MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 20. prosinca 2017.(1)
Predmet C‑574/16
Grupo Norte Facility SA
protiv
Angela Manuela Moreire Gómeza
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Zapošljavanje na određeno vrijeme – Direktiva 1999/70/EZ – Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP – Načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme – Pravo radnika na naknadu prilikom prestanka ugovora o radu – Ugovor o radu na određeno vrijeme u obliku ugovora o zamjeni (contrato de relevo) – Nejednako postupanje u odnosu na radnike zaposlene na neodređeno vrijeme”
I. Uvod
1. Zaštita radnika zaposlenih na određeno vrijeme od zlouporabe i diskriminacije duže je vrijeme socijalno pitanje Europske unije kojim se i Sud više puta bavio. U vrijeme kad je sve veći broj radnika izložen nesigurnosti zapošljavanja, ova tema ima političku i društvenu važnost koju ne treba podcijeniti. Ovaj je slučaj primjer za napetost kojoj su nacionalni zakonodavci izloženi kada donose propise za zaštitu radnika zaposlenih na određeno vrijeme, ali istodobno žele uzeti u obzir posebnosti raznih vrsta ugovora o radu i u određenoj mjeri omogućiti fleksibilnost na tržištu rada.
2. Konkretno, riječ je o španjolskom radniku koji je zaposlen u okviru „ugovora o zamjeni” na određeno vrijeme(2) kako bi nadoknadio radni učinak kolegice koji je smanjen zbog njezina nepunog radnog vremena prije odlaska u mirovinu. Pritom je njegov ugovor o zamjeni trajao do odlaska kolegice u mirovinu. Nakon tog trenutka radnik više nije bio zaposlen.
3. U glavnom postupku sporna je zakonski predviđena naknada koju španjolski radnici mogu u određenim okolnostima zatražiti od svojih poslodavaca kada im prestane radni odnos. Kamen spoticanja jest različita visina te naknade koja ovisi o tome na koji je način radni odnos prestao. Naime, ako poslodavac otkaže svojem radniku iz objektivnog razloga, tada navedenu naknadu valja prema španjolskom pravu izdašnije izračunati nego ako poslodavac samo pusti da radni odnos na određeno vrijeme, kao ovdje, prestane kada dosegne ugovoreni rok. U nekim slučajevima radnik uopće nema pravo na naknadu prilikom isteka svojeg ugovora o radu na određeno vrijeme.
4. U presudi de Diego Porras objavljenoj 2016.(3) smatralo se u sličnom slučaju da diskriminacija zabranjena na temelju prava Unije postoji kada za prestanak ugovora o radu na određeno vrijeme nije predviđena nikakva naknada. Sada je Sud pozvan razmotriti ili u svakom slučaju razraditi svoju tadašnju sudsku praksu. Pritom će morati voditi računa i o unutarnjoj usklađenosti svoje sudske prakse nastale u vezi s načelom jednakog postupanja i nediskriminacije.
5. U bitnome isti pravni problemi javljaju se u predmetu Montero Mateos (C‑677/16)(4), u kojem također na današnji dan iznosim svoje mišljenje, kao i u predmetima Rodríguez Otero (C‑212/17) i de Diego Porras (C‑619/17), koji su u tijeku.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. Okvir prava Unije u ovom slučaju čini Direktiva Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP(5) (u daljnjem tekstu: Direktiva 1999/70). Kao što to proizlazi iz njezina članka 1., tom se direktivom stavlja na snagu Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme (u daljnjem tekstu i: Okvirni sporazum) koji su 18. ožujka 1999. zaključile tri opće međusektorske organizacije (ETUC, UNICE i CEEP) i on se nalazi u Prilogu toj direktivi.
7. Općenito je cilj Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme utvrditi „opća načela i minimalne zahtjeve za ugovore o radnim odnosima i radu na određeno vrijeme” i pritom, među ostalim, „poboljša[ti] kvalitet[u] rada na određeno vrijeme putem osiguranja primjene načela nediskriminacije […]”(6). Sporazumom se izražava pripremljenost socijalnih partnera da „uspostave opći okvir za osiguranje jednakog postupanja s radnicima zaposlenima na određeno vrijeme, kako bi ih se zaštitilo od diskriminacije”(7).
8. Okvirni se sporazum pritom temelji na zaključku „da ugovori o radu na neodređeno vrijeme predstavljaju i da će i nadalje predstavljati osnovni oblik radnog odnosa između poslodavaca i radnika”(8). No, Okvirnim sporazumom istodobno se priznaje da su ugovori o radu na određeno vrijeme „svojstveni za zapošljavanje u pojedinim sektorima, zanimanjima i djelatnostima koji mogu odgovarati i poslodavcima i radnicima”(9). On predstavlja „doprinos u postizanju bolje ravnoteže između ,fleksibilnosti radnog vremena i sigurnosti radnika’”(10).
9. Člankom 1. Okvirnog sporazuma njegova je svrha utvrđena kako slijedi:
„Svrha ovog Okvirnog sporazuma jest:
(a) poboljšati kvalitetu rada na određeno vrijeme osiguranjem primjene načela nediskriminacije;
(b) ustanoviti okvir za sprečavanje zlouporaba, koje proizlaze iz primjene uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme.”
10. U vezi s područjem primjene Okvirnog sporazuma, njegov članak 2. točka 1. određuje:
„Ovaj Sporazum se primjenjuje na radnike koji rade na određeno vrijeme, koji su sklopili ugovor o radu ili se nalaze u radnom odnosu na način utvrđen zakonom, kolektivnim ugovorima ili praksom u svakoj pojedinoj državi članici.”
