JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. február 16.(1)
C‑129/16. sz. ügy
Túrkevei Tejtermelő Kft.
kontra
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(a Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Magyarország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezet – 2004/35 irányelv – A környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében fennálló környezeti felelősség – 2008/98 irányelv – Hulladék – A szennyező fizet elve – Arányosság – Az ártatlanság vélelme – Jogellenes hulladékégetéssel okozott levegőszennyezés – A környezetszennyezés helyéül szolgáló ingatlan tulajdonosának a szennyezővel való egyetemleges felelőssége”
I – Bevezetés
1. A Bíróságnak ismét(2) a szennyező fizet elvének következményeit kell pontosabban meghatároznia. Ezúttal arról van szó, hogy egy bérbe adott ingatlan tulajdonosa szankcionálható‑e azért, mert az ingatlanán hulladékot égettek, és a tulajdonos nem nevezi meg az ingatlan tényleges használóját, és azt sem bizonyítja, hogy őt a jogsértésért nem terheli felelősség.
2. Noha a nemzeti bíróság e kérdést a környezeti felelősségről szóló irányelvre(3) tekintettel teszi fel, ezen irányelv azonban már csak azért sem alkalmazható, mert nem tartalmaz szankciókra vonatkozó szabályokat. A jogellenes hulladékégetés miatti szankciók a hulladékokról szóló irányelv(4) hatálya alá sorolhatók. E utóbbi irányelv is a szennyező fizet elvén alapul, és a jogsértések esetére kifejezetten hatékony szankciókat követel meg. Mivel pedig szankciókról van szó, a szennyező fizet elve mellett a szankciókiszabásnak korlátokat szabó arányosság elvét, valamint az ártatlanság vélelmét is meg kell vizsgálni.
II – Jogi keret
A – Az uniós jog
1. Az Európai Unió Alapjogi Chartája
3. A Charta 48. cikkének (1) bekezdése mondja ki az ártatlanság vélelmét:
„Minden gyanúsított személyt mindaddig ártatlannak kell vélelmezni, amíg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapították.”
4. A büntetések törvényességének elvéről és az arányosság elvének a szankciók vonatkozásában való érvényesüléséről a Charta 49. cikke rendelkezik:
„(1) Senkit sem szabad elítélni olyan cselekményért vagy mulasztásért, amely az elkövetése idején a hazai vagy a nemzetközi jog alapján nem volt bűncselekmény. […]
(2) […]
(3) A büntetések súlyossága nem lehet aránytalan a bűncselekményhez mérten.”
2. A környezeti felelősségről szóló irányelv
5. A környezeti felelősségről szóló irányelv 1. cikke az irányelv tárgyáról rendelkezik:
„Ezen irányelv célja a környezeti felelősségre vonatkozó keretrendszer létrehozása a »szennyező fizet« elvének alapján, a környezeti károk megelőzése és felszámolása érdekében.”
6. A környezeti felelősségről szóló irányelv 2. cikkének 1. pontja határozza meg a környezeti kár fogalmát:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
1. »környezeti károk«
a) védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott károk, vagyis minden olyan kár, amely jelentős kedvezőtlen hatást gyakorol az ilyen élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának elérésére vagy fenntartására. Az ilyen hatások jelentőségét az eredeti állapothoz képest kell felmérni, figyelembe véve az I. mellékletben meghatározott kritériumokat.
Nem tartoznak a védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott károk fogalmába azok az előzetesen meghatározott kedvezőtlen hatások, amelyek olyan gazdasági szereplő tevékenységének a következményei, aki kifejezett engedélyt kapott az adott tevékenységre az illetékes hatóságoktól a 92/43/EGK irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdését vagy a 79/409/EGK irányelv 9. cikkét végrehajtó rendelkezésekkel, illetve a közösségi jogszabályok hatálya alá nem tartozó élőhely és faj esetében a természetvédelemről szóló nemzeti jogszabályok egyenértékű rendelkezéseivel összhangban;
b) vizekben okozott károk, vagyis minden olyan kár, amely jelentősen kedvezőtlen hatást gyakorol az érintett vizek ökológiai, kémiai és/vagy mennyiségi állapotára és/vagy ökológiai potenciáljára a 2000/60/EK irányelvben meghatározottak szerint, kivéve azokat a kedvezőtlen hatásokat, amelyek esetében az említett irányelv 4. cikk (7) bekezdése alkalmazandó;
c) területi károk a földterület minden olyan elszennyeződése, amely az anyagok, készítmények, szervezetek vagy mikroorganizmusok talajba, talaj felszínére vagy a föld alatti térbe történő közvetlen vagy közvetett bevezetése következtében az emberi egészség károsodásának jelentős kockázatával jár”.
