ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)

16 september 2013 (*)

„EOGFL – Afdeling Garantie – Van financiering uitgesloten uitgaven – Fruit en groenten – Uitsluiting van financiering van kosten voor bedrukken van verpakkingen – Niet-naleving van criteria voor erkenning van telersvereniging – Uitsluiting van uitgaven van alle leden van betrokken telersvereniging – Evenredigheid”

In zaak T‑343/11,

Koninkrijk der Nederlanden, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Wissels, M. de Ree, B. Koopman en C. Schillemans, vervolgens door C. Wissels, M. de Ree en C. Schillemans als gemachtigden,

verzoeker,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en P. Rossi als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek om nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2011/244/EU van de Commissie van 15 april 2011 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), hebben verricht (PB L 102, blz. 33), voor zover het betrekking heeft op de door het Koninkrijk der Nederlanden verrichte uitgaven,

wijst

HET GERECHT (Achtste kamer),

samengesteld als volgt: L. Truchot, president, M. E. Martins Ribeiro (rapporteur) en A. Popescu, rechters,

griffier: J. Plingers, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 april 2013,

het navolgende

Arrest

 Toepasselijke bepalingen

 Wettelijke regeling van de Europese Unie inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

1        De basisregels inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn, voor de uitgaven die vanaf 1 januari 2000 zijn verricht, neergelegd in verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103).

2        Krachtens de artikelen 1, lid 2, sub b, en 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 financiert de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) de interventies ter regulering van de landbouwmarkten waartoe volgens de voorschriften van de Unie in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.

3        Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 luidt:

„De Commissie neemt een besluit over de bedragen die van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde [...] financiering [door de Unie] moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de [...] voorschriften [van de Unie] zijn verricht.

Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden dienaangaande, waarna beide partijen overeenstemming proberen te bereiken over het daaraan te geven gevolg.

Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om opening van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt toegezonden en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.

De Commissie bepaalt de van financiering uit te sluiten bedragen met name aan de hand van de mate waarin de voorschriften niet zijn uitgevoerd. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk, alsmede met de voor de [Unie] ontstane financiële schade.

[...]”

4        Artikel 8 van verordening nr. 1258/1999 luidt als volgt:

„1.      De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:

a)      zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,

b)      onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,

c)      de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.

De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.

2.      Bij gebreke van volledige terugvordering draagt de [Unie] de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten zijn.

De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en worden door deze in mindering gebracht op de door het [EOGFL] gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het [EOGFL].

3.      Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast.”

5        Verordening nr. 1258/1999 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1290/2005 van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1), die krachtens artikel 49 ervan in werking getreden is op 18 augustus 2005.

6        Artikel 47, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1290/2005 preciseert evenwel dat „[v]erordening [...] nr. 1258/1999 [...] tot en met 15 oktober 2006 van toepassing [blijft] voor de door de lidstaten verrichte uitgaven, en tot en met 31 december 2006 voor de door de Commissie verrichte uitgaven”.

7        Artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, „Conformiteitsgoedkeuring”, preciseert:

„1.      De Commissie beslist bij beschikking volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure over de aan [...] financiering [door de Unie] te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, en artikel 4 niet overeenkomstig de [...] voorschriften [van de Unie] zijn verricht.

2.      De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de [Unie].

3.      Voordat enig besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van haar verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te nemen maatregelen.

Wordt geen overeenstemming bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om opening van een procedure die tot doel heeft de respectieve standpunten binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen en waarvan de resultaten worden vermeld in een verslag dat aan de Commissie wordt meegedeeld en door haar wordt onderzocht voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering.

4.      Financiering kan niet worden geweigerd voor:

a)      uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, die zijn verricht meer dan vierentwintig maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld;

b)      onder artikel 3, lid 1, of binnen de werkingssfeer van in artikel 4 bedoelde programma’s vallende uitgaven betreffende meerjarenmaatregelen waarvoor de meest recente verplichting die aan de begunstigde is opgelegd, dateert van meer dan vierentwintig maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld;

c)      uitgaven betreffende andere maatregelen in het kader van in artikel 4 bedoelde programma’s dan de in punt b van dit lid bedoelde maatregelen, waarvoor de betaling of, in voorkomend geval, de saldobetaling door het betaalorgaan is verricht meer dan vierentwintig maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld.

5.      Lid 4 geldt niet voor de financiële gevolgen in geval van:

a)      onregelmatigheden zoals bedoeld in de artikelen 32 en 33;

b)      nationale steun of inbreuken waarvoor de procedure van artikel 88 of artikel 226 van het Verdrag is ingeleid.”

8        Artikel 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het ELFPO (PB L 171, blz. 90) bepaalt:

„1.      Indien de Commissie als gevolg van een onderzoek van mening is dat uitgaven niet overeenkomstig de [...] voorschriften [van de Unie] zijn gedaan, deelt zij haar bevindingen aan de betrokken lidstaat mee en geeft zij aan welke correctiemaatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat die voorschriften in de toekomst worden nageleefd.

In de mededeling wordt naar dit artikel verwezen. De lidstaat antwoordt binnen twee maanden na ontvangst van de mededeling en de Commissie kan ten gevolge van dat antwoord haar standpunt wijzigen. De Commissie kan in gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, instemmen met een verlenging van de antwoordtermijn.

Na afloop van de antwoordtermijn belegt de Commissie een bilaterale vergadering en pogen beide partijen tot overeenstemming te komen over de te nemen maatregelen en over de beoordeling van de ernst van de overtreding en van de aan de [Uniebegroting] toegebrachte financiële schade.

2.      Binnen twee maanden te rekenen vanaf de datum van ontvangst van de notulen van de in lid 1, derde alinea, bedoelde bilaterale vergadering doet de lidstaat mededeling van de eventueel in die vergadering gevraagde gegevens of van welke andere gegevens ook die hij nuttig acht voor het lopende onderzoek.

In gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, kan de Commissie op een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat een verlenging van de in de eerste alinea bedoelde termijn toestaan. Het verzoek moet vóór het verstrijken van die termijn tot de Commissie worden gericht.

Na het verstrijken van de in de eerste alinea bedoelde termijn deelt de Commissie haar conclusies op basis van de in het kader van de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring ontvangen gegevens formeel aan de lidstaat mee. In de mededeling wordt de beoordeling vermeld van de uitgaven waarvoor de Commissie onttrekking aan [...] financiering [door de Unie] overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 overweegt, en wordt naar artikel 16, lid 1, van de onderhavige verordening verwezen.

3.      De lidstaat stelt de Commissie in kennis van de correctiemaatregelen die hij heeft genomen om ervoor te zorgen dat de [...] voorschriften [van de Unie] worden nageleefd, en van de feitelijke datum van tenuitvoerlegging van deze maatregelen.

Na een eventueel overeenkomstig hoofdstuk 3 van de onderhavige verordening door het bemiddelingsorgaan opgesteld rapport te hebben onderzocht, geeft de Commissie zo nodig overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 een of meer beschikkingen tot onttrekking aan [...] financiering [door de Unie] van de door de niet-naleving van [...] voorschriften [van de Unie] beïnvloede uitgaven tot het tijdstip dat de lidstaat de correctiemaatregelen daadwerkelijk ten uitvoer heeft gelegd.

Bij de beoordeling van de aan [...] financiering [door de Unie] te onttrekken uitgaven kan de Commissie met eventueel na het verstrijken van de in lid 2 bedoelde termijn door de lidstaat meegedeelde gegevens rekening houden indien dit voor een betere schatting van de aan de [Uniebegroting] toegebrachte financiële schade nodig is, mits de latere toezending van de gegevens door uitzonderlijke omstandigheden wordt gerechtvaardigd.

[...]”

9        Artikel 16, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 885/2006 preciseert:

„Een lidstaat kan binnen 30 werkdagen na ontvangst van de in artikel 11, lid 2, derde alinea, bedoelde formele mededeling van de Commissie een aangelegenheid aan het bemiddelingsorgaan voorleggen door een met redenen omkleed verzoek om bemiddeling te doen toekomen aan het secretariaat van het bemiddelingsorgaan.”

10      Uit artikel 18 van verordening nr. 885/2006 volgt dat verordening (EG) nr. 1663/95 (PB L 158, blz. 6) van toepassing bleef voor de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 2006 overeenkomstig artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999.

11      De punten 7 en 8 van de considerans van verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB L 297, blz. 1) luiden:

„(7) Overwegende dat de telersverenigingen de hoofdpijlers van de gemeenschappelijke marktordening vormen en op hun niveau zorgen voor de gedecentraliseerde werking van de marktordening; dat het, gezien de steeds sterkere concentratie van de vraag, uit economisch oogpunt meer dan ooit noodzakelijk is het aanbod via deze verenigingen te bundelen en zodoende de positie van de telers op de markt te verbeteren; dat deze bundeling van het aanbod op vrijwillige basis en op efficiënte wijze moet geschieden dankzij de omvangrijke en efficiënte diensten die de verenigingen hun leden kunnen bieden [...];

(8) Overwegende dat de lidstaten een telersvereniging alleen als instrument van de gemeenschappelijke marktordening mogen erkennen indien zij aan een aantal voorwaarden voldoet waartoe zij zichzelf verbindt, en die zij via haar statuten aan haar leden oplegt; dat producentengroeperingen die op grond van deze verordening het statuut van telersvereniging willen verwerven, voor een overgangsperiode in aanmerking moeten kunnen komen waarin hun door de lidstaat en de [Unie] financiële steun kan worden toegekend wanneer zij bepaalde verbintenissen aangaan en nakomen”.

12      Artikel 11 van verordening nr. 2200/96, dat is opgenomen in titel II, „Telersverenigingen”, bepaalt:

„1.      Onder ‚telersvereniging’ worden in deze verordening verstaan, rechtspersonen:

a)      die zijn opgericht op initiatief van de telers van de volgende categorieën in artikel 1, lid 2, bedoelde producten:

i)      groenten en fruit,

[...]

b)      met als doel:

1)      te verzekeren dat de productie wordt gepland en aan de vraag wordt aangepast, met name wat omvang en kwaliteit betreft;

2)      de concentratie van het aanbod en het in de handel brengen van de producten van de leden te bevorderen;

3)      de productiekosten te drukken en de productieprijzen te reguleren;

4)      de landbouwpraktijk, de productietechnieken en het afvalbeheer milieuvriendelijker te maken, om met name de kwaliteit van water, bodem en landschap te beschermen en de biodiversiteit te behouden en/of te bevorderen;

c)      waarvan de statuten de aangesloten telers in het bijzonder ertoe verplichten:

[...]

3)      hun volledige betrokken productie via de telersvereniging te verkopen.

[...]

d)      waarvan de statuten bepalingen omvatten betreffende:

[...]

3)      de regels op grond waarvan de uiteindelijke zeggenschap bij beslissingen en de controle op de telersvereniging op democratische wijze bij de aangesloten telers berust;

[...]

en

e)      die door de betrokken lidstaat overeenkomstig lid 2 zijn erkend.

2.      De lidstaten erkennen telersverenigingen die een verzoek om erkenning als telersvereniging in de zin van deze verordening indienen, op voorwaarde dat deze verenigingen:

a)      aan de in lid 1 gestelde eisen voldoen en daartoe onder meer het bewijs leveren dat zij ten minste een volgens de procedure van artikel 46 te bepalen aantal leden en verkoopbare productie hebben;

b)      voldoende garanties bieden ten aanzien van de uitvoering, de duur en de doelmatigheid van hun optreden;

c)      hun leden in staat stellen daadwerkelijk technische bijstand te verkrijgen om milieuvriendelijk te produceren;

d)      technische hulpmiddelen voor de opslag, de verpakking en de afzet van de producten ter beschikking van hun leden stellen, en zorgen voor een met hun taakomschrijving corresponderend commercieel, boekhoudkundig en budgettair beheer.

[...]”

13      Artikel 12, lid 1, sub b, van verordening nr. 2200/96 verplicht de lidstaten ertoe om met geregelde tussenpozen te controleren of de telersverenigingen de erkenningsvoorwaarden in acht nemen, om indien dat niet het geval is de op die verenigingen toepasselijke sancties op te leggen en zo nodig hun erkenning in te trekken.

14      Artikel 15 van verordening nr. 2200/96 luidt als volgt:

„1.      Onder de in dit artikel vastgestelde voorwaarden wordt [...] financiële steun [van de Unie] verleend aan telersverenigingen die een actiefonds vormen.

