JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
17 päivänä heinäkuuta 2014 (1)
Asia C‑542/13
Mohamed M’Bodj
vastaan
Belgian valtio
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour constitutionnelle (Belgia))
Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä – Direktiivi 2004/83/EY – Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevat vähimmäisvaatimukset – Vammainen kolmannen maan kansalainen, jolle jäsenvaltio on myöntänyt luvan oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa lääketieteellisten syiden perusteella – Sisällyttäminen direktiivin 2004/83 soveltamisalaan – 2 artiklan e alakohta – Henkilön, joka voi saada toissijaista suojelua, määritelmä – 15 artiklan b alakohta – Vakavan haitan käsitteen määritelmä – Tosiasialliseen epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan joutuminen alkuperämaahan palaamisen jälkeen – Kansainvälisen suojelun sisältö – 28 ja 29 artikla – Sosiaalietuudet ja lääketieteellinen hoito – Yhdenvertainen kohtelu
1. Onko vakavasti sairas kolmannen maan kansalainen, joka joutuu tosiasialliseen epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan, jos hänet palautetaan alkuperämaahan, siksi, ettei kyseisessä maassa ole asianmukaista lääketieteellistä hoitoa, määriteltävä direktiivin 2004/83/EY(2) 2 artiklan e alakohdassa tarkoitetuksi henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua? Jos kysymykseen vastataan myöntävästi, onko jäsenvaltioiden myönnettävä kyseiselle henkilölle samat sosiaalietuudet ja lääketieteellinen hoito kuin omille kansalaisilleen ja pakolaisille?
2. Tämä on pääpiirteittäin Cour constitutionnellen (Belgia) esittämien kysymysten sisältö.
3. Kysymykset on esitetty riita-asiassa, joka koskee Belgian valtion vammaisavustuksen maksamista M’Bodjille, joka on Mauritanian kansalainen. Belgia myönsi M’Bodjille oleskeluluvan lääketieteellisten syiden perusteella, minkä jälkeen se kieltäytyi maksamasta hänelle vammaisavustusta vedoten siihen, että avustus on sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti tarkoitettu ainoastaan Belgian ja unionin kansalaisille, Algerian, Marokon ja Tunisian kansalaisille sekä valtiottomille henkilöille ja pakolaisille.
4. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkasteleekin käsiteltävässä asiassa vakavasta sairaudesta kärsivien kolmansien maiden kansalaisten erilaista kohtelua kansallisen lainsäädännön nojalla sen mukaan, onko kyseisillä henkilöillä direktiivin 2004/83 mukainen pakolaisasema vai Belgian valtion lääketieteellisten syiden perusteella myöntämä oleskelulupa.
5. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, että kun otetaan huomioon mainitun direktiivin sanamuoto ja vakavasti sairaiden henkilöiden karkottamisesta annettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen(3) oikeuskäytäntö, onko tällaisen oleskeluluvan myöntäminen tosiasiassa toissijaista kansainvälistä suojelua, joka oikeuttaa direktiivissä säädettyihin taloudellisiin etuuksiin ja sosiaaliturvaetuuksiin.
6. Unionin tuomioistuimella on käsiteltävässä asiassa tilaisuus täsmentää direktiivin 2004/83 soveltamisalaa vakavasti sairaiden henkilöiden tapauksessa ja erityisesti unionin lainsäätäjän asettamia toissijaisen suojeluaseman myöntämisedellytyksiä.
7. Totean tässä ratkaisuehdotuksessa tältä osin, että kolmannen maan kansalainen, joka alkuperämaahan palattuaan on tosiasiallisessa epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaarassa terveydentilansa vuoksi ja siksi, ettei kyseisessä maassaan ole asianmukaista lääketieteellistä hoitoa, ei kuulu mainitun direktiivin 2 artiklan e alakohdan soveltamisalaan.