7. A környezeti károk fogalmát ezenkívül a környezeti felelősségről szóló irányelv (4) preambulumbekezdése is taglalja:
„A környezeti károk fogalma magában foglalja a levegő által szállított anyagokból eredő károkat is, ha azok a vizek, a talaj, a védett fajok vagy a természetes élőhelyek károsodását okozzák.”
3. A hulladékokról szóló irányelv
8. A hulladékokról szóló irányelv (26) preambulumbekezdése a szennyező fizet elvéről rendelkezik:
„A szennyező fizet elv európai és nemzetközi szinten is irányadó elv. […]”
9. A hulladékokról szóló irányelv 36. cikke a hulladékjogi előírások végrehajtásáról rendelkezik:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy megtiltsák a hulladékok elhagyását vagy illegális lerakását, illetve ellenőrizetlen kezelését.
(2) A tagállamok megállapítják az ezen irányelv rendelkezéseinek megszegése esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó rendelkezéseket, és minden intézkedést megtesznek azok végrehajtása érdekében. A szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük.”
B – A magyar jog
10. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a következőképpen mutatja be az irányadó magyar rendelkezéseket:
11. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 102. §‑ának (1) bekezdése értelmében a környezetkárosodásért, illetve a környezetveszélyeztetésért való felelősség – az ellenkező bizonyításáig – annak az ingatlannak a környezetkárosodás, illetve környezetveszélyeztetés bekövetkezésének időpontját követő mindenkori tulajdonosát és birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli, amelyen a környezetkárosítást, illetve környezetveszélyeztető magatartást folytatták. A 102. § (2) bekezdése szerint a tulajdonos mentesül az egyetemleges felelősség alól, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját, és kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a felelősség nem őt terheli.
12. A levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet 27. §‑ának (2) bekezdése szerint a hulladék nyílt téri vagy a hulladékok égetésének feltételeit rögzítő jogszabályban foglaltaknak nem megfelelő berendezésben történő égetése – a háztartásban keletkező papírhulladék és veszélyesnek nem minősülő kezeletlen fahulladék háztartási berendezésben történő égetése kivételével – tilos. Nyílt téri hulladékégetésnek minősül, ha a hulladék – az elemi kár kivételével – bármilyen okból kigyullad.
13. E kormányrendelet 34. §‑ának (1) bekezdése szerint a környezetvédelmi hatóság a levegővédelmi követelményt megsértő természetes és jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet részére a jogsértő tevékenység megszüntetésére, illetve a mulasztás pótlására való kötelezéssel egyidejűleg – ha jogszabály másként nem rendelkezik – levegőtisztaság‑védelmi bírságot szab ki.
14. A Magyarország által szolgáltatott információk szerint a hulladékjog más magyar jogi aktusokban került szabályozásra, nevezetesen a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvényben, továbbá a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) kormányrendeletben.
III – A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
15. 2014. július 2‑án az adó‑ és vámhivatal arról értesítette az elsőfokú környezetvédelmi hatóságot, hogy Túrkevén a Túrkevei Tejtermelő Kft. (a továbbiakban: TTK) telepén kommunális hulladék égetése folyik.
16. A környezetvédelmi hatóság munkatársai az ingatlanon helyszíni szemlét tartottak, amelyről jegyzőkönyvet vettek fel. A jegyzőkönyv tanúsága szerint megállapították, hogy három darab silótárolóban egyenként 30–40 m³ mennyiségű kommunális hulladékot égettek, amely konzervdobozokat és egyéb fémhulladékokat tartalmazott. A tárolókon kívül egy 5 x 5 méter nagyságú területen égésből visszamaradt fémhulladék is volt a helyszínen.
17. A pénzügyőrök helyszínre érkezésükkor három teherautót találtak a telepen, amelyek arra készültek, hogy az égetés után visszamaradt fémhulladékot elszállítsák. A sofőrök megnevezték azt a budapesti székhelyű gazdasági társaságot, amely cég tulajdonában állnak a gépjárművek. A gépjárművezetők előadása szerint csak a fémhulladék felrakodása után kaptak volna utasítást arra, hogy a hulladékot hová kell szállítaniuk.
18. Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság megállapította, hogy a TTK, 2014. július 12‑én kelt bejelentése szerint, az ingatlant 2014. március 15‑én bérbe adta egy természetes személynek, aki 2014. április 1‑jén elhunyt. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem tartalmaz arra vonatkozó információt, hogy megállapították‑e ezen személy örököseinek vagy a hulladékégetésért felelős személyeknek a kilétét.