Dit actiefonds wordt van middelen voorzien door de werkelijk betaalde financiële bijdragen van hun leden, die worden berekend aan de hand van de hoeveelheden of de waarde van de daadwerkelijk op de markt afgezette groenten en fruit, en door de in de eerste alinea bedoelde financiële steun.

2.      Het in lid 1 bedoelde actiefonds is bestemd voor:

[...]

b)      de financiering van een operationeel programma dat overeenkomstig artikel 16, lid 1, bij de bevoegde nationale instanties voor goedkeuring moet worden ingediend;

[...]

4.      Het in lid 2, sub b, bedoelde operationele programma moet:

a)      naast verschillende van de in artikel 11, lid 1, sub b, bedoelde doelstellingen onder meer een aantal van de volgende oogmerken hebben: verbetering van de kwaliteit van de producten, verhoging van de handelswaarde van de producten, verkoopbevordering van de producten bij de consument, ontwikkeling van een biologische-productiekolom, bevordering van geïntegreerde productie of van andere milieuvriendelijke productiemethoden, beperking van de uit de markt genomen hoeveelheden;

[...]”

15      Punt 8 van de considerans van verordening (EG) nr. 1432/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad met betrekking tot de erkenning van telersverenigingen en de voorlopige erkenning van telersgroepen (PB L 203, blz. 18) bepaalt:

„De voornaamste en wezenlijke activiteiten van een telersvereniging moeten verband houden met de productie van haar leden. Binnen bepaalde grenzen dient echter te worden toegestaan dat de telersverenigingen andere, al dan niet commerciële, activiteiten ontplooien. Met name dient samenwerking tussen telersverenigingen te worden bevorderd, met dien verstande dat noch bij de berekening van de hoofdactiviteit, noch bij de berekening van de andere activiteiten rekening kan worden gehouden met de verkoop van groenten en fruit die exclusief van een andere erkende telersvereniging zijn gekocht.”

16      Punt 9 van de considerans van verordening nr. 1432/2003 voegt daar het volgende aan toe:

„Telersverenigingen kunnen participaties hebben in dochterondernemingen die bijdragen tot de verhoging van de toegevoegde waarde van de productie van hun leden. Er dienen regels te worden vastgesteld voor de wijze waarop de waarde van de verkochte productie in dergelijke gevallen wordt berekend.”

17      Artikel 6 van verordening nr. 1432/2003 luidt als volgt:

„1.      De telersverenigingen beschikken ten genoegen van de lidstaat over het personeel, de infrastructuur en de uitrusting die nodig zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 11 van verordening [...] nr. 2200/96 en voor de vervulling van hun belangrijkste functies, met name:

–        op de hoogte zijn van de productie van hun leden;

–        de productie van hun leden sorteren, opslaan en verpakken;

–        commercieel en budgettair beheer;

–        gecentraliseerde boekhouding en een factureringssysteem.

2.      De lidstaten stellen de voorwaarden vast waarop een telersvereniging de uitvoering van de in artikel 11 van verordening [...] nr. 2200/96 omschreven taken aan derden kan toevertrouwen.”

18      Artikel 7 van verordening nr. 1432/2003, getiteld „Hoofdactiviteit van de telersverenigingen”, preciseert in lid 1:

„De hoofdactiviteit van een telersvereniging betreft de verkoop van de producten van haar leden waarvoor zij erkend is.”

19      Artikel 14 van verordening nr. 1432/2003, met het opschrift „Democratische controle op de telersverenigingen”, bepaalt in lid 1:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te voorkomen dat een of meer telers ten aanzien van het beheer en het functioneren van de telersvereniging van hun macht of invloed misbruik maken.”

20      Artikel 20 van verordening nr. 1432/2003, „Controles”, luidt:

„1.      In het kader van de in artikel 12, lid 1, en artikel 14, lid 5, van verordening [...] nr. 2200/96 bedoelde controles verrichten de lidstaten, voordat zij een erkenning of voorlopige erkenning verlenen, bij alle nieuwe telersverenigingen of alle telersgroepen een controle ter plaatse.

2.      De lidstaten controleren elk jaar steekproefsgewijs een significant aantal telersverenigingen of telersgroepen op de inachtneming van de criteria voor de erkenning of de voorlopige erkenning. De steekproef omvat ten minste 30 % van de erkende telersverenigingen of de voorlopig erkende telersgroepen.

3.      Elke telersvereniging of telersgroep moet ten minste één keer om de vijf jaar worden gecontroleerd.

4.      De lidstaten delen de op grond van dit artikel genomen maatregelen mee aan de Commissie.”

21      Artikel 21 van verordening nr. 1432/2003, met het opschrift „Sancties”, bepaalt in lid 1:

„Als bij een controle die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten overeenkomstig artikel 20, lid 2, verrichten, blijkt dat de voor de erkenning van een telersvereniging vereiste voorwaarden niet zijn vervuld, neemt de betrokken autoriteit binnen een termijn van ten hoogste zes maanden een definitief besluit, waarbij zij indien nodig bepaalt dat de erkenning wordt ingetrokken. Dit besluit wordt onverwijld aan de betrokken telersvereniging meegedeeld.”

22      Verordening (EG) nr. 1433/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad voor wat de actiefondsen, de operationele programma’s en de toekenning van financiële steun betreft (PB L 203, blz. 25) preciseert in artikel 8:

„1.      De operationele programma’s moeten de volgende gegevens bevatten:

a)      een beschrijving van de uitgangssituatie, met name wat productie, afzet en uitrusting betreft;

b)      de doelstellingen van het operationele programma, rekening houdend met de verwachte ontwikkelingen inzake productie en afzetmogelijkheden;

c)      voor elke jaarperiode, een gedetailleerde beschrijving van de ter bereiking van de doelstellingen te nemen maatregelen, die afzonderlijke acties omvatten, en van de daarvoor aan te wenden middelen;

d)      de looptijd van het operationele programma;

e)      de financiële aspecten, namelijk:

i)      de wijze van berekening en de hoogte van de financiële bijdragen;

ii)      de wijze van financiering van het actiefonds;

iii)      de nodige gegevens om een differentiëring van de geheven bijdrage te rechtvaardigen;

iv)      voor elke jaarperiode, de begroting en het tijdschema voor de uitvoering van de acties.

2.      Operationele programma’s mogen niet in lid 1 vermelde punten bevatten, meer in het bijzonder de in bijlage I genoemde punten.

3.      Operationele programma’s mogen geen acties of uitgaven bevatten die voorkomen op de lijst in bijlage II, en evenmin andere acties of uitgaven die zijn opgenomen in overeenkomstig artikel 25 door de lidstaten genomen maatregelen.”

23      Punt 8 van bijlage I bij verordening nr. 1433/2003, die is getiteld „Facultatieve inhoud van operationele programma’s”, heeft betrekking op:

„[a]lgemene verkoopbevordering en/of verkoopbevordering voor kwaliteitsmerken. Het gebruik van geografische benamingen is slechts toegestaan voor zover deze:

a)      als het een beschermde oorsprongsbenaming of een beschermde geografische aanduiding betreft, onder verordening (EEG) nr. 2081/92 [...] vallen of

b)      in alle gevallen waarin het bepaalde sub a niet van toepassing is, ondergeschikt zijn aan de hoofdboodschap.

[...]”

24      Daarnaast ziet punt 9 van bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 op „[v]erkoopbevordering voor merknamen/handelsmerken van telersverenigingen”.

25      Punt 1 van bijlage II bij verordening nr. 1433/2003, die is getiteld „Niet in aanmerking komende acties en uitgaven”, betreft:

„[de] [a]lgemene productiekosten, en met name:

–        [zaaigoed], mycelium en poot- en plantgoed;

–        fytosanitaire producten, met inbegrip van middelen voor geïntegreerde bestrijding, meststoffen en andere productiemiddelen;

–        verpakkings-, opslag- of opmaakkosten, zelfs in het kader van nieuwe procedés;

–        ophaalkosten of kosten voor vervoer en intern transport;

–        exploitatiekosten (met name elektriciteit, brandstoffen en onderhoud).”

 Toepasselijke nationale wettelijke regeling

26      Het Productschap Tuinbouw (hierna: „PT”) is de bevoegde Nederlandse autoriteit voor de toepassing van de verordeningen inzake de gemeenschappelijke ordening der markten.

27      De uit de verordeningen nrs. 2200/96 en 1432/2003 voortvloeiende verplichtingen inzake de erkenning van telersverenigingen zijn opgenomen in de circulaire van het PT van 23 maart 2004 betreffende de erkenning van telersverenigingen.

28      De voorwaarden waaronder financiering van de Unie kan worden verkregen, zijn toegelicht in de Handleiding bij het aanvraagformulier 2005 (hierna: „handleiding van 2005”), waarvan het aanvraagformulier vergezeld gaat.

29      Wat de kosten voor verkoopbevordering betreft, bevat de handleiding van 2005 de volgende definitie:

„Verkoopbevordering: alle maatregelen die erop zijn gericht om producten onder de aandacht te brengen bij consumenten.

Onder consument moet de eindgebruiker van het product worden verstaan. Er moet sprake zijn van rechtstreekse (generieke) communicatie met de consument.”

30      Bijlage III bij de handleiding van 2005, die met name vaststelt aan welke criteria kosten in het kader van het operationeel programma moeten voldoen om subsidiabel te zijn, bepaalt:

„4.2      Kosten voor verkoopbevordering voor een merknaam of handelsmerk van een telersvereniging. Deze merknaam of dit handelsmerk mag geen geografische verwijzing bevatten. Ook mag er geen sprake zijn van gezamenlijke verkoopbevordering samen met bijvoorbeeld een supermarkt. Aan wie de boodschap is gericht is voor de subsidiabiliteit niet van belang. Het merk dient als merk te zijn geregistreerd of gedeponeerd en de telersvereniging dient eigenaar te zijn van het merk. Indien het merk in eigendom is van aangesloten telers, dienen deze telers het merk voor minstens de looptijd van het operationeel programma in licentie te geven aan de telersvereniging. Uitgaven voor het registreren/deponeren van merken zijn niet subsidiabel.

Onder verkoopbevordering kan, naast advertenties in de media, onder andere worden verstaan gadgets (zoals bijvoorbeeld pennen, aanstekers, notitieblokken, etc.), het beletteren van vrachtauto’s en bedrijfsgebouwen, deelname aan beurzen (inclusief standbouw), kookdemonstraties, bedrijfsrondleidingen, etc.

Indien de telersvereniging het geregistreerde of in licentie ontvangen merk afdrukt op verpakkingen, dekvellen of labels voor de handel of de consument is het mogelijk om maximaal 75 % van de drukkosten in het operationeel plan op te nemen. Tezamen met de op te nemen uitgaven voor meermalig fust [...] mogen deze kosten niet meer dan 20 % van het actiefonds bedragen. Het is mogelijk dat het PT nog een forfait vaststelt voor deze drukkosten.”

31      Deze acties worden geacht een uitzondering te vormen op de regel dat verpakkingskosten niet subsidiabel zijn. Teneinde rekening te houden met de kosten voor het drukken van verplichte aanduidingen op de verpakkingen, die niet subsidiabel zijn, kan maximaal 75 % van de totale drukkosten worden gedeclareerd.

 Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit

32      In de periode van 24 tot en met 28 september 2007 heeft de Europese Commissie onderzoeken verricht bij verschillende telersverenigingen in Nederland. Daarbij ging zij na of de in de jaren 2005, 2006 en 2007 gedane uitgaven in overeenstemming waren met de steunregelingen voor telersverenigingen (onderzoek nr. FV/2007/306 inzake operationele programma’s en erkenningsprogramma’s). Daarnaast heeft zij op 15 en 16 november 2007 extra controles verricht bij FresQ en een aantal daarbij aangesloten leden (onderzoek nr. FV/2007/308 inzake de erkenning van telersverenigingen).