11. Članak 3. Okvirnog sporazuma sadržava sljedeće „definicije”:
„1. U smislu ovog Sporazuma pojam ,radnik zaposlen na određeno vrijeme’ znači osoba koja je zaključila ugovor o radu ili se nalazi u radnom odnosu, koji je sklopljen neposredno između poslodavca i radnika, a u kojem je prestanak ugovora o radu ili radnog odnosa utvrđen objektivnim okolnostima, kao što je određeni datum, dovršenje određenog posla ili nastupanje određenog događaja.
2. U smislu ovog Sporazuma pojam ,usporedivi radnik, zaposlen na neodređeno vrijeme’ znači radnik koji je zaključio ugovor o radu ili se nalazi u radnom odnosu na neodređeno vrijeme, u istom poduzeću, koji obavlja isti ili slični posao/zanimanje, pri čemu se u obzir uzima stručna osposobljenost/vještine.
U poduzeću u kojem nema usporedivog radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, za usporedbu se koristi važeći kolektivni ugovor ili, ako nema primjenjivog kolektivnog ugovora, nacionalno pravo, kolektivni ugovori ili praksa.”
12. Članak 4. Okvirnog sporazuma naslovljen je „Načelo nediskriminacije” i glasi, među ostalim, kako slijedi:
„1. U pogledu uvjeta zapošljavanja, prema radnicima zaposlenim na određeno vrijeme ne smije se postupati na nepovoljniji način nego prema usporedivim radnicima zaposlenim na neodređeno vrijeme, jedino zato što prvi imaju ugovor ili se nalaze u radnom odnosu na određeno vrijeme, osim ako drukčije postupanje nije opravdano iz objektivnih razloga.
2. U slučajevima kada je to prikladno, primjenjuje se načelo pro rata temporis.
[…]”
13. Dodatno valja uputiti na članak 5. Okvirnog sporazuma, koji je posvećen „Mjer[ama] za sprečavanje zlouporaba”:
„1. Kako bi spriječile zlouporabe, koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, države članice uvode, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, u skladu s nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili praksom, i/ili socijalni partneri, kada ne postoje odgovarajuće pravne mjere za sprečavanje zlouporaba, tako da uzimaju u obzir potrebe pojedinačnih sektora i/ili kategorija radnika, jednu ili više sljedećih mjera:
(a) objektivni razlozi kojima se opravdava obnavljanje tih ugovora ili odnosa;
(b) najdulje ukupno trajanje uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme;
(c) broj obnavljanja tih ugovora ili odnosa.
2. Države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, i/ili socijalni partneri prema potrebi utvrđuju pod kojim uvjetima će se ugovori o radu ili radni odnosi na određeno vrijeme
(a) smatrati ,uzastopnim’;
(b) smatrati ugovorima ili odnosima na neodređeno vrijeme.”
B. Nacionalno pravo
14. U španjolskom su pravu bitne odredbe Zakona o radu(11), i to u njegovoj verziji koja je bila na snazi u trenutku sklapanja spornog ugovora o radu.
1. Općenito
15. U skladu s člankom 15. stavkom 1. Zakona o radu, ugovor o radu može se sklopiti na određeno i na neodređeno vrijeme, pri čemu su u toj odredbi pojedinačno navedeni dopušteni razlozi za sklapanje ugovora o radu na određeno vrijeme.
16. Osim toga, u članku 15. stavku 6. Zakona o radu predviđena je sljedeća odredba o jednakom postupanju prema radnicima s ugovorima o radu za privremeno obavljanje poslova i radnicima s ugovorima na određeno vrijeme:
„Radnici s ugovorima o radu za privremeno obavljanje poslova ili ugovorima o radu na određeno vrijeme imaju ista prava kao i radnici s ugovorima o radu na neodređeno vrijeme, ne dovodeći u pitanje posebnosti ugovornih odredaba o prestanku ugovora o radu i zakonskih odredaba o ugovorima o osposobljavanju pripravnika. Ako to odgovara njihovoj biti, ta se prava priznaju u zakonima, uredbama i kolektivnim ugovorima razmjerno ostvarenom radnom vremenu.
Ako se određena prava ili uvjeti rada u zakonima, uredbama i kolektivnim ugovorima temelje na radnom stažu, njih treba za sve radnike odrediti prema istim kriterijima neovisno o naravi njihova radnog odnosa.”
17. U članku 49. Zakona o radu („Prestanak ugovora o radu”) ukratko su popisane sve okolnosti koje mogu dovesti do prestanka radnog odnosa. U njih se ubraja, s jedne strane, prestanak zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora ili izvršenja djela ili usluge u skladu s ugovorom (članak 49. stavak 1. točka (c)) te, s druge strane, prestanak iz objektivnih razloga (članak 49. stavak 1. točka (l)), pri čemu su ti objektivni razlozi pojedinačno popisani u članku 52. Zakona o radu.
18. Što se tiče prestanka ugovora o radu zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora ili izvršenja djela ili usluge u skladu s ugovorom, člankom 49. stavkom 1. točkom (c) Zakona o radu(12) predviđeno je da, osim kad je riječ o ugovorima o radu za privremeno obavljanje poslova ili ugovorima o osposobljavanju pripravnika, radnik ima pravo na naknadu u visini koja odgovara razmjernom dijelu iznosa plaće za dvanaest dana za svaku navršenu godinu radnog staža. Odstupajući od toga, za ugovore o radu na određeno vrijeme, koji su sklopljeni prije određenog datuma, prijelazna odredba 13. Zakona o radu predviđa progresivnu nižu naknadu koja odgovara razmjernom dijelu iznosa plaće za osam do dvanaest dana za svaku navršenu godinu radnog staža; tako za ugovore o radu na određeno vrijeme, koji su bili sklopljeni do 31. prosinca 2012., naknada odgovara razmjernom dijelu iznosa plaće za devet dana za svaku navršenu godinu radnog staža.