19. Az elsőfokú hatóság a TTK terhére 500 000 magyar forint (HUF) (körülbelül 1650 euró) levegőtisztaság‑védelmi bírságot szabott ki, és a marasztalás jogalapját a TTK tulajdonjogára alapította.
20. A TTK fellebbezését követően az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség az elsőfokú hatóság határozatát helybenhagyta.
21. Az eljáró hatóságok megállapították, hogy nyílt téri hulladékégetés miatt az emberi egészségre és környezetre káros anyagok szabadulnak fel, amely környezetveszélyeztetést okoz. A környezetveszélyeztetésért való felelősség a telephely tulajdonosát terheli. Az Országos Főfelügyelőség rámutatott arra, hogy a felperes tulajdonát képezte az égetéssel érintett telep, és a környezetvédelemről szóló törvény értelmében a felelősség az ingatlan mindenkori tulajdonosát és birtokosát egyetemlegesen terheli, kivéve, ha a tulajdonos kétséget kizáróan bizonyítja, hogy ő ezért nem felelős. Tekintve, hogy az ingatlan bérlője elhalálozott, az elsőfokú hatóság a tényállás tisztázásához szükséges eljárási cselekményeket foganatosította, és ezt meghaladóan úgy látta, hogy a bizonyítási teher megfordult, és a felperes feladata annak bizonyítása, hogy ő nem felelős.
22. A TTK e határozattal szemben keresetet indított, és az eljáró bíróság a következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:
1. Az [EUMSZ] 191. [cikkel], valamint a […] környezeti felelősségről szóló […] irányelv rendelkezéseivel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely – átlépve a „szennyező fizet” elvén – lehetővé teszi a környezetvédelmi közigazgatási hatóság számára, hogy a környezeti károk megtérítésének felelősségét különleges formában a tulajdonjog jogosultjára terhelje anélkül, hogy ezt megelőzően érdemben vizsgálnia kellene e személy (gazdálkodó szerv) magatartása és a szennyezési esemény közötti okozati összefüggés meglétét[?]
2. Amennyiben az első kérdésre adandó válasz nemleges[,] és a levegőszennyezésre figyelemmel nem merül fel környezeti kár felszámolásának szükségessége, a levegőtisztaság‑védelmi bírság kiszabása indokolható‑e a [környezeti felelősségről szóló] irányelv 16. cikkében és az EUMSZ 193. [cikkben] foglalt szigorúbb tagállami szabályozásra hivatkozással, vagy ez utóbbi szigorúbb szabályozás sem eredményezheti a szennyezésért nem felelős tulajdonos terhére pusztán szankció jellegű bírság kiszabását[?]
23. E két kérdéssel, továbbá a Bíróság által a hulladékokról szóló irányelv jelentőségére vonatkozóan feltett további kérdéssel kapcsolatban az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Magyarország), valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket tett.
IV – Jogi értékelés
24. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében foglalt szennyező fizet elve lehetővé teszi‑e azt, hogy a jogellenes hulladékégetés helyéül szolgáló bérbe adott ingatlan tulajdonosával szemben szankciót szabjanak ki anélkül, hogy magatartása és a jogsértés között bizonyították volna az okozati összefüggést.
25. Ezzel kapcsolatban a nemzeti bíróság helyesen indul ki abból, hogy a szennyező fizet elve csak ezen elvnek a másodlagos jogban való konkretizálása esetén alkalmazható.(5) A nemzeti bíróság e konkretizálást azonban hiába keresi a környezeti felelősségről szóló irányelvben (e tekintetben lásd az alábbi A. pontot). Az alapügyben ezt a hulladékokról szóló irányelv tartalmazza (e tekintetben lásd az alábbi B. pontot). Ennek keretében meg kell vizsgálni a szennyező fizet elvének következményeit, továbbá az arányosság elvét és az ártatlanság vélelmét is. Végül a tagállamoknak a szigorúbb védintézkedések meghozatalával kapcsolatos jogkörére vonatkozó második kérdést kell megvizsgálni (e tekintetben lásd a lenti C. pontot).
A – A környezeti felelősségről szóló irányelvről
26. Az alapügyben jogellenes hulladékégetés miatt a levegő tisztaságának védelme érdekében szabtak ki szankciót. A Bizottság azonban helyesen hangsúlyozza, hogy a környezeti felelősségről szóló irányelv nem érinti sem a környezeti jogba ütköző jogsértések szankcionálását, sem pedig a levegőszennyezést.
