Liidetud kohtuasjad C‑443/14 ja C‑444/14

Kreis Warendorf

versus

Ibrahim Alo

ja

Amira Osso

versus

Region Hannover

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht)

Eelotsusetaotlus – Genfis 28. juulil 1951 allakirjutatud pagulasseisundi konventsioon – Artiklid 23 ja 26 – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala –Direktiiv 2011/95/EL – Nõuded rahvusvahelise kaitse sisule – Täiendava kaitse seisund – Artikkel 29 – Sotsiaalhoolekanne – Saamise tingimused – Artikkel 33 – Vaba liikumine vastuvõtva liikmesriigi territooriumil – Mõiste – Piirang – Kohustus elada kindlaksmääratud kohas – Erinev kohtlemine – Olukordade sarnasus – Eelarvekulude tasakaalustatud jaotus haldusüksuste vahel – Sisserände‑ ja integratsioonipoliitikaga seotud põhjused

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (suurkoda) 1. märtsi 2016. aasta otsus

1.        Euroopa Liidu õigus – Tõlgendamine – Mitmekeelsed õigusaktid – Ühetaoline tõlgendamine – Erinevate keeleversioonide lahknemine – Õigusakti üldise ülesehituse ja eesmärkide arvessevõtmine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/95, artikkel 33)

2.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Pagulasseisund või täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95 – Liikumisvabadus liikmesriigi piires – Ulatus – Õigus vabalt liikuda ja endale vabalt elukoht valida – Siseriiklikud õigusnormid, millega on täiendava kaitse seisundi saajatele kehtestatud elukohanõue – Lubamatus

(ELTL artikli 78 lõige 1; Genfi pagulasseisundi konventsioon, artikkel 26; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/95, põhjendused 3, 4, 8, 9, 23, 24 ja 39 ning artikli 20 lõige 2 ja artikkel 33)

3.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Pagulasseisund või täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95 – Liikumisvabadus liikmesriigi piires – Ulatus – Õigus vabalt liikuda ja endale vabalt elukoht valida – Siseriiklikud õigusnormid, millega on kehtestatud elukohanõue täiendava kaitse seisundi saajatele, kes saavad teatud spetsiifilisi sotsiaaltoetusi – Meede, mille eesmärk on tagada toetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus – Lubamatus

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/95, artiklid 29 ja 33)

4.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Pagulasseisund või täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95 – Liikumisvabadus liikmesriigi piires – Siseriiklikud õigusnormid, millega on kehtestatud elukohanõue täiendava kaitse seisundi saajatele, kes saavad teatud spetsiifilisi sotsiaaltoetusi – Põhjendatus – Kolmanda riigi kodanike integreerumine asjaomasesse liikmesriiki – Lubatavus – Tingimused – Sarnases olukorras olevate kolmanda riigi kodanike samaväärne kohtlemine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/95, artikkel 33)

1.        Vt otsuse tekst.

(vt punktid 23–27)

2.        Direktiivi 2011/95, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et täiendava kaitse seisundi saajale kehtestatud elukohanõue kujutab endast piirangut selle artikliga tagatud liikumisvabadusele, isegi kui see meede ei keela kõnealusel isikul vabalt liikuda selle liikmesriigi territooriumil, kes talle kaitse andis, ega viibida ajutiselt sellel territooriumil väljaspool elukohanõudega määratud paika.

Sellega seoses on direktiivi põhjendustes 8, 9 ja 39 märgitud, et liidu seadusandja soovis Stockholmi programmis esitatud üleskutsele vastates kehtestada ühetaolise seisundi, mis oleks kõigil rahvusvahelise kaitse saajatel, ning et ta otsustas seetõttu anda täiendava kaitse seisundi saajatele samad õigused ja hüved kui pagulastele, välja arvatud vajalike ja objektiivselt põhjendatud erandite korral. Artiklis 33 on täpsustatud, et selles ette nähtud liikumisvabadus on tagatud rahvusvahelise kaitse saajatele, mis tähendab, et pagulaste ja täiendava kaitse seisundi saajatele kehtib selles suhtes sama kord.

Genfi pagulasseisundi konventsiooni – mis on pagulaste kaitse rahvusvahelise õigusraamistiku nurgakivi ja mille ühiste mõistete ja kriteeriumide alusel kohaldamist liikmesriikide pädevate asutuste poolt direktiivi sätted soodustavad – artikliga 26 on tagatud pagulastele liikumisvabadus, nähes sõnaselgelt ette, et see vabadus hõlmab mitte ainult õigust pagulasseisundi andnud riigi territooriumil vabalt liikuda, vaid ka õiguse valida sellel territooriumil endale elukoht. Millestki ei nähtu, et liidu seadusandja oleks otsustanud direktiivi 2011/95 üle võtta ainult esimese nendest õigustest, aga mitte teist. Teistsugune tõlgendus tähendaks, et see õigus on tagatud ainult pagulastele, ja tooks seega hoolimata direktiivis sellekohase sõnaselge sätte puudumisest ühelt poolt pagulastele ja teiselt poolt täiendava kaitse seisundi saajatele tagatud kaitse sisu suhtes vahetegemise, mis on vastuolus eesmärgiga kehtestada ühetaoline seisund, mis oleks kõigil rahvusvahelise kaitse saajatel.

(vt punktid 28, 32, 34–36 ja 40 ning resolutsiooni punkt 1)

3.        Direktiivi 2011/95, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikleid 29 ja 33 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus teatud spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale elukohanõude kehtestamine eesmärgiga tagada sotsiaaltoetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus erinevate pädevate asutuste vahel, kui kohaldatavates siseriiklikes õigusnormides ei ole ette nähtud niisuguse meetme kehtestamist pagulastele, kolmandate riikide kodanikele, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ega selle liikmesriigi kodanikele, kes saavad nimetatud toetusi.

Nimelt esiteks ei või vastavalt direktiivi 2011/95 artiklile 33 ja Genfi pagulasseisundi konventsiooni artiklile 26 – mis on täiendava kaitse seisundi saajate vaba liikumise ulatuse kindlakstegemisel asjakohane –täiendava kaitse seisundi saajatele nende elukoha valimisel üldjuhul kohaldada piiravamat korda kui see, mida kohaldatakse muudele kaitse andnud liikmesriigis seaduslikult elavatele kolmandate riikide kodanikele.

Teiseks peavad mõlemal direktiivi 2011/95 artiklis 29 viidatud juhul kaitse andnud liikmesriigi pakutava sotsiaalabi täiendava kaitse seisundi saajatele andmise tingimused olema samad, mis kehtivad kõnealuse liikmesriigi kodanikele abi andmise suhtes.

Siseriiklikes õigusnormides võib õiguspäraselt olla ette nähtud, et täiendava kaitse seisundi saajatele kehtestatakse elukohanõue, kehtestamata sellist meedet pagulastele, nendele kolmandate riikide kodanikele, kes seaduslikult elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ja kõnealuse liikmesriigi kodanikele, kui need kategooriad ei ole kõnealuste õigusnormidega taotletava eesmärgi seisukohast objektiivselt sarnases olukorras.

Sellegipoolest võib sotsiaaltoetusi saavate isikute liikumine või nende ebavõrdne koondumine asjaomase liikmesriigi territooriumil tähendada, et nende toetuste maksmise koormus jaguneb pädevate asutuste vahel ebasobivalt, ilma et sellega seoses oleks eriti oluline, kas need isikud on täiendava kaitse seisundi saajad.

(vt punktid 42–45, 50, 54 ja 55 ning resolutsiooni punkt 2)

4.        Direktiivi 2011/95, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale elukohanõude kehtestamine eesmärgiga hõlbustada kolmandate riikide kodanike integreerumist kaitse andnud liikmesriiki, kui kohaldatavates siseriiklikes õigusnormides ei ole ette nähtud niisuguse meetme kehtestamist sotsiaaltoetusi saavatele kolmandate riikide kodanikele, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, kui täiendava kaitse seisundi saajad ei ole selle eesmärgi seisukohast objektiivselt sarnases olukorras kolmandate riikide kodanikega, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ning seda peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.

Niisuguse olukordade erinevusega võib olla tegemist, kui asjaolu, et sotsiaalabi saav kolmanda riigi kodanik on rahvusvahelise kaitse saaja, tähendab, et tal esineb rohkem integreerumisraskusi kui mõnel teisel kolmanda riigi kodanikul, kes elab asjaomases liikmesriigis seaduslikult ja saab sotsiaalabi.

See võib olla nii eelkõige juhul, kui siseriikliku õigusnormi tõttu, mille kohaselt kolmandate riikide selliste kodanike riigis viibimise suhtes, kes elavad Saksamaa territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, kehtib üldiselt tingimus, et nad peavad suutma ennast ise elatada, võivad need kodanikud sotsiaalabi saada alles pärast teatud kestusega katkematut seaduslikku viibimist vastuvõtva liikmesriigi territooriumil. Sellise riigis viibimise korral võib nimelt eeldada, et asjaomased kolmandate riikide kodanikud on liikmesriiki piisavalt integreerunud, mistõttu ei ole nad rahvusvahelise kaitse saajatega kolmandate riikide kodanike integreerumise hõlbustamise eesmärgi seisukohast sarnases olukorras.

(vt punktid 62–64 ja resolutsiooni punkt 3)