19. Što se, s druge strane, tiče otkaza ugovora o radu iz objektivnih razloga, članak 53. stavak 1. točka (b) Zakona o radu određuje da se „radniku, istodobno s pisanom obaviješću [o objektivnom razlogu], isplaćuje naknada u visini plaće za dvadeset dana za svaku godinu radnog staža, koja se računa razmjerno broju radnih mjeseci za razdoblja kraća od godinu dana, najviše u visini dvanaest mjesečnih plaća”.
2. Ugovor o zamjeni
20. Ugovor o zamjeni posebna je vrsta ugovora o radu uređena u članku 12. stavcima 6. i 7. Zakona o radu. On može biti na određeno ili neodređeno vrijeme i sklapa se radi dopune radnog vremena drugog radnika koji se koristi nepunim radnim vremenom prije odlaska u mirovinu.
III. Činjenično stanje i glavni postupak
21. Na temelju ugovora o zamjeni na određeno vrijeme A. M. Moreira Gómez bio je od 1. studenoga 2012. do 18. rujna 2015. zaposlen u društvu Grupo Norte Facility S. A.(13) kao član pomoćnog osoblja za čišćenje te je u tom razdoblju bio zaposlen u bolnici Montecelo u španjolskoj provinciji Pontevedri.
22. Tim ugovorom o zamjeni trebalo je nadoknaditi radno vrijeme Maríje del Carmen Gómez Piñón, majke A. M. Moreire Gómeza, koje je skraćeno za 75 %, pri čemu je ona tijekom tog razdoblja radila u nepunom radnom vremenu prije odlaska u mirovinu.
23. Kada je društvo Grupo Norte Facility 18. rujna 2015. okončalo ugovor o radu zbog kraja njegova ugovorenog trajanja, A. M. Moreira Gómez podnio je tužbu protiv tog prestanka i tvrdio je pozivajući se na navodnu praksu poduzeća da ga se sada mora preuzeti kao sljednika njegove umirovljene majke na temelju ugovora o radu na neodređeno vrijeme.
24. Juzgado de lo Social n° 2 de Pontevedra(14) (Španjolska) prihvatio je tužbu A. M. Moreire Gómeza i naložio društvu Grupo Norte Facility da, prema izboru, radnika i dalje zapošljava ili mu isplati naknadu u visini od 4 818,47 eura.
25. Sada je pred Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Visoki sud Galicije, Španjolska) u tijeku spor povodom žalbe društva Grupo Norte Facility. Taj sud odbija argumentaciju A. M. Moreire Gómeza zasnovanu na navodnoj praksi poduzeća. Smatra da je prestanak ugovora o radu A. M. Moreire Gómeza zakonit s obzirom na odredbe nacionalnog radnog prava, no gaji sumnju u pogledu tumačenja relevantnih odredaba prava Unije u vezi sa zaštitom od diskriminacije onih radnika koji su zaposleni na određeno vrijeme.
IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
26. Odlukom od 7. studenoga 2016., koja je zaprimljena 14. studenoga 2016., Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Španjolska) uputio je Sudu u skladu s člankom 267. UFEU‑a sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li smatrati, u svrhu načela jednakosti između radnika na određeno vrijeme i radnika na neodređeno vrijeme, da prestanak ugovora o radu zbog ‚objektivnih okolnosti’ sukladno članku 49. stavku 1. točki (c) Zakona o radu i prestanak ugovora o radu zbog ‚objektivnih razloga’ predviđen člankom 52. navedenog zakona predstavljaju ‚usporedive situacije’ te da stoga različite naknade isplaćene u jednom i drugom slučaju predstavljaju nejednakost u postupanju između radnika na određeno vrijeme i radnika na neodređeno vrijeme koja je zabranjena Direktivom 1999/70/EZ?
2. U slučaju potvrdnog odgovora, treba li smatrati da ciljevi socijalne politike koji su opravdali uvođenje oblika ugovora o zamjeni opravdavaju također, sukladno članku 4. stavku 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, razliku u postupanju koja se sastoji u isplati niže naknade za prestanak ugovora o radu u slučaju da poduzetnik slobodno odluči da navedeni ugovor o zamjeni bude na određeno vrijeme?
3. U svrhu jamčenja korisnog učinka Direktive 1999/70, u nedostatku razumnog objašnjenja sukladno članku 4. stavku 1., treba li tumačiti da nejednakost u postupanju s obzirom na naknadu za raskid ugovora između radnika na određeno vrijeme i radnika na neodređeno vrijeme u ranije navedenom španjolskom propisu predstavlja diskriminaciju zabranjenu člankom 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima jer je protivna načelima jednakog postupanja i nediskriminacije, koja su dio općih načela prava Unije?”
27. U prethodnom postupku pred Sudom društvo Grupo Norte Facility, španjolska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Dana 8. studenoga 2017. za predmete C‑574/16 i C‑677/16 održana je zajednička rasprava na kojoj su bili zastupljeni društvo Grupo Norte Facility, L. Montero Mateos, Agencija za socijalne usluge autonomne zajednice Madrid(15), španjolska vlada i Komisija.