27. A környezeti felelősségről szóló irányelv 1. cikke szerint ezen irányelv célja a környezeti felelősségre vonatkozó keretrendszer létrehozása a szennyező fizet elve alapján, a környezeti károk megelőzése és felszámolása érdekében.
28. Elvileg ugyan elképzelhető lenne, hogy a környezeti károk megelőzéséért és felszámolásáért fennálló környezeti felelősségre vonatkozó jogszabályi keretrendszerbe a jogsértések szankcionálását is felvegyék, a környezeti felelősségről szóló irányelv azonban erről nem rendelkezik. Ezen irányelv arra korlátozódik, hogy a környezeti károk vonatkozásában előírja a megelőző és felszámolási intézkedések meghozatalára vonatkozó kötelezettséget, valamint hogy szabályozza az ilyen intézkedésekkel járó költségek viselését.
29. Ezenkívül a környezeti felelősségről szóló irányelv 2. cikkének 1. pontjában foglalt meghatározás szerint a környezeti kár fogalma nem foglalja magában a levegőszennyezést. Az említett rendelkezésben e fogalom a védett fajok és a természetes élőhelyek, továbbá a vizek vagy a talaj károsodására korlátozódik.
30. A (4) preambulumbekezdés ugyan kifejti, hogy a „környezeti károk” fogalma magában foglalja a levegő által szállított anyagokból eredő károkat is, ha azok a vizek, a talaj, a védett fajok vagy a természetes élőhelyek károsodását okozzák. Az alapügyben ilyen hatásokra azonban semmi nem utal.
31. Egyébiránt önmagában a jogellenes hulladékégetés sem minősül a környezeti felelősségről szóló irányelv értelmében vett környezeti kárnak.
32. Következésképpen a környezeti felelősségről szóló irányelv az alapügyben nem alkalmazható, ezáltal az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében foglalt szennyező fizet elvének alkalmazása érdekében közvetetten sem lehet ezen irányelvre hivatkozni.
B – A hulladékok jogi szabályozásáról
33. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből mindazonáltal kitűnik, hogy a vitatott szankciót jogellenes hulladékégetés miatt szabták ki.
34. Magyarország ugyan hangsúlyozza, hogy a szankció egy, a levegő tisztaságának védelmét célzó szabályozáson alapul, mivel azonban e szabályozás a hulladékártalmatlanításhoz kapcsolódik, és a hulladékokról szóló irányelv – a 13. cikkének a) pontja értelmében – a levegő tisztaságának védelmét is célozza, a szankciókra vonatkozóan alkalmazott magyar szabályozás a hulladékokról szóló irányelv 36. cikke (2) bekezdésének végrehajtása keretébe sorolható. Ez utóbbi rendelkezés előírja, hogy a tagállamok megállapítják az ezen irányelv rendelkezéseinek megszegése esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó rendelkezéseket, és minden intézkedést megtesznek azok végrehajtása érdekében. A szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük.
35. Következésképpen a Bíróságnak az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a hulladékjogra tekintettel kell megvizsgálnia. A nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködési eljárásban ugyanis a Bíróság kötelessége, hogy a nemzeti bíróság részére olyan hasznos választ adjon, amely annak lehetővé teszi az előtte folyamatban lévő ügy elbírálását. Ebből a szempontból adott esetben a Bíróságnak át kell fogalmaznia az elé terjesztett kérdéseket. Emellett a Bíróság figyelembe vehet olyan uniós jogi normákat, amelyekre a nemzeti bíróság kérdése megfogalmazásakor nem hivatkozott.(6)
36. Ezért ezt követően először is meg kell határozni a hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdése szerinti szankciókiszabás során figyelembe veendő elveket. Ezt követően meg kell vizsgálni a TTK alapügyben való szankcionálásának alapját, azaz a jogsértésért való egyetemleges felelősségének megdönthető vélelmét. Végül pedig a fent említett elvek fényében meg kell határozni e vélelem korlátait.
1. A hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdése szerinti szankciókiszabás elveiről
37. A környezeti felelősségről szóló irányelvhez hasonlóan a hulladékokról szóló irányelv is kifejezetten a szennyező fizet elvére hivatkozik. Miközben az (1) preambulumbekezdés és a 14. cikk ezen elvet csak a hulladékgazdálkodás költségeivel kapcsolatban említi, a (26) preambulumbekezdés azt általánosan, európai és nemzetközi szinten is irányadó elvként rögzíti.