8. Korostan nimittäin, ettei tällaisessa tilanteessa ole kansainvälisen suojelun tarvetta, johon Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu, sillä henkilön terveydentilasta johtuva epäinhimillinen kohtelu ja riittävien lääketieteellisten resurssien puuttuminen alkuperämaassa eivät aiheudu valtion viranomaisten tai riippumattomien elinten toiminnasta tai tahallisesta toimimatta jättämisestä. Täsmennän kuitenkin, että tällaisessa tilanteessa jäsenvaltio voi olla velvollinen myöntämään pakottavien inhimillistein syiden vuoksi kansallisen suojeluaseman, joka perustuu Euroopan unionin perusoikeuskirjan(4) 4 artiklaan ja 19 artiklan 2 kohtaan sekä Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen(5) 3 artiklaan.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 2004/83
9. Direktiivin 2004/83 tarkoituksena on vahvistaa kaikille jäsenvaltioille yhteiset kriteerit niiden aineellisten edellytysten osalta, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä saadakseen kansainvälistä suojelua,(6) ja tämän suojelun aineellinen sisältö.(7) Direktiivin 2004/83 2 artiklan c ja e alakohdassa määritetään ne henkilöt, jotka voivat saada pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman, ja sen II, III ja V luvussa puolestaan vahvistetaan aineelliset edellytykset, jotka näiden henkilöiden on täytettävä, ja sen VII luvussa määritetään vielä kumpaankin asemaan sisältyvät oikeudet.
10. Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä toissijaisella suojelulla täydennetään pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa vahvistettuja pakolaisasemaa koskevia sääntöjä.(8)
11. Kyse on kansainvälisestä suojelusta, jota voi direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohdan mukaan saada ”kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa – –, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa – –, ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan”.
12. Direktiivin 18 artiklan mukaan ”jäsenvaltioiden on myönnettävä toissijainen suojeluasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle – –, joka voi saada toissijaista suojelua II ja V luvun mukaisesti”.
13. Direktiivin II luku koskee ”kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointia”. Sen 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Vainoa harjoittavat tai vakavaa haittaa aiheuttavat toimijat”, säädetään seuraavaa:
”Vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita voivat olla:
a) valtio;
b) valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt;
c) muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että a ja b alakohdassa mainitut toimijat, kansainväliset järjestöt mukaan luettuina, ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan 7 artiklassa määriteltyä suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan.”
14. Direktiivin 2004/83 V luku koskee ”toissijaisen suojelun edellytyksiä”. Sen 15 artiklassa määritellään vakavan haitan käsite seuraavasti:
”Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:
a) kuolemanrangaistus tai teloitus; tai
b) hakijan alkuperämaassa kokema kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus; tai
c) siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.”
15. Direktiivin VII luvussa, joka koskee ”kansainvälisen suojelun sisältöä”, unionin lainsäätäjä täsmentää 28 ja 29 artiklassa, että kansainvälisen suojelun myöntäminen, olipa kyse pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämisestä, edellyttää, että jäsenvaltiot myöntävät kyseiselle henkilölle saman sosiaaliavun ja samat mahdollisuudet terveydenhuoltoon kuin omille kansalaisilleen. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin erottaa nämä kaksi asemaa toisistaan, sillä näissä säännöksissä niiden sallitaan rajoittaa toissijaista suojelua saavien henkilöiden sosiaaliavun perusetuuksiin.(9)
16. On todettava, että mainitulla direktiivillä otetaan käyttöön vähimmäisvaatimukset. Direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen ja 3 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivatkin säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä sen määrittämiseksi, kuka määritellään pakolaiseksi tai henkilöksi, jolle voidaan antaa toissijaista suojelua, kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat tämän direktiivin kanssa.
17. Unionin lainsäätäjä täsmentää kuitenkin direktiivin 2004/83 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa, että ”tätä direktiiviä ei sovelleta sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin tai kansalaisuudettomiin henkilöihin, joiden annetaan jäädä jäsenvaltioiden alueelle myötätunnosta tai yksilöllisistä inhimillisistä syistä eikä kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella”.
2. Perusoikeuskirja
18. Perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaan ”ketään ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla”.
19. Perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan mukaan ”ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu”.
B Belgian oikeus
1. Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annettu laki
20. Direktiivi 2004/83 on saatettu osaksi Belgian oikeusjärjestystä ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetulla lailla (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers).(10)
21. Mainitun lain 9 ter §:ssä täsmennetään lääketieteellisiin syihin perustuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset. Sen 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Belgiassa oleskeleva ulkomaalainen, joka todistaa henkilöllisyytensä 2 §:n mukaisesti ja joka kärsii sairaudesta, josta aiheutuu todellinen hengenvaara, ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vaara tai epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara, kun hänen alkuperämaassaan tai oleskelumaassaan ei ole mitään asianmukaista hoitoa, voi hakea ministeriltä tai tämän tähän tehtävään valtuuttamalta lupaa oleskella [Belgian] kuningaskunnassa.