33      Na deze controles heeft de Commissie bij aangetekende brief met ontvangstbevestiging van 16 januari 2008 (hierna: „eerste mededeling van 16 januari 2008”) de Nederlandse autoriteiten op de hoogte gesteld van de resultaten ervan. Zij heeft daarbij gepreciseerd dat zij deze brief overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 verstuurde. Aan deze brief waren twee bijlagen gehecht met het opschrift „Opmerkingen en verzoeken om informatie”, waarin de Commissie de conclusies uiteenzette van de onderzoeken die zij respectievelijk tussen 24 en 28 september 2007 (hierna: „bijlage I”), en op 15 en 16 november (hierna: „bijlage II”) had verricht. In een derde bijlage, „Corrigerende maatregelen en verbetering van de procedures” (hierna: „bijlage III”), werd de Nederlandse autoriteiten gevraagd de maatregelen te nemen die nodig waren om te verzekeren dat de verordeningen nrs. 2200/96, 1432/2003, 1258/1999 en 1290/2005 correct werden toegepast, en met name enkel telersverenigingen die aan de erkenningscriteria voldeden te erkennen en de erkenning in te trekken van telersverenigingen die niet aan die criteria voldeden.

34      De Commissie heeft met name opmerkingen gemaakt over de kosten voor het bedrukken van het verpakkingsmateriaal en over de erkenning van FresQ als telersvereniging.

35      Wat in de eerste plaats de opmerkingen van de Commissie over de kosten voor het bedrukken van het verpakkingsmateriaal betreft, blijkt uit punt 2.3.1 van bijlage I dat bedrukkingskosten overeenkomstig artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1433/2003, gelezen in samenhang met punt 1 van bijlage II bij die verordening, niet in aanmerking komen voor steun, en wel om de hiernavolgende reden:

„Verpakkingsbedrukkingen dienen als een onderdeel van het verpakkingsprocedé te worden bekeken en bijgevolg, als productiekosten, van steun te worden uitgesloten. Tenzij in speciale omstandigheden, d.w.z. wanneer de bedrukking louter promotieoogmerken heeft, en ook dan slechts in de mate waarin dit strikt noodzakelijk is, valt het bedrukken van verpakkingen niet onder punt 8 of 9 van bijlage I.

Krachtens bijlage I bij verordening [...] nr. 1433/2003 is het bovendien toegestaan om bijvoorbeeld reële kosten van specifieke milieumaatregelen (punt 2) en reële specifieke personeelskosten (punt 4) te vervangen door standaardtarieven en forfaitaire bedragen.”

36      In punt 2.3.2 van bijlage I, getiteld „Bevindingen en opmerkingen”, heeft de Commissie verklaard:

„Op blz. 47 van de [handleiding van 2005] voor het indienen van operationele programma’s door telersverenigingen staat het volgende: ‚De telersvereniging kan voor eenmalige verpakkingen (dozen) de bedrukkingskosten onder de [gemeenschappelijke ordening der markten] brengen. Hiertoe geldt een forfaitaire vergoeding van 1,5 eurocent per kleur [...]’.

Tijdens het auditbezoek bleken ten minste twee bezochte telersverenigingen deze bepaling toe te passen: Coöperatie Best Growers Benelux u.a. [f] en The Greenery [g].”

37      Punt 2.3.3 van bijlage I, getiteld „Conclusies”, luidt als volgt:

„De door het Nederlandse betaalorgaan goedgekeurde bedrukkingskosten komen niet voor steun in aanmerking.

De Nederlandse autoriteiten wordt verzocht om voor elk operationeel programma en voor de programmajaren 2005, 2006 en 2007 opgave te doen van de steunbedragen die betaald zijn voor het bedrukken van verpakkingen, alsmede van de betrokken data van betaling.”

38      Wat in de tweede plaats de erkenning van FresQ als telersvereniging betreft, staat in punt 2.3.1 van bijlage II, „De afzetstructuur van FresQ”, het volgende te lezen:

„Uit de toegestuurde toelichting blijkt dat de verkoopbedrijven dagelijks samenwerken. Prijsstrategieën worden doorgenomen en afgesproken, vooral met betrekking tot vaste klanten. Toch staat het elk verkoopbedrijf uiteindelijk vrij zelf te beslissen tegen welke prijs het zijn (eigen) producten zal afzetten. Wij konden nergens uit opmaken dat de [telersvereniging] FresQ actief zorg[de] voor de dagelijkse afzet van de producten.”

39      In punt 2.3.3 van bijlage II, „Door de diensten voor de goedkeuring van de rekeningen vastgestelde problemen”, heeft de Commissie daar het volgende aan toegevoegd:

„Het toevertrouwen van taken aan derden wordt in beginsel toegestaan door de communautaire wetgeving. De diensten voor de goedkeuring van de rekeningen vinden dit aanvaardbaar indien een pakhuis een groep van telers vertegenwoordigt, zoals bij Rainbow Growers Group het geval is. Deze groep is in handen van circa 20 leden van de [telersvereniging] en exploiteert het pakhuis dat de productie van deze leden beheert. De 3 of 4 leden van FresQ die hun productie in hun eigen pakhuis beheren, geven echter aanleiding tot ernstige bezorgdheid.”

40      In verband met de kosten voor het bedrukken van verpakkingsmateriaal hebben de Nederlandse autoriteiten bij brief van 13 maart 2008 aan de Commissie meegedeeld dat deze niet onder punt 1 van bijlage II bij verordening nr. 1433/2003, maar wel onder punt 9 van bijlage I bij die verordening vielen, en dat zij dus subsidiabel waren. In verband met de afzetstructuur van FresQ hebben de Nederlandse autoriteiten de stelling van de Commissie betwist dat de verkoopbedrijven van FresQ feitelijk werden beheerd door het „pakhuismanagement” en dat de gedecentraliseerde afzetstructuur strijdig was met de wettelijke regeling van de Unie.

41      Bij brief van 23 mei 2008 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten verzocht om met het oog op een bilaterale vergadering die op 2 juli 2008 zou worden gehouden, opmerkingen in te dienen over de litigieuze aspecten. De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 17 juni 2008 aan dat verzoek voldaan.

42      Op de bilaterale vergadering tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten, die is gehouden in Brussel (België) op 2 juli 2008 en waarvan de notulen op 8 september 2008 zijn toegezonden aan laatstbedoelde autoriteiten, hebben partijen geen overeenstemming bereikt.

43      Wat de kosten voor het bedrukken van verpakkingsmateriaal betreft, heeft de Commissie verklaard:

„Het [directoraat-generaal Landbouw] is van mening dat alle opgedrukte (of door andere procedés aangebrachte) vermeldingen een integrerend deel van de verpakkingskosten uitmaken en dus niet voor communautaire financiering in aanmerking komen. Het [directoraat-generaal Landbouw] zou ermee kunnen instemmen dat echte promotieacties (met bijbehorende specifieke bedrukkingskosten) uit dien hoofde in het operationele programma worden opgenomen, maar dit geldt niet voor de gebruikelijke opdruk.”

44      Met betrekking tot de erkenning van FresQ heeft de Commissie het volgende opgemerkt:

„Het [directoraat-generaal Landbouw] heeft geen opmerkingen gemaakt over de juridische structuur van deze telersvereniging; daarentegen lijkt er wel wat aan te merken te zijn op het functioneren ervan.

[...]

Uit de ter plaatse verkregen gegevens en uit een onderzoek van de verschillende internetsites van FresQ en haar leden blijkt duidelijk dat het gaat om naast elkaar staande structuren die hun eigen identiteit behouden, (althans ten dele) zelf voor hun verkoopbevordering zorgen en ook zelf hun productie in de handel brengen (verscheidene ‚verkopers’ staan eigenlijk op de loonlijst van een teler, maar zijn gedeeltelijk of volledig ter beschikking van het verkoopbedrijf gesteld), veeleer dan om een overdracht van de afzetactiviteit aan de telersvereniging. Weliswaar bestaat enig overleg tussen de verkopers van de verschillende eenheden en zijn de geldstromen en terreinen zoals de solvabiliteitsverzekering gecentraliseerd, maar dat is niet genoeg om een telersvereniging op te richten: de commerciële contacten, de onderhandelingen en het met een en ander belaste personeel, een deel van de verkoopbevordering (zie de internetsites) en zelfs de handelsmerken blijven ressorteren onder de segmenten (d.w.z. voor sommige van de segmenten onder de individuele telers).”

45      Bij brief van 6 november 2008 zijn de Nederlandse autoriteiten bij hun standpunt gebleven en hebben zij de structuur van de telersvereniging FresQ als volgt toegelicht:

„De organisatiestructuur van de telersvereniging, met name op het punt van de verkoop, is [na de bilaterale bespreking] aangepast (structure follows strategy). Zo is het verkoopoverleg geïntensiveerd en wordt de gezamenlijke naam FresQ in promotionele uitingen vaker gebruikt. Ook is nu op alle websites van de verkoopdochters en aangesloten telers een duidelijke verwijzing naar FresQ opgenomen. Producenten en hun telersverenigingen beseffen dat deze aanpak de sleutel vormt tot de afzet van hun producten tegen een zo goed mogelijke prijs.”

46      Bij brief van 27 juli 2009 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten krachtens artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006 een formele mededeling gestuurd, waarin zij bij haar standpunt bleef. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen de financiering van de kosten voor het bedrukken van verpakkingen en tegen het feit dat de Nederlandse autoriteiten forfaitaire standaardtarieven hanteerden, en voorts tegen de werking van de telersvereniging FresQ.

47      Wat ten eerste de kosten voor het bedrukken van verpakkingen betreft, was de Commissie van mening dat het niet in aanmerking komende uitgaven betrof in de zin van bijlage II, punt 1, bij verordening nr. 1433/2003. Zij motiveerde haar standpunt als volgt:

„[Het directoraat-generaal Landbouw] blijft bij zijn standpunt dat alle opdrukken op verpakkingen integrerend deel uitmaken van deze verpakkingen en bijgevolg niet in aanmerking komen voor [...] medefinanciering [door de Unie] uit hoofde van punt 1 van bijlage II. Alleen wanneer uitdrukkelijk is voorzien in opdrukken in het kader van afzetbevorderingsacties uit hoofde van een goedgekeurd operationeel programma, kunnen zij in aanmerking komen voor communautaire medefinanciering krachtens punt 9 van bijlage I. Gelet op de algemene aard van de aanwijzingen van de Nederlandse autoriteiten [...] is dit duidelijk niet het geval.

De door de Nederlandse autoriteiten goedgekeurde bedrukkingskosten moeten derhalve worden beschouwd als algemene productiekosten die op grond van bijlage II bij verordening [...] nr. 1433/2003 niet door de [Unie] kunnen worden medegefinancierd.”

48      Wat ten tweede de telersvereniging FresQ betreft, heeft de Commissie het volgende opgemerkt:

„Elk segment of elke verkoopdochter blijkt overeen te komen met één lid van een telersvereniging, hetzij

–        een vroegere telersvereniging, zoals ‚Rainbow Growers’ of ‚Quality Queen’ (die zijn gefuseerd tot FresQ), of

–        een grootschalige teler zoals ‚Harting-Vollebregt’ of ‚Seasun’, die recentelijker tot FresQ is toegetreden.

Uit informatie die ter plaatse is verzameld en uit een studie van de websites van FresQ en haar leden – en in het bijzonder van de categorie grootschalige telers – is gebleken dat de leden, in tegenstelling tot de verkoopdochters. onafhankelijke structuren zijn die:

–        hun eigen identiteit ten aanzien van hun klanten behouden;

–        hun eigen afzet regelen en reclame voor zichzelf maken (hun eigen merken);

–        hun eigen productie afzetten, d.w.z. hun eigen commerciële contacten behouden en daarmee onderhandelen:

–        hoewel het verkooppersoneel ‚officieel’ bij de verkoopdochters wordt gedetacheerd, wordt het in dienst genomen en betaald door de teler/het lid, waaronder het bijgevolg ressorteert;

–        hoewel het bij de verkoopdochters gedetacheerde verkooppersoneel onderling overleg kan plegen, zijn het de leden die uiteindelijk beslissen over hun eigen prijs voor hun ‚eigen’ producten die worden verkocht aan hun ‚eigen’ klanten (bevestigd tijdens ons bezoek aan lid/producent ‚Seasun’);

–        de dagelijkse en/of ‚geformaliseerde’ uitwisselingen onder verkooppersoneel worden niet beschouwd als ‚afzet’ in de zin van de geldende verordeningen; bovendien heeft [het directoraat-generaal Landbouw] geen bewijs dat deze uitwisselingen plaatsvinden of gevolgen hebben voor de daadwerkelijke verkoop (prijzen) van de leden.

