ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 10 ноември 2016 година(1)
Дело C‑488/15
Европейска комисия
срещу
Република България
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 2008/50/ЕО — Качество на атмосферния въздух — Концентрация на фини прахови частици (ПЧ10) в атмосферния въздух — Превишаване на пределно допустимите стойности — Общо и трайно нарушение — Планове за качеството на въздуха“
I – Въведение
1. В настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения Комисията твърди, че е допуснато нарушение на стандартите на Съюза за качеството на атмосферния въздух в България. По-конкретно става въпрос за превишени с до 10 μm нива на фини прахови частици (наричани по-нататък „ПЧ10“) по смисъла на Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа(2). Според Европейската агенция за околна среда (ЕАОС) от всички държави членки в България са налице най-високите нива на този замърсител(3).
2. Замърсяването на въздуха оказва значително вредно въздействие върху здравето ни. По-специално ПЧ10 увреждат както сърдечносъдовата система, така и дихателните пътища(4). Според Световната здравна организация (СЗО) през 2012 г. в световен мащаб 3 милиона преждевременни смъртни случаи са били причинени от замърсяването на въздуха, а в Европа — 479 000(5), от които 8634 в България(6). Съгласно тези данни България е на второ място в света след Украйна и преди Беларус и Китай по брой смъртни случаи, сравнено на база глава от населението (118 на всеки 100 000 души), макар че ако се държи сметка за съответната възрастова структура, посоченият брой донякъде става относителен(7).
3. Що се отнася конкретно до ПЧ10, изглежда, няма по-нови оценки, но през 2009 г. ЕАОС приема, че за 2005 г. в България трябва да се изхожда от приблизително 1600 преждевременни смъртни случаи на един милион жители и че този брой може да бъде намален на приблизително 1000, ако бъдат спазени пределно допустимите стойности. За разлика от това в съответните оценки за тогавашните 27 държави членки се посочват само 850 и 650 преждевременни смъртни случая на един милион жители(8).
4. Следователно настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения е от голямо значение за опазването на човешкото здраве от отрицателни въздействия върху околната среда. И двете страни са съгласни, че от 2007 г. насам, когато започват да се прилагат пределно допустимите стойности, България не ги е спазвала.
5. При все това настоящото дело не е лесно да се прецени от правна страна. От принципно значение е въпросът как задължението за спазване на пределно допустимите стойности се съотнася към изискването в случай на превишаване на тези стойности да се изготвят планове за качество на въздуха, които целят не незабавното възстановяване на изискваното качество на въздуха, а само периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък.
6. Същевременно възникват редица специфични процесуални въпроси, и по-специално дали Комисията може да постигне установяването на общо и трайно нарушение, дали България може да иска временно освобождаване от задължението за спазване на пределно допустимите стойности и дали от трайното нарушение на пределно допустимите стойности Комисията може да направи извод, че в плановете за качество на въздуха са налице недостатъци.
II – Правна уредба
7. Съгласно член 2 от Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и Румъния в Европейския съюз(9) от датата на присъединяване, т.е. от 1 януари 2007 г., по-специално актовете, които са приети от институциите преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в Договорите и в посочения протокол. Не е договорено изключение за актовете относно качеството на атмосферния въздух.
8. Член 2, точка 18 от Директива 2008/50 дефинира процесните фини прахови частици:
„ПЧ10“ означава прахови частици, които преминават през размерно-селективен сепаратор, определен съгласно референтния метод за определяне и измерване на ПЧ10, EN 12341, с 50-процентна ефективност на задържане при аеродинамичен диаметър от 10 μm“.
9. Член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 установява задължение за спазване на пределно допустимите стойности на ПЧ10:
„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI“.
10. По отношение на ПЧ10 приложение XI съдържа средногодишна стойност от 40 μg/m3, както и дневна пределно допустима стойност от 50 μg/m3, която не може да бъде превишавана повече от 35 пъти за една година.
11. Съгласно член 5, параграф 1 и етап 1 от приложение III към Директива 1999/30/ЕО на Съвета от 22 април 1999 година относно пределно допустимите стойности за серен двуоксид, азотен двуоксид и азотни оксиди, прахови частици и олово в околния въздух(10) същото задължение се е прилагало още от 1 януари 2005 г.
12. Член 22 от Директива 2008/50 предвижда процедура, в съответствие с която държавите членки могат да поискат временно освобождаване, по-конкретно от задължението да спазват пределно допустимите стойности за ПЧ10 в срок до 11 юни 2011 г.:
„1. Когато в дадена зона или агломерация не може да бъде постигнато съобразяване с пределно допустимите стойности за азотен диоксид или бензен в рамките на посочения в приложение XI краен срок, съответната държава членка може да удължи този краен срок максимум с пет години за тази конкретна зона или агломерация, при условие че се състави план за качеството на въздуха, в съответствие с член 23, за зоната или агломерацията, за която се отнася удължаването на срока; този план за качеството на въздуха се допълва от информацията, посочена в раздел Б от приложение XV, за съответните замърсители и посочва как ще се постигне съответствие с пределно допустимите стойности преди новия краен срок.
2. Когато в определена зона или агломерация не може да се постигне съответствие с пределно допустимите стойности за ПЧ10, посочени в приложение XI, поради специфичните характеристики на дисперсия на мястото, неблагоприятни климатични условия или трансграничен пренос на емисии, държавата членка се освобождава от задължението да прилага тези пределно допустими стойности в срок до 11 юни 2011 г., ако са изпълнени условията, предвидени в параграф 1, и държавата членка докаже, че на национално, регионално и местно равнище са взети всички необходими мерки за спазване на крайните срокове.