Hakemus on toimitettava kirjattuna kirjeenä ministerille tai hänen valtuuttamalleen henkilölle, ja siinä on mainittava ulkomaalaisen tosiasiallinen asuinpaikka Belgiassa.
Ulkomaalaisen on toimitettava hakemuksen mukana kaikki tarvittavat tuoreet tiedot sairaudestaan ja mahdollisuudesta saada asianmukaista hoitoa ja sen saatavuudesta hänen alkuperämaassaan tai oleskelumaassaan.
Ulkomaalaisen on toimitettava kuninkaan ministerineuvoston istunnossa antamassa asetuksessa tarkoitettu vakiomuotoinen lääkärintodistus. Enintään kolme kuukautta hakemuksen tekoa aiemmin päivätystä lääkärintodistuksesta tulee käydä ilmi sairaus, sen vakavuusaste ja tarpeelliseksi katsottu hoito.
Arvioinnin, joka kohdistuu ensimmäisessä momentissa tarkoitettuun vaaraan, hoitomahdollisuuksiin ja niiden saatavuuteen hakijan alkuperämaassa tai oleskelumaassa, lääkärintodistuksessa ilmoitettuun sairauteen, sairauden vakavuusasteeseen ja tarpeelliseksi katsottuun hoitoon, suorittaa virkalääkäri tai ministerin tai tämän valtuuttaman henkilön tähän tehtävään osoittama lääkäri, joka antaa tästä lausuntonsa. Lääkäri voi tarvittaessa tutkia ulkomaalaisen ja pyytää täydentävää asiantuntijalausuntoa.
– –”
22. Saman lain 48/4 §:ssä täsmennetään puolestaan edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta toissijainen suojeluasema voidaan myöntää.(11) Pykälällä pannaan täytäntöön direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohta ja 15 ja 17 artikla, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1 momentti Toissijainen suojeluasema myönnetään ulkomaalaiselle, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa, johon ei voida soveltaa 9 ter §:ää ja jonka osalta on merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan hänen alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä jäljempänä 2 momentissa määriteltyä vakavaa haittaa, ja joka on kykenemätön tai tällaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, edellyttäen, ettei häneen ole sovellettava 55/4 §:ssä tarkoitettuja epäämisperusteita.
2 momentti Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:
a) kuolemanrangaistus tai teloitus; tai
b) kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus, joka uhkaa hakijaa alkuperämaassa; tai
c) siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.”
2. Vammaisille myönnettävistä avustuksista 27.2.1987 annettu laki
23. Vammaisille myönnettävistä avustuksista 27.2.1987 annetun lain (loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées; jäljempänä 27.2.1978 annettu laki) 1 ja 2 §:n mukaan vammaisille voidaan myöntää ansiotuloja täydentävää avustusta, vammaisuudesta aiheutuvia kustannuksia korvaavaa avustusta tai vanhuksille maksettavaa hoitoavustusta.
24. Mainitun lain 4 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 §:ssä tarkoitettuja avustuksia voidaan myöntää ainoastaan henkilölle, jonka tosiasiallinen asuinpaikka on Belgiassa ja joka on
1° Belgian kansalainen;
2° muun Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen;
3° Marokon, Algerian tai Tunisian kansalainen, joka täyttää asetuksessa (ETY) N:o 1408/71[(12)] vahvistetut edellytykset;
4° valtioton henkilö, johon sovelletaan 28.9.1954 New Yorkissa allekirjoitettua valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta, joka on hyväksytty 12.5.1960 annetulla lailla;
5° [15.12.1980 annetun lain] 49 §:ssä tarkoitettu pakolainen;
– –”
25. Tämän säännöksen soveltamisalaa laajennettiin 9.2.2009 tehdyllä kuninkaan päätöksellä 12.12.2007 alkaen ulkomaalaisiin, jotka on kirjattu väestörekisteriin.