28. Na zahtjev Španjolske, Sud u ovom postupku zasjeda u velikom vijeću na temelju članka 16. trećeg stavka svojeg Statuta.
V. Ocjena
29. Svojim trima pitanjima sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati postoji li diskriminacija zabranjena na temelju prava Unije kada radniku zaposlenom na određeno vrijeme u slučaju prestanka njegova ugovora o radu uslijed isteka tog ugovora zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja pripada niža naknada nego radniku čiji ugovor o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, prestane zbog poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga.
30. Pozadina tih pitanja jest okolnost da prema španjolskom Zakonu o radu radnik, u slučaju poslodavčeva otkaza njegova ugovora o radu iz objektivnog razloga, ima zakonsko pravo na naknadu u visini plaće za dvadeset dana za svaku godinu radnog staža (članak 53. stavak 1. točka (b) Zakona o radu), dok u slučaju pukog isteka njegova ugovora na određeno vrijeme isti zakon radniku priznaje samo nižu naknadu u iznosu koji odgovara razmjernom dijelu plaće za osam do dvanaest dana za svaku navršenu godinu radnog staža ili uopće ne poznaje pravo na naknadu kada „ugovor o radu za privremeno obavljanje poslova”(16) ili ugovor o osposobljavanju pripravnika istekne (članak 49. stavak 1. točka (c) Zakona o radu).
A. Načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme (prvo pitanje)
31. U središtu interesa u ovom slučaju nalazi se prvo pitanje na temelju kojeg je Sud pozvan izjasniti se u pogledu usporedivosti tih dviju situacija s obzirom na načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme u skladu s člankom 4. točkom 1. Okvirnog sporazuma. Prva od tih situacija tiče se pukog isteka ugovora o zamjeni na određeno vrijeme prema španjolskom pravu, a druga poslodavčeva otkaza ugovora o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, iz objektivnih razloga. U biti, ovo prethodno pitanje usmjereno je na to da se raspravi dovodi li različita visina zakonski propisanih prava na naknadu u obama navedenim slučajevima do diskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme u odnosu na radnike zaposlene na neodređeno vrijeme.
1. Dopuštenost prvog pitanja
32. Društvo Grupo Norte Facility osporava dopuštenost tog prvog pitanja jer smatra da se njime Sud manje pita u vezi s tumačenjem prava Unije nego u vezi s tumačenjem španjolskog nacionalnog radnog prava, odnosno točnije rečeno u vezi s usporedbom situacija uređenih u članku 49. stavku 1. točki (c) i u članku 53. stavku 1. točki (b) Zakona o radu.
33. Međutim, taj se prigovor ne može prihvatiti. U okviru prethodnog postupka Sud ne može prema ustaljenoj sudskoj praksi donijeti odluku o tumačenju odredaba domaćeg prava(17). No, u okviru tog prvog pitanja manje je riječ o tumačenju odredaba španjolskog radnog prava, a više o zaključcima na temelju prava Unije koje nacionalni sud mora izvesti iz nacionalne pravne situacije koju je sam opisao(18). S tim u vezi Sud može i treba sudu koji je uputio zahtjev dati korisne upute u okviru prethodnog postupka(19).
34. Stoga je prvo pitanje dopušteno.
2. Područje primjene načela nediskriminacije
35. Okvirni sporazum primjenjuje se na ugovore o radu na određeno vrijeme. To proizlazi već iz njegova naslova i potvrđeno je određivanjem njegova područja primjene u njegovu članku 2. točki 1.: u skladu s tim Okvirni sporazum primjenjuje se na radnike koji rade na određeno vrijeme, koji su sklopili ugovor o radu ili se nalaze u radnom odnosu na način utvrđen zakonom, kolektivnim ugovorima ili praksom u odnosnoj državi članici.
36. Glavni postupak temelji se nesporno na ugovoru o radu na određeno vrijeme u obliku ugovora o zamjeni kako je u Španjolskoj predviđen u skladu s odredbama Zakona o radu.
37. Stranke postupka nisu, doduše, suglasne u vezi s pitanjem može li osobito načelo nediskriminacije u skladu s člankom 4. točkom 1. Okvirnog sporazuma biti primjenjivo na slučaj kao što je ovaj. Naime, članak 4. točka 1. Okvirnog sporazuma konkretno zabranjuje stavljanje radnika zaposlenih na određeno vrijeme u nepovoljniji položaj s obzirom na njihove uvjete zapošljavanja.
38. Španjolska vlada smatra da se pod tim pojmom misli samo na uvjete rada(20) u užem smislu, a ne nasuprot tomu na druge uvjete zapošljavanja(21) kao što su na primjer pretpostavke i pravne posljedice prestanka ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme.
39. To se stajalište ne može prihvatiti. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, za razumijevanje pojma uvjeta zapošljavanja u članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma mjerodavan je samo kriterij zapošljavanja, to jest okolnost da su propisi primjenjivi na radnika ili davanja koja on zahtijeva povezani s njegovim radnim odnosom s poslodavcem(22).
40. Različite jezične verzije Okvirnog sporazuma djelomično se koriste formulacijama koje odgovaraju riječima uvjeti rada, a djelomično i onima koje su slične riječima uvjeti zapošljavanja(23), pri čemu nije očito da treba slijediti dva zasebna pojma. Uostalom, takvo se razlikovanje teško može uskladiti s ciljevima Okvirnog sporazuma i općom strukturom europskog radnog prava.