Voorts stelt lidmaatschap van een telersvereniging grootschalige telers die samen over een bijna-monopolie beschikken, in de mogelijkheid om prijsafspraken te maken; op grond van het handelsrecht zou dit verboden zijn voor onafhankelijke telers (bevestigd tijdens ons bezoek aan lid/producent ‚Harting-Vollebregt’).”

49      Bijgevolg was de Commissie van mening dat „in de praktijk, (bepaalde) leden van FresQ hun eigen productie afzetten. Dit is niet in overeenstemming met artikel 7, lid 1, van verordening [...] nr. 1432/2003, waarin is bepaald dat de hoofdactiviteit van een telersvereniging de verkoop van de producten van haar leden betreft.”

50      Derhalve heeft de Commissie voorgesteld om 23 380 924,24 EUR aan EU-financiering te onttrekken.

51      Bij brief van 31 augustus 2009 hebben de Nederlandse autoriteiten het bemiddelingsorgaan krachtens artikel 16 van verordening nr. 885/2006 verzocht om bemiddeling, en hebben zij de onttrekking van de in het kader van de EU-financiering vastgelegde bedragen betwist.

52      In een op 27 november 2009 aan het bemiddelingsorgaan toegezonden nota heeft de Commissie haar grieven gehandhaafd. Met betrekking tot de weigering om de kosten van telersvereniging FresQ te financieren, heeft de Commissie gepreciseerd dat die vereniging „in haar geheel” niet in aanmerking kwam voor financiering door de Unie, zodat de kosten niet voor elk van de verschillende leden mochten worden gespecificeerd, aangezien dat zou ingaan tegen de collectieve aard die eigen is aan de structuur en de functies van de telersvereniging. De Commissie was derhalve van mening dat de redenering van de Nederlandse autoriteiten met betrekking tot het financiële risico voor het EOGFL irrelevant was.

53      Bij brief van 30 november 2009 heeft het bemiddelingsorgaan de Nederlandse autoriteiten meegedeeld dat op 14 januari 2010 een hoorzitting zou worden gehouden. Aan die brief was een kopie gehecht van de hierboven in punt 52 vermelde nota, waarin het standpunt van de Commissie over het bemiddelingsverzoek werd samengevat. Bij de betrokken brief werd de Nederlandse autoriteiten verzocht om hun opmerkingen in te dienen bij het bemiddelingsorgaan. Deze autoriteiten hebben hun standpunt bij brief van 17 december 2009 uiteengezet.

54      Op 30 maart 2010 heeft het bemiddelingsorgaan zijn eindrapport uitgebracht.

55      Wat ten eerste de kosten voor het bedrukken van verpakkingsmateriaal betreft, heeft het bemiddelingsorgaan het volgende opgemerkt:

„6.2 Het in aanmerking nemen van uitgaven voor het bedrukken van verpakkingen in het kader van operationele programma’s blijft voor interpretatieproblemen zorgen tussen de diensten van de Commissie en bepaalde lidstaten. In dit verband merkt het [orgaan] op dat er in het bevoegde Comité van beheer onderhandelingen lopen over een herziening van de desbetreffende regelgeving. Aangezien het hier duidelijk gaat over een probleem in verband met de interpretatie van de EU-regelgeving, waarvoor het bemiddelingsorgaan niet bevoegd is, kan het orgaan na het horen van beide partijen, die bij hun tegengestelde standpunten blijven, die standpunten niet met elkaar verzoenen. Toch stelt het bemiddelingsorgaan de diensten van de Commissie voor zich te beraden over een door de Nederlandse autoriteiten aangevoerd punt: hoe kan worden verantwoord dat de kosten voor het drukken van specifieke informatie op verpakkingen niet subsidiabel zijn, terwijl het drukken van afzonderlijke [inlegvellen] met dezelfde informatie wel voor EU-financiering in aanmerking zou komen?”

56      Wat ten tweede de telersvereniging FresQ betreft, heeft het Bemiddelingsorgaan de volgende opmerkingen gemaakt:

„6.3 De intrekking van de erkenning van een telersvereniging zal ongetwijfeld een grote invloed hebben op het bestaan van die vereniging, maar ook op de leden ervan. Uit de inlichtingen die tijdens de hoorzitting van de Nederlandse autoriteiten aan het [orgaan] zijn verstrekt, blijkt dat de telers die lid van de telersvereniging zijn, rechtstreeks bij de vereniging zijn aangesloten [voetnoot: Deze informatie, die moet worden afgetoetst, is in de ogen van het bemiddelingsorgaan cruciaal]. De verschillende structuren die in deze dossiers worden genoemd, zouden slechts verkoopdochters van de telersvereniging zijn en over de verkoopstrategie van de vereniging zou centraal worden beslist. De directeur-generaal zou toezicht houden op de verkoopdochters, waarvan sommige namen ongelukkigerwijze dicht bij die van bepaalde telers liggen. Deze verkoopdochters zouden zich op verschillende marktsegmenten richten en, naargelang van de vraag, de producten van alle bij de telersvereniging aangesloten telers verkopen. De verkoopprijzen zouden centraal worden vastgesteld.

Al deze elementen samen kunnen erop wijzen dat het kan gaan om een telersvereniging die, onder voorbehoud van controle, aan de in de EU-regelgeving vastgestelde erkenningscriteria kan voldoen. Bijgevolg nodigt het [orgaan] de diensten van de Commissie uit om samen met de Nederlandse autoriteiten de organisatie en de werkingsvoorwaarden van de betrokken telersvereniging opnieuw te onderzoeken en, in voorkomend geval, in het licht van dit onderzoek het voorstel voor een gerichte correctie te herbekijken.”

57      Het bemiddelingsorgaan is dus tot de slotsom gekomen dat het de standpunten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten niet met elkaar had kunnen verzoenen.

58      Bij brief van 12 oktober 2010 heeft de Commissie haar conclusies aan de Nederlandse autoriteiten meegedeeld. Wat de subsidiabiliteit van de kosten voor het bedrukken van verpakkingsmateriaal betreft, betoogde zij:

„[N]ogmaals [moet] worden benadrukt dat uitgaven voor het bedrukken van verpakkingen bij een vroegere beschikking van de Commissie [beschikking 2009/253/EG van de Commissie van 19 maart 2009] aan financiering zijn onttrokken. In die context hadden de diensten van de Commissie hun standpunt herhaald dat bedrukkingskosten slechts subsidiabel kunnen zijn als zij worden gemaakt voor een specifiek promotiedoel, d.w.z. in het kader van een promotiecampagne waarin het operationeel programma van de telersvereniging voorziet.”

59      Met betrekking tot de erkenning van de telersvereniging FresQ heeft de Commissie het volgende opgemerkt:

„[De diensten van de Commissie herhalen dat zij] in het kader van [hun] audits van 2007 niet één, maar tal van tekortkomingen met betrekking tot de erkenningsstatus van de telersvereniging [X hebben] geconstateerd. Deze tekortkomingen zijn gedetailleerd beschreven gedurende de hele procedure voor de goedkeuring van de rekeningen [...]. Zij hebben betrekking op essentiële erkenningsvereisten en op de hoofdactiviteit van de telersvereniging in de zin van artikel 7, lid 1, van verordening [...] nr. 1432/2003: de verkoop van de producten van haar leden.

Ongeacht de bovengenoemde bevindingen en conclusies denkt het bemiddelingsorgaan dat er elementen zijn die de erkenning van de [genoemde telersvereniging] kunnen rechtvaardigen. Dit is een contradictio in terminis: als niet is voldaan aan de belangrijkste erkenningsvereisten, mag een telersvereniging niet worden erkend. [Bovendien waren de argumenten die in het rapport van het bemiddelingsorgaan werden aangevoerd, reeds uitgebreid onderzocht.]”

60      De Commissie heeft derhalve voorgesteld om 22 691 407,79 EUR van de in de jaren 2006 tot en met 2008 gedeclareerde uitgaven aan EU-financiering te onttrekken. Zij heeft van het in punt 50 hierboven bedoelde bedrag dus de bedragen afgetrokken die betrekking hadden op vóór 16 januari 2006 verrichte uitgaven, met andere woorden op uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de eerste mededeling van 16 januari 2008 waren verricht. Een gedeelte van het bedrag van 22 691 407,79 EUR, te weten 1 825 662,51 EUR, betreft de na 16 januari 2006 door de Nederlandse autoriteiten gedeclareerde uitgaven in verband met bedrukkingskosten die in de verkoopseizoenen 2005 en 2006 zijn gemaakt. Het bedrag van 20 865 745,28 EUR heeft betrekking op de na 16 januari 2006 door de Nederlandse autoriteiten gedeclareerde uitgaven in verband met de kosten die telersvereniging FresQ in het kader van haar operationele programma’s voor de jaren 2004 tot en met 2007 heeft gemaakt. Die onttrekking strookt met de bevindingen van het syntheseverslag van 16 maart 2011.

61      In die omstandigheden heeft de Commissie uitvoeringsbesluit 2011/244/EU van 15 april 2011 vastgesteld, houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), hebben verricht (PB L 102, blz. 33; hierna: „bestreden besluit”). Tot die uitgaven behoren ook de door het Koninkrijk der Nederlanden verrichte uitgaven waar het in de onderhavige zaak om draait.

 Procesverloop en conclusies van partijen

62      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 juni 2011, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het onderhavige beroep ingesteld.

63      Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Gerecht:

–        artikel 1 van het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover het betrekking heeft op het Koninkrijk der Nederlanden en op de onttrekking aan financiering ten bedrage van (in totaal) 22 691 407,79 EUR die is toegepast op de uitgaven die in de jaren 2006 tot en met 2008 in het kader van de operationele programma’s zijn gedeclareerd, en op de erkenning van telersverenigingen;

–        de Commissie te verwijzen in de kosten.

64      De Commissie verzoekt het Gerecht:

–        het beroep te verwerpen;

–        het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.

 In rechte

65      Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Koninkrijk der Nederlanden vier middelen aan. Het eerste middel betreft schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 15 van verordening nr. 2200/96 en met artikel 8 van verordening nr. 1433/2003 juncto de punten 8 en 9 van bijlage I bij die laatste verordening, alsook van de motiveringsplicht. Het tweede middel ziet op schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 11 van verordening nr. 2200/96 en de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 1432/2003. Het derde middel, dat subsidiair wordt aangevoerd, heeft betrekking op schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 21 van verordening nr. 1432/2003. Het vierde middel, dat meer subsidiair wordt aangevoerd, betreft schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999, artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, en het evenredigheidsbeginsel.

 Eerste middel: schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 15 van verordening nr. 2200/96 en artikel 8 van verordening nr. 1433/2003 juncto de punten 8 en 9 van bijlage I bij die laatste verordening, alsook van de motiveringsplicht

66      Volgens de Nederlandse regering moeten kosten voor het bedrukken van verpakkingen die worden gemaakt in het kader van de verkoopbevordering voor handelsmerken of merknamen, met andere woorden in het kader van maatregelen die erop gericht zijn producten onder de aandacht te brengen bij consumenten, worden aangemerkt als kosten van verkoopbevordering in de zin van bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 en komen zij in aanmerking voor financiering door de Unie. In bijlage II bij deze verordening worden verpakkingskosten bedoeld die normaal gezien deel uitmaken van het productieproces, namelijk van de teelt, de verwerking en de logistiek, waaronder de verpakking en de afzet van groenten en fruit. De kosten in verband met de wettelijk voorgeschreven aanduidingen, met name de vermeldingen die krachtens de wettelijke regeling van de Unie op het etiket moeten worden aangebracht, kunnen niet voor financiering in aanmerking komen.

67      Kosten voor verkoopbevordering komen daarentegen wel in aanmerking voor EU-financiering. Promotie-, marketing- of reclameacties zijn een belangrijk instrument bij de verkoop van groenten en fruit. Van zulke acties is sprake wanneer de verpakking of het etiket van het product specifieke informatie bevat.

68      Dergelijke aanduidingen kunnen een promotioneel oogmerk hebben, te weten de detailhandelaar – als klant van de telersvereniging – of de consument rechtstreeks te informeren over meer dan alleen de oorsprong en de klasse van de betrokken producten en hen bijvoorbeeld ook in te lichten over de voedingswaarde, de bereidingswijze en de teeltwijze van de producten.

