DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
9 septembre 2014 (*) (1)
« Aides d’État − Redevances aéroportuaires − Aéroport de Lübeck – Décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE – Article 107, paragraphe 1, TFUE – Erreur manifeste d’appréciation − Article 10 du règlement (CE) n° 659/1999 »
Dans l’affaire T‑461/12,
Hansestadt Lübeck (Allemagne), venant aux droits de Flughafen Lübeck GmbH, représentée par Mes M. Núñez Müller, J. Dammann de Chapto et T. Becker, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. T. Maxian Rusche et R. Sauer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision C (2012) 1012 final de la Commission, du 22 février 2012, concernant les aides d’État SA.27585 et SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 et CP 162/2010) – Allemagne, dans la mesure où cette décision concerne le règlement relatif aux redevances de l’aéroport de Lübeck (Allemagne) adopté en 2006,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. S. Papasavvas (rapporteur), président, N. J. Forwood et E. Bieliūnas, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 mars 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
Aéroport de Lübeck
1 L’aéroport de Lübeck est situé en Allemagne, dans le Land de Schleswig-Holstein.
2 Il a été exploité, jusqu’au 31 décembre 2012, par Flughafen Lübeck GmbH (ci-après « FL »). FL a été détenue, jusqu’au 30 novembre 2005, à 100 % par la requérante, Hansestadt Lübeck (ci-après la « requérante » ou la « ville de Lübeck »). Du 1er décembre 2005 à la fin du mois d’octobre 2009, FL a été détenue à 90 % par l’entreprise privée néozélandaise Infratil et à 10 % par la ville de Lübeck. À compter de novembre 2009, FL a de nouveau été détenue à 100 % par la ville de Lübeck.
3 Le 1er janvier 2013, l’aéroport de Lübeck a été vendu à Yasmina Flughafenmanagement GmbH (ci-après « YF »), FL étant absorbée par la ville de Lübeck et rayée du registre du commerce le 2 janvier 2013.
Règlement de 2006
4 Aux termes de l’article 43a, paragraphe 1, de la Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (règlement d’agréation pour la navigation aérienne), du 19 juin 1964 (BGBl. I, p. 370), tel qu’il était en vigueur en 2006, avant le début des activités de l’aéroport, l’opérateur aéroportuaire devait présenter pour approbation à l’autorité de tutelle un règlement d’utilisation et, pour les aéroports, un règlement sur les redevances pour le décollage, l’atterrissage et le stationnement des avions, ainsi que pour l’utilisation des installations pour passagers aériens.
5 S’agissant de l’aéroport de Lübeck, l’autorité de tutelle est l’autorité aérienne du Land de Schleswig-Holstein.
6 Le règlement sur les redevances aéroportuaires actuellement applicable à l’aéroport de Lübeck (ci-après le « règlement de 2006 ») est en vigueur depuis le 15 juin 2006.
7 Le règlement de 2006 prévoit une redevance d’atterrissage, une redevance « passagers », une redevance pour services terminaux et pour assistance en escale, une redevance de sécurité, une redevance pour ouverture exceptionnelle et une redevance de stationnement.
8 Le règlement de 2006 s’applique à l’ensemble des compagnies aériennes utilisant l’aéroport, sauf accord conclu entre le gestionnaire de l’aéroport et une compagnie aérienne.
Décision attaquée
9 À la suite d’échanges avec les autorités allemandes, la Commission européenne a, par sa décision C (2012) 1012 final, du 22 février 2012, concernant les aides d’État SA.27585 et SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 et CP 162/2010) – Allemagne (ci-après la « décision attaquée »), ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, à l’égard de diverses mesures relatives à l’aéroport de Lübeck dont, notamment, le règlement de 2006.
10 La Commission a en particulier estimé, concernant le règlement de 2006, que ce dernier pourrait contenir une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et que, si tel était le cas, la République fédérale d’Allemagne n’aurait pas respecté l’interdiction édictée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
Procédure et conclusions des parties
11 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 octobre 2012, FL a introduit le présent recours.
12 Dans la réplique, enregistrée au greffe du Tribunal le 20 février 2013, la ville de Lübeck a déclaré se substituer à FL, afin de poursuivre le recours introduit initialement par cette dernière.