II Pääasian tosiseikat
A Lääketieteellisiin syihin perustuvan oleskeluluvan, josta säädetään 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:ssä, myöntämismenettely
26. M’Bodj teki 4.1.2006 turvapaikkahakemuksen ulkomaalaisvirastoon, joka ei ottanut hakemusta käsiteltäväksi sen ilmeisen perusteettomuuden vuoksi.
27. Tämän jälkeen M’Bodj haki lääketieteellisiin syihin perustuvaa oleskelulupaa, josta säädetään 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:ssä. Hänen ilmoituksensa mukaan hänellä oli vakava silmävamma, joka oli aiheutunut, kun hänen kimppuunsa hyökättiin Punaisen Ristin turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksessa, jossa hän asui. Ulkomaalaisvirasto ei ensin ottanut hakemusta käsiteltäväksi, mutta se otettiin käsiteltäväksi oikeudenkäyntimenettelyn seurauksena 19.9.2008. M’Bodj kirjattiin ulkomaalaisrekisteriin.
28. Hänelle myönnettiin 17.5.2010 toistaiseksi voimassaoleva oleskelulupa 15.12.1980 annetun lain 9 ja 13 §:n nojalla.
B Vammaisille myönnettävän avustuksen, josta säädetään 27.2.1987 annetun lain 4 §:ssä, myöntämismenettely
29. Toimivaltaiset viranomaiset hyväksyivät 19.2.2009 M’Bodjin pyynnön vammaisuuden lääketieteellisestä tunnustamisesta, ja hän sai oikeuden sosiaali- ja veroetuuksiin.
30. M’Bodj haki ansiotuloja täydentävää avustusta ja vammaisuudesta aiheutuvia kustannuksia korvaavaa avustusta 21.4.2009, jolloin hänen vireille panemansa oikeudenkäyntimenettely oleskeluluvan saamiseksi 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:n nojalla oli vielä kesken. Hakemus hylättiin 5.10.2009 sillä perusteella, että hakija ei täyttänyt 27.2.1987 annetun lain 4 §:n 1 momentissa, jossa nämä avustukset rajataan Belgian ja unionin kansalaisille, Algerian, Marokon ja Tunisian kansalaisille sekä valtiottomille henkilöille ja pakolaisille, asetettuja edellytyksiä.
31. M’Bodj nosti tästä päätöksestä kanteen Tribunal du travail de Liègessä 31.12.2009. Kannetta tutkiessaan tämä tuomioistuin katsoi ensiksi, että vammaisilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus direktiivissä 2004/83 säädettyyn kansainväliseen suojeluun, olivatpa he sitten pakolaisia tai saaneet oleskeluluvan lääketieteellisten syiden perusteella, ja että direktiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan myöntämään kyseisille henkilöille sama sosiaaliapu kuin omille kansalaisilleen.
32. Tribunal du travail de Liège pohtikin, oliko 27.2.1987 annetun lain 4 § sopusoinnussa Belgian perustuslaissa taattujen yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen kanssa, ja esitti tästä syystä esikysymyksen Cour constitutionnellelle.
33. Cour constitutionnelle pohtii puolestaan esikysymyksen johdosta, onko vammaisille kolmansien maiden kansalaisille, joille on myönnetty pakolaisasema tai lääketieteellisiin syihin perustuva oleskelulupa, taattava yhdenvertainen kohtelu. Se pohtiikin, kuuluuko tällainen oleskelulupa, joka perustuu hakijan terveydentilasta ja asianmukaisen hoidon puuttumisesta johtuvaan epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan hänen alkuperämaassaan, direktiivissä 2004/83 taatun toissijaisen suojelun soveltamisalaan.
34. Asiakirja-aineistosta ja istunnossa käydystä keskustelusta ilmenee, että kansalliset viranomaiset ovat erimielisiä tästä seikasta.
35. Tribunal du travail de Liègen esittämästä esikysymyksestä käy puolestaan selvästi ilmi, että kolmannen maan kansalaisella, joka oleskelee 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:n nojalla myönnetyn oleskeluluvan johdosta laillisesti Belgiassa, on toissijainen suojeluasema. Mainittu tuomioistuin viittaa Cour constitutionnellen antamaan tuomioon, jossa tämä vahvisti, että ”[kyseisen direktiivin] 15 artikla on saatettu osaksi Belgian oikeusjärjestystä 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:llä ja 48/4 §:llä”.(13)
36. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kansallinen lainsäätäjä totesi esitöissä, jotka koskevat direktiivin 2004/83 saattamisesta osaksi Belgian oikeusjärjestystä annetun lain valmistelua,(14) seuraavaa:
”Ulkomaalaiseen, joka kärsii sairaudesta, josta voi aiheutua todellinen hengenvaara tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vaara tai epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara siinä tapauksessa, ettei hänen alkuperämaassaan tai oleskelumaassaan ole mitään asianmukaista hoitoa, sovelletaan direktiivin [2004/83] 15 artiklan b alakohtaa ja sitä kautta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä (epäinhimillinen tai halventava kohtelu).”