38. Ezenkívül az uniós jogalkotó a környezeti jogi rendelkezéseknek az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése alapján való meghozatalakor mindig köteles szem előtt tartani a szennyező fizet elvének érvényesülését. A hulladékokról szóló irányelv ilyen szabályozás, mivel az EK 175. cikk (1) bekezdésén (jelenleg az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése) alapul. Következésképpen ezen irányelvet a szennyező fizet elve fényében kell értelmezni.
39. Ennek megfelelően a jogsértések szankcionálására vonatkozóan a hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdésében foglalt kötelezettséget is úgy kell értelmezni, hogy érvényesüljön a szennyező fizet elve.
40. A hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdésében foglalt szankcionálási kötelezettség szorosan összefügg a 36. cikk (1) bekezdésében foglalt azon kötelezettséggel, hogy meg kell tiltani a hulladékok elhagyását vagy illegális lerakását, illetve ellenőrizetlen kezelését. Ebből következik a 15. cikk (1) bekezdésében előírt, a hulladékok ártalmatlanítására vagy hasznosítására vonatkozó kötelezettség, amely főszabály szerint az eredeti hulladéktermelőt vagy a hulladékbirtokost terheli.(7) A 14. cikk szerint e személynek kell a szennyező fizet elvével összhangban a hulladékártalmatlanítás költségeit viselnie, és a Bíróság hangsúlyozta, hogy e személy alatt az értendő, akitől a hulladék ered.(8)
41. A Bíróság így megállapította, hogy az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésének első albekezdése és a hulladékokról szóló irányelv 15. cikke értelmében vett szennyező fizet elvének alkalmazása hiúsulna meg, ha az ilyen, a hulladék létrehozásában érintett személyek kibújhatnának az irányelvben előírt pénzügyi kötelezettségeik alól.(9)
42. Ezen, a hulladéktermelőnek a költségviselésért való felelősségére vonatkozó megfontolás a jogsértések szankcionálására vonatkozó kötelezettség tekintetében is jelentőséggel bír. Azzal szemben kell szankciót kiszabni, aki a jogsértést elkövette. Ezért a tagállamok kötelesek arra, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak annak érdekében, hogy e személyek kilétét megállapítsák, és velük szemben szankciókat szabjanak ki. Az alapügyben ennyiben elsősorban azokra kellene gondolni, akik a jogsértést elkövették, vagy akik arra utasítást adtak, valamint adott esetben arra a személyre, aki a jogsértés ideje alatt az ingatlan felett tényleges uralmat gyakorolt, adott esetben az elhunyt bérbevevő örököseire.
43. Ellenkező esetben a szennyező fizet elvével összeegyeztethetetlen lenne az, ha olyan jogsértések miatt szankcionálnának személyeket, amelyekért azok nem felelősek.(10) Erre nem is lenne szükség, ezért az sértené az arányosság elvét,(11) amelyet az uniós jog végrehajtása során figyelembe kell venni.(12) A Charta 49. cikkének (3) bekezdése szerint ezen elvet kell alkalmazni a büntetés mértékére,(13) és azt a hulladékokról szóló irányelv 36. cikke (2) bekezdésének második mondata is kifejezetten megemlíti.
44. Mivel szankcióról van szó, ezenkívül további elvek is jelentőséggel bírnak, úgymint a Charta 49. cikke (1) bekezdésének első mondatában szereplő büntetések törvényességének elve, a nulla poena sine lege, valamint a Charta 48. cikkének (1) bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme. Az ártatlanság vélelmének részét képezi a bűnösségen alapuló felelősség elve, a nulla poena sine culpa is, amely megköveteli a vétkességet, azaz a jogsértésért való felelősséget.(14)
45. Figyelembe kell azonban venni azt is, hogy az arányosság elvének és a szennyező fizet elvének konkretizálása általánosságban(15) és különösen a jogsértések szankcionálása területén(16) a tagállamok feladata, ezért a tagállamok főszabály szerint széles mozgástérrel rendelkeznek. E mozgástér vizsgálata pedig elsősorban a nemzeti bíróságok feladata.
2. A kifogás pontos meghatározásáról
46. Ahhoz, hogy meg lehessen állapítani a bérbe adott ingatlan tulajdonosának a más személyek által az ingatlanon kifejtett cselekményekért való felelősségét, meg lehetne vizsgálni a cselekményben való részvétel különböző büntetőjogi kategóriáit. Ennek megfelelően szóba jöhetne a társtettesség, a felbujtás, a bűnsegély, valamint a cselekmény után a segítségnyújtással elkövetett, illetve a büntetőeljárás meghiúsítására irányuló bűnpártolás. Semmi nem utal azonban arra, hogy az alapeljárásban az ezzel kapcsolatban szükséges megállapításokat megtették volna.