13 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, le Tribunal a invité la requérante à répondre par écrit à des questions, laquelle a déféré à cette demande dans le délai imparti. La Commission a présenté ses observations sur les réponses de la requérante dans le délai imparti.
14 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la troisième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
15 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux parties. Celles-ci ont répondu dans le délai imparti.
16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors l’audience du 12 mars 2014.
17 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée dans la mesure où elle ouvre la procédure formelle d’examen à l’égard du règlement de 2006 ;
– annuler la décision attaquée dans la mesure où elle oblige la République fédérale d’Allemagne à répondre à l’injonction de fournir des informations en ce qui concerne le règlement de 2006 ;
– condamner la Commission aux dépens.
18 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme étant non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur le premier chef de conclusions
19 Par son premier chef de conclusions, la requérante demande l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle ouvre la procédure formelle d’examen à l’égard du règlement de 2006.
Sur la recevabilité
20 Sans soulever formellement d’exception d’irrecevabilité, la Commission prétend, dans son mémoire en défense, que le recours est irrecevable, au motif que, lors de l’introduction du recours, FL n’a pas démontré l’existence d’un intérêt propre, différent de ceux du Land de Schleswig-Holstein ou de la ville de Lübeck. En particulier, FL ne disposerait pas d’une compétence propre pour octroyer des aides au regard du droit national et n’agirait qu’en tant qu’institution chargée de la mise en œuvre de la mesure en cause, les redevances aéroportuaires devant être approuvées par une autorité régionale et les aides en découlant étant financées par le budget de la ville de Lübeck.
21 La Commission ajoute, dans sa duplique, d’une part, que la poursuite du litige par la ville de Lübeck ne permet pas de justifier l’intérêt à agir et, d’autre part, que la vente de l’aéroport de Lübeck à YF a mis un terme au régime d’aide en cause, de sorte que l’obligation de suspension dudit régime ne ferait plus grief. En effet, faute d’indication selon laquelle YF aurait obtenu des garanties de la ville de Lübeck ou selon laquelle les pertes liées à l’application du règlement de 2006 et des contrats conclus avec des compagnies aériennes en dérogation à ce règlement auraient été prises en considération au moyen d’un prix de vente réduit, elle estime que lesdites pertes sont, depuis le 1er janvier 2013, supportées par des fonds privés. Le régime d’aide d’État ayant disparu à compter de cette date, la République fédérale d’Allemagne serait, depuis cette date, dispensée de suspendre ledit régime. La requérante n’aurait donc pas d’intérêt actuel à solliciter son annulation.
22 À titre liminaire, premièrement, il convient de rappeler, d’une part, que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE, la recevabilité du recours doit être appréciée en se référant à la situation au moment où la requête est déposée (voir arrêt de la Cour du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission, C‑77/12 P, non publié au Recueil, point 65, et la jurisprudence citée) et, d’autre part, que, en l’absence de dispositions du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et du règlement de procédure régissant explicitement la substitution d’une partie à une autre, il y a lieu d’appliquer, par analogie, les dispositions procédurales des articles 115 et 116 dudit règlement de procédure. En particulier, l’ayant cause doit accepter le litige dans l’état où il se trouve lors de la substitution [ordonnance du Tribunal du 27 juillet 2004, Gerolsteiner Brunnen /OHMI – Kerry (KERRY Spring), T‑131/03, Rec. p. II‑3019, point 9]. Il s’ensuit, notamment, que la recevabilité du recours doit être appréciée au regard de la situation de FL au moment de l’introduction de la requête et non au regard de celle de la ville de Lübeck au moment de la substitution.
23 Deuxièmement, il doit être relevé que, en réponse à une question écrite du Tribunal, la Commission a indiqué, en substance, que la fin de non-recevoir qu’elle soulevait se rapportait tant à l’absence d’intérêt à agir qu’à l’absence d’affectation individuelle de la requérante. Toutefois, ainsi qu’il ressort, en substance, de l’argumentation de la Commission dans le mémoire en défense et la duplique, ainsi que de la jurisprudence qu’elle cite au soutien de celle-ci en faisant valoir que FL n’a pas démontré l’existence d’un intérêt propre, différent de ceux du Land de Schleswig-Holstein ou de la ville de Lübeck, la Commission excipe de l’irrecevabilité du recours en raison de l’absence de qualité pour agir de FL, notamment du fait qu’elle n’est pas individuellement concernée par la décision attaquée et non en raison de l’absence d’intérêt à agir. En tout état de cause, le Tribunal examinera également dans les développements qui suivent l’intérêt à agir de la requérante.