37. Cour constitutionnellessa käydyssä menettelyssä Conseil des ministres väittää, että oleskelun laillistaminen lääketieteellisistä syistä ”ei sisälly toissijaisen suojelun piiriin”, sillä siitä säädetään erityissäännöksessä eli 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:ssä. Conseil des ministres katsoo, että oleskelun laillistaminen perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaan. Lisäksi se huomauttaa, että kyseinen menettely on erillinen turvapaikanhakijoista ja kansalaisuudettomista henkilöistä vastuussa olevan poliisiviranomaisen (Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides) menettelystä ja kuuluu sisäministeriön ja ulkomaalaisviraston toimivaltaan.
38. Cour constitutionnelle päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1. Onko – – direktiivin 2004/83 – – 2 artiklan e ja f alakohtaa ja 15, 18, 28 ja 29 artiklaa tulkittava siten, että sen lisäksi, että henkilöllä, jolle jäsenvaltion riippumaton viranomainen on hakemuksesta myöntänyt toissijaisen suojeluaseman, on oltava oikeus direktiivin 28 ja 29 artiklassa tarkoitettuun sosiaaliapuun ja terveydenhuoltoon, tällainen oikeus on oltava myös ulkomaalaisella, jolle jäsenvaltion hallintoviranomainen on myöntänyt luvan oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa ja joka kärsii sairaudesta, josta aiheutuu todellinen hengenvaara tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vaara tai epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara, kun hänen alkuperämaassaan tai oleskelumaassaan ei ole mitään asianmukaista hoitoa?
2. Jos ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että kummallakin siinä kuvatulla henkilöryhmällä on oltava oikeus siinä tarkoitettuihin sosiaaliapuun ja terveydenhuoltoon, onko direktiivin 20 artiklan 3 kohtaa, 28 artiklan 2 kohtaa ja 29 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltioille asetettu velvollisuus ottaa huomioon vammaisten kaltaisten haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityinen tilanne merkitsee sitä, että näille henkilöille on myönnettävä – – 27.2.1987 annetussa laissa tarkoitetut avustukset, kun muistetaan, että sosiaalihuollon tukia, joissa vamma otetaan huomioon, voidaan myöntää sosiaalikeskuksista 8.7.1976 annetun lain perusteella?”
39. Huomautuksia ovat esittäneet asianosaiset, Belgian, Saksan, Kreikan ja Ranskan hallitukset sekä Euroopan komissio.
III Asian tarkastelu
40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, onko vakavasti sairas kolmannen maan kansalainen, joka joutuu tosiasialliseen epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan, jos hänet palautetaan alkuperämaahan, siksi, ettei kyseisessä maassa kyetä tarjoamaan asianmukaista lääketieteellistä hoitoa, määriteltävä direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohdassa tarkoitetuksi ”henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua”.
41. Muistutan, että mainitussa säännöksessä ”henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua”, tarkoitetaan henkilöä, jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.
42. Direktiivin 2004/83 15 artiklassa määritellään kolme vakavan haitan tyyppiä, joista sen b alakohdassa mainitaan hakijan alkuperämaassa kokema epäinhimillinen tai halventava kohtelu.
43. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys liittyy siihen, että kyseinen säännös ”olennaisilta osin vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa”, kuten tuomiossa Elgafaji(15) todettiin ja kuten ilmenee direktiivin 2004/83 valmisteluasiakirjoista.(16)
44. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu, että kärsimys, joka johtuu luonnollisesti puhjenneesta fyysisestä tai psyykkisestä sairaudesta, voi olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettua epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua, jos sairaus pahenee tai on vaarassa pahentua sellaisen toimen tai kohtelun johdosta, joka liittyy vankilaoloihin, karkotukseen tai muuhun toimenpiteeseen, josta viranomaisten voidaan katsoa olevan vastuussa.(17)
45. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut tietyissä erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa, jollaisista oli kyse asiassa D. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta,(18) että aidsia sairastavan henkilön karkottamista hänen alkuperämaahansa koskevan päätöksen täytäntöönpano rikkoisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa, sillä tämä oli tosiasiallisessa vaarassa kohdata erittäin tuskallisen kuoleman. Se otti tuomiossaan huomioon, että henkilön sairaus oli edennyt pitkälle ja että vastaanottavassa valtiossa annetun lääketieteellisen hoidon äkillinen keskeyttäminen yhdistettynä siihen, että hänen alkuperämaassaan ei kyetä tarjoamaan asianmukaista hoitoa eikä hän saa siellä henkistä tukea tai sosiaaliapua, johtaisi henkilön ennenaikaiseen kuolemaan ja altistaisi hänet kovalle fyysiselle ja henkiselle kärsimykselle.(19)
46. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin osoitti näin, että se suhtautuu riittävän joustavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan soveltamiseen tilanteissa, joissa vaara siitä, että henkilö joutuu kohdevaltiossa kielletyn kohtelun uhriksi, johtuu tekijöistä, joista kyseisen maan viranomaiset eivät voi olla suoraan tai välillisesti vastuussa ja jotka eivät erikseen tarkasteltuina ole sinänsä ristiriidassa kyseisen artiklan kanssa.(20) Tällaisessa tilanteessa ja kun otetaan huomioon pakottavat inhimilliset syyt, sopimusvaltiot eivät siis voi panna täytäntöön karkotuspäätöstään, sillä ne voivat joutua siitä vastuuseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan nojalla.(21)
47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voidaanko vastaavia olosuhteita lukea direktiivin 2004/83 15 artiklassa tarkoitettuun vakavan haitan käsitteeseen ja voivatko ne siten olla perusteena toissijaisen suojeluaseman myöntämiselle.
48. Mielestäni vakavasti sairas henkilö ei voi tällä perusteella kuulua kyseisen direktiivin soveltamisalaan.
49. Vaikka sairauden aiheuttama kärsimys voi tietyissä erityisolosuhteissa olla epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua, se ei kuitenkaan täytä toissijaisen suojelun myöntämisen olennaista perustetta eli sitä, että on voitava yksilöidä haitan aiheuttanut toimija, jota vastaan henkilöä on suojattava.
50. Eurooppalainen yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu tarpeeseen taata niille henkilöille, jotka pelkäävät joko tulevansa vainotuiksi rodun, uskonnon, kansalaisuuden, poliittisten mielipiteiden tai yhteiskuntaryhmään kuulumisen vuoksi tai joutuvansa vakavan haitan vaaraan alkuperämaassaan, suojelu, jota alkuperämaa ei pysty tai ei enää pysty takaamaan siksi, että se osallistuu näihin tekoihin tarkoituksellisesti tai ei pyri estämään niitä.
51. Järjestelmällä, jossa jäsenvaltio myöntää kansainvälistä suojelua, olipa kyse sitten pakolaisasemasta tai toissijaisesta suojeluasemasta, on siis erityinen tavoite, ja se muodostaa erityisen suojelumenetelmän,(22) jonka edellytyksenä on kahden olennaisen edellytyksen täyttyminen. Ensimmäiseksi olemassa on oltava vainon tai vakavan haitan vaara, joka kohdistuu henkilöön tämän palattua alkuperämaahansa. Toiseksi kyseisen maan on oltava suoraan tai välillisesti vastuussa vaaran olemassaolosta. Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema voidaan siis myöntää ainoastaan tilanteessa, jossa alkuperämaan viranomaiset eivät ole varmistaneet kyseistä suojelua joko siksi, että ne ovat vainon harjoittajia, tai siksi, että ne tukevat miliisin tai muiden yksityisten ryhmittymien harjoittamaa vainoa tai sallivat sen.
52. Nämä kaksi seikkaa ovat ratkaisevia kansainvälisen suojelun myöntämisen kannalta, sillä ne ovat henkilön pelon syynä ja selittävät, miksi tämä ei voi turvautua alkuperämaansa suojaan tai kieltäytyy tekemästä niin.