41. Naime, svrha Okvirnog sporazuma jest poboljšati kvalitetu rada na određeno vrijeme osiguranjem primjene načela nediskriminacije(24). Sporazumom se izražava pripremljenost socijalnih partnera da uspostave opći okvir za osiguranje jednakog postupanja s radnicima zaposlenima na određeno vrijeme, kako bi ih se zaštitilo od diskriminacije(25). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u Okvirnom sporazumu sadržana su pravna pravila socijalnog prava Unije od posebne važnosti, koja se na svakog radnika moraju primjenjivati kao minimalni zaštitni zahtjevi(26). Shodno tomu, načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme ne može se tumačiti restriktivno(27).
42. Osim toga, radi usklađenosti europskog radnog prava potrebno je da se pojam uvjeti rada ili zapošljavanja ne tumači odvojeno od njegova značenja u srodnim odredbama prava Unije(28). U tom kontekstu valja posebno uputiti na antidiskriminacijske direktive 2000/78/EZ(29) i 2006/54/EG(30), kojima se konkretizira opće načelo jednakog postupanja pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja s obzirom na razna diskriminirajuća obilježja kao što je spol, dob i spolno opredjeljenje. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, njima su također obuhvaćeni uvjeti otkaza. U područje primjene načela nediskriminacije potpadaju stoga posebice plaćanja koja poslodavac mora, na temelju ugovora o radu ili na temelju zakona, izvršiti u vezi s radnim odnosom prilikom njegova prestanka(31). Naposljetku, ništa drugo ne može vrijediti za pojam uvjeti zapošljavanja s obzirom na načelo nediskriminacije prema članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma(32).
43. Sve u svemu, Okvirni sporazum općenito i načelo nediskriminacije sadržano u njemu osobito su, dakle, primjenjivi na naknadu koju radnici mogu na temelju ugovora ili na temelju zakona zahtijevati od svojih poslodavaca prilikom prestanka svojih ugovora o radu. U tom je smislu i Sud već presudio(33).
44. Tako se slučaj kao ovaj, a u kojemu spor postoji upravo oko takve naknade, nalazi u području primjene članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma.
45. Doduše, načelo nediskriminacije prema članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma može za navedenu naknadu biti bitno samo u mjeri u kojoj je riječ o usporedbi između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme. Nasuprot tomu, u kontekstu članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma nije relevantno to što i među radnicima zaposlenima na određeno vrijeme postoji nejednako postupanje s obzirom na spornu naknadu, ovisno o tome prestaje li njihov radni odnos poslodavčevim otkazom iz objektivnog razloga ili samo istekne zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja. Naime, moguće nejednako postupanje između raznih kategorija radnika zaposlenih na određeno vrijeme nije obuhvaćeno načelom nediskriminacije prema Okvirnom sporazumu(34).
3. Ispitivanje usporedivosti položaja radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme s obzirom na naknadu prilikom prestanka ugovora
46. Preostaje za ispitati, kao središnji problem u ovom slučaju, nalaze li se radnici zaposleni na određeno vrijeme i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme u usporedivom položaju(35). Naime, kao što se može zaključiti već iz teksta članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma, pravo Unije zabranjuje diskriminaciju radnika zaposlenih na određeno vrijeme u odnosu na usporedive radnike zaposlene na neodređeno vrijeme, ali nikako ne propisuje jednako postupanje između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme koji nisu usporedivi(36). Dakle, diskriminacija radnika zaposlenih na određeno vrijeme može postojati prilikom različitog oblikovanja zakonske naknade kao one koja je sporna u glavnom postupku, samo ako su položaji usporedivi.
47. Polaznu točku za razmatranje usporedivosti između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme, koje je na sudu koji je uputio zahtjev(37), predstavlja u skladu s definicijom pojma „usporedivi radnik, zaposlen na neodređeno vrijeme” u članku 3. točki 2. prvoj podtočki Okvirnog sporazuma okolnost obavljaju li oba radnika u odnosnom poduzeću isti ili slični posao odnosno zanimanje. To treba razjasniti vodeći računa o cijelom nizu čimbenika poput naravi posla, uvjeta stručnog osposobljavanja i uvjeta rada(38).
48. U ovom je slučaju nedvojbeno da se s obzirom na djelatnost koju konkretno treba obavljati, a osobito na narav njegova posla, uvjete stručnog osposobljavanja i uvjete rada, radnik zaposlen na određeno vrijeme nalazi u istom položaju kao i radnik zaposlen na neodređeno vrijeme u istom poduzeću. Naime, A. M. Moreira Gómez obavljao je kao član pomoćnog osoblja za čišćenje istovjetnu djelatnost kao i njegova majka M. C. Gómez Piñón, s kojom je tijekom njezina nepunog radnog vremena prije odlaska u mirovinu dijelio isto radno mjesto u omjeru 75 % prema 25 %. Nacionalni sud također pravilno polazi od te pretpostavke u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje.
49. No, u slučaju kao što je ovaj bilo bi prebrzo zaključiti samo pozivom na djelatnost koju obavljaju i na istovjetnost radnog mjesta koje im je dodijeljeno da se oba radnika sveukupno nalaze u položaju koji je usporediv u svakom aspektu i da je stoga radnik zaposlen na određeno vrijeme diskriminiran ako se na njega primjenjuju nepovoljnija zakonska pravila za naknadu prilikom prestanka ugovora. Odlučujuće je, naime, to nalaze li se u usporedivom položaju radnici zaposleni na određeno vrijeme i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme također i upravo s obzirom na naknadu koja je predmet spora, a posebno s obzirom na događaj koji dovodi do takve naknade.