24 Troisièmement, il est à relever que l’argumentation évoquée aux points 20 et 21 ci-dessus doit être regardée comme ne concernant que le premier chef de conclusions.
25 Ensuite, il convient de relever que, la décision attaquée n’étant pas un acte réglementaire et n’ayant pas été adressée à FL, mais à la République fédérale d’Allemagne, il y a lieu de vérifier si FL était, lors de l’introduction du recours, concernée directement et individuellement par ladite décision.
26 Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire le serait (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, et du 28 janvier 1986, Cofaz e.a./Commission, 169/84, Rec. p. 391, point 22).
27 Il convient également de souligner que, lorsque la Commission qualifie une mesure en cours d’exécution d’aide nouvelle, une telle décision emporte des effets juridiques autonomes, en particulier en ce qui concerne la suspension de la mesure considérée. Cette conclusion s’impose non seulement dans le cas où la mesure en cours d’exécution est considérée par les autorités de l’État membre concerné comme une aide existante, mais également dans le cas où ces autorités estiment que la mesure visée par la décision d’ouverture ne tombe pas dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En effet, une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen à l’égard d’une mesure en cours d’exécution et qualifiée d’aide nouvelle par la Commission modifie nécessairement la portée juridique de la mesure considérée, ainsi que la situation juridique des entreprises qui en sont bénéficiaires, notamment en ce qui concerne la poursuite de la mise en œuvre de cette mesure. Après l’adoption d’une telle décision, il existe à tout le moins un doute important sur la légalité de cette mesure, qui, sans préjudice de la faculté de solliciter des mesures provisoires auprès du juge des référés, doit conduire l’État membre à en suspendre l’application, dès lors que l’ouverture de la procédure formelle d’examen exclut une décision immédiate concluant à la compatibilité avec le marché commun qui permettrait de poursuivre licitement l’exécution de ladite mesure. Une telle décision pourrait également être invoquée devant un juge national appelé à tirer toutes les conséquences découlant de la violation de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE. Enfin, elle est susceptible de conduire les entreprises bénéficiaires de la mesure à refuser en tout état de cause de nouveaux versements, ou de nouveaux avantages, ou à provisionner les sommes nécessaires à d’éventuelles compensations financières ultérieures. Les milieux d’affaires tiendront également compte, dans leurs relations avec lesdits bénéficiaires, de la situation juridique et financière fragilisée de ces derniers (voir, en ce sens, arrêt Deutsche Post/Commission, précité, points 52 et 53, et la jurisprudence citée, et arrêts du Tribunal du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T‑346/99 à T‑348/99, Rec. p. II‑4259, points 33 et 34, et du 25 mars 2009, Alcoa Trasformazioni/Commission, T‑332/06, non publié au Recueil, points 35 et 36).
28 C’est à l’aune de ces considérations qu’il convient d’apprécier la recevabilité du présent recours.
29 En l’espèce, il convient, tout d’abord, de relever que, certes, l’article 43a, paragraphe 1, de la Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, telle qu’en vigueur lors de l’adoption du règlement de 2006, prévoit que l’autorité de tutelle, en l’occurrence l’autorité aérienne du Land de Schleswig-Holstein, doit approuver le règlement sur les redevances applicables à un aéroport. Néanmoins, il ressort également de cette disposition que ce règlement est proposé par l’exploitant de l’aéroport en cause. Ainsi, l’autorité de tutelle n’a pas de compétence propre pour fixer elle-même les redevances aéroportuaires. Elle ne bénéficie en effet que d’une réserve d’autorisation lui permettant de valider les redevances proposées par l’exploitant de l’aéroport. En d’autres termes, l’autorité de tutelle a le seul pouvoir d’autoriser ou de refuser le règlement proposé par l’exploitant de l’aéroport et non de déterminer ni de fixer le montant des redevances aéroportuaires. Il convient d’ailleurs de relever, même si cela n’est pas déterminant en l’espèce, qu’il ressort de la réponse de la Commission à la question du Tribunal visée au point 15 ci-dessus, que, dans le cadre des affaires jointes ayant donné lieu à l’arrêt du Tribunal du 24 mars 2011, Freistaat Sachsen e.a./Commission (T‑443/08 et T‑455/08, Rec. p. II‑1319), la Commission avait soutenu ce qui suit : « [I]l ne résulte nullement de la réserve d’autorisation [prévue par la Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung] que l’entreprise aéroportuaire n’a aucune influence sur le montant des redevances. Elle les fixe plutôt elle-même – sous réserve de l’autorisation de l’autorité. » Dans ce contexte, s’agissant de l’assertion de la Commission selon laquelle il est difficilement imaginable que la proposition de règlement sur les redevances ait pu se faire sans l’accord de la ville de Lübeck, force est de relever que la Commission n’apporte aucune preuve permettant de l’étayer, se bornant à indiquer que FL était une filiale à 100 % de ladite ville et qu’elle dépendait entièrement de son financement. Au demeurant, ces dernières indications sont erronées, dès lors que, lors de l’adoption du règlement de 2006, d’une part, FL était détenue à 90 % par Infratil et, d’autre part, FL bénéficiait, pour son financement, des redevances aéroportuaires.