47. A szankciót kizárólag arra alapították, hogy a TTK az ingatlan tulajdonosa, azonban nem nevezte meg az ingatlan tényleges használóját, és kétséget kizáróan sem bizonyította, hogy a jogsértésért való felelősség nem őt terheli.
48. E tekintetben először is a nemzeti bíróság feladata, hogy megbizonyosodjék arról, hogy a magyar jog – összhangban a Charta 49. cikke (1) bekezdésének első mondatában szereplő büntetések törvényességének elvével – valóban megalapozza‑e az ingatlan tulajdonosának ezzel kapcsolatos felelősségét.
49. Amint arra az előzetes döntéshozatal iránti kérelem is utal, nem lehet ugyanis szükségképpen úgy tekinteni, hogy az abban hivatkozott rendelkezés, azaz a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 102. §‑ának (1) bekezdése ilyen hatással jár. Az említett rendelkezés szerint a környezetkárosodásért, illetve a környezetveszélyeztetésért való felelősség a szóban forgó ingatlannak a káresemény bekövetkezésének időpontját követő jelenlegi vagy jövőbeli tulajdonosát, illetve birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli.
50. Ezen megfogalmazás a jövőbeli tulajdonosokra és használókra utalva olyan személyeket is magában foglal, amelyeket esetleges múltbeli jogsértésekért semmilyen felelősség nem terhel. Ez a károk felszámolására vagy a kárveszély‑elhárításra tekintettel – a környezeti felelősségről szóló irányelv szabályozásán túlmutatóan – bizonyos feltételek mellett megengedhető lehet.(17) A jelen ügyben azonban nem környezeti károk ártalmatlanításáról vagy környezeti kárveszély elhárításáról van szó, hanem egy jogsértés szankcionálásáról.
51. Mindazonáltal a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolása érdekében abból kell kiindulni, hogy a magyar jog értelmében az ingatlan tulajdonosát az ingatlanán elkövetett jogsértésekért felelősség terheli, és azok miatt szankcionálható, amennyiben nem nevezi meg az ingatlan tényleges használóját, és nem bizonyítja kétséget kizáróan, hogy a felelősség nem őt terheli.
52. A szankció ennélfogva megdönthető vélelmen alapul.
3. A megdönthető vélelmek megengedhetőségéről
53. A szankciók megdönthető vélelemre való alapításának megengedhetőségével kapcsolatban támpontot ad az EJEB‑nek az EJEE 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt ártatlanság vélelmére vonatkozóan kialakított ítélkezési gyakorlata. Ezen elv megköveteli, hogy a büntető törvényekben foglalt, ténybeli vagy jogi jellegű vélelmeket megfelelően behatárolják, amelynek során figyelembe kell venni az érintett érdekek súlyát, és biztosítani kell a védelemhez való jogot.(18) A Bíróság követi ezen ítélkezési gyakorlatot.(19)
54. Az ingatlan tulajdonosának az ingatlan használójának magatartásáért való egyetemleges felelőssége két pilléren nyugszik: nevezetesen egyrészt azon a kézenfekvő feltevésen, hogy a tulajdonos e magatartást tűri, vagy akár jóvá is hagyja, másrészt pedig a tulajdonával együtt járó gondossági kötelezettségen.(20) Az Országos Főfelügyelőség érvelésében ez utóbbit a „bonus et diligens pater familias” elvre utalva írja körül.
55. E kettős alap, különösen a tagállamokat a szennyező fizet elvével kapcsolatban megillető mozgástérre tekintettel, összeegyeztethetőnek tűnik a szennyező fizet elvével, az arányosság elvével és az ártatlanság vélelmével. Az alapügyben ugyanis a hulladékokról szóló irányelv megsértésére csak azért kerülhetett sor, mert a TTK nem gyakorolta az őt tulajdonosként megillető jogokat annak érdekében, hogy e jogsértéseket megakadályozza.
56. Az ilyen vélelem indokolása mellett azonban hangsúlyozni kell a védelemhez való jogot. A terhelt számára biztosítani kell a lehetőséget arra, hogy az őt terhelő vélelmet megdöntse.(21)
57. Magyarország hangsúlyozza, hogy az LIII. törvény 102. §‑ának (2) bekezdése szerint a tulajdonos mentesül az egyetemleges felelősség alól, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját, és kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a felelősség nem őt terheli.