69      Voorts merkt de Nederlandse regering op dat de Commissie, in de formele mededeling die zij haar op 27 juli 2009 heeft toegezonden, zelf heeft aangegeven dat bedrukkingskosten voor vergoeding in aanmerking konden komen wanneer „uitdrukkelijk in opdrukken [was] voorzien in het kader van afzetbevorderende acties uit hoofde van een goedgekeurd operationeel programma”. Volgens verzoeker betwist de Commissie niet dat, indien de merkaanduiding en de aanvullende productinformatie niet op de verpakking waren gedrukt, maar op een los inlegvel, het gegaan zou zijn om een verkoopbevorderende actie, waarvan de kosten wel voor vergoeding in aanmerking kwamen. Zonder nadere motivering getuigt het dus van willekeur om de betrokken kosten volledig uit te sluiten vanwege de drager waarop de merknaam of het handelsmerk van de telersvereniging is aangebracht. Wanneer de kosten voor het bedrukken van verpakkingen worden gemaakt in het kader van een verkoopbevorderende actie, komen zij bijgevolg in aanmerking voor financiering door de Unie en kunnen zij niet worden beschouwd als „algemene productiekosten”.

70      De Nederlandse regering stelt dat de Commissie haar besluit hoe dan ook ontoereikend heeft gemotiveerd. Het argument van de Commissie dat de instructies in de handleiding van 2005, waarvan het aanvraagformulier van de Nederlandse autoriteiten vergezeld ging, slechts algemeen van aard waren, vormt namelijk onvoldoende grond voor de conclusie van de Commissie dat bedrukkingskosten niet voor EU-financiering in aanmerking komen.

71      Ten slotte is de Nederlandse regering van mening dat haar standpunt steun vindt in de wijziging van de wetgeving die na de feiten van het onderhavige geding heeft plaatsgevonden. Volgens punt 15, derde streepje, van bijlage IX bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB L 157, blz. 1), bevat de lijst van niet-subsidiabele acties en uitgaven in het kader van operationele programma’s met name de reclame voor individuele commerciële merken of merken met een geografische verwijzing, met uitzondering van kosten van reclamedrukwerk op verpakkingen of etiketten, op voorwaarde dat het operationele programma hierin voorziet.

72      De Commissie betoogt dat zij in het kader van de administratieve procedure nog een andere grief tegen de financiering van de bedrukkingskosten had aangevoerd, meer bepaald tegen de forfaitaire aard van de vergoedingen, en dat de Nederlandse autoriteiten na de bemiddelingsprocedure niet meer hebben betwist dat zij voor de verpakkingskosten geen forfaitaire vergoedingen mochten uitbetalen.

73      Aangezien de Nederlandse autoriteiten tijdens de administratieve procedure op dit punt hebben ingestemd met het standpunt van de Commissie, moeten de bedrukkingskosten volgens de Commissie alleen al om die reden aan financiering onttrokken blijven.

74      Het Koninkrijk der Nederlanden heeft ter terechtzitting niettemin zijn standpunt herhaald dat de kosten in aanmerking kwamen voor EU-financiering, aangezien zij op een andere manier dan door een forfaitaire berekening konden worden gerechtvaardigd.

75      Voordat de eigenlijke vordering tot nietigverklaring wordt onderzocht, moet worden ingegaan op de grief dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd. De Nederlandse regering is immers, ook na daarover ter terechtzitting te zijn ondervraagd, bij haar standpunt gebleven dat het om een zelfstandige grief gaat.

76      In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat het definitieve eindbesluit betreffende de goedkeuring van de rekeningen volgens de rechtspraak van het Hof moet worden gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak die de betrokken lidstaten alle waarborgen biedt om hun standpunt kenbaar te maken (zie arrest Hof van 14 december 2000, Duitsland/Commissie, C‑245/97, Jurispr. blz. I‑11261, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

77      Voorts behoeven besluiten betreffende de goedkeuring van rekeningen volgens vaste rechtspraak geen gedetailleerde motivering, voor zover zij zijn vastgesteld op basis van één of meer syntheseverslagen en de volledige briefwisseling tussen de lidstaat en de Commissie, hetgeen impliceert dat de desbetreffende regering nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus weet waarom de Commissie meent de litigieuze bedragen niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (zie arrest Hof van 1 oktober 1998, Denemarken/Commissie, C‑233/96, Jurispr. blz. I‑5759, punt 60, en arrest Duitsland/Commissie, punt 76 hierboven, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

78      Hoewel de Nederlandse regering haar grief inzake ontoereikende motivering van het bestreden besluit beknopt heeft geformuleerd, kan hier toch op worden geantwoord dat – in het bijzonder uit de brief die de Commissie op 12 oktober 2010 aan de Nederlandse regering heeft gestuurd, waaraan een bijlage is gehecht – blijkt dat de Commissie „[haar] standpunt [heeft] herhaald dat bedrukkingskosten slechts subsidiabel kunnen zijn als zij worden gemaakt voor een specifiek promotiedoel, d.w.z. in het kader van een promotiecampagne waarin het operationeel programma van de telersvereniging voorziet”.

79      Bovendien moet worden vastgesteld dat uit het syntheseverslag van 16 maart 2011 en uit de talrijke documenten die tussen de Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden zijn uitgewisseld, meer in het bijzonder uit de eerste mededeling van 16 januari 2008, uit de notulen die op 8 september 2008 zijn verstuurd en uit de formele mededeling van 27 juli 2009, volgt dat de Nederlandse autoriteiten tijdens de gehele administratieve procedure die aan de vaststelling van het bestreden besluit is voorafgegaan, naar behoren zijn geïnformeerd over de aard en de draagwijdte van de bezwaren van de Commissie die ten grondslag liggen aan de weigering om de bedrukkingskosten te financieren, en dat zij hun argumenten dienaangaande hebben kunnen aanvoeren (zie in die zin arrest Gerecht van 30 april 2009, Spanje/Commissie, T‑281/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 33).

80      De reden waarom de Commissie weigerde de kosten voor het bedrukken van verpakkingen te financieren, te weten het feit dat alle kosten voor opdrukken op verpakkingen tot die categorie behoren en onder punt 1 van bijlage II bij verordening nr. 1433/2003 vallen en het feit dat opdrukken slechts in aanmerking komen voor medefinanciering door de Unie wanneer daarin uitdrukkelijk is voorzien in het kader van afzetbevorderingsacties uit hoofde van een goedgekeurd operationeel programma, was volkomen duidelijk en begrijpelijk, zodat het Koninkrijk der Nederlanden die vaststelling van de Commissie zowel in het kader van de administratieve procedure als in de procedure voor het Gerecht kon betwisten. Dat het Koninkrijk der Nederlanden niet kan instemmen met dat standpunt betekent niet dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd, maar wel dat het ten gronde wordt betwist.

81      Wat het argument betreft dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting wegens haar weigering om de kosten voor het bedrukken van verpakkingen te financieren, zij opgemerkt dat dergelijke kosten volgens de regelgeving van de Unie – zoals die gold ten tijde van de feiten van het geding – hoe dan ook niet konden worden gefinancierd door het EOGFL, zonder dat hoeft te worden nagegaan welke gevolgen dienen te worden verbonden aan het feit dat de Nederlandse autoriteiten zich hebben aangesloten bij het standpunt van de Commissie dat bedrukkingskosten die op forfaitaire basis worden vergoed, niet voor financiering in aanmerking komen.

82      Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het Hof met betrekking tot verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) heeft geoordeeld dat de voorwaarden waaronder uitgaven kunnen worden vergoed, vanwege de doelstelling van die verordening strikt moeten worden uitgelegd (arresten Hof van 7 februari 1979, Nederland/Commissie, 11/76, Jurispr. blz. 245, punt 9, en 27 februari 1985, Italië/Commissie, 55/83, Jurispr. blz. 683, punt 31).

83      Het Hof heeft gepreciseerd dat de bedrijven van de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gelijk moeten worden behandeld, zodat het de nationale autoriteiten van een lidstaat niet is toegestaan om via een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze lidstaat te bevoordelen ten koste van bedrijven van andere lidstaten, waar een engere uitlegging wordt toegepast (arresten Nederland/Commissie, punt 82 hierboven, punt 9, en Italië/Commissie, punt 82 hierboven, punt 31).

84      Het Hof heeft daar nog aan toegevoegd dat, indien zich een dergelijke concurrentievervalsing voordoet ondanks de beschikbare middelen om de eenvormige toepassing van het Unierecht in de gehele Unie te verzekeren, deze niet door het EOGFL kan worden gefinancierd, maar in ieder geval ten laste van de betrokken lidstaat moet blijven (arrest Nederland/Commissie, punt 82 hierboven, punt 9).

85      Die rechtspraak is van toepassing op het onderhavige geding, dat betrekking heeft op artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999. Die verordening is in de plaats gekomen van verordening nr. 729/70 en heeft dezelfde ratio legis (zie arrest Hof van 14 januari 1987, Duitsland/Commissie, 278/84, Jurispr. blz. 1, punt 19).

86      Uit artikel 8 van verordening nr. 1433/2003, dat ziet op de inhoud van operationele programma’s, en bijlage I bij die verordening, waarop de Nederlandse regering zich beroept, in hun onderlinge samenhang beschouwd, blijkt in wezen dat met name de volgende acties in aanmerking komen voor EU-financiering: algemene verkoopbevordering en/of verkoopbevordering voor kwaliteitsmerken (krachtens punt 8 van bijlage I bij die verordening), en verkoopbevordering voor merknamen of handelsmerken van telersverenigingen (krachtens punt 9 van bijlage I bij die verordening).

87      Verpakkingskosten en kosten voor verpakkingen komen krachtens bijlage II bij verordening nr. 1433/2003 evenwel niet in aanmerking voor EU-financiering.

88      Op basis van de door de Nederlandse regering voorgestane uitlegging komen verpakkingskosten wel in aanmerking en vallen zij dus niet meer onder bijlage II bij verordening nr. 1433/2003, zodra zij betrekking hebben op verpakkingsopdrukken die tevens tot doel hebben de verkoop van een handelsmerk te bevorderen.

89      Een dergelijke uitlegging voegt evenwel een voorwaarde toe die niet in het betrokken voorschrift is vermeld, namelijk dat verpakkingskosten niet in aanmerking komen, tenzij zij opdrukken betreffen die onder een promotieactie vallen.

90      Voorts vereist een strikte uitlegging van punt 8 van bijlage I bij verordening nr. 1433/2003, waarin voor EU-financiering in aanmerking komende kosten zijn vermeld, gelezen in samenhang met bijlage II bij die verordening, dat verpakkingskosten – ongeacht de doelstelling ervan – van EU‑financiering zijn uitgesloten.

91      Aan deze uitlegging van de bijlagen bij verordening nr. 1433/2003 wordt niet afgedaan door het feit dat de wettelijke regeling na de vaststelling van verordening nr. 1433/2003 in die zin is gewijzigd (zie punt 71 hierboven) dat thans duidelijk is bepaald dat kosten van reclamedrukwerk op verpakkingen of etiketten een uitzondering vormen op de regel dat reclame voor individuele commerciële merken of merken met een geografische verwijzing onder de niet-subsidiabele acties en uitgaven in het kader van operationele programma’s valt, op voorwaarde dat het operationele programma hierin voorziet.

92      Dienaangaande blijkt immers uit vaste rechtspraak dat de wettigheid van de bestreden handeling in het kader van een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de rechtstoestand die bestonden op de datum waarop de handeling werd vastgesteld. Aangezien uitvoeringsverordening nr. 543/2011 niet van toepassing was op de datum waarop het bestreden besluit werd vastgesteld, moet dit argument worden afgewezen (zie arrest Gerecht van 30 september 2009, Frankrijk/Commissie, T‑432/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

93      Gelet op het bovenstaande kunnen de kosten voor het bedrukken van verpakkingen, gesteld al dat daarin is voorzien in het kader van een operationeel programma en dat zij passen binnen een precieze begroting die door het Koninkrijk der Nederlanden ten uitvoer is gelegd, hoe dan ook niet onder bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 vallen, aangezien zij onvoorwaardelijk en onbegrensd onder bijlage II bij die verordening vallen.

94      Ten overvloede zij opgemerkt dat, ook al wordt aangenomen dat kosten voor het bedrukken van verpakkingen waarin is voorzien in het kader van afzetbevorderingsacties in aanmerking kunnen komen voor medefinanciering door de Unie, zoals de Commissie in het kader van haar uitlegging van verordening nr. 1433/2003 betoogt, de stelling van het Koninkrijk der Nederlanden dat elke marketing-, promotie- of reclameactie waarbij de verpakking of het etiket van het product specifieke informatie bevat onder bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 kan vallen, niet kan worden aanvaard.