30 Ensuite, il est à noter que, ainsi qu’il ressort de la décision attaquée et du règlement de 2006, la possibilité d’appliquer des redevances réduites, dans le cadre de remises prévues par ledit règlement, est soumise à un accord conclu directement entre le gestionnaire de l’aéroport de Lübeck et une compagnie aérienne, sans intervention de l’autorité de tutelle. C’est en particulier le cas des remises « générales » (General Discount) et des « nouvelles affaires » (New Business Discount) appliquées aux redevances « passagers », ainsi que des remises appliquées aux redevances de terminal et de stationnement.
31 Enfin, il découle de la décision attaquée que c’est par le biais d’accords conclus directement entre FL et Ryanair que des redevances particulières, dérogeant à celles prévues dans le règlement de 2006, ont été appliquées à cette compagnie aérienne.
32 Il s’ensuit que FL bénéficie, en tant qu’exploitant de l’aéroport de Lübeck, d’une compétence propre en matière de fixation des redevances aéroportuaires et n’agit pas uniquement comme prolongement de l’État, en exerçant des compétences dévolues uniquement à ce dernier. Ainsi, la compétence d’adopter le règlement de 2006 appartenait à FL et non aux autorités étatiques, et ce en dépit de la nécessité d’une approbation dudit règlement par l’autorité de tutelle.
33 C’est donc à tort que la Commission prétend que FL n’a pas d’intérêt propre, différent de ceux du Land de Schleswig-Holstein ou de la ville de Lübeck. En particulier, il convient d’écarter, au regard de ce qui précède, l’argument de la Commission pris de ce que l’État se servirait, aux fins de la mise en œuvre du règlement de 2006, de FL et que celle-ci n’exercerait pas de compétences propres. Quant à la circonstance, évoquée par la Commission, selon laquelle FL reçoit les ressources nécessaires à la mise en œuvre de l’aide au moyen de la compensation annuelle de ses pertes par la ville de Lübeck, de sorte que le montant exact de celle-ci serait imputable à l’État, elle a trait au caractère étatique des ressources de la prétendue aide en cause et est sans influence sur la capacité de la décision attaquée à affecter FL.
34 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que, en tant qu’elle a trait au règlement de 2006, la décision attaquée non seulement affecte un acte dont FL est un des auteurs, mais, de plus, empêche FL d’exercer, comme elle l’entend, ses compétences propres (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du Tribunal du 30 avril 1998, Vlaams Gewest/Commission, T‑214/95, Rec. p. II‑717, points 29 et 30, et du 15 juin 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commission, T‑288/97, Rec. p. II‑1871, point 31). Elle affecte également directement la capacité de FL à bénéficier des recettes liées à son activité d’exploitation de l’aéroport, lesquelles sont constituées, notamment, par les redevances aéroportuaires prévues par le règlement de 2006.
35 Il s’ensuit que FL était directement et individuellement concernée par la décision attaquée et avait donc qualité pour agir lors de l’introduction du présent recours.