58. Az Országos Főfelügyelőség az alapügyben arra a következtetésre jutott, hogy a TTK e két követelmény egyikének sem felelt meg, ezért nem döntötte meg a saját felelősség vélelmét. Az általa megnevezett bérlő nem tudta az ingatlant ténylegesen használni, mivel időközben elhunyt, és a TTK azt sem bizonyította kétséget kizáróan, hogy az ingatlanon elkövetett jogsértésekért nem felelős.
59. Az Országos Főfelügyelőség ezen eredményt jogszerűnek tartja, mivel az az ingatlan tulajdonosát terhelő gondossági kötelezettség megsértéséből ered. A TTK hosszú időn át nem követte figyelemmel, hogy mi történik az ingatlanán.
60. A gondossági kötelezettségnek azonban arányosnak és különösen elvárható mértékűnek kell lennie.(22) Az arányosság elvének megfelelően ugyanis az intézkedésnek „az [általa] kitűzött célra alkalmasnak, ahhoz szükségesnek és azzal arányosnak” kell lennie.(23) Az elvárható mérték követelménye e vizsgálat harmadik lépéséhez, vagyis annak vizsgálatához tartozik, hogy az intézkedés, a jelen esetben a gondossági kötelezettség, az általa követett céllal arányos, illetve annak megfelelő‑e.
61. Ugyanígy azon vélelem megdöntésének is elvárhatónak kell maradnia, amely e gondossági kötelezettségen alapul.
62. Ezért az eljáró magyar bíróság köteles kritikus vizsgálat alá vetni azt, hogy az alapügyben ténylegesen elvárható mértékűek‑e az ingatlan tulajdonosának felelősségére vonatkozó vélelem megdöntésének követelményei.
63. Az alapügyben kétséges különösen az, hogy a TTK tudott volna‑e egyáltalán többet tenni annál, mint hogy megnevezi a bérlőjét. A bérbeadás folytán ugyanis elvesztette az ingatlan feletti közvetlen uralmat. Ezt követően a bérbevevő volt köteles arra, hogy az ingatlanon megakadályozza a jogsértéseket. Ezzel szemben nem világos, hogy a TTK hogyan tudta volna a jogsértéseket megakadályozni.
64. További támpontok nélkül nem is szükséges az, hogy egy bérbe adott telep tulajdonosának rendszeresen meg kelljen vizsgálnia, mi történik a telepen. Amennyiben a magyar jog és a bérleti szerződés másként nem rendelkezik, az ilyen ellenőrzések gyakran már a bérbevevő jogaival is ellentétesek lehetnek.
65. Az sem tűnik szükségesnek, hogy önmagában a bérbevevő halálából messzemenő gondossági és ellenőrzési kötelezettséget vezessünk le. Abból kell ugyanis kiindulni, hogy először is e személy örököseire szállnak a bérleti szerződésből eredő jogok és kötelezettségek. Ezenkívül az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem tartalmaz arra vonatkozó utalást, hogy a TTK‑nak tudnia kellett a bérbevevő haláláról.
66. Az alapügyben lehetnek olyan nyomozási szempontok, amelyek igazolják a messzemenő gondossági kötelezettséget, és ezáltal a tulajdonos felelősségére vonatkozó vélelem megdöntésének magasabb követelményeit. E célból meg lehetne vizsgálni azt a kérdést, vajon továbbra is fizették‑e a bérleti díjat, és azt adott esetben ki fizette. A bérbevevő örököseinek szerepe is jelentőséggel bírhat. Esetleg még arra is lehetnek utaló jelek, hogy a TTK csak színlelt bérleti szerződést kötött, és/vagy azt tudatosan egy strómannal kötötte. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem azonban nem tartalmaz ezzel kapcsolatos információt.
67. Arra az esetre, ha a nemzeti bíróság mindezek ellenére arra az eredményre jut, hogy a TTK nem döntötte meg a felelősségére vonatkozó vélelmet, végül kiegészítésképpen meg kell jegyezni, hogy a szankciónak is arányosnak, azaz különösen megfelelőnek kell lennie. A szankciónak tehát meg kell felelnie a kárhoz való egyéni hozzájárulás, illetve a gondossági kötelezettség megsértése súlyának. A bérbe adott ingatlan tulajdonosát az ingatlan tényleges használójának magatartására tekintettel terhelő gondossági kötelezettség megsértése főszabály szerint nem ugyanolyan súllyal esik latba, mint a hulladékjogi rendelkezések közvetlen megsértése. Ennélfogva még egy vélelmezett egyetemleges felelősség esetén sem lehet az ingatlan tulajdonosával szemben egyszerűen a hulladékjogi jogsértés miatt járó szankciót kiszabni.