95      Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht heeft opgemerkt en zoals zij ter terechtzitting heeft herhaald, kan enkel voor specifieke promotieacties die ook als zodanig zijn beschreven in een goedgekeurd operationeel programma EU-financiering worden verleend. Algemene verpakkingskosten die toevallig slaan op de opdrukken van de merknamen en logo’s op de verpakking kunnen daarentegen niet onder bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 vallen.

96      In dit verband zij vastgesteld dat de bewijzen die het Koninkrijk der Nederlanden tot staving van zijn stelling aanvoert, kennelijk niet voldoen aan de hierboven in punt 95 uiteengezette voorwaarden, zonder dat hoeft te worden ingegaan op het middel van niet-ontvankelijkheid dat de Commissie in haar verweerschrift heeft aangevoerd tegen bepaalde bewijzen die wel in de procedure voor het Gerecht, maar niet in de administratieve procedure zijn aangevoerd, en waaruit blijkt dat in 2005 een operationeel programma bestond voor telersvereniging FresQ, op basis waarvan de uitgaven die in het kader van dat programma werden gemaakt subsidiabel waren.

97      Zoals de Commissie ter terechtzitting in herinnering heeft geroepen volgt uit artikel 8, lid 1, sub b en c, en artikel 8, lid 1, sub e‑iv, van verordening nr. 1433/2003, in hun onderlinge samenhang beschouwd, dat de kosten voor het bedrukken van verpakkingen die in het kader van een promotieactie worden gemaakt, slechts EU-financiering kunnen genieten indien zij passen in een operationeel programma dat met name de daarmee nagestreefde doelstellingen uiteenzet, voor elke jaarperiode een gedetailleerde beschrijving bevat van de ter bereiking van die doelstellingen te nemen maatregelen en de daarvoor aan te wenden middelen, en tot slot de financiële aspecten vermeldt, te weten voor elke jaarperiode de begroting en het tijdschema voor de uitvoering van de acties.

98      EU-financiering kan echter niet worden toegekend voor operationele programma’s die – zoals het Koninkrijk der Nederlanden onder verwijzing naar de handleiding van 2005 en de operationele programma’s van Best Growers Benelux en The Greenery heeft uiteengezet – slechts voorschrijven dat de kosten verband houden met de verkoopbevordering voor een merknaam of geregistreerd handelsmerk waarvan de betrokken telersvereniging eigenaar is, en voorts voorzien in een limiet, zodat slechts een gedeelte van de kosten (te weten 75 %) subsidiabel is.

99      Bovendien blijkt niet dat de voorschriften die zijn vervat in de handleiding van 2005 en in de operationele programma’s van Best Growers Benelux en The Greenery, die het Koninkrijk der Nederlanden in het kader van de procedure voor het Gerecht heeft overgelegd, voldoen aan de in punt 97 hierboven in herinnering gebrachte vereisten.

100    Uit die documenten blijkt immers niet dat voor de omschreven acties een budget is bepaald en dat het rendement en de kosten zijn geraamd. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft ter terechtzitting overigens ook niet gesteld dat die gegevens in zijn bijlagen waren opgenomen.

101    Enkel indien dit soort stukken dergelijke gegevens bevat, is de Commissie in staat om in het kader van haar toezicht en met name haar audits vast te stellen of de specifieke acties effectief zijn ondernomen en wat de omvang ervan was. Indien louter de gegevens worden vermeld die het Koninkrijk der Nederlanden in casu aanvoert, wordt in dit opzicht dus kennelijk niet voldaan aan de vereisten die uit de wettelijke regeling van de Unie voortvloeien.

102    Uit een en ander volgt dat het eerste middel moet worden afgewezen.

 Tweede middel: schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 11 van verordening nr. 2200/96 en met de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 1432/2003

103    Volgens het Koninkrijk der Nederlanden was de Commissie ten onrechte van mening dat de telersvereniging FresQ niet voldeed aan de erkenningsvoorwaarden omdat de producten niet centraal door FresQ werden verkocht, maar door de daarbij aangesloten telers.

104    Volgens verzoeker betwist de Commissie de feitelijke gang van zaken bij slechts drie of vier verkoopdochters van FresQ, die elk te vereenzelvigen zijn met één – eveneens bij FresQ aangesloten – teler. Het Koninkrijk der Nederlanden benadrukt dat deze drie of vier telers volgens de Commissie onafhankelijk van de telersvereniging functioneren en, in plaats van hun volledige productie via FresQ te verkopen, onafhankelijke structuren vormen die hun eigen productie afzetten en hun eigen prijzen bepalen.

105    Volgens haar moet bij gebrek aan nadere toelichting en onderbouwing worden besloten dat de Commissie ten onrechte stelt dat de verkoopdochters te zeer onafhankelijk van FresQ optreden. De feitelijke gang van zaken bij de verkoopdochters is niet in strijd met de in het Unierecht neergelegde voorwaarden voor erkenning van een telersvereniging.

106    De Nederlandse regering merkt op dat FresQ een gedecentraliseerde afzetstructuur heeft en haar afzet dus via verkoopdochters organiseert. Doordat FresQ over een dergelijke organisatiestructuur met diverse verkoopdochters beschikt, is zij in staat om de klanten met specifieke producten en strategieën te benaderen. Fysieke concentratie van de afzet is een inefficiënte en inflexibele marktbenadering.

107    Volgens de Nederlandse regering doet dit stelsel van decentrale afzet niet af aan de centrale rol van de telersvereniging, die verantwoordelijk blijft voor de afzet en de prijsstelling van de producten van haar leden. FresQ verplicht haar leden om hun volledige productie via de coöperatie te verkopen.

108    In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd dat het EOGFL enkel interventies financiert die overeenkomstig de regels van de Unie in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden (zie arresten Hof van 8 mei 2003, Spanje/Commissie, C‑349/97, Jurispr. blz. I‑3851, punt 45, en 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, Jurispr. blz. I‑1341, punt 32). Bovendien volgt uit punt 5 van de considerans van verordening nr. 1258/1999 dat de verantwoordelijkheid voor de controle op de uitgaven van het EOGFL, afdeling Garantie, in de eerste plaats bij de lidstaten ligt, en dat de Commissie moet nagaan onder welke omstandigheden de betalingen en de controles hebben plaatsgevonden (zie arrest Frankrijk/Commissie, punt 92 hierboven, punt 21).

109    Volgens vaste rechtspraak hoeft de Commissie, teneinde schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar alleen een bewijs te leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie met name arrest Hof van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, C‑247/98, Jurispr. blz. I‑1, punten 7‑9, en arrest Frankrijk/Commissie, punt 92 hierboven, punt 22).

110    De betrokken lidstaat van zijn kant kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten zonder zijn betoog te staven met argumenten waaruit blijkt dat een betrouwbaar en operationeel controlesysteem bestaat. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (arresten Hof van 28 oktober 1999, Italië/Commissie, C‑253/97, Jurispr. blz. I‑7529, punt 7, en 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, punt 108 hierboven, punt 35).

111    Ten slotte zij eraan herinnerd dat de Commissie een financiële correctie moet toepassen wanneer de uitgaven waarvoor om financiering wordt verzocht, niet overeenkomstig de regels van de Unie zijn verricht. Met een dergelijke financiële correctie wordt vermeden dat bedragen die niet zijn gebruikt voor de financiering van een door de betrokken regeling van de Unie nagestreefd doel, ten laste van het EOGFL komen. Die correctie vormt dus geen sanctie (arrest van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, punt 109 hierboven, punt 14).

112    Anders dan het Koninkrijk der Nederlanden ter terechtzitting heeft betoogd, heeft het onderhavige geding betrekking op een weigering van de Commissie om bepaalde verrichtingen te financieren, op grond dat het Koninkrijk der Nederlanden niet afdoende heeft gecontroleerd of de telersverenigingen beantwoordden aan de erkenningscriteria die in de wettelijke regeling van de Unie waren neergelegd, zoals met name volgt uit punt 104 hierboven en uit de formele mededeling van 27 juli 2009 die de Commissie die lidstaat heeft toegestuurd. Derhalve blijft de in de punten 108 tot en met 111 hierboven vermelde rechtspraak van toepassing op de feiten van het onderhavige geding.

113    In de tweede plaats moet ook in herinnering worden geroepen dat uit punt 7 van de considerans van verordening nr. 2200/96 met name volgt dat de telersverenigingen de hoofdpijlers van de gemeenschappelijke marktordening vormen en op hun niveau zorgen voor de gedecentraliseerde werking van die marktordening, en dat het uit economisch oogpunt meer dan ooit noodzakelijk is het aanbod via deze verenigingen te bundelen en zodoende de positie van de telers op de markt te verbeteren.

114    Punt 8 van de considerans van diezelfde verordening bepaalt dat de lidstaten een telersvereniging alleen als instrument van de gemeenschappelijke marktordening mogen erkennen indien zij aan een aantal voorwaarden voldoet waartoe zij zichzelf verbindt, en die zij via haar statuten aan haar leden oplegt. Bovendien moeten volgens datzelfde punt producentengroeperingen die op grond van die verordening het statuut van telersvereniging willen verwerven, in aanmerking kunnen komen voor een overgangsperiode, waarin hun door de lidstaat en de Unie financiële steun kan worden toegekend wanneer zij bepaalde verbintenissen aangaan en nakomen.

115    Luidens artikel 11, lid 1, sub c, punt 3, eerste alinea, van verordening nr. 2200/96 moeten de telers in het bijzonder hun volledige betrokken productie via de telersvereniging verkopen. Door bepaalde in artikel 11, lid 1, sub c, punt 3, tweede alinea, van die verordening neergelegde afwijkingen kan dit vereiste worden afgezwakt in de daarin bepaalde gevallen, die in het onderhavige geding niet aan de orde zijn.

116    Artikel 11, lid 2, sub b, c en d, van verordening nr. 2200/96 bepaalt dat producentengroeperingen slechts als telersvereniging kunnen worden erkend indien zij voldoen aan de vereisten van artikel 11, lid 1, van die verordening, en daarnaast ook voldoende garanties bieden ten aanzien van de uitvoering, de duur en de doelmatigheid van hun optreden, hun leden in staat stellen daadwerkelijk technische bijstand te verkrijgen om milieuvriendelijk te produceren, technische hulpmiddelen voor de opslag, de verpakking en de afzet van de producten ter beschikking van hun leden stellen en zorgen voor een met hun taakomschrijving corresponderend commercieel, boekhoudkundig en budgettair beheer.

117    Voorts preciseert punt 8 van de considerans van verordening nr. 1432/2003 dat de voornaamste, wezenlijke activiteiten van een telersvereniging verband moeten houden met de productie van haar leden, en kunnen telersverenigingen volgens punt 9 van die considerans participaties hebben in dochterondernemingen die bijdragen tot de verhoging van de toegevoegde waarde van de productie van hun leden.

118    Daarenboven schrijft artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1432/2003 voor dat de telersverenigingen over het personeel, de infrastructuur en de uitrusting beschikken die nodig zijn om de doelstellingen van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 te verwezenlijken en hun belangrijkste functies te vervullen: zij moeten met name op de hoogte zijn van de productie van hun leden, de productie van hun leden sorteren, opslaan en verpakken, en instaan voor het commercieel en budgettair beheer, alsook voor een gecentraliseerde boekhouding en een factureringssysteem.

119    Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1432/2003 preciseert dat de hoofdactiviteit van een telersvereniging betrekking heeft op de verkoop van de producten van haar leden waarvoor zij erkend is.

120    Uit die voorschriften blijkt duidelijk dat een telersvereniging meer moet zijn dan een verzameling van telers die in het kader van die vereniging onderling inzichten of inlichtingen over producten of verkoopmethoden uitwisselen, en overleggen teneinde een akkoord over de in de handel gebrachte producten te bereiken.

121    Door in artikel 11, lid 1, sub c, punt 3, van verordening nr. 2200/96 te vereisen dat de volledige productie via de telersvereniging wordt verkocht, en door met name in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1432/2003 te bepalen dat die telersvereniging bepaalde essentiële taken moet vervullen, heeft de wettelijke regeling van de Unie de telersverenigingen immers een belangrijke en bijzondere rol willen toekennen in het kader van de diverse verrichtingen die erop gericht zijn de betrokken producten op de markt te brengen (zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Fruition Po, C‑500/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 29 en 37). Zoals in het bijzonder uit punt 7 van de considerans van verordening nr. 2200/96 volgt, strekt de financiële steun voor telersverenigingen er dus toe aan de aanbodzijde de productie te bundelen en zodoende de positie van de telers op de markt te verbeteren.