36 Quant à l’intérêt à agir, il convient de rappeler qu’un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Cet intérêt doit être né et actuel et s’apprécie au jour où le recours est formé (arrêts du Tribunal du 14 avril 2005, Sniace/Commission, T‑141/03, Rec. p. II‑1197, point 25, et du 20 septembre 2007, Salvat père & fils e.a./Commission, T‑136/05, Rec. p. II‑4063, point 34). En l’espèce, force est de constater que, lors de l’introduction du recours, FL avait intérêt à agir à l’encontre de la décision attaquée étant donné que celle-ci produisait des effets juridiques obligatoires de nature à affecter ses intérêts propres, ainsi qu’il découle de l’examen de la qualité pour agir de FL (voir points 29 à 34 ci-dessus).
37 Quant à l’argument de la Commission selon lequel la vente de l’aéroport de Lübeck à YF a mis un terme au régime d’aides en cause, de sorte que l’obligation de suspension dudit régime ne ferait plus grief et que la requérante n’aurait donc pas d’intérêt actuel à solliciter son annulation, force est de constater qu’il doit être écarté. En effet, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le bien-fondé de cet argument, il doit être relevé que la procédure formelle d’examen n’a pas été close par l’adoption d’une décision finale, de sorte que la décision attaquée produit encore ses effets s’agissant du règlement de 2006. Ainsi, même s’il ne saurait être exclu que, depuis le 1er janvier 2013, ledit règlement n’est plus constitutif d’une aide d’état, en raison de la vente de l’aéroport de Lübeck, il n’en demeure pas moins que, en l’absence de décision finale de la Commission le constatant, les effets de la décision attaquée perdurent. En tout état de cause, la requérante conserverait à tout le moins un intérêt à agir pour contester la décision attaquée pour la période pendant laquelle elle a produit des effets, antérieurement à la vente de l’aéroport.
38 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le premier chef de conclusions est recevable.
Sur le fond
39 À l’appui du premier chef de conclusions, la requérante soulève cinq moyens, tirés, le premier, d’une violation des droits de la défense de la République fédérale d’Allemagne, le deuxième, d’une violation de l’obligation de procéder à un examen diligent et impartial, le troisième, d’une violation de l’article 108, paragraphes 2 et 3, TFUE, des articles 4, 6 et de l’article 13, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), le quatrième, d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et, le cinquième, d’une violation de l’obligation de motivation.
40 Le Tribunal estime opportun d’examiner d’emblée le quatrième moyen, pris en sa branche tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, au regard du critère de sélectivité.
41 Au soutien de ladite branche, la requérante affirme que la Commission n’aurait pas dû conclure que le règlement de 2006 constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE étant donné qu’il n’est pas sélectif.
42 À cet égard, il convient, à titre liminaire, de rappeler qu’il découle d’une jurisprudence constante que, lorsque, dans le cadre d’un recours introduit contre une décision d’ouverture formelle d’examen, la partie requérante conteste l’appréciation de la Commission quant à la qualification de la mesure litigieuse d’aide d’État, le contrôle du juge de l’Union européenne est limité à la vérification du point de savoir si la Commission n’a pas commis d’erreurs manifestes d’appréciation en considérant qu’elle ne pouvait pas surmonter toutes les difficultés sur ce point au cours d’un premier examen de la mesure concernée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 juillet 2011, Alcoa Trasformazioni/Commission, C‑194/09 P, Rec. p. I‑6311, point 61, ordonnance du président du Tribunal du 19 décembre 2001, Government of Gibraltar/Commission, T‑195/01 R et T‑207/01 R, Rec. p. II‑3915, point 79, et arrêt du Tribunal du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, T‑269/99, T‑271/99 et T‑272/99, Rec. p. II‑4217, point 49).
43 Ensuite, il doit être rappelé que, selon une jurisprudence constante, la qualification d’aide d’État requiert que toutes les conditions suivantes soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt de la Cour du 10 juin 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, Rec. p. I‑5243, point 31, et la jurisprudence citée).
44 Le caractère sélectif d’une mesure étatique constitue l’une des caractéristiques de la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 1er décembre 1998, Ecotrade, C‑200/97, Rec. p. I‑7907, point 40 ; du 24 novembre 2011, Italie/Commission, C‑458/09 P, non publié au Recueil, point 56, et du Tribunal du 29 septembre 2000, CETM/Commission, T‑55/99, Rec. p. II‑3207, point 39). En effet, cet article interdit les aides « favorisant certaines entreprises ou certaines productions », c’est-à-dire les aides sélectives. C’est ainsi que des avantages résultant d’une mesure générale applicable sans distinction à tous les opérateurs économiques ne constituent pas des aides d’État au sens de cet article (arrêt de la Cour du 15 décembre 2005, Italie/Commission, C‑66/02, Rec. p. I‑10901, point 99).
45 Afin d’apprécier la sélectivité d’une mesure, il convient d’examiner si, dans le cadre d’un régime juridique donné, cette mesure constitue un avantage pour certaines entreprises par rapport à d’autres se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable (voir arrêt de la Cour du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, Rec. p. I‑10515, points 82, et la jurisprudence citée).
46 Selon une jurisprudence également constante, la notion d’aide d’État ne vise pas les mesures étatiques introduisant une différenciation entre entreprises et, partant, a priori sélectives, lorsque cette différenciation résulte de la nature ou de l’économie du système dans lequel elles s’inscrivent (voir arrêt British Aggregates/Commission, précité, point 83, et la jurisprudence citée).
47 En l’espèce, il est à noter que la Commission a estimé, au paragraphe 279 de la décision attaquée, que les avantages en cause était accordés uniquement aux compagnies aériennes utilisant l’aéroport de Lübeck et que, partant, ils étaient sélectifs au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
48 La requérante objecte que les compagnies aériennes implantées dans d’autres aéroports ne sont pas dans une situation analogue, en fait et en droit, à celle des compagnies aériennes se trouvant à l’aéroport de Lübeck et que la Commission n’a pas soutenu que le règlement de 2006 octroyait à certains utilisateurs de l’aéroport de Lübeck, par rapport à d’autres utilisateurs dudit aéroport, des avantages d’une manière non usuelle sur le marché.
49 La Commission rétorque que le règlement de 2006 est sélectif, étant donné que celui-ci ne s’applique qu’aux compagnies aériennes utilisant l’aéroport de Lübeck.
50 À cet égard, force est de constater, à titre liminaire, que la motivation figurant au paragraphe 279 de la décision attaquée, qui est évoquée au point 47 ci-dessus et qui trouve une illustration aux paragraphes 265 à 267 de ladite décision, est la seule avancée pour justifier du caractère sélectif du règlement de 2006, de sorte que le contrôle de légalité de ladite décision doit être effectué au regard de cette seule motivation.
51 Il doit ensuite être noté que le fait que le règlement de 2006 ne s’applique qu’aux compagnies aériennes utilisant l’aéroport de Lübeck est consubstantiel au régime juridique allemand relatif aux redevances aéroportuaires et à la nature même d’un règlement fixant de telles redevances. En effet, conformément à l’article 43a de la Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, chaque gestionnaire d’aéroport élabore le barème des redevances applicables à cet aéroport. Dans le cadre juridique en cause, le règlement de 2006 ne pouvait donc concerner que les redevances applicables à l’aéroport de Lübeck. Les compagnies fréquentant les autres aéroports allemands sont soumises, dans ces aéroports, aux règlements sur les redevances spécifiquement applicables à ceux-ci. Elles ne se trouvent donc pas dans une situation comparable à celle des compagnies utilisant l’aéroport de Lübeck.
52 Par ailleurs, s’il ressort de la jurisprudence, comme l’indique la Commission, qu’une aide peut être sélective même lorsqu’elle concerne tout un secteur économique (voir arrêt de la Cour du 15 décembre 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec. p. I‑11137, point 45, et la jurisprudence citée), il y a lieu de relever, d’une part, que ladite jurisprudence, élaborée notamment dans le contexte de mesures nationales de portée générale, n’est pas directement pertinente en l’espèce. En effet, la mesure en cause ne concerne pas « tout un secteur économique », lequel serait, en l’occurrence, le secteur aéroportuaire, mais les seules entreprises utilisant l’aéroport de Lübeck.
53 Il y a lieu de relever, d’autre part, que, afin d’évaluer le caractère éventuellement sélectif à l’égard de certaines entreprises d’un barème tarifaire établi par une entité publique pour l’utilisation d’un bien ou d’un service spécifique dans un secteur donné, il convient, notamment, de se référer à l’ensemble des entreprises utilisant, ou pouvant utiliser, ce bien ou ce service déterminé et d’examiner si seulement certaines d’entre elles bénéficient, ou sont en mesure de bénéficier, d’un éventuel avantage. La situation des entreprises qui ne veulent pas, ou ne peuvent pas, utiliser le bien ou le service en cause n’est ainsi pas directement pertinente pour apprécier l’existence d’un avantage. En d’autres termes, le caractère sélectif d’une mesure consistant en un barème tarifaire établi par une entité publique pour l’utilisation d’un bien ou d’un service mis à disposition par cette entité ne peut être évalué qu’au regard des clients, actuels ou potentiels, de ladite entité et du bien ou du service spécifique en cause et non au regard, notamment, des clients d’autres entreprises du secteur mettant à disposition des biens et des services similaires. Au demeurant, s’il devait être considéré que tout barème tarifaire non discriminatoire appliqué par une entité publique en contrepartie d’un bien ou d’un service donné possède un caractère sélectif, cela aboutirait, en substance, à élargir de manière excessive la notion d’aides « favorisant certaines entreprises ou certaines productions », figurant à l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Aussi, pour qu’un éventuel avantage accordé par une entité publique, dans le cadre de la fourniture de biens ou de services spécifiques, favorise certaines entreprises, il est nécessaire que des entreprises utilisant, ou souhaitant utiliser, ce bien ou ce service ne bénéficient pas, ou ne puissent pas bénéficier, dudit avantage de la part de cette entité dans ce cadre spécifique.
54 Il résulte de ce qui précède, d’une part, que la seule circonstance que le règlement de 2006 ne s’applique qu’aux compagnies aériennes utilisant l’aéroport de Lübeck n’est pas un critère pertinent pour considérer que celui-ci possède un caractère sélectif.
55 Il résulte de ce qui précède, d’autre part, que, eu égard au fait que le service spécifique en cause est l’utilisation, contre le paiement de redevances prévues par le règlement de 2006, de l’aéroport de Lübeck et qu’il n’est pas contesté que toutes les compagnies aériennes peuvent bénéficier des dispositions tarifaires dudit règlement, c’est à tort, au regard de la motivation figurant dans la décision attaquée, que la Commission a considéré que le règlement de 2006 était sélectif.
56 Cette conclusion n’est pas remise en cause par la jurisprudence, invoquée par la Commission, relative à la fourniture de biens ou de services par des entités publiques dans des conditions préférentielles. En effet, contrairement à ce que prétend en substance la Commission, il ne saurait être inféré de ladite jurisprudence qu’une telle fourniture constitue nécessairement un avantage sélectif. Ainsi, s’agissant de l’arrêt de la Cour du 2 février 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commission (67/85, 68/85 et 70/85, Rec. p. 219), il y a lieu de relever que, si la Cour a considéré que la mesure en cause dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt avait un caractère sélectif, c’est, en substance, au regard de la circonstance selon laquelle un tarif préférentiel pour la fourniture d’énergie par l’entité en cause n’était accordé qu’aux entreprises engagées dans l’horticulture sous serres chauffées, alors que toutes les entreprises pouvaient bénéficier du service concerné. De même, s’agissant de l’arrêt de la Cour du 29 février 1996, Belgique/Commission (C‑56/93, Rec. p. I‑723), c’est au regard de la circonstance que seuls certains clients de l’entité en cause pouvaient bénéficier d’un tarif préférentiel pour la fourniture d’énergie par cette entité que la Cour a estimé qu’il était sélectif. Enfin, s’agissant de l’arrêt de la Cour du 20 novembre 2003, GEMO (C‑126/01, Rec. p. I‑13769), il est à relever que le caractère sélectif de la mesure a été reconnu par la Cour en raison du fait que, alors que plusieurs opérateurs pouvaient bénéficier du service public de l’équarrissage en cause dans l’affaire ayant conduit à cet arrêt, l’avantage tarifaire en cause se manifestait essentiellement au profit de certains utilisateurs du service public en cause, en l’occurrence les éleveurs et les abattoirs. Il s’ensuit que, au-delà de la question de l’appartenance à un même secteur, afin d’examiner le caractère sélectif des mesures en cause, la Cour a examiné si tous les clients d’une entité publique ou si seulement certains d’entre eux pouvaient bénéficier du tarif préférentiel offert par ladite entité pour la fourniture de biens ou de services.
57 Quant à la jurisprudence relative au caractère sélectif de mesures fiscales, elle n’