3. […]
4. Държавите членки нотифицират Комисията, когато смятат, че параграф 1 или 2 е приложим, и представят плана за качество на въздуха, посочен в параграф 1, включително всякаква свързана с него информация, необходима на Комисията, за да прецени дали са удовлетворени или не съответните условия. В своята оценка Комисията взема предвид очакваното въздействие върху настоящото и бъдещото качество на атмосферния въздух в държавите членки, произтичащо от мерките, които са били предприети от държавите членки, както и очакваното въздействие върху качеството на атмосферния въздух, произтичащо от настоящите мерки на Общността и от планираните мерки на Общността, които се предлагат от Комисията.
Когато Комисията не е направила възражения в рамките на девет месеца след получаване на уведомлението, съответните условия за прилагането на параграф 1 или 2 се смятат за удовлетворени.
Ако бъдат направени възражения, Комисията може да изиска държавата членка да коригира или да представи нови планове за качеството на въздуха“.
13. Съгласно член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, когато пределно допустимите стойности са превишени, държавите членки са длъжни да изготвят планове за качество на въздуха:
„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.
В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. […]
Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV […].Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
[…]“.
14. Подобно задължение се е съдържало още в член 7, параграф 3, първо изречение от Директива 96/62/ЕО на Съвета от 27 септември 1996 година относно оценката и управлението на качеството на околния въздух(11):
„В случаите, когато съществува риск от превишаване на пределно допустимите стойности и/или алармените прагове, държавите членки изготвят планове за действие, указващи мерките, които трябва да бъдат предприети в краткосрочен план, с оглед намаляването на посочения риск и ограничаването на продължителността на подобни явления“.
15. Раздел А от приложение XV към Директива 2008/50 съдържа изисквания към посочените планове. Точка 6 изисква да бъде предоставена информация относно анализа на ситуацията:
„а) информация за факторите, предизвикали превишаването (напр. пренос, включително трансграничен пренос, образуване на вторични замърсители в атмосферата);
б) информация за възможните мерки за подобряване на качеството на въздуха“.
16. Точка 8 предвижда, че плановете за качество на въздуха включват информация за мерките или проектите, приети с оглед намаляване на замърсяването:
„а) изготвяне на списък и описание на всички мерки, определени в проекта;
б) график за изпълнението;
в) оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели“.
17. Съгласно член 33 от Директива 2008/50, същата е трябвало да бъде транспонирана до 11 юни 2010 г.
18. Член 31 от Директива 2008/50 урежда отмяната на директиви 96/62 и 99/30:
„Директиви 96/62/ЕО, 1999/30/ЕО, 2000/69/ЕО и 2002/3/ЕО се отменят считано от 11 юни 2010 г., без да се засягат задълженията на държавите членки по отношение на сроковете за транспониране или прилагане на тези директиви.
[…]“.
III – Факти, досъдебна процедура и петитум на иска
19. Между страните няма спор, че от 2007 г. поне до 2015 г. във всички зони и агломерации на България са били превишени както дневните пределно допустими стойности, така и годишните пределно допустими стойности за ПЧ10. Само през 2009 г. в зона BG0003 Варна не е била достигната годишната пределно допустима стойност.
20. Поради посоченото превишаване България подава до Комисията искане за удължаване на крайните срокове за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности (по този въпрос вж. раздел А по-нататък), а Комисията образува настоящото производство по установяване на неизпълнение на задължения (по този въпрос вж. раздел Б по-нататък).
А – По действията с оглед удължаване на крайните срокове
21. На 14 април 2009 г. Комисията получава нотификация от страна на България, според която в шестте агломерации на страната не може да бъде постигнато съобразяване с пределно допустимите стойности за ПЧ10. Ето защо на основание член 22 от Директива 2008/50 тази държава членка удължава крайния срок за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности.
22. На 11 декември 2009 г. обаче Комисията решава да повдигне възражения срещу посочената нотификация.
23. На 9 юни 2011 г. България изпраща на Комисията отново нотификация с цел удължаване на крайните срокове. Комисията обаче отхвърля тази нотификация с мотива, че крайният срок може да бъде удължен най-късно до 11 юни 2011 г. и че член 22, параграф 4, втора алинея от Директива 2008/50 ѝ предоставя срок от девет месеца за проверка.
Б – По производството за установяване на неизпълнение на задължения
24. Междувременно на 1 октомври 2010 г. Комисията е приканила България да представи становище относно нарушение на член 13 от Директива 2008/50. На 25 януари 2013 г. Комисията допълва посочената покана, като твърди, че не са били приети подходящи планове съгласно член 23. В това отношение Комисията визира периода от 2007 г. до 2011 г.
25. България не оспорва наличието на нарушение на пределно допустимите стойности, но счита, че случаите на превишаване намаляват.
26. Комисията поддържа твърденията си за нарушение и на 11 юли 2014 г. издава мотивирано становище, в което вече допълнително се позовава на данните за 2012 г. и определя на България последен срок от два месеца.
27. В отговорите си България продължава да твърди, че положението постепенно се подобрява. Превишаванията се дължали главно на използването на определени горива за битово отопление през зимата.