68. Összességében meg kell állapítani, hogy a hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdésével, az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében foglalt szennyező fizet elvével, valamint az Alapjogi Charta 49. cikkének (3) bekezdése szerinti arányos büntetés elvével és a Charta 48. cikkének (1) bekezdése szerinti ártatlanság vélelmével nem ellentétes a bérbe adott ingatlan tulajdonosának azon törvényi vélelem alapján történő megfelelő szankcionálása, hogy a tulajdonos az ingatlan tényleges használójával egyetemlegesen felel a hulladékjogi jogszabályoknak az ingatlanon elkövetett megsértéséért, amennyiben elvileg e vélelem elvárható mértékű információkkal megdönthető.
C – A szigorúbb védintézkedések fogalmáról
69. A tagállamok azon jogára vonatkozó második kérdést, hogy szigorúbb védintézkedéseket hozzanak, csak arra az esetre terjesztették elő, ha a szennyező fizet elvével ellentétes lenne az ingatlan tulajdonosának szankcionálása.
70. Ez nem zárható ki abban az esetben, ha a magyar jog lehetővé teszi a tulajdonos büntetését, noha a tulajdonos a vélelmezett felelősségének megdöntése érdekében valamennyi elvárható információt megadta, vagy ha a büntetés aránytalan. A környezeti felelősségről szóló irányelvvel ellentétben a hulladékokról szóló irányelv ugyan a tagállamok szigorúbb intézkedéseivel kapcsolatban nem tartalmaz konkrét rendelkezést, az EUMSZ 193. cikk értelmében azonban a hulladékokról szóló irányelvhez hasonló szabályozások nem akadályozzák az egyes tagállamokat abban, hogy szigorúbb védintézkedéseket tartsanak fenn vagy vezessenek be.
71. A Bíróság a múltban egyszer úgy döntött, hogy az arányosság elve nem alkalmazható a tagállamok szigorúbb védintézkedéseire.(24) Ebből arra lehetne következtetni, hogy az EUMSZ 193. cikk igazolja a hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdésén túllépő büntetéseket.
72. A szigorúbb védintézkedések meghozatalára vonatkozó jogkört azonban minden esetben korlátozzák a mindenkori uniós jogi szabályozás céljai, amelyeket a tagállamok nem áshatnak alá.(25) Továbbá a hulladékokról szóló irányelv 36. cikkének (2) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a hulladékjogi rendelkezések megsértése miatti szankcióknak arányosnak kell lenniük. Ezzel nem lennének összeegyeztethetők az olyan „szigorúbb” szankcionálási szabályok, amelyek el nem várható mértékű követelményeken alapulnak, vagy aránytalan büntetéseket követelnek.
73. Ezért a tagállamok nem hivatkozhatnak az EUMSZ 193. cikkre a hulladékjog szerinti kötelezettségek megsértése miatt járó, el nem várható mértékű követelményeken alapuló vagy aránytalan szankciók kiszabásának igazolása érdekében.
V – Következtetések
74. Ennélfogva azt javasolom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a következőképpen válaszolja meg:
1) A környezeti károk megelőzése és helyreállítása tekintetében a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv nem alkalmazható sem a környezeti jog szerinti kötelezettségek megsértésének szankcionálására, sem pedig az olyan levegőszennyezésre, amely nem eredményezi védett fajok és természetes élőhelyek, továbbá a vizek vagy a talaj károsodását.
2) A hulladékokról szóló 2008/98/EK irányelv 36. cikkének (2) bekezdésével, az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében foglalt szennyező fizet elvével, valamint az Alapjogi Charta 49. cikkének (3) bekezdése szerinti arányos büntetés elvével és a Charta 48. cikkének (1) bekezdése szerinti ártatlanság vélelmével nem ellentétes a bérbe adott ingatlan tulajdonosának azon törvényi vélelem alapján történő megfelelő szankcionálása, hogy a tulajdonos az ingatlan tényleges használójával egyetemlegesen felel a hulladékjogi jogszabályoknak az ingatlanon elkövetett megsértéséért, amennyiben elvileg e vélelem elvárható mértékű információkkal megdönthető.
3) A tagállamok nem hivatkozhatnak az EUMSZ 193. cikkre a hulladékjog szerinti kötelezettségek megsértése miatt járó, el nem várható mértékű követelményeken alapuló vagy aránytalan szankciók kiszabásának igazolása érdekében.