50. Prilikom ocjene tog pitanja moraju se naposljetku utvrditi isti kriteriji koji se i inače primjenjuju kod pitanja diskriminacije(39). Naime, načelo nediskriminacije, kako je razrađeno u članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma, nije ništa drugo do poseban izraz općeg načela prava Unije u vidu jednakog postupanja i nediskriminacije(40).
51. Stoga, na temelju ustaljene sudske prakse valja usporedivost situacija utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta kojim se provodi sporno razlikovanje; nadalje, treba uzeti u obzir načela i ciljeve područja na koje se akt odnosi(41).
52. Time kriteriji za usporedbu različitih davanja poslodavca koja na temelju ugovora o radu ili na temelju zakona pripadaju, s jedne strane, radnicima zaposlenima na određeno vrijeme i, s druge strane, radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme nužno obuhvaćaju također činjeničnu i pravnu situaciju u kojoj treba zahtijevati odnosna davanja poslodavca(42).
53. Ovaj slučaj Sudu nudi priliku da posebno taj aspekt, za koji smatram da u presudi de Diego Porras(43) nije bio zadovoljavajući, produbi i ponovno razmotri svoju sudsku praksu u tom pogledu.
54. Nedvojbeno postoje brojna financijska i socijalna davanja poslodavca koja prema svojem predmetu i svrsi jednako pripadaju i radnicima zaposlenima na određeno vrijeme i radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme. U to se zasigurno ubraja u prvom redu plaća, ali i moguće nagrade za privrženost poduzeću i socijalne pogodnosti, kao na primjer dodaci za prehranu i prijevoz te pristup sportskim objektima poduzeća i čuvanju djece. Naime, njima se nagrađuje obavljeni rad u poduzeću ili se potiče integracija u radni život i u poduzeće, pri čemu se ovisno o okolnostima može primjenjivati načelo pro rata temporis (članak 4. točka 2. Okvirnog sporazuma)(44).
55. No, uz uvjet da to nacionalni sud provjeri, o takvom davanju nije riječ kod naknade koja je predmet spora. Naime, koliko je vidljivo, naknada, koju na temelju Zakona o radu španjolski poslodavac duguje pod određenim okolnostima za prestanak ugovora o radu, nije prema svojem predmetu i svrsi nagrada za privrženost poduzeću, već poravnanje za to što radnik gubi svoje radno mjesto.
56. Sudeći prema tom predmetu i svrsi naknade, radnici zaposleni na određeno vrijeme, s jedne strane, i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme, s druge strane, ne nalaze se, suprotno prvom dojmu, u usporedivom položaju. To uopće ne ovisi samo o privremenosti rada na određeno vrijeme, koja kao takva i apstraktno razmatrana ne smije biti razlikovni kriterij(45), već vrlo konkretno o predvidljivosti gubitka radnog mjesta koja može varirati i s kojom su povezana prava na naknadu čija visina može varirati.
57. Doduše, nedvojbeno je da je gubitak radnog mjesta u svakom slučaju, i za radnika zaposlenog na određeno vrijeme i za radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, vrlo neugodan, čak i presudan događaj koji je nerijetko povezan s osobnim i socijalnim poteškoćama.
58. No, za radnika zaposlenog na određeno vrijeme od početka valja očekivati gubitak njegova radnog mjesta na kraju ugovorenog trajanja ugovora, dovršenjem ugovorenog posla ili nastupanjem ugovorenog događaja te stoga uopće nije iznenađujući. Sam je radnik sudjelovao u ugovornoj pogodbi koja prije ili poslije neizbježno dovodi do prestanka njegova radnog odnosa, iako on možda gaji nadu da će ga njegov poslodavac kasnije preuzeti u radni odnos na neodređeno vrijeme. U ovom slučaju kraj trajanja ugovora o radu bio je čak povezan s kalendarski određenim datumom, to jest danom odlaska u mirovinu radnice koja je do tada radila u nepunom radnom vremenu te se stoga mogao posebno jasno predvidjeti.
59. Nasuprot tomu, (preuranjeni) prestanak radnog odnosa, na određeno ili neodređeno vrijeme, uslijed poslodavčeva otkaza iz objektivnog razloga (na primjer, gospodarske poteškoće poslodavca zbog kojih je smanjenje osoblja neizbježno) u pravilu nije događaj koji radnik može konkretno predvidjeti.
60. Osim toga, u slučaju otkaza iz objektivnog razloga zakonski predviđena naknada osobito je namijenjena tomu da dovede do poravnanja za iznevjerena očekivanja radnika u pogledu nastavka njegova radnog odnosa koji je ustvari trebao i dalje trajati. S druge strane, takva iznevjerena očekivanja ne postoje prilikom pukog isteka ugovora o radu na određeno vrijeme na kraju ugovorenog trajanja ugovora, dovršenjem ugovorenog posla ili nastupanjem ugovorenog događaja.
61. O iznevjerenim očekivanjima ionako ne može uopće biti riječi kada se radni odnos radnika, kao ovdje, zasnivao na samo jednom ugovoru o zamjeni na određeno vrijeme čije je trajanje, osim toga, bilo kraće od tri godine(46). Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, A. M. Moreira također se nije mogao pozivati ni na kakvu praksu poduzeća koja bi dovela do toga da nakon isteka ugovora o zamjeni može zahtijevati da ga se preuzme u radni odnos na neodređeno vrijeme.