28. Тъй като счита тези отговори за недостатъчни, на 14 септември 2015 г. Комисията предявява настоящия иск и иска от Съда да установи, че
– във връзка със систематично и постоянно неспазване от 2007 г. поне до 2013 г. включително както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности за ПЧ10 в следните зони и агломерации: BG0001 агломерация София; BG0002 агломерация Пловдив; BG0004 Северна; BG0005 Югозападна и BG0006 Югоизточна,
– както и във връзка със систематично и постоянно неспазване от 2007 г. поне до 2013 г. включително на дневната пределно допустима стойност за ПЧ10, както и на годишната пределно допустима стойност за ПЧ10 през 2007 г., 2008 г., и от 2010 г. поне до 2013 г. включително в зона BG0003 Варна,
– и при липсата на допълнителна информация, показваща че тази ситуация на неспазване на дневните и годишните пределно допустими стойности за ПЧ10 в гореспоменатите зони и агломерации се е променила, България продължава да не изпълнява задълженията си съгласно член 13, параграф 1, във връзка c приложение XI към Директива 2008/50;
– като се има предвид, че последният годишен доклад за качеството на въздуха за 2013 г. показва, че превишенията както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности за ПЧ110 във всички горепосочени зони и агломерации продължава, да постанови също така, че Република България не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1, алинея втора от Директива 2008/50, и по-специално задължението периодът на тези превишавания да бъде възможно най-кратък, както и че това нарушение е все още е в ход;
– да осъди Република България да заплати разходите по производството.
29. Република България иска от Съда да отхвърли иска или като недопустим, или като неоснователен и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
30. Страните представят писмени становища и излагат устно становищата си в съдебното заседание от 29 септември 2016 г. В това съдебно заседание Република Полша встъпва по делото в подкрепа на исканията на България.
IV – Правен анализ
31. Комисията упреква България, че не е изпълнила две задължения по Директива 2008/50, а именно, от една страна, задължението за спазване на пределно допустимите стойности за ПЧ10 (по този въпрос вж. раздел А по-нататък) и от друга страна, задължението поради превишаването на пределно допустимите стойности да приеме планове за качество на въздуха, които да обезпечат периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък (по този въпрос вж. раздел Б по-нататък).
А – По член 13 от Директива 2008/50 — нарушение на пределно допустимите стойности
32. Първото основание се отнася до превишаването на пределно допустимите стойности за ПЧ10 съгласно член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея. Там са определени два вида пределно допустими стойности за ПЧ10, а именно, от една страна, 24-часовата пределно допустима стойност от 50 μg/m3, която не може да се превишава повече от 35 пъти за една година, и от друга страна, годишната пределно допустима стойност от 40 μg/m3, която изобщо не може да се превишава.
33. Безспорно от датата на присъединяване на България само в зона BG003 Варна през една-единствена година, 2009 г., е била спазена една от посочените пределно допустими стойности, а именно годишната пределно допустима стойност. В останалите случаи и двете пределно допустими стойности са били постоянно превишавани. Последните данни, посочени в писмената фаза на производството, се отнасят до 2015 г.
34. При това положение, макар да няма спор по въпроса за превишаването на пределно допустимите стойности, точното определяне на предмета на производството в този аспект е затруднено по съображения, на които се основават и възраженията на България срещу допустимостта на иска (по този въпрос вж. точка 1 по-нататък). Освен това следва да се изясни дали България може да иска временно освобождаване от задължението за спазване на пределно допустимите стойности (по този въпрос вж. точка 2, буква а) по-нататък) и дали задължението за спазване на пределно допустимите стойности е задължение за постигане на определен резултат или обхваща само усилията да се постигне съответствие (по този въпрос вж. точка 2, буква б) по-нататък).
1. По предмета на производството и по допустимостта на твърденията на Комисията
35. На пръв поглед би могло да се приеме, че Комисията иска да се установи превишаването на пределно допустимите стойности в съответните зони и агломерации през посочените години. Както обаче сочат възраженията, направени от България, такова искане би било поне отчасти явно недопустимо.
36. Всъщност предметът на иска съгласно член 258 ДФЕС се определя в предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура. Следователно искът не може да се основава на твърдения за нарушение, различни от посочените в досъдебната процедура. Всъщност досъдебната процедура има за цел да даде възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга, пълноценно да изтъкне доводите на защитата си срещу направените от Комисията твърдения за нарушение(12).
37. Комисията би нарушила тези принципи, ако в исковата молба искаше от Съда да направи констатации за 2013 г., а в писмената реплика — дори за 2014 г., въпреки че в мотивираното становище 2012 г. е посочена като последна година. Нещо повече, дори в мотивираното становище е посочена година, следваща годината, посочена в допълнителната покана за представяне на становище.
38. Въпреки това считам тези твърдения по принцип за допустими.
39. Всъщност предмет на иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка може да бъде и административна практика, когато тази практика е до известна степен трайна и обща(13), респ. общо и трайно неизпълнение на задължения от държава членка(14).
40. В този смисъл тълкувам искането на Комисията, доколкото тя моли Съда да установи, че във връзка със „систематично“ и „постоянно“ превишаване на пределно допустимите стойности България „продължава“ да нарушава член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея.
41. Това обяснява и позоваването от Комисията на превишаването на пределно допустими стойности през години, които все още не са били предмет на досъдебната процедура или на исковата молба. Това е така, защото по-новата информация може във фазата на производството пред Съда да подкрепи тезата, че твърдяното нарушение е трайно и общо(15).
42. Няма основание да се приеме, че това е недопустимо разширяване на предмета на иска, тъй като все още става въпрос за твърдението, че България трайно не спазва пределно допустимите стойности за ПЧ10.
43. Трябва обаче да се посочи, че очертаването с досъдебната процедура също така означава, че наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и че последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда(16). В настоящото производство този срок е изтекъл през септември 2014 г.
