje skal den nationale ret prøve kræfter med betingelsen om, at fritagelserne i artikel 9 fra direktivets almindelige bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger er tilladte, »for så vidt som de er nødvendige for at forene retten til privatlivets fred med reglerne for ytringsfrihed« (min fremhævelse). Det fremgår af Domstolens faste praksis, at undtagelserne fra og begrænsningerne af beskyttelsen af personoplysninger som sikret ved chartrets artikel 8 skal holdes inden for det strengt nødvendige og skal undergives en streng fortolkning (38).
61. Der findes ikke i EMRK en bestemmelse, der svarer til chartrets artikel 8 (retten til beskyttelse af personoplysninger). Menneskerettighedsdomstolen har i sin praksis sidestillet denne grundlæggende ret med retten til respekt for privatliv og familieliv som sikret ved EMRK’s artikel 8 og har behandlet den som et mere specifikt udtryk for retten til privatlivets fred i forbindelse med behandling af personoplysninger (39). Menneskerettighedsdomstolens domme om afvejningen af EMRK’s artikel 8 og 10 skaber således en ramme, inden for hvilken den grundlæggende ret til privatlivets fred, hvad angår personoplysninger, og til ytringsfrihed skal forenes, hvilket er den i artikel 9 i direktiv 95/46 pålagte opgave.
62. I forhold til den afvejning, som de nationale myndigheder (og siden de nationale retter) skal foretage for at forene disse to rettigheder, har Menneskerettighedsdomstolen fastslået, at rettighederne i EMRK’s artikel 8 og 10 i princippet fortjener samme respekt (40). De relevante trin er indtil videre blevet defineret som følger: i) en undersøgelse af bidraget til debat af almen interesse, ii) en vurdering af, hvor kendt den berørte person er, iii) en overvejelse af emnet for rapporteringen, iv) en undersøgelse af den omhandlede persons tidligere adfærd, v) en undersøgelse af offentliggørelsens indhold, form og konsekvenser samt vi) en hensyntagen til omstændighederne, hvorunder oplysningerne blev indsamlet.
63. Ved bedømmelsen af, om en offentliggørelse, der udbreder oplysninger om privatlivet, også vedrører et spørgsmål af almen interesse, har Menneskerettighedsdomstolen taget hensyn til spørgsmålets vigtighed for offentligheden og arten af den udbredte information. Den almene interesse vedrører endvidere sædvanligvis forhold, som påvirker offentligheden i et sådant omfang, at den med rette interesserer sig for dem, som tiltrækker sig dens opmærksomhed, eller som i betydelig grad vækker dens bekymring, især fordi de påvirker borgernes velfærd eller samfundslivet (41). Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at den risiko for skade, der er forbundet med indhold og kommunikation på internettet, hvad angår udøvelsen og nydelsen af menneskerettighederne og frihedsrettighederne, især retten til respekt for privatliv, afgjort er større end den risiko, der er forbundet med mediernes offentliggørelse ved brug af mere gammeldags teknologi som f.eks. trykte medier (42).
64. I den foreliggende sag er de for Domstolen fremlagte oplysninger i forelæggelsesafgørelsen vage. Den forelæggende ret har anført, at Sergejs Buivids’ videooptagelse ikke viser nogen nyheder eller ulovlig handlemåde fra politiets side, og den har ikke givet udtryk for, at nogen af de polititjenestemænd, som kan identificeres i videoen, er offentligt kendte personer. Der er ingen oplysninger om de omhandlede personers tidligere adfærd. Videoens emne er tilsyneladende alene, at Sergejs Buivids var i politiets lokaler i forbindelse med en administrativ procedure, der var indledt mod ham. Sergejs Buivids foretog åbent sin videooptagelse, men oplyste ikke de registrerede (polititjenestemændene) om det konkrete formål med filmningen. I retsmødet bekræftede han, at han ikke havde fået deres udtrykkelige samtykke til hverken filmningen eller den efterfølgende offentliggørelse på internettet.
65. Det er tydeligt, at Sergejs Buivids ved offentliggørelsen af sin videooptagelse på et websted krænkede de registreredes grundlæggende ret til privatlivets fred. Han traf ingen foranstaltninger for at mindske omfanget af denne krænkelse – f.eks. ved inden offentliggørelsen af videoen at udviske eller sløre deres ansigter eller forvrænge deres stemmer.
66. På grundlag af de begrænsede oplysninger, der er til rådighed for Domstolen, forekommer det mig sandsynligt, at de tidligere identificerede kriterier for vurderingen i et konkret tilfælde af, hvorvidt retten til informationsfrihed bør veje tungere end retten til privatlivets fred og til beskyttelsen af personoplysninger, ikke var opfyldt. Jeg fremhæver imidlertid, at det tilkommer den nationale ret at fuldføre processen med at fastslå de nødvendige faktiske omstændigheder og på dette grundlag foretage en endelig vurdering af den foreliggende sag.