62. Ako bi se države članice spriječile da svoje radno zakonodavstvo različito oblikuju oslanjanjem na navedene razlike i uključene interese, tada bi se dovelo u pitanje razlikovanje između ugovora o radu na određeno i na neodređeno vrijeme. Međutim, kako to Komisija pravilno ističe, to razlikovanje odgovara vrijednosnim predodžbama zakonodavca Unije i europskih socijalnih partnera prema kojima rad na određeno vrijeme ne treba per se smatrati zabranjenim ili čak nezakonitim. Umjesto toga, Okvirni sporazum zasniva se na razmišljanju da su „ugovori o radu na određeno vrijeme svojstveni za zapošljavanje u pojedinim sektorima, zanimanjima i djelatnostima koji mogu odgovarati i poslodavcima i radnicima”(47). On predstavlja također „doprinos u postizanju bolje ravnoteže između ,fleksibilnosti radnog vremena i sigurnosti radnika’”(48).
4. Međuzaključak
63. Sve u svemu, u pogledu tumačenja članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma može se stoga zaključiti da diskriminacija radnika zaposlenih na određeno vrijeme ne postoji kada im prilikom isteka njihovih ugovora o radu zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja ne pripada naknada ili im pripada niža naknada nego radnicima čiji ugovori o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, prestanu zbog poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga.
B. Mogući razlozi za opravdanje nejednakog postupanja (drugo pitanje)
64. Drugo pitanje odnosi se na pojam objektivnih razloga kojima se prema članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma može opravdati različito postupanje između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i usporedivih radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme. Sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati mogu li se razlike u pravima na naknadu radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme opravdati objektivnim razlozima ako se ima na umu da odnosni poslodavac može po vlastitom nahođenju odlučiti hoće li ugovor o zamjeni radi poravnanja smanjenog radnog učinka radnika koji radi u nepunom radnom vremenu prije odlaska u mirovinu sklopiti na određeno ili neodređeno vrijeme.
65. To je pitanje postavljeno samo za slučaj da se s obzirom na zakonsku naknadu za gubitak svojeg radnog mjesta radnici zaposleni na određeno vrijeme i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme uopće nalaze u usporedivom položaju. Budući da već u okviru prvog pitanja Sudu predlažem da ne prihvati postojanje takve usporedivosti, a time ni diskriminacije, ovom ću se pitanju posvetiti tek podredno.
66. Uz upućivanje na objektivne razloge, kako je navedeno, među ostalim, u članku 4. stavku 1. Okvirnog sporazuma, europski socijalni partneri, a naposljetku i zakonodavac Unije, izražavaju temeljnu misao da poslodavci ne smiju koristiti radne odnose na određeno vrijeme kako bi dotične radnike lišili prava koja su priznata radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme(49).
67. Jednostavnije rečeno, sudska praksa u vezi s člankom 4. točkom 1. Okvirnog sporazuma(50) priznaje kao objektivne razloge za nejednako postupanje između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i usporedivih radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme i poslove koje radnici trebaju obaviti i legitimne ciljeve socijalne politike odnosne države članice. Osim toga, čak i ako postoje objektivni razlozi, nejednako postupanje može se opravdati samo ako se oslanja na precizne i točne elemente te ako je poštovano načelo proporcionalnosti.
68. U slučaju kao što je ovaj očito je da se različito oblikovanje zakonskih prava na naknadu radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme ne može objasniti poslovima koje oni moraju obaviti (oni su istovjetni kod ugovora o zamjeni), nego se zasniva na ciljevima socijalne politike. Za španjolskog zakonodavca bilo je očito odlučujuće, s jedne strane, nastojanje da se olakša uključivanje tražitelja zaposlenja u tržište rada i time naposljetku postigne što viša razina zaposlenosti, a s druge strane, da se financiranje španjolskih sustava socijalne sigurnosti postavi na bolju osnovu. Pritom je nedvojbeno riječ o legitimnim ciljevima socijalne politike.
69. Naime, sud koji je uputio zahtjev manje dvoji oko legitimiteta ciljeva socijalne politike koje španjolski zakonodavac slijedi, a više oko toga jesu li različita pravila o naknadi prikladna i nužna za postizanje tih ciljeva. Svoje dvojbe obrazlaže okolnošću da španjolski poslodavac može po vlastitom nahođenju odlučiti hoće li za radnika, kojeg treba zaposliti, u slučaju nepunog radnog vremena drugog radnika prije odlaska u mirovinu oblikovati ugovor o zamjeni kao ugovor na određeno ili neodređeno vrijeme.
70. Kod površnog razmatranja izgleda zapravo kao da na tom mjestu ciljeve socijalne politike španjolski zakonodavac nije ostvario na dosljedan i sustavan način(51): kada se za postizanje tih ciljeva mogu sklapati i ugovori o zamjeni na neodređeno vrijeme, zašto bi se tada određene radnike kojima su ponuđeni samo ugovori o zamjeni na određeno vrijeme trebalo staviti u nepovoljniji položaj s obzirom na zakonska prava na naknadu?
71. Međutim, valja imati na umu da bi instrument ugovora o zamjeni postao znatno neprivlačniji i time mogao znatno manje doprinijeti ostvarivanju postavljenih ciljeva socijalne politike ako zakonodavac ne bi radnicima ponudio i varijantu ugovora o zamjeni na određeno vrijeme koja za njih ima manje dalekosežnijih financijskih posljedica.
72. Moguće je da neki poslodavci zlouporabom pribjegavaju varijanti ugovora o zamjeni na određeno vrijeme kada trebaju pokriti stalnu i neprekinutu potrebu zbog čega bi zapravo morali sklopiti ugovor na neodređeno vrijeme(52). No, u ovom slučaju za to ne postoji uporište.