44. Ето защо Съдът може да прави само констатации, които се отнасят до периода преди изтичането на посочения срок. Твърдението на Комисията, отнасящо се до периода след изтичането на срока, е от значение само доколкото позволява да се направят изводи за положението преди това.
45. Оплакването на България за неясно формулиран текст на исковата молба, т.е. за нарушение на член 120, буква в) от Процедурния правилник, се дължи по същество на факта, че България не отчита възможността Съдът да установи наличието на общо и трайно неизпълнение на задължения.
46. Наистина, щеше да е добре, ако Комисията бе изложила по-ясно предмета на твърденията си за нарушение, например като се позове на релевантната практика на Съда; при все това не може да се констатира наличието на неяснота по отношение на предмета на спора.
47. Накрая следва да се посочи, че пределно допустимите стойности за периода 2007—2010 г. се основават на член 5 от Директива 1999/30 и етап 1 от приложение III към нея, докато Комисията се позовава изключително на Директива 2008/50, която тогава все още не е била приложима.
48. Съгласно постоянната съдебна практика обаче в производството по член 258 ДФЕС е допустимо Комисията да иска установяване на неизпълнение на задължения, източникът на които е в първоначалната версия на акт на Съюза, впоследствие изменян или отменян, и които са запазени с нови разпоредби(17).
49. Това важи и в настоящия случай, защото член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея съдържат за ПЧ10 същите пределно допустими стойности като тези, които член 5 от Директива 1999/30 и етап 1 от приложение III към нея съдържат за периода преди влизането в сила на Директива 2008/50. Това се потвърждава от член 31, параграф 3 от Директива 2008/50, съгласно който позоваванията на отменените директиви, т.е. по-специално на Директива 1999/30, се тълкуват като позовавания на новата директива.
50. Оттук също така следва, че не е необходимо в петитума на иска си Комисията изрично да посочва предходната правна уредба(18). Достатъчно е, че в доводите, изложени в подкрепа на иска, тя ясно е посочила непрекъснатостта на действието на пределно допустимите стойности и съответното им правно основание.
51. Следователно изложеното в исковата молба основание, в частта му относно нарушението на пределно допустимите стойности, и твърдението на Комисията за нарушения до изтичането на определения в мотивираното становище срок през септември 2014 г., са допустими.
2. По основателността на първото искане, изложено в исковата молба
52. Твърдението на Комисията за нарушение през посочения в петитума на исковата молба период 2007—2013 г. във всички случаи е и основателно.
53. През този период в България пределно допустимите стойности за ПЧ10 са били превишени във всички агломерации и зони с едно изключение през една година, т.е. от датата, от която тези пределно допустими стойности се прилагат в България съгласно Протокола относно присъединяването. Следователно нарушението е както общо, така и трайно.
54. За разлика от това, що се отнася до посочената допълнително в искането 2014 г., изложено в писмената реплика, определеният в мотивираното становище срок вече е бил изтекъл през м. септември на тази година. Пределно допустимите стойности обаче се отнасят до цялата година, а именно до броя на случаите на превишаване на дневната пределно допустима стойност през годината и до средногодишната стойност. Комисията не изяснява дали събраните към този момент данни от измерванията са достатъчни, за да се направи извод, че е налице нарушение на пределно допустимите стойности. Дори да бе възможно пределно допустимите стойности да бъдат преизчислени спрямо периода от годината, изминал до изтичането на срока, Комисията би следвало все пак да изложи съответен довод по този въпрос. Такъв обаче липсва. Ето защо не може да се приеме за установено, че е налице нарушение за 2014 г., и искът следва да бъде отхвърлен в тази му част.
а) По исканията за временно освобождаване
55. Твърдението на Комисията за нарушение обаче до голяма степен би било лишено от основание, ако на основание член 22 от Директива 2008/50 България беше временно освободена от задължението да спазва пределно допустимите стойности за ПЧ10 до 11 юни 2011 г. Всъщност така всички случаи на превишаване на пределно допустимите стойности, настъпили до датата на допълнителната покана за представяне на становище, щяха да бъдат без значение(19).
56. Безспорно е, че искането на България от 2009 г. не e можело да доведе до освобождаване. Всъщност Комисията повдига своевременно възражения срещу искането, така че съгласно член 22, параграф 4, трета алинея от Директива 2008/50 България е трябвало да подаде изменено искане.
57. България обаче счита, че искането ѝ от 9 юни 2011 г. е представлявало такова изменено искане, срещу което Комисията не е направила валидно възражение.
58. Действително Комисията не е приела формално решение да възрази срещу искането, но в писмото си от 11 юли 2011 г. недвусмислено заявява, че според нея искането е просрочено.
59. Посоченото писмо съставлява отхвърляне, което България не е оспорила. България също така правилно не твърди несъществуване на това решение, тъй като по съображения за правна сигурност констатацията за несъществуването на даден акт е запазена само за съвсем крайни хипотези(20). Впрочем настоящият случай илюстрира рисковете за правната сигурност, които биха били свързани с евентуална констатация на несъществуването на даден акт. Следователно България трябва да приеме, че отхвърлянето на нейната нотификация ѝ е противопоставимо в рамките на настоящото производство. Дори само поради тази причина следва да се изключи възможността за освобождаване по реда на член 22 от Директива 2008/50.
60. По същата причина в настоящото дело не е необходимо да се решава въпросът дали Комисията е нарушила задължението си за лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС, тъй като не е разгледала искането от 9 юни 2011 г. по същество. Вярно е, че този довод на България вероятно е щял да може да постави под въпрос законосъобразността на писмото от 11 юли 2011 г. След като обаче България не е оспорила това съобщение, тази държава членка не е могла да счита, че ще бъде освободена от задължението си да спазва пределно допустимите стойности(21).