122    In dit verband moet worden opgemerkt dat het Gerecht reeds heeft geoordeeld dat de verkoop van de productie in de zin van artikel 11, lid 1, sub c, punt 3, van verordening nr. 2200/96 inhoudt dat de telersvereniging de verkoopvoorwaarden en meer in het bijzonder de verkoopprijzen daadwerkelijk kan bepalen (arrest Frankrijk/Commissie, punt 92 hierboven, punten 54 en 56).

123    Zoals de Commissie terecht beklemtoont, draait het bij de bundeling van de afzet om de prijsbepaling door de confrontatie van vraag en aanbod en de commerciële onderhandelingen tussen de telersvereniging als verkoper en de koper. Derhalve moet de vereniging een effectieve controle over de prijzen uitoefenen en behouden.

124    Wat de uitbestedingsmogelijkheden betreft, die inhouden dat het de telersverenigingen met name krachtens artikel 6 van verordening nr. 1432/2003 is toegestaan om bepaalde taken die hun bij verordening nr. 2200/96 zijn opgedragen, aan derden te delegeren, volgt eveneens uit de rechtspraak dat de mogelijkheid om een taak aan een derde toe te vertrouwen een bijzondere wijze van uitvoering van de betrokken verplichting vormt, die de telersverenigingen niet van hun verplichtingen bevrijdt. De telersvereniging moet derhalve voldoende controle behouden over derden die belast zijn met ten minste de essentiële in verordening nr. 2200/96 vervatte activiteiten (arrest Frankrijk/Commissie, punt 92 hierboven, punt 59, en conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Fruition Po, punt 121 hierboven, punten 36‑52).

125    Die uitlegging strookt tot slot met de rechtspraak van het Hof, volgens welke een lidstaat een telersvereniging die bijvoorbeeld niet beschikt over de geschikte technische hulpmiddelen voor de verpakking en de verkoop van de betrokken producten, niet mag erkennen of de erkenning van een dergelijke vereniging zelfs moet intrekken (arrest van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, punt 109 hierboven, punt 44).

126    De feitelijke werking van de telersvereniging FresQ moet dus worden onderzocht in het licht van die overwegingen, teneinde vast te stellen of zij voldoet aan de vereisten die in de wettelijke regeling van de Unie, en in het bijzonder in de verordeningen nrs. 2200/96 en 1432/2003, zijn neergelegd. Aldus moet aan de hand van een geheel van factoren die samen een aanwijzingenbundel vormen, worden nagegaan of FresQ in feite aan de criteria van die wettelijke regeling voldoet.

127    In casu moet worden opgemerkt dat telersvereniging FresQ, waarvan de Commissie de transacties weigert te financieren, alle aandelen van haar acht verkoopdochters in handen heeft en tevens de bestuurders van die dochters aanwijst. Die dochters tellen samen ongeveer 80 leden.

128    In de eerste plaats blijkt uit de feitelijke vaststellingen die de Commissie tijdens de administratieve procedure heeft gedaan, en die verzoeker – zoals hij in antwoord op een vraag van het Gerecht heeft aangegeven – niet betwist, dat het bij bepaalde verkoopdochters van de telersvereniging slechts ging om één enkele teler, die lid was van FresQ. De Commissie heeft ook vastgesteld dat bepaalde telers onafhankelijke structuren vormden die hun eigen identiteit ten aanzien van hun klanten behielden, hun eigen afzet regelden, reclame voor zichzelf maakten en hun eigen productie afzetten, zodat zij hun eigen commerciële contacten behielden en daarmee onderhandelden. Bovendien heeft de Commissie geconstateerd dat het verkooppersoneel weliswaar officieel bij de verkoopdochters werd gedetacheerd, maar dat het in dienst werd genomen en werd betaald door de teler en bijgevolg onder die teler ressorteerde. Uiteindelijk beslisten de telers over de prijs van de producten die zij aan hun eigen klanten verkochten.

129    Aldus blijkt uit de websites van telers Seasun en Harting-Vollebregt dat deze zelf instonden voor de verkoop en de afzet van de betrokken producten. Wat Seasun betreft, werd immers aangegeven dat „[h]et centrale facilitaire bedrijf van Seasun [...] het contact met de klant [onderhield]”. Bovendien werd FresQ alleen als een bron van informatie vermeld. Op de website van teler Seasun stond namelijk te lezen dat „Seasun [was] aangesloten bij telerscoöperatie FresQ [en dat] [h]et intranet van FresQ [...] de leden snel en gemakkelijk van informatie over de nieuwste ontwikkelingen in de branche [voorzag]”. Wat Harting-Vollebregt betreft, werd aangegeven dat „de kwekerij een totaalpakket van producten en services [leverde] aan gerenommeerde handel, handelshuizen, exporteurs en buitenlandse importeurs” en voorts dat „John Harting [...] zich zeven dagen per week bezig[hield] met de handel en de verkoop van de teelt”.

130    Deze vermeldingen in stukken van het dossier, waarvan de Nederlandse regering de juistheid niet ter discussie heeft gesteld, zoals blijkt uit het antwoord van die regering op een vraag die het Gerecht dienaangaande ter terechtzitting heeft gesteld, vormen een duidelijke aanwijzing over de wijze waarop die twee telers hun verkoop organiseerden.

131    Zoals de Commissie opmerkt, kan de verklaring van de Nederlandse regering dat de vermelding „het centrale facilitaire bedrijf van Seasun” op de website van Seasun betrekking heeft op de dochteronderneming van FresQ en niet op de teler, niet overtuigen, aangezien de naam van de dochteronderneming in dat geval op zijn minst zou zijn vermeld, wat in casu niet is gebeurd. Voorts verwijzen de woorden „contact met de klant” ook duidelijk naar het in de handel brengen van de producten en de rechtstreekse verkoop ervan aan de klanten, zonder dat de naam van de verkoopdochter wordt vermeld. Het argument van de Nederlandse regering, die enkel aanvoert dat de aangehaalde bewoordingen niet impliceren dat de teler de verkoopprijzen zelfstandig vaststelt en zelf verantwoordelijk is voor de totale afzet, kan dus niet worden aanvaard. Integendeel, uit die bewoordingen blijkt duidelijk dat de handel en de verkoop van de producten rechtstreeks tussen de teler en diens klanten plaatsvonden.

132    Het feit dat de website van Seasun vermeldt dat Seasun de verkoop verzorgt en geen preciseringen bevat omtrent de telersvereniging FresQ, vergroot alleen maar de twijfel dienaangaande. Ondanks de verklaring van de Nederlandse regering dat met die naam de verkoopdochter van FresQ wordt aangeduid, moet – bij gebreke van enige andere precisering – worden geconstateerd dat die naam dient te worden opgevat als een verwijzing naar de teler zelf, temeer daar die naam nadien is gewijzigd.

133    De verklaringen van de Nederlandse regering met betrekking tot Harting-Vollebregt kunnen evenmin overtuigen. De vermelding op de website dat „John Harting [...] zich zeven dagen per week bezig[houdt] met de handel en de verkoop van de teelt” moet – bij gebreke van aanvullende preciseringen – juist begrepen worden als een verwijzing naar de teler en niet naar de overeenkomstige dochteronderneming van FresQ. De stelling van de Nederlandse regering dat moeilijk vast te stellen is hoe en in welke hoedanigheid Harting-Vollebregt optrad, is dus onjuist.

134    Gelet op de vaststellingen die de Commissie enerzijds bij haar controle inzake de voorstelling van FresQ als informatiebron en anderzijds met betrekking tot de informatie op de website van Seasun heeft verricht, en op het feit dat de telersvereniging niet op de verpakkingen is vermeld en dat het verkooppersoneel van Harting-Vollebregt enkel tot taak had de volledige teelt van die laatste onderneming te verkopen, blijkt veeleer dat de handel in werkelijkheid rechtstreeks tussen de teler en de klant plaatsvond. Ook al hoeft de naam van de telersvereniging niet op de verpakkingen te worden vermeld, uit het ontbreken ervan – alsook uit de andere hierboven in herinnering gebrachte feitelijke gegevens – blijkt duidelijk de aard van de verhoudingen tussen de teler en de telersvereniging waarbij hij is aangesloten en de beperkte rol die deze telersvereniging bij de prijsvaststelling speelde.

135    Wat de bewering van het Koninkrijk der Nederlanden betreft dat op basis van de twee bijlagen bij zijn repliek kan worden vastgesteld dat de verkoop‑ en aankoopbevestigingen uitgingen van de verkoopdochters, te weten Harting‑Vollebregt Trading BV en Seasun Sales BV, en niet van de telers zelf, moet met de Commissie worden geconstateerd dat die documenten uitsluitend aantonen dat aan de verkoopdochters aankoopbevestigingen zijn gestuurd, maar dat zij geenszins de eigenlijke verkoop betreffen.

136    Wat ten slotte de stelling van de Commissie betreft dat het lokale verkooppersoneel van Harting-Vollebregt haar bij een controle ter plaatse heeft meegedeeld dat het niet gebonden was door de telefonische besprekingen met het hoofdkantoor, moet worden opgemerkt dat de Nederlandse regering weliswaar aangeeft de waarachtigheid van die stelling te betwijfelen, maar dat haar verklaring dat de vastgestelde prijs een richtprijs is waarover zonder problemen kan worden onderhandeld, de stelling van de Commissie niet tegenspreekt, aangezien zij juist bevestigt dat de betrokken teler volledig vrij zijn prijzen mag bepalen.

137    Uit een en ander volgt dat de feitelijke vaststellingen van de Commissie, op basis waarvan ernstig kan worden betwijfeld of FresQ een beslissende rol speelde bij de verkoop en de prijsstelling van de volledige afzet van de telers, niet zijn weerlegd door de verklaringen van het Koninkrijk der Nederlanden.

138    In de tweede plaats zij allereerst met de Commissie opgemerkt dat het feit dat bepaalde telers – om aan de regelgeving van de Unie te voldoen – samen een gecentraliseerd factureringssysteem opzetten, hetzelfde informaticasysteem gebruiken of hun schuldvorderingen ten aanzien van hun schuldenaren collectief beheren, anders dan de Nederlandse regering beweert, niet volstaat om die telers aan te merken als leden van een telersvereniging.

139    In dit verband moet immers in herinnering worden geroepen dat de wettelijke regeling van de Unie met name vereist dat de telers hun volledige productie verkopen via de telersvereniging waarbij zij zijn aangesloten, en dat het bij de bundeling van de verkopen in de eerste plaats draait om de prijsbepaling.

140    Het feit dat de verkoopdochters formeel gezien belast zijn met de verkoop betekent niet noodzakelijk dat die verkoop in de praktijk door de telersvereniging gebeurt in een geval als het onderhavige, waarin die verkoopdochters – vanwege het feit dat het slechts gaat om één enkele teler en gelet op de vaststellingen van de Commissie – in feite slechts een emanatie zijn van de betrokken teler zelf.

141    Voorts is de Nederlandse regering van mening dat de wettelijke regeling van de Unie niet wordt geschonden, aangezien er dagelijks intensief verkoopoverleg plaatsvindt tussen het hoofdkantoor van FresQ en haar verkoopdochters, en tussen de verschillende verkoopdochters onderling.

142    Niet alleen heeft de Nederlandse regering geen bewijs aangedragen van die stelling en wordt zij ten dele tegengesproken door de hierboven aangehaalde feitelijke vaststellingen waaruit blijkt dat bepaalde telers in feite zelf verantwoordelijk zijn voor de verkoop, maar bovendien kan dergelijk overleg niet gelden als afzet, zoals de Nederlandse regering zelf ook erkent. Integendeel, verkoopdochters die de belangen van slechts één enkele teler vertegenwoordigen, kunnen dergelijk overleg houden teneinde het beleid van FresQ met betrekking tot de prijzen van de in de handel gebrachte producten te kennen, wat hun absoluut verboden zou zijn indien zij geen lid waren van een telersvereniging.

143    Zoals uit de toelichting in de memorie van repliek blijkt, betoogt de Nederlandse regering ten slotte – zonder aan te voeren dat FresQ taken aan derden had toevertrouwd in de zin van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 – dat de omstandigheid dat bepaalde verkoopdochters van FresQ gebruikmaakten van personeel en andere middelen van de aangesloten teler, zoals hun door de Commissie wordt verweten, niet in strijd is met artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1432/2003. Die bepaling schrijft immers niet voor dat het personeel in dienst moet zijn van de telersvereniging of dat die vereniging eigenaar moet zijn van de gebruikte infrastructuur en uitrusting.

144    Volgens de Nederlandse regering kan op basis van het feit dat FresQ de kosten van de verkoopdochter, waaronder de kosten van het pakhuis en het door de teler aangeworven personeel, doorberekent aan de bij de betreffende verkoopdochter aangesloten teler, niet worden besloten dat de teler autonoom de afzet en de prijzen bepaalt.

145    Zoals de Commissie terecht benadrukt, doet het feit dat de teler aan de verkoopdochter personeel ter beschikking stelt dat taken verricht die uitsluitend die teler ten goede komen en die in diens eigen installaties worden verricht, in casu redelijke twijfel rijzen omtrent de stelling van de Nederlandse regering dat telersvereniging FresQ de verkoop door dat personeel daadwerkelijk aanstuurt.

146    Dienaangaande moet met de Commissie worden geconstateerd dat het onderscheid tussen een teler en een verkoopdochter van een telersvereniging louter formeel en kunstmatig is wanneer het personeel van de teler bij de verkoopdochter wordt gedetacheerd en in dat kader enkel instaat voor de afzet van die teler en uitsluitend de instructies van die teler opvolgt.

147    Uit de door de Nederlandse regering niet betwiste feitelijke vaststellingen van de Commissie, en met name uit het feit dat de teler het bij de verkoopdochters gedetacheerde personeel in dienst neemt en vergoedt, blijkt dat dit personeel onder gezag blijft staan van de teler, van wie het afhangt en wiens instructies het moet uitvoeren.

148    Wat het feit betreft dat de telers eigenaar zijn van het pakhuis, dit beheren en de kosten ervan dragen, heeft het Gerecht geoordeeld dat de voorwaarde van terbeschikkingstelling van de noodzakelijke technische hulpmiddelen in de zin van artikel 11, lid 2, sub d, van verordening nr. 2200/96 moest worden opgevat als de mogelijkheid voor elk huidig of toekomstig lid om toegang te hebben tot geschikte technische hulpmiddelen en dat die toegangsmogelijkheid door de telersvereniging moest worden gewaarborgd volgens door haar vast te stellen modaliteiten. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat de daadwerkelijke terbeschikkingstelling van dit technisch materieel niet noodzakelijk inhield dat de telersverenigingen zelf eigenaar waren van het betrokken materieel, maar enkel dat zij in staat waren om aan hun leden en hun toekomstige leden toegang tot technische installaties te waarborgen (arrest Frankrijk/Commissie, punt 92 hierboven, punt 36).

149    Gelet op de feitelijke vaststellingen van de Commissie kan de loutere verklaring van de Nederlandse regering dat op basis van dergelijke elementen niet kan worden geconcludeerd dat de teler autonoom over de afzet en de prijzen van zijn eigen teelt beslist, in casu evenwel niet de twijfel van de Commissie wegnemen of de handel en de verkoop in feite wel door FresQ worden beheerd.

150    Zoals de Commissie terecht beklemtoont, mogen telers bovendien niet in eigen naam optreden ten aanzien van klanten die inlichtingen over bepaalde producten wensen, wanneer zij voor die producten bij een telersvereniging zijn aangesloten. Anders zou het doel van de wettelijke regeling van de Unie inzake de telersverenigingen worden omzeild, aangezien die verenigingen dan enkel zouden dienen om de telers in staat te stellen deel te nemen aan akkoorden waarbij de prijzen van bepaalde in de handel gebrachte producten worden bepaald.

151    In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat het Gerecht reeds heeft geoordeeld dat het begrip verkoop van de productie in de zin van artikel 11, lid 1, sub c, punt 3, van verordening nr. 2200/96 moet worden gedefinieerd als een akkoord over de zaak en de prijs. Bijgevolg dient de telersvereniging de verkoopvoorwaarden te bepalen, en met name de prijs vast te leggen waartegen de productie wordt verkocht. Die uitlegging strookt met de in verordening nr. 2200/96 vastgelegde doelstellingen van telersverenigingen. De in artikel 11, lid 1, sub b, punt 2, van verordening nr. 2200/96 neergelegde doelstelling, de concentratie van het aanbod te bevorderen, kan immers slechts worden verwezenlijkt indien een belangrijk gedeelte van de productie van de leden via de telersvereniging wordt verkocht (arrest Frankrijk/Commissie, punt 92 hierboven, punt 54).

152    Evenwel kan niet worden toegestaan dat telers tot een telersvereniging toetreden met de uitsluitende bedoeling om deel te nemen aan de vaststelling van de verkoopprijzen van producten, terwijl de telersvereniging daarvoor in de praktijk niet instaat. Artikel 6 van verordening nr. 1432/2003, gelezen tegen de achtergrond van artikel 11 van verordening nr. 2200/96, bepaalt immers dat telersverenigingen de in artikel 15 van verordening nr. 2200/96 bedoelde financiële steun slechts kunnen genieten indien hun structuur en hun activiteiten aan welbepaalde criteria voldoen.

153    Uit een en ander volgt dat de telersvereniging, zoals de Commissie terecht benadrukt, de afzet van de producten van haar leden als kerntaak moet hebben. De verkoop van de producten door verkoopdochters die in handen zijn van FresQ, maar die elk door slechts één teler worden gevormd, en ten aanzien waarvan de Nederlandse regering niet heeft aangetoond dat zij onder het toezicht en de leiding van FresQ optreden, kan niet worden geacht in overeenstemming te zijn met het Unierecht, waarin is bepaald dat de telersvereniging zelf de stuwende kracht moet zijn bij de afzet van de producten van haar leden.

154    Derhalve heeft de Commissie een bewijs geleverd voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koesterde omtrent de vraag of telersvereniging FresQ voldeed aan de in het Unierecht neergelegde criteria, terwijl het Koninkrijk der Nederlanden de vaststellingen van de Commissie niet heeft kunnen weerleggen, aangezien het geen bewijs heeft aangevoerd waaruit blijkt dat sprake is van een telersvereniging in de zin van het Unierecht. Daar het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft kunnen aantonen dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, kan op basis van die bevindingen ernstig worden betwijfeld of een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht is ingevoerd.

155    Gelet op een en ander moet het tweede middel worden afgewezen.

 Derde middel: schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 21 van verordening nr. 1432/2003

156    De Nederlandse regering merkt op dat de bevoegdheid om passende maatregelen te treffen en passende sancties op te leggen, bij de lidstaten ligt. Deze beschikken over een ruime discretionaire bevoegdheid wanneer zij beoordelen of de erkenning van een telersvereniging moet worden ingetrokken. Zoals met name uit artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1432/2003 blijkt, dienen zij die intrekking te hanteren als een ultimum remedium.

157    Hoewel de Nederlandse autoriteiten in 2004 in het kader van een voortgezette controle op de erkenning als telersvereniging bepaalde risicopunten in de organisatiestructuur van FresQ hebben vastgesteld, is de Nederlandse regering van mening dat de Nederlandse autoriteiten adequaat zijn opgetreden en de noodzakelijke correctiemaatregelen hebben opgelegd, door van FresQ bepaalde wijzigingen te verlangen en door haar er met name op te wijzen dat het belangrijk was voldoende controles uit te voeren teneinde afzet buiten de telersvereniging te voorkomen.

158    Aangezien de Nederlandse autoriteiten de erkenning van FresQ niet hoefden in te trekken, was de Commissie ten onrechte van mening dat de uitgaven die FresQ gedurende de verkoopseizoenen 2004 tot en met 2007 heeft verricht, niet voor EU-financiering in aanmerking kwamen.

159    Dienaangaande zij in herinnering geroepen dat de uitgaven van een telersvereniging niet ten laste van het EOGFL kunnen komen, indien deze vereniging niet voldoet aan de voorwaarden die in de wettelijke regeling van de Unie worden gesteld (zie arresten Hof van 19 oktober 1989, Italië/Commissie, 258/87, 337/87 en 338/87, Jurispr. blz. 3359, punt 35, en 25 mei 1993, FAC, C‑197/91, Jurispr. blz. I‑2639, punten 23 en 24).

160    In dat kader moet worden opgemerkt dat de Commissie de Nederlandse autoriteiten in bijlage III had verzocht de maatregelen te nemen die nodig waren om de correcte toepassing van de verordeningen nrs. 2200/96, 1432/2003, 1258/1999 en 1290/2005 te garanderen, en met name slechts een erkenning te verlenen aan telersverenigingen die aan de erkenningscriteria voldeden en de erkenning van telersverenigingen die niet aan deze criteria voldeden, in te trekken. Daarmee heeft zij het Koninkrijk der Nederlanden dus impliciet maar noodzakelijkerwijs verzocht om de erkenning van FresQ in te trekken.

161    Aangezien het Gerecht in casu in het kader van het onderzoek van het tweede middel heeft vastgesteld dat de Commissie mocht concluderen dat de telersvereniging FresQ niet voldeed aan de voorwaarden om te kunnen spreken van een telersvereniging in de zin van de verordeningen nrs. 2200/96 en 1432/2003, mochten de kosten van die vereniging niet ten laste komen van het EOGFL (zie in die zin arrest Hof van 28 januari 1986, Italië/Commissie, 129/84, Jurispr. blz. 309, punt 21). Die weigering tot financiering mag niet afhangen van de vraag of de betrokken telersvereniging door de lidstaat is erkend.

162    Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat de weigering om uitgaven te financieren die in strijd met het Unierecht zijn verricht, niet mag afhangen van de vraag of de nationale autoriteiten de erkenning hebben ingetrokken. Anders zou de weigering tot financiering afhangen van een beslissing van deze autoriteiten.

163    Derhalve moet ook het derde middel worden afgewezen.

 Vierde middel: schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999, artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 en het evenredigheidsbeginsel

164    De Nederlandse regering betoogt dat de Commissie, zelfs al strookte de organisatiestructuur of de feitelijke handelwijze van FresQ niet met de regelgeving van de Unie en hadden de Nederlandse autoriteiten de erkenning van FresQ moeten intrekken, niet alle door FresQ verrichte uitgaven aan EU-financiering had mogen onttrekken, maar enkel de uitgaven van bepaalde telers.

165    Door alle uitgaven aan EU-financiering te onttrekken, heeft de Commissie het evenredigheidsbeginsel geschonden, aangezien haar weigering tot financiering alle leden van FresQ schaadt en dus verder gaat dan geschikt en noodzakelijk is. FresQ heeft te goeder trouw gehandeld en het overgrote deel van haar uitgaven is hoe dan ook in overeenstemming met het Unierecht verricht.

166    In dit verband zij eraan herinnerd dat handelingen van de instellingen van de Unie volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, niet verder mogen gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest Hof van 4 oktober 2007, Geuting, C‑375/05, Jurispr. blz. I‑7983, punt 45, en arrest Gerecht van 6 maart 2012, Spanje/Commissie, T‑230/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 28).

167    Uit vaste rechtspraak volgt dat de kosten van een telersvereniging zoals FresQ niet ten laste van het EOGFL mogen worden gelegd, wanneer die vereniging niet aan alle in de wettelijke regeling van de Unie gestelde voorwaarden voldoet (arrest van 19 oktober 1989, Italië/Commissie, punt 159 hierboven, punt 35; arrest FAC, punt 159 hierboven, punten 23 en 24, en arresten van 28 januari 1986, Italië/Commissie, punt 161 hierboven, punten 21 en 22, en 6 maart 2012, Spanje/Commissie, punt 166 hierboven, punten 38‑61).

168    Aangezien is vastgesteld dat FresQ niet voldeed aan alle voorwaarden waaraan een vereniging volgens de regelgeving van de Unie moet voldoen om als telersvereniging te kunnen worden erkend, kon zij niet in aanmerking komen voor financiering en moeten alle uitgaven van die telersvereniging dus aan financiering worden onttrokken.

169    Derhalve dient het vierde middel te worden afgewezen en moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

 Kosten

170    Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Achtste kamer),

rechtdoende, verklaart:

1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.

Truchot Martins Ribeiro Popescu

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 september 2013.

ondertekeningen

* Procestaal: Nederlands.