73. Suzbijanje mogućih prijevara, koje nedvojbeno predstavlja važno nastojanje zakonodavca Unije i europskih socijalnih partnera, ionako je predmet samostalnog pravila u članku 5. Okvirnog sporazuma. Osim toga, sama okolnost da bi određeni poslodavci možda mogli zloupotrebljavati mogućnost sklapanja ugovora o zamjeni na određeno vrijeme ne znači još da je svaki radnik zaposlen na temelju ugovora o zamjeni na određeno vrijeme diskriminiran s obzirom na uvjete zapošljavanja u odnosu na usporedivog radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme. Kao što to Komisija pravilno primjećuje, ne bi trebalo izbrisati razliku između zaštite od diskriminacije prema članku 4. točki 1. i suzbijanja zlouporaba prema članku 5. Okvirnog sporazuma.
74. Slijedom toga bi na drugo pitanje, za slučaj da je relevantno, trebalo potvrdno odgovoriti.
C. Opće načelo jednakog postupanja (treće pitanje)
75. Treće i zadnje pitanje suda koji je uputio zahtjev jest prema strukturi zahtjeva za prethodnu odluku postavljeno samo za slučaj da bi na prvo pitanje trebalo odgovoriti potvrdno, a na drugo negativno. Prema mojim prethodnim razmatranjima to nije slučaj. Shodno tomu treće ću pitanje, kao i drugo, u nastavku razmotriti samo podredno.
76. Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati čini li povredu članka 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i općeg načela prava Unije u vidu jednakog postupanja i nediskriminacije okolnost da se prema španjolskom pravu visina naknade koju poslodavac treba platiti prilikom prestanka ugovora o radu razlikuje ovisno o tome zasniva li se taj prestanak na otkazu iz objektivnog razloga ili je do njega došlo uslijed isteka ugovora o radu na određeno vrijeme.
1. Dopuštenost trećeg pitanja
77. U odnosu na treće pitanje društvo Grupo Norte Facility ponovno ističe prigovor nedopuštenosti i prigovara sudu koji je uputio zahtjev da svojim pitanjem želi ishoditi savjetodavno mišljenje o općenitim ili hipotetskim problemima(53). Društvu Grupo Norte Facility u bitnome smeta to da svojim pitanjem nacionalni sud vrlo općenito cilja na usporedbu između situacija uređenih u članku 49. stavku 1. točki (c) i u članku 53. stavku 1. točki (b) Zakona o radu, a ne na konkretan pojedinačni slučaj.
78. Kao što je to već navedeno u okviru prvog pitanja(54), ovaj prigovor nije uvjerljiv. Valja dodati da kontekst trećeg pitanja u vezi s konkretnim pojedinačnim slučajem, to jest slučajem A. M. Moreire Gómeza, nedvojbeno proizlazi iz općeg konteksta zahtjeva za prethodnu odluku, ali prema svojem tekstu pitanje također može kao takvo samo upućivati na obje sporne španjolske odredbe zakona.
79. Osim toga, nacionalni je sud kod svoje relativno općenite formulacije trećeg pitanja mogao imati na umu to da u prethodnom postupku Sud nije nadležan za primjenu prava na pojedinačni slučaj, nego da samo može uputiti na tumačenje mjerodavnog prava Unije. To što je on vodio računa o toj okolnosti ne može se prigovoriti autoru zahtjeva za prethodnu odluku(55).
80. Stoga sve u svemu nema dvojbi o dopuštenosti trećeg pitanja.
2. Ocjena merituma trećeg pitanja
81. Opće načelo jednakog postupanja, koje je u međuvremenu utvrđeno i u člancima 20. i 21. Povelje o temeljnim pravima, zahtijeva prema ustaljenoj sudskoj praksi da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako bi takvo postupanje bilo objektivno opravdano(56).
82. U ovom slučaju može ostati otvoreno prijeporno pitanje proizvodi li to opće pravno načelo odnosno navedene odredbe Povelje neposredno učinke u sporu između radnika i njegova privatnog poslodavca, dakle u horizontalnom pravnom odnosu(57). Naime, opće načelo prava Unije u vidu jednakog postupanja ovdje ne može u sadržajnom pogledu dovesti do zaključka različitog od onog do kojeg može dovesti posebno načelo nediskriminacije u članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma (vidjeti i članak 52. stavak 2. Povelje o temeljnim pravima).
83. No, kao što je to već navedeno u okviru prvog pitanja u vezi s člankom 4. točkom 1. Okvirnog sporazuma, prilikom prestanka ugovora o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, uslijed poslodavčeva otkaza iz objektivnog razloga riječ je o događaju koji s obzirom na svoju predvidljivost nije usporediv s pukim istekom ugovora o radu na određeno vrijeme zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja(58).
84. Slijedom toga, ni opće načelo jednakog postupanja odnosno članci 20. i 21. Povelje o temeljnim pravima ne mogu nalagati da zakonsko pravo dotičnih radnika na naknadu mora u obama slučajevima biti iste visine. Stoga bi se na treće pitanje, ako bi postalo relevantno, moralo odgovoriti negativno.
VI. Zaključak
85. S obzirom na prethodno navedena izlaganja predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Visoki sud Galicije, Španjolska) odgovori na sljedeći način:
Članak 4. točku 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, koji je u Prilogu Direktivi 1999/70/EZ, treba tumačiti na način da diskriminacija radnika zaposlenih na određeno vrijeme ne postoji kada im prilikom isteka njihovih ugovora o radu zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja ne pripada naknada ili im pripada niža naknada nego radnicima čiji ugovori o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, prestanu zbog poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga.