ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
1er octobre 2019 (*)
« Pourvoi – Article 181 du règlement de procédure de la Cour – Recours en annulation – Recours en carence – Refus de la Commission européenne d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE à l’encontre d’un État membre »
Dans l’affaire C‑284/19 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 3 avril 2019,
Andrew Clarke, demeurant à Kingston upon Thames (Royaume-Uni), représenté par M. E. Lock, solicitor,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, MM. E. Juhász (rapporteur) et M. Ilešič, juges,
avocat général : M. M. Bobek,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 181 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 Par son pourvoi, M. Andrew Clarke demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 25 mars 2019, Clarke/Commission (T‑731/18, non publiée, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2019:209), par laquelle celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation des décisions de la Commission européenne des 22 et 25 octobre 2018, portant les références Ares (2018) 5364821 et Ares (2018) 5488682, par lesquelles celle-ci a refusé d’engager une procédure en manquement contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord au titre de l’article 258 TFUE (ci-après les « décisions litigieuses »), et, en vertu de l’article 265 TFUE, à faire constater que, en n’engageant pas une telle procédure, la Commission a manqué à son obligation d’agir.
Les antécédents du litige et la procédure devant le Tribunal
2 Il ressort du pourvoi que, par ses démarches, M. Clarke a cherché à faire constater, en substance, que le médiateur financier du Royaume-Uni, une entité nationale de règlement extrajudiciaire des litiges, ne garantit pas aux personnes lui adressant une plainte le droit fondamental d’être entendu de manière équitable prévue, notamment, à l’article 9 de la directive 2013/11/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2013, relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et modifiant le règlement (CE) no 2006/2004 et la directive 2009/22/CE (directive relative au RELC) (JO 2013, L 165, p. 63), et que les tribunaux du Royaume-Uni n’ont pas assuré à M. Clarke le droit d’être entendu de manière équitable et impartiale dans le cadre d’un recours qu’il avait introduit au sujet de l’incompatibilité d’une règle procédurale applicable aux services du médiateur financier du Royaume-Uni avec l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
3 À la suite de la demande de M. Clarke tendant à ce qu’une procédure en manquement soit engagée contre le Royaume-Uni, la Commission a adopté les décisions litigieuses par lesquelles elle a refusé d’engager, au titre de l’article 258 TFUE, une telle procédure contre cet État membre.
4 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 décembre 2018, M. Clarke a introduit un recours tendant, premièrement, à l’annulation de ces décisions, deuxièmement, à la constatation que la Commission, en n’ayant pas engagé une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE contre le Royaume-Uni, a manqué à son obligation d’agir et, enfin, troisièmement, à l’injonction adressée à la Commission d’émettre un avis motivé ainsi que, à terme, d’engager une telle procédure contre ledit État membre.
L’ordonnance attaquée
5 Ainsi qu’il ressort des points 4 et 5 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, a décidé, en application de l’article 126 de son règlement de procédure, de statuer sur le recours de M. Clarke sans poursuivre la procédure. Il a indiqué, au point 19 de celle-ci, que, ainsi, il n’y avait pas lieu de se prononcer à l’égard de la demande de statuer selon une procédure accélérée.
6 En ce qui concerne le premier chef de conclusions, visant l’annulation des décisions litigieuses, le Tribunal a rappelé, au point 7 de l’ordonnance attaquée, que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre. Il a rappelé également, au point 8 de cette ordonnance, que, lorsque, comme dans le litige dont il est saisi, une décision de la Commission revêt un caractère négatif, ladite décision doit être appréciée en fonction de la nature de la demande à laquelle elle constitue une réponse.
7 Après avoir évoqué, au point 9 de ladite ordonnance, la substance de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, le Tribunal a indiqué, au point 10 de celle-ci, que, dans le cadre d’un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, les seuls actes que la Commission peut être amenée à prendre sont adressés aux États membres et qu’il ressort clairement de l’économie de cette dernière disposition que ni un avis motivé, qui n’est qu’une étape préliminaire à l’issue de laquelle, le cas échéant, un recours en manquement peut être introduit devant la Cour, ni la saisine de la Cour par l’introduction effective d’un tel recours ne peuvent constituer des actes qui concernent directement des personnes physiques ou morales, de telle sorte que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre.
8 Dès lors, le Tribunal a rejeté, comme manifestement irrecevable, le premier chef de conclusions.
9 S’agissant du deuxième chef de conclusions, visant la constatation de la carence de la Commission, le Tribunal a, au point 13 de l’ordonnance attaquée, rappelé, d’une part, qu’un recours en carence est irrecevable lorsqu’il est introduit par une personne physique ou morale en vue de faire constater que, en n’engageant pas contre un État membre une procédure en manquement, la Commission a enfreint le traité FUE. D’autre part, il a relevé que les personnes physiques ou morales ne peuvent s’appuyer sur l’article 265, troisième alinéa, TFUE que pour contester la non-adoption, par une institution, un organe ou un organisme de l’Union européenne, en violation du traité FUE, d’actes, autres que des recommandations ou des avis, dont elles peuvent contester la légalité par la voie d’un recours en annulation.
10 Dans ces conditions, le Tribunal a jugé que la demande de M. Clarke tendant à faire constater que la Commission a violé le traité FUE en n’engageant pas une procédure en manquement contre un État membre doit être rejetée comme manifestement irrecevable.
11 Enfin, quant au troisième chef de conclusions, visant l’injonction adressée à la Commission en vue d’émettre un avis motivé et, à terme, d’engager une procédure au titre de l’article 258 TFUE contre le Royaume-Uni, le Tribunal a rappelé, au point 16 de l’ordonnance attaquée, que, dans le cadre du contrôle de la légalité au titre des articles 263 et 265 TFUE, il n’est pas compétent pour adresser des injonctions aux institutions, aux organes ou aux organismes de l’Union.
12 Par conséquent, étant donné qu’il est manifestement incompétent pour adresser de telles injonctions, le Tribunal a rejeté le troisième chef de conclusions et, partant, le recours dans son intégralité.
Les conclusions de la partie requérante
13 Par son pourvoi, M. Clarke demande à la Cour :
– d’annuler l’ordonnance attaquée ;
– de renvoyer l’affaire devant le Tribunal ;
– d’ordonner que la Commission adresse, à titre de mesure provisoire, un avis motivé au Royaume-Uni exposant sa position sur les violations du droit de l’Union invoquées dans sa plainte ;
– de l’autoriser à saisir le Tribunal en vue d’adresser à la Commission d’autres injonctions, et
– de condamner la Commission aux dépens.
La procédure devant la Cour
14 Par acte séparé lors du dépôt de son pourvoi, M. Clarke a demandé de soumettre la présente affaire à une procédure accélérée, pour qu’elle puisse être clôturée au plus tard le 12 avril 2019 ou à la date à laquelle la période prévue à l’article 50 TUE aura été prolongée. Par lettre du 29 mai 2019, cette demande a été réitérée pour qu’il soit, avant le 31 octobre 2019, statué sur le présent pourvoi et pour que, en cas de renvoi de l’affaire devant le Tribunal, celui-ci tranche l’affaire avant cette date.
15 Étant donné que la présente ordonnance clôture définitivement la procédure antérieurement au 31 octobre 2019, il n’y a pas lieu de statuer sur ces demandes.
Sur le pourvoi
16 En vertu de l’article 181 de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi est, en tout ou en partie, manifestement irrecevable ou manifestement non fondé, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de rejeter ce pourvoi, totalement ou partiellement, par voie d’ordonnance motivée.
17 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
18 Par son premier moyen, M. Clarke soutient que le Tribunal a dénaturé sa plainte initiale à la Commission du 13 juillet 2018 et ses observations ultérieures adressées à cette institution le 9 octobre 2018, étant donné que, dans ces documents, il n’avait pas expressément demandé l’engagement d’une procédure en manquement à l’encontre du Royaume-Uni. Dans son pourvoi, M. Clarke indique que, par sa plainte, il demandait uniquement à la Commission d’examiner si le Royaume-Uni violait le droit de l’Union.
19 D’emblée, il y a lieu de constater que, dans sa requête en première instance qui visait l’annulation des décisions litigieuses au motif, notamment, que la Commission n’a pas émis un avis motivé à l’encontre du Royaume-Uni, M. Clarke n’a nullement exprimé sa position selon laquelle, dans ce cas particulier, l’émission d’un tel avis motivé ne ferait pas partie de la procédure en manquement.
20 Dès lors, étant donné que, dans le système du traité FUE, l’émission de l’avis motivé fait partie de la procédure en manquement, il ne saurait être soutenu que le Tribunal a dénaturé la position du requérant en considérant qu’il reprochait à la Commission de ne pas avoir rendu un avis motivé, au sens de l’article 258 TFUE.
21 En conséquence, le premier moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
22 Par son deuxième moyen, M. Clarke soutient que le Tribunal a interprété erronément l’article 263 TFUE en affirmant que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre. Tout en admettant que la Commission n’est pas tenue au titre de l’article 258 TFUE d’engager une telle procédure, mais que, à cet égard, elle dispose d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger de cette institution qu’elle prenne position dans un sens déterminé, M. Clarke fait valoir, en faisant référence au point 49 de l’arrêt du 14 septembre 1995, Lefebvre e.a./Commission (T‑571/93, EU:T:1995:163), que le juge de l’Union peut contrôler la légalité de l’exercice de ce pouvoir d’appréciation discrétionnaire. En outre, les avis motivés ainsi que les décisions de ne pas émettre un avis motivé devraient être considérés comme des actes ayant pour destinataires les plaignants ayant soulevé auprès de la Commission une violation du droit de l’Union par un État membre et il conviendrait de reconnaître que tout plaignant est directement et individuellement concerné par de tels actes.
23 En ce qui concerne le point 49 de l’arrêt du 14 septembre 1995, Lefebvre e.a./Commission (T‑571/93, EU:T:1995:163), invoqué par M. Clarke, il y a lieu de relever que, à ce point, le Tribunal a indiqué, qu’« [il] est [...] de jurisprudence constante que, s’agissant de l’évaluation d’une situation économique complexe, la Commission jouit, à cet égard, d’un large pouvoir d’appréciation, et que, en contrôlant la légalité de l’exercice d’une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner s’il n’ est pas entaché d’une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si cette autorité n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation ».
24 Or, ledit point s’inscrivait dans l’examen de l’éventuelle responsabilité extracontractuelle de la Communauté européenne et concernait spécifiquement le caractère prétendument illégal des décisions de la Commission prises en matière de politique commerciale commune. Ce même point ne saurait donc être transposable à la présente affaire.
25 En revanche, sont transposables en l’espèce les points de l’arrêt du 14 septembre 1995, Lefebvre e.a./Commission (T‑571/93, EU:T:1995:163), dans lesquels le Tribunal s’est prononcé sur le prétendu défaut de la Commission d’engager une action en manquement contre la République française. En effet, dans la procédure ayant donné lieu à cet arrêt, il a été soutenu devant le Tribunal que, en empêchant l’importation des bananes en provenance des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, à l’exception des marchandises contingentées en provenance de la Côte d’Ivoire et du Cameroun, cet État membre a violé certaines dispositions du traité CE et que la Commission, en tolérant cette infraction, a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 169 du traité CE.
26 Au sujet de cette disposition, le Tribunal a rappelé, au point 60 de l’arrêt du 14 septembre 1995, Lefebvre e.a./Commission (T‑571/93, EU:T:1995:163), qu’il résulte d’une jurisprudence constante que la Commission n’est pas tenue d’engager une procédure au titre de ladite disposition, mais qu’elle dispose, à cet égard, d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger qu’elle prenne position dans un sens déterminé. Le Tribunal a ajouté, au point 61 dudit arrêt, que, en l’absence d’une telle obligation d’engager une procédure au titre l’article 169 du traité CE, la décision de la Commission de ne pas engager une procédure en manquement était donc conforme au traité CE.
27 De surcroît, la Cour a itérativement jugé que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre (ordonnance du 15 décembre 2011, Altner/Commission, C‑411/11 P, non publiée, EU:C:2011:852, point 8 et jurisprudence citée).
28 De même, la Cour a souligné qu’aucun principe général de droit de l’Union n’impose qu’un particulier soit recevable, devant le juge de l’Union, à contester le refus de la Commission d’engager une action à l’encontre d’un État membre sur le fondement de l’article 258 TFUE (ordonnance du 14 juillet 2011, Ruipérez Aguirre et ATC Petition/Commission, C‑111/11 P, non publiée, EU:C:2011:491, point 16 ainsi que jurisprudence citée).
29 C’est en conformité avec cette jurisprudence que le Tribunal a constaté que les actes que la Commission peut être amenée à prendre, dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE, sont adressés seulement à l’État membre destinataire.
30 En outre, ainsi qu’il découle de la jurisprudence dont il a été fait référence au point 10 de l’ordonnance attaquée et contrairement à ce que soutient M. Clarke, les personnes physiques ou morales ayant déposé des plaintes auprès de la Commission, en alléguant la violation du droit de l’Union par un État membre, ne sauraient être considérées comme directement et individuellement concernées par les actes que la Commission peut être amenée à prendre dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE.
31 Par conséquent, en jugeant, au point 11 de l’ordonnance attaquée, que, selon la jurisprudence rappelée aux points 7 et 10 de ladite ordonnance, M. Clarke n’était pas recevable à attaquer en annulation le refus de la Commission d’engager une procédure contre le Royaume-Uni au titre de l’article 258 TFUE, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit.
32 Le deuxième moyen doit donc être rejeté comme manifestement non fondé.
33 Par son troisième moyen, M. Clarke soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en ne constatant pas la carence de la Commission, au sens de l’article 265 TFUE, du fait que celle-ci s’est abstenue d’émettre un avis motivé à l’encontre du Royaume-Uni en vertu de l’article 258, premier alinéa, TFUE. M. Clarke fait valoir que, étant donné que, en l’espèce, la Commission a décidé d’examiner la question d’engager une procédure en manquement, elle a forcément reconnu la violation du droit de l’Union par le Royaume-Uni et que, ainsi, elle était tenue de rendre un avis motivé.
34 Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dégagée notamment par l’arrêt du 14 février 1989, Star Fruit/Commission (247/87, EU:C:1989:58), est irrecevable un recours en carence intenté par une personne physique ou morale qui vise à faire constater que, en n’engageant pas contre un État membre une procédure en manquement, la Commission s’est abstenue de statuer en violation du traité.
35 En outre, il ressort des points 58 et 59 de l’arrêt du 26 novembre 1996, T. Port (C‑68/95, EU:C:1996:452), que les personnes physiques ou morales ne peuvent s’appuyer sur l’article 265, troisième alinéa, TFUE que pour contester la non-adoption, par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, en violation du traité FUE, d’actes, autres que des recommandations ou des avis, dont elles peuvent contester la légalité par la voie d’un recours en annulation.
36 Force est de constater que le Tribunal a correctement appliqué en l’espèce cette jurisprudence, rappelée au point 13 de l’ordonnance attaquée, et qu’il n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que la demande de M. Clarke tendant à faire constater que la Commission a violé le traité FUE en n’engageant pas une procédure en manquement contre un État membre est manifestement irrecevable.
37 Ce constat ne saurait être remis en cause par les arguments présentés dans le pourvoi.
38 Ainsi, à supposer même que, ainsi que le soutient M. Clarke, à la suite de sa plainte, la Commission fût d’avis que le Royaume-Uni violait le droit de l’Union, cette institution n’aurait pas été obligée, dans un tel cas de figure non plus, d’engager la procédure prévue à l’article 258 TFUE. En effet, il résulte de l’économie de cet article que la Commission n’est pas tenue d’émettre un avis motivé, lorsqu’elle estime qu’un État membre a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, ni ultérieurement de saisir la Cour afin que celle-ci constate ce manquement. Ainsi, dans le cas où un État membre ne se conforme pas à un avis motivé dans le délai imparti, la Commission a la faculté, mais non l’obligation, de saisir la Cour en vue de faire constater le manquement reproché (voir, en ce sens, ordonnance du 14 juillet 2011, Ruipérez Aguirre et ATC Petition/Commission, C‑111/11 P, non publiée, EU:C:2011:491, points 12 et 13 ainsi que jurisprudence citée).
39 Le troisième moyen est donc manifestement non fondé.
40 Par son quatrième moyen, M. Clarke soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il n’a pas enjoint à la Commission d’émettre un avis motivé au titre de l’article 258, premier alinéa, TFUE. Il fait également valoir que les ordonnances auxquelles il a été fait référence au point 16 de l’ordonnance attaquée sont inapplicables en l’espèce et que, étant donné la carence de la Commission en l’espèce, le juge de l’Union peut adopter des mesures provisoires en vertu de l’article 279 TFUE.
41 À cet égard, il suffit de relever qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que ni le Tribunal ni la Cour n’ont compétence pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union dans le cadre des procédures entamées au titre des articles 263 et 265 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, points 31 et 32 ainsi que jurisprudence citée).
42 Par ailleurs, l’ordonnance du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission (C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904), à laquelle le Tribunal a fait référence au point 16 de l’ordonnance attaquée, a été rendue par la Cour dans une procédure de pourvoi, dans le cadre de laquelle le requérant a spécifiquement demandé l’annulation d’une ordonnance du Tribunal, par laquelle celui-ci a rejeté son recours tendant à faire constater la carence de la Commission résultant de son abstention d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE à l’encontre d’un État membre et à faire prononcer des injonctions à l’encontre de la Commission afin que celle-ci prenne les mesures nécessaires à l’égard de cet État membre.
43 Dès lors, la pertinence de ladite ordonnance ne saurait être mise en cause en l’espèce.
44 Il en résulte que le quatrième moyen est manifestement non fondé.
45 Dans ces conditions, le pourvoi doit être rejeté dans son intégralité comme étant manifestement non fondé.
Sur les dépens
46 Aux termes de l’article 137 du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, du même règlement, il est statué sur les dépens dans l’ordonnance qui met fin à l’instance. La présente ordonnance étant adoptée sans que le pourvoi ait été notifié à la partie défenderesse en première instance, il convient de décider que la requérante supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) ordonne :
1) Le pourvoi est rejeté comme étant manifestement non fondé.
2) M. Andrew Clarke supporte ses propres dépens.
Signatures