53. Toissijaisen suojelun tapauksessa nämä kaksi seikkaa käyvät erittäin selkeästi ilmi direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohdan sanamuodosta. Unionin lainsäätäjä täsmentää nimittäin yksiselitteisesti, että ”henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua”, on henkilö, joka paitsi joutuisi tosiasialliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, on myös kykenemätön tai tämän vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.
54. Mainitussa artiklassa määritellään myös vakavan haitan käsitteen tarkoittavan tekoja tai olosuhteita, joista alkuperämaan viranomaiset ovat suoraan tai välillisesti vastuussa.
55. Kyseisen direktiivin 15 artiklaa on luettava yhdessä 6 artiklan kanssa.
56. Direktiivin 2004/83 15 artiklassa lainsäätäjä määrittelee vakavan haitan tunnusmerkit, kuten edellä todettiin. Siihen kuuluvat kuolemanrangaistus tai teloitus, hakijan alkuperämaassa kokema kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus ja henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä. Nämä teot edellyttävät toimijan tahallista aikomusta aiheuttaa voimakkuudeltaan tietyn asteista fyysistä tai henkistä kärsimystä.
57. Direktiivin 2004/83 6 artiklassa puolestaan määritellään henkilöön liittyvät tunnusmerkit, sillä siinä määritetään ”vakavaa haittaa aiheuttavat toimijat”. Unionin lainsäätäjä rajaakin mainitun direktiivin 15 artiklassa haitan nimenomaisesti haittaan, jonka ovat aiheuttaneet valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt tai muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan.
58. Jotta henkilölle voitaisiin myöntää toissijainen suojeluasema, ei siis ole riittävää osoittaa, että hän joutuu epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan alkuperämaahansa palattuaan, vaan on osoitettava myös, että vaara aiheutuu tekijöistä, joista kyseisen maan viranomaiset ovat suoraan tai välillisesti vastuussa joko siten, että henkilöön kohdistuvan vaaran aiheuttavat tai sallivat sen maan viranomaiset, joiden kansalainen hän on, tai siten, että vaaran aiheuttavat riippumattomat ryhmittymät, joilta maan viranomaiset eivät kykene tehokkaasti suojelemaan kansalaisiaan.
59. Kuten Ranskan hallitus toteaa huomautuksissaan, jos henkilön terveydentila edellyttää lääketieteellistä hoitoa ja jos hän ei voi saada asianmukaista hoitoa alkuperämaassaan, epäinhimillinen tai halventava kohtelu, jonka vaaraan hän joutuu kyseiseen maahan palattuaan, ei aiheudu valtion viranomaisten tai riippumattomien elinten toiminnasta tai tahallisesta toimimatta jättämisestä. Tällaisessa tapauksessa yksi direktiivin 2004/83 6 artiklassa tarkoitettu toissijaisen suojeluaseman myöntämisen olennainen edellytys, eli alkuperämaan viranomaisten suora tai välillinen vastuu vakavan haitan aiheutumisesta ja suojelun tarve näitä viranomaisia vastaan, ei toisin sanoen täyty.
60. Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltion tarjoama suojelu ei vastaa direktiivin 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetun kansainvälisen suojelun tarpeeseen, joten se ei voi olla osa Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää.
61. Kyseessä on mainitun direktiivin 2 artiklan g alakohdan loppuosan(23) mukainen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävä ”muunlainen suojelu”. Tätä suojelua myönnetään harkinnanvaraisesti muusta syystä, myötätunnosta tai inhimillisistä syistä, jotka perustuvat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaan ja perusoikeuskirjan 4 artiklan ja 19 artiklan 2 kohtaan. Viimeksi mainitussa tilanteessa epäinhimillistä kohtelua voi olla se, että vastaanottava jäsenvaltio panee täytäntöön henkilöä koskevan karkottamispäätöksen ja että alkuperämaalla ei ole asianmukaisia lääketieteellisiä resursseja.
62. Unionin lainsäätäjä on selvästi halunnut jättää inhimillisiin syihin perustuvat tilanteet direktiivin 2004/83 soveltamisalan ulkopuolelle.
63. Se nimittäin täsmentää nimenomaisesti direktiivin 2004/83 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa, että ”[mainittua direktiiviä] ei sovelleta sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin tai kansalaisuudettomiin henkilöihin, joiden annetaan jäädä jäsenvaltioiden alueelle myötätunnosta tai yksilöllisistä inhimillisistä syistä eikä kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella”.(24)
64. On lisäksi kiintoisaa tarkastella direktiivin 2004/83 15 artiklan b alakohdan laadintaan liittyviä valmisteluasiakirjoja,(25) joissa unionin lainsäätäjä täsmentää seuraavaa:
”Jos b alakohdan olisi tarkoitus kattaa kaikki Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, siihen olisi sisällytettävä asiat, jotka koskevat yksinomaan inhimillisiä syitä, kuten asia D. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta (1997), jota kutsutaan myös Saint-Kitts-tapaukseksi.
Vaikka Saint-Kitts-tapauksessa kidutuksena tai epäinhimillisenä tai halventavana kohteluna ei sinänsä pidetty kehittyneen terveydenhoitojärjestelmän puutetta ja lähipiirin puuttumista, sellaiseksi kuitenkin katsottiin karkottaminen kyseiseen maahan, mikä vaarantaisi kyseisen henkilön hengen.
Jotta siis vältettäisiin inhimillisiin syihin perustuvien asioiden sisällyttäminen toissijaisen suojelun järjestelmään, mihin [direktiivillä 2004/83] ei koskaan ole pyritty, neuvosto ehdottaa, että b alakohdan soveltamisalaa rajataan toteamalla, että kidutuksen tai epäinhimillisen ja halventavan seuraamuksen tai kohtelun tosiasiallisen vaaran on oltava olemassa alkuperämaassa.”(26)
65. Vaikka direktiivin 2004/83 15 artiklan b alakohta ”olennaisilta osin vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa”,(27) kuten tuomiossa Elgafaji(28) todettiin, unionin lainsäätäjä rajasi sen soveltamisalan kuitenkin ”hakijan alkuperämaassa kokemaan”(29) kohteluun, mikä edellyttää kyseisen maan viranomaisten suoraa tai välillistä vastuuta. Kansainvälisen suojelun järjestelmä ja erityisesti toissijainen suojeluasema muodostavat siis omanlaisen erityisen suojelumekanismin,(30) joka on erillinen jäsenvaltioille Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan nojalla kuuluvista velvoitteista.
66. Edellä esitetyn perusteella katson siis, että direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohtaa on tulkittava siten, että se estää jäsenvaltiota pitämästä ”henkilönä, joka voi saada toissijaista suojelua”, sellaista vakavasti sairasta kolmannen maan kansalaista, joka joutuu, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, tosiasialliseen epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan siksi, ettei alkuperämaassa ole asianmukaista lääketieteellistä hoitoa.
67. Näin ollen 15.12.1980 annetun lain 9 ter §:ään perustuva oleskelulupa, jollainen M’Bodjille on myönnetty, ei voi olla mainitun direktiivin 2 artiklan e alakohdassa tarkoitettua toissijaista kansainvälistä suojelua.
68. Se ei myöskään voi olla mainitun direktiivin 3 artiklassa tarkoitettu suotuisampi säännös.
69. Vaikka jäsenvaltiot voivat tämän säännöksen nojalla säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä sen määrittelemiseksi, kenelle voidaan myöntää pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, näiden säännösten on kuitenkin oltava yhteensopivat direktiivin 2004/83 kanssa.(31)
70. Edellä esittämieni syiden vuoksi se, että jäsenvaltio myöntää toissijaisen suojeluaseman henkilölle, joka on samanlaisessa tilanteessa kuin M’Bodj, ei ole sopusoinnissa mainitun tekstin sanamuodon ja tarkoituksen kanssa.
71. Ensimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastauksen perusteella toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
IV Ratkaisuehdotus
72. Edellä esitettyjen huomioiden perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Cour constitutionnellen kysymykseen seuraavasti:
Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY 2 artiklan e alakohtaa on tulkittava siten, että se estää jäsenvaltiota pitämästä ”henkilönä, joka voi saada toissijaista suojelua”, sellaista vakavasti sairasta kolmannen maan kansalaista, joka joutuu, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, tosiasialliseen epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan siksi, ettei alkuperämaassa ole asianmukaista lääketieteellistä hoitoa.