61. В случай че Съдът не споделя това становище, би следвало да се провери дали Комисията правилно е отхвърлила искането като просрочено.
62. Според Комисията отхвърлянето е обосновано, тъй като тя не може да узакони с обратно действие положение, противоречащо на директива.
63. Член 22 от Директива 2008/50 обаче не изключва освобождаването с обратно действие. Напротив, в тази разпоредба именно по отношение на ПЧ10 е заложена възможността за обратно действие. Това е така, защото съответните пределно допустими стойности се прилагат от 2005 г., но възможността за освобождаване е предоставена едва от 2008 г. Освен това не може да се изключи възможността да е налице легитимен интерес от освобождаване с обратно действие, например с цел да няма каквото и да било основание за предявяване на искове за обезщетение за вреди.
64. Вярно е все пак, че освобождаването е възможно само ако са изпълнени условията за него. Член 22, параграф 1 от Директива 2008/50 обаче изисква държавата членка да представи план за качество на въздуха, който посочва как ще се постигне съответствие с пределно допустимите стойности преди изтичането на новия краен срок, що се отнася до ПЧ10 — най-късно до 11 юни 2011 г.(22)
65. Следователно в искането от 9 юни 2011 г. е трябвало да се докаже, че ще бъде постигнато съответствие с пределно допустимите стойности най-късно два дни след тази дата. Като се имат предвид стойностите, които реално са били съобщени, следва да се изключи възможността този резултат да е бил постигнат. Напротив, преди и след подаването на искането пределно допустимите стойности са били почти без изключение превишавани в зоните и агломерациите на България. Единственото непревишаване на годишната пределно допустима стойност в зона Варна няколко години преди това е било съпроводено от твърде много случаи на превишаване на дневната пределно допустима стойност.
66. При това положение е изключено искането на България да е отговаряло на условията за освобождаване. Следователно и в хипотезата на обстойно разглеждане на това искане Комисията правилно е щяла да повдигне възражения срещу него.
67. Дори обаче България да бе направила нотификация за освобождаване, заявявайки, че пределно допустимите стойности ще бъдат спазвани от 11 юни 2011 г., би било злоупотреба с право понастоящем тази държава членка, с оглед на трайното превишаване от нейна страна, да се позовава на тази нотификация.
68. Ето защо в обобщение следва да се приеме, че до 11 юни 2011 г. България не е била освободена от задължението да спазва пределно допустимите стойности за ПЧ10.
б) По естеството на задължението да се спазват пределно допустимите стойности
69. На следващо място България се опитва да опровергае твърдението на Комисията за нарушение, като се позовава на усилията си за подобряване на качеството на въздуха и на твърдяното му подобряване, както и на икономическото положение в страната.
70. Тези доводи не могат да поставят под въпрос констатацията за общо и трайно неспазване на пределно допустимите стойности. Всъщност Съдът нееднократно е постановявал, че самото превишаване на пределно допустимите стойности нарушава член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея(23), ако не е доказано наличие на форсмажор(24). Следователно става въпрос за задължение за постигане на определен резултат (obligation de résultat), а не за задължение просто да се полагат усилия да се спазват пределно допустимите стойности.
71. Обстоятелството, че съгласно член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 държавите членки не са длъжни да предприемат мерки, за да предотвратят или незабавно да преустановят всяко превишаване на пределно допустимите стойности, а само трябва да обезпечат периодът му да бъде възможно най-кратък, също не е пречка да се приеме, че е налице задължение за постигане на определен резултат.
72. Ако член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 се тълкува в смисъл, че това задължение за изготвяне на планове за качество на въздуха установява единствената правна последица от нарушение на стандартите за качество на въздуха, би се поставило под съмнение наличието на задължение за постигане на определен резултат. Това би представлявало смекчаване в сравнение с установеното в правото на Съюза общо задължение нарушенията на правото на Съюза да се преустановяват възможно най-бързо и при определени условия вредите да се обезщетяват(25). Значението на продължителността на нарушението също би било омаловажено. Това е така, понеже задължението за изготвяне на планове предполага, че по правило нарушението не може да бъде преустановено веднага, а едва след известен период. Този начин на тълкуване е логичен поради трудностите при прилагането на стандартите за качество на въздуха, белязали и преработването на Директивата за качеството на въздуха.
73. Както обаче правилно посочва Съдът, единствено член 22, параграф 1 от Директива 2008/50 предвижда изрично възможността за държава членка да удължи посочения в приложение XI към тази директива краен срок, за да спази предвидените в това приложение пределно допустими стойности(26). Би било парадоксално наред с това изрично предвидено удължаване на крайния срок, което подлежи на стриктни условия и ограничения(27), задължението за изготвяне на планове за качество на въздуха по член 23, параграф 1, втора алинея да се тълкува в смисъл, че представлява допълнително, само подразбиращо се, но неограничено във времето(28) изключение. Това би накърнило полезното действие на стандартите за качество на въздуха(29), което дори само поради голямото им значение за човешкото здраве е недопустимо.
74. Впрочем Директива 2008/50 съдържа и цели за качеството на въздуха, които очевидно не са регламентирани като задължение за постигане на определен резултат. Съгласно член 15, параграф 1 и член 16, параграф 1 държавите членки предприемат именно само мерките, от които не произтичат прекомерни разходи и които са необходими за постигането на съответствие с целите, отнасящи се до експозицията на ПЧ2,5, т.е. още по-малки прахови частици. Ако е искал да установи пределно допустимите стойности за ПЧ10 не като задължение за постигане на определен резултат, законодателят е щял да избере подобна формулировка.
75. Следователно по отношение на ПЧ10 Директива 2008/50 установява две взаимосвързани, но различни задължения: от една страна, превантивното и безусловно задължение за постигане на определен резултат с оглед спазването на пределно допустимите стойности и от друга, задълженията, имащи характер на последващи мерки за защита, в случай на превишаване.
76. Следва обаче да се приеме, че плановете за качество на въздуха засягат правните последици от нарушаването на пределно допустимите стойности. По-специално има много основания да се приеме, че план за качество на въздуха, който отговаря на изискванията на Директива 2008/50, и точното му изпълнение могат да смекчат тежестта на нарушението. По всяка вероятност такъв план би могъл дори да обоснове отказа от налагане на имуществена санкция в рамките на производство по член 260 ДФЕС или да изключи квалификацията(30) на нарушението на пределно допустимите стойности като акт, който води до отговорност за обезщетение за вреди. Действително в настоящото дело все още не е необходимо произнасяне по тези въпроси, но в този контекст второто основание на иска на Комисията придобива допълнителна тежест.
77. Тълкуването на задължението за спазване на пределно допустимите стойности като задължение за постигане на определен резултат не се поставя под въпрос и от донякъде неясната формулировка на решение ClientEarth. В това решение Съдът подчертава, че макар, що се отнася до серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид, член 13, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/50 да предвижда, че държавите членки „гарантират“, че нивата на пределно допустимите стойности няма да бъдат превишени, втората алинея от тази разпоредба посочва, че що се отнася до азотния диоксид и бензена, тези пределно допустими стойности „не могат да бъдат по-високи“ след изтичане на определения краен срок, което съответства на задължение за резултат(31).
78. Считам, че с това Съдът не е имал намерение да създаде противопоставяне между задълженията, отнасящи се до серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид, от една страна, и тези, отнасящи се до азотния диоксид и бензена, от друга. Напротив, става въпрос за донякъде неясно потвърждаване на досегашната съдебна практика. И двете формулировки изразяват с различни думи същото задължение(32).
79. Освен това констатацията за общо и трайно нарушение на пределно допустимите стойности не се поставя под въпрос и от обстоятелството, че в една от шест зони, а именно зона Варна, през 2009 г. не е била превишена една от двете пределно допустими стойности. Напротив, очевидно става въпрос за нетипичен случай, който може да се обясни само с наличието на особени обстоятелства. В крайна сметка впоследствие и тази пределно допустима стойност отново е била превишена в тази зона. Освен това и дневната пределно допустима стойност е била твърде често превишавана и през 2009 г. в тази зона.
3. Междинно заключение
80. Следователно се налага изводът, че що се отнася до ПЧ10, от 2007 г. до 2013 г. във всички агломерации и зони на страната България общо и трайно не е изпълнявала задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI към Директива 2008/50 относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа.
Б – По член 23 от Директива 2008/50 — планове за качество за въздуха
81. Второто основание в исковата молба на Комисията се отнася до задължението за изготвяне на планове за качество на въздуха по член 23 от Директива 2008/50.
82. Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност, съгласно член 23, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/50 държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони или агломерации, за да се постигнат съответните пределно допустими стойности. Съгласно член 23, параграф 1, втора алинея, първо изречение в случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, крайният срок за постигане на които е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Член 23, параграф 1, трета алинея, първо изречение предвижда, че тези планове за качество на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV.
83. Следователно съгласно член 23, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/50 от момента на превишаване на пределно допустимите стойности България е длъжна да изготви планове за качество на въздуха. При липсата на освобождаване от задължението за спазване, съгласно член 23, параграф 1, втора алинея, първо изречение тези планове е трябвало да посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък.
84. Страните по делото са единодушни, че България е изготвила планове за качество на въздуха.
85. От продължаващото да съществува превишаване на пределно допустимите стойности обаче Комисията прави извод, че България е пропуснала да обезпечи периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Според Комисията България не е предприела всички необходими и от научна гледна точка възможни мерки, за да преустанови превишаването на пределно допустимите стойности. Комисията също така критикува факта, че мерки, които са били предвидени, все още не са били предприети и че изготвените от България планове не включвали определена информация.
86. И във връзка с това основание най-напред следва да се уточни предметът на производството (по този въпрос вж. точка 1 по-нататък), преди да се разгледа представянето на доказателства от Комисията (по този въпрос вж. точка 2 по-нататък) и качеството на изготвените от България планове за качество на въздуха (по този въпрос вж. точка 3 по-нататък).
1. По предмета на искането и по допустимостта на твърденията на Комисията
87. По принцип за допустимостта на твърдението за наличието на това основание важи същото като за допустимостта на твърдението за наличието на първото основание. Наистина Комисията не ограничава твърденията си до информацията, която вече е била предмет на поканата за представяне на становище и на мотивираното становище, но последващите обстоятелства са просто допълнителни доказателства за трайна и обща практика при изготвянето и изпълнението на планове за качество на въздуха.
88. Срокът, определен в мотивираното становище, а именно 11 септември 2014 г., обаче ограничава във времето и допустимия предмет на това основание.
89. Освен това възниква въпросът дали в обхвата на това искане попада и неизпълнението на задълженията, приложими преди Директива 2008/50. Те са произтичали от Директива 96/62 във връзка с Директива 99/30.
90. В този аспект положението се различава от това при пределно допустимите стойности. В случая не е необходимо да се разглежда въпросът дали предходните правни уредби са съдържали изисквания, подобни на установените понастоящем в член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 и в раздел А от приложение XV към нея. Всъщност самата Комисия застъпва позицията, че предвидената в член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 уредба е по-строга от уредбата, предвидена в Директива 96/62. Последната изисквала само пределно допустимите стойности да се спазят в разумен срок, докато съгласно първата този срок трябвало да остане възможно най-кратък. Засилването на изискванията обаче изключва непрекъснатостта.
91. Следователно Комисията не може да се позовава на непрекъсналото действие на задълженията за планиране, предвидени в Директива 96/62. Напротив, наличие на нарушение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 може да бъде установено едва след изтичането на срока за транспониране на последната директива, т.е. най-рано от 11 юни 2010 г.
92. Ето защо твърдението на Комисията е допустимо само в тези предели.
2. По продължителността на превишаването на пределно допустимите стойности
93. Изводът, направен от Комисията с оглед на продължителността на превишаването, а именно че е налице пропуск да се обезпечи тази продължителност да бъде възможно най-кратка, предполага необходимостта превишаването да се преустанови в определен срок. Такъв определен срок обаче не е изрично установен в Директива 2008/50, нито може да се изведе от нея.
94. Напротив, що се отнася до плановете за качество на въздуха, до настоящия момент Съдът е постановил само, че от член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 следва, че макар държавите членки да разполагат с известна свобода на преценка при определянето на мерките, които следва да се приемат, последните трябва при всички случаи да позволят периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да бъде възможно най-кратък(33).
95. Тази констатация следва да се разглежда в светлината на предходното решение Janecek, постановено във връзка с плановете за действие, които съгласно член 7, параграф 3 от Директива 96/62 трябва да бъдат приети в краткосрочен план при опасност от превишаване на пределно допустимите стойности. Според Съда от структурата на посочената директива, с която се цели общо намаляване на замърсяването на околната среда, се установява, че държавите членки трябва да вземат мерки, годни да сведат до минимум опасността от превишаване на пределно допустимите стойности и неговата продължителност, с оглед на всички обстоятелства към момента и на засегнатите интереси(34). Нещо повече, във връзка с това Съдът приема, че при упражняването на правото на преценка наред с целта за свеждане до минимум на превишаването държавите членки трябва да отчитат равновесието, което следва да бъде осигурено между тази цел и различните засегнати обществени и частни интереси(35).
96. Плановете за качество на въздуха, предвидени в член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, също могат да бъдат приети само въз основа на такъв баланс на интересите. Несъмнено голямото значение, което качеството на въздуха има за опазването на живота и здравето, оставя съвсем малко място за отчитането на други интереси. Поради това то изисква и строг контрол върху извършеното претегляне на интереси(36). Безспорно обаче има по-висши интереси, които е възможно да не допускат определени подходящи мерки.
97. Така например според поддържаното от България битовото отопление с твърди горива през зимата, и по-специално с дърва и въглища, е основната причина за превишаването на пределно допустимите стойности. Ето защо, изглежда, би могло да се приеме, че забраната на такова отопление ще доведе до спазването на пределно допустимите стойности. Тази мярка обаче е недопустима, докато не са на разположение никакви други начини на отопление, тъй като без отопление би следвало да се очакват още по-неблагоприятни ефекти върху човешкото здраве.
98. Следователно България правилно подчертава, че преценката кой период е „възможно най-кратък“, може да се извърши само въз основа на анализ на отделния случай. Само продължителността на превишаването не е достатъчна, за да се направи тази преценка, защото тя сама по себе си не позволява да се направи извод дали балансът с други интереси е липсвал.
99. Ето защо основният довод на Комисията не може автоматично да бъде уважен. Обстоятелството, че пределно допустимите стойности са били превишени за определен брой години, били те седем, осем или девет години, не може само по себе да бъде от определящо значение за преценката дали този период е бил „възможно най-кратък“.
100. Оттук обаче не следва, че това твърдение на Комисията е неотносимо.
101. Напротив, Съдът следва да изходи от практиката си относно законодателството за отпадъците. В тази област се прилага установеното понастоящем в член 13 от Директивата за отпадъците(37) общо задължение на държавите членки да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда. Трайността на фактическо положение, което е несъвместимо с посочената цел, като например незаконно депо за отпадъци, сочи за неизпълнение на тези задължения, а именно когато това води до значително увреждане на околната среда за продължителен период от време без намеса на компетентните органи(38).
102. Същото важи в настоящото дело. В България от дълго време се нарушават пределно допустимите стойности за ПЧ10, което има сериозни последици за здравето на българското население. Това обстоятелство представлява важна индиция, че България не е изпълнила задължението си по член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50.
103. Наистина, България застъпва позицията, че превишаването на пределно допустимите стойности не може едновременно да бъде основа за нарушение на член 13, параграф 1 и на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, тъй като едва неизпълнението на първото задължение поражда последното задължение.
104. Този довод обаче не отчита факта, че нарушението на пределно допустимите стойности е не основа за нарушение на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, а само индиция, че плановете за качество на въздуха не отговарят на изискванията. Действително за това не може да се направи заключение от първоначалното превишаване, но колкото по-дълго траят случаите на превишаване, в толкова по-голяма степен те сочат колко ефективни — или неефективни — са били взетите преди това мерки за подобряване на качеството на въздуха.
105. Освен това нарушенията, които не са оспорени и са извършени след изтичането на определения в мотивираното становище срок, т.е. през 2014 г. и 2015 г., също са от значение при преценката на тази индиция. Те потвърждават, че съществуващите преди изтичането на срока планове за качество на въздуха не са били достатъчни, за да бъдат пределно допустимите стойности спазени към по-късен момент.
106. Фактът, че предмет на производството е само задължението, съществуващо от 11 юни 2010 г., не намалява значението на продължителността на превишаването. Това е така, защото България не е била длъжна за първи път от тази дата да предприеме действия срещу замърсяването на въздуха, а още от датата на присъединяването през януари 2007 г., когато член 7, параграф 3 от Директива 96/62 е станал приложим. Следователно ефективността на мерките, предприети между 11 юни 2010 г. и 11 септември 2014 г., трябва да се преценява с оглед на повече от три години предходни усилия за подобряване на качеството на въздуха. С оглед на факта, че тези усилия не са били достатъчни, е имало още по-голямо основание да се предприемат ефективни мерки след 11 юни 2010 г.
107. Следователно в тежест на България е да обори посочената индиция, основана на трайното превишаване на пределно допустимите стойности. За целта тази държава членка би трябвало по-специално да докаже, че изготвените от нея планове за качество на въздуха отговарят на изискванията на член 23, параграф 1 и раздел А от приложение XV към Директива 2008/50.
3. По качеството на плановете за качество на въздуха, изготвени от България
108. Според България и Комисията обаче в досегашните планове са налице недостатъци.
109. Не се спори, че тези планове са включвали различни целеви дати за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности, но въпросните цели не са били постигнати. Комисията твърди също — като твърдението ѝ не е оспорено — че не е бил разгледан целият спектър от възможни мерки, като например по-строги изисквания за качеството на твърдите горива за битово отопление или ограничения за движението по пътищата.
110. Наред с това изготвените от България планове страдат от структурни недостатъци.
111. Този извод се налага, тъй като Комисията поддържа също, че България не е предоставила информация за точния териториален обхват на плановете, за хронологията на изпълнението им, за прогнозираните въз основа на планираните мерки подобрения на качеството на въздуха, както и за датата на постигане на съответствие с пределно допустимите стойности.
112. В тази насока Комисията се позовава на информацията, която се изисква съгласно раздел А от приложение XV към Директива 2008/50. По-конкретно съгласно точка 6, буква б) от този раздел следва да бъде предоставена информация за възможните мерки за подобряване на качеството на въздуха. Точка 8 изисква също изготвяне на списък и описание на всички мерки, определени в проекта (буква а), график на изпълнението (буква б) и оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели (буква в).
113. Посочената информация е от основно значение, тъй като едва тя позволява да се определи дали тези планове за качество на въздуха действително гарантират периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да бъде възможно най-кратък. Въз основа на тази информация може да се прецени дали държавата членка e идентифицирала всички мерки за подобряване на качеството на въздуха и кои е избрала. Същевременно според това може да се оцени в каква степен и за какъв период от време ще се подобри качеството на въздуха. На последно място, оттук се установява дали и докога въз основа на тези планове могат да бъдат спазени пределно допустимите стойности.
114. Макар да описва много мерки и планове, все пак България не оспорва факта, че посочената по-горе информация по същество липсва.
115. България обаче изтъква наличие на противоречие в твърденията на Комисията. Всъщност Комисията твърди, от една страна, че България не е посочила кога може да се очаква да бъде постигнато спазването на пределно допустимите стойности, но от друга страна критикува обстоятелството, че някои планове включвали такива срокове, които обаче са изтекли, без да бъдат спазени пределно допустимите стойности.
116. Посоченото противоречие обаче няма решаващо значение, тъй като обявяването, че ще бъдат спазени пределно допустимите стойности, което не е реализирано, е просто още едно доказателство за недостатъците на даден план за качество на въздуха.
117. Следователно изготвените от България планове за качество на въздуха, предназначени за намаляване на замърсяването на въздуха с ПЧ10, не отговарят на изискванията на член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, и по-специално не включват цялата информация, която се изисква съгласно раздел А от приложение XV към Директива 2008/50.
118. Ето защо България не е могла да докаже също, че въпреки трайното превишаване на пределно допустимите стойности е взела мерките, които са необходими, за да остане периодът на това превишаване възможно най-кратък.
4. Междинно заключение
119. В обобщение по второто основание се налага изводът, че от 11 юни 2010 г. до 11 септември 2014 г. във всички агломерации и зони на страната България общо и трайно не е изпълнявала задължението си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 да изготви и изпълни планове за качество на въздуха съгласно раздел А от приложение XV, предназначени за намаляване на замърсяването на въздуха с ПЧ10, за да бъде периодът на превишаване на пределно допустимите стойности съгласно член 13, параграф 1 и приложение XI възможно най-кратък.
V – По съдебните разноски
120. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията по същество е спечелила делото, България следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
121. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник обаче държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Полша понася направените от нея съдебни разноски.
VI – Заключение
122. Ето защо предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
„1) Що се отнася до ПЧ10, от 2007 г. до 2013 г. във всички агломерации и зони на страната Република България общо и трайно не е изпълнявала задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI към Директива 2008/50 относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа.
2) От 11 юни 2010 г. до 11 септември 2014 г. във всички агломерации и зони на страната Република България общо и трайно не е изпълнявала задължението си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 да изготви и изпълни планове за качество на въздуха съгласно раздел А от приложение XV, предназначени за намаляване на замърсяването на въздуха с ПЧ10, за да бъде периодът на превишаване на пределно допустимите стойности съгласно член 13, параграф 1 и приложение XI възможно най-кратък.
3) Отхвърля иска в останалата му част.
4) Република България понася съдебните разноски с изключение на тези на Република Полша, която сама понася направените от нея съдебни разноски“.