67. For fuldstændighedens skyld bør jeg endvidere tage stilling til et argument gjort gældende af den tjekkiske regering om, at Sergejs Buivids’ databehandlingsaktiviteter er lovlige i henhold til artikel 7, litra f), i direktiv 95/46. Denne bestemmelse fastsætter en udtømmende og fuldstændig liste over de tilfælde, hvor behandling af personoplysninger kan anses for at være lovlig (43), forudsat at de også først opfylder principperne vedrørende oplysningernes pålidelighed fastsat i direktivets artikel 6.
68. I henhold til artikel 7, litra f), er behandling af personoplysninger lovlig, hvis den er nødvendig, for at den registeransvarlige (her Sergejs Buivids) eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse, medmindre den registreredes interesser eller de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der skal beskyttes i henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 95/46, går forud herfor. En sådan undersøgelse kræver en afvejning af de modstående rettigheder og interesser (44).
69. Det forekommer mig, at Domstolens tilgang med hensyn til fortolkningen af artikel 7, litra e), i direktiv 95/46 i sammenhæng med artikel 6, stk. 1, litra b), også gør sig gældende her (45). Artikel 7, litra f), skal derfor sammenholdes med artikel 6, stk. 1, litra b), i dette direktiv.
70. Det er i forelæggelsesafgørelsen anført, at retten i første instans fastslog, at Sergejs Buivids ikke oplyste de registrerede om det konkrete formål med videooptagelsen. Set i lyset af denne konstatering forekommer det sandsynligt, at mindst to af de kumulative betingelser i artikel 6, stk. 1, litra b) – at oplysningerne skal »indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål« – ikke var opfyldt.
71. Det følger heraf, at artikel 7, litra f), i direktiv 95/46 ikke kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde.
72. Jeg fremhæver til slut, at der selvfølgelig kan være særlige omstændigheder, under hvilke den eneste måde, hvorpå undersøgende journalistik kan afsløre alvorlige forseelser, kan være at benytte sig af en form for skjult operation. En sådan situation vil være karakteriseret ved en høj grad af almen interesse i at tillade undersøgelse og offentliggørelse (som derfor nødvendigvis involverer databehandling). Det kræver ikke desto mindre en omhyggelig undersøgelse at finde en passende balance mellem de involverede konkurrerende grundlæggende rettigheder. Jeg uddyber ikke dette vanskelige spørgsmål nærmere her, da jeg på baggrund af de oplysninger, som Domstolen er i besiddelse af, er af den opfattelse, at spørgsmålet tydeligvis ikke opstår i den foreliggende sag.
73. Det er min konklusion, at når en person, der ikke journalist af profession, foretager videooptagelser, som vedkommende offentliggør på et websted, kan disse videooptagelser være omfattet af begrebet »journalistisk øjemed« som omhandlet i artikel 9 i direktiv 95/46, hvis det fastslås, at disse aktiviteter fandt sted udelukkende i dette øjemed. I overensstemmelse med denne bestemmelse tilkommer det de nationale myndigheder, under de nationale retters kontrol, at undersøge og forene den grundlæggende ret til privatlivets fred i forbindelse med behandling af den eller de registreredes personoplysninger og den registeransvarliges grundlæggende ret til ytringsfrihed. Ved foretagelsen af afvejningen skal disse myndigheder tage hensyn til, i) om det offentliggjorte materiale bidrager til en debat af almen interesse, ii) hvor kendt den eller de berørte personer er, iii) emnet for rapporteringen, iv) den omhandledes persons tidligere adfærd, v) den omhandlede offentliggørelses indhold, form og konsekvenser samt vi) omstændighederne, hvorunder oplysningerne blev indsamlet.
Forslag til afgørelse
74. I lyset af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Latvijas Augstākā tiesa (Republikken Letlands øverste domstol) som følger:
»– Aktiviteter såsom filmning og optagelser af tjenestemænd, som udøver deres embede på deres arbejdsplads, og den efterfølgende offentliggørelse af videooptagelsen på internettet udgør behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af EDB som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.
– Når en person, der ikke er journalist af profession, foretager videooptagelser, som vedkommende offentliggør på et websted, kan disse videooptagelser være omfattet af begrebet »journalistisk øjemed« som omhandlet i artikel 9 i direktiv 95/46, hvis det fastslås, at disse aktiviteter fandt sted udelukkende i dette øjemed.
– I hvert enkelt tilfælde tilkommer det i henhold til artikel 9 i direktiv 95/46 de nationale myndigheder, under de nationale retters kontrol, at undersøge og forene den grundlæggende ret til privatlivets fred i forbindelse med behandling af den eller de registreredes personoplysninger og den registeransvarliges grundlæggende ret til ytringsfrihed. Ved foretagelsen af afvejningen skal disse myndigheder tage hensyn til, i) om det offentliggjorte materiale bidrager til en debat af almen interesse, ii) hvor kendt den eller de berørte personer er, iii) emnet for rapporteringen, iv) den omhandledes persons tidligere adfærd, v) den omhandlede offentliggørelses indhold, form og konsekvenser samt vi) omstændighederne, hvorunder oplysningerne blev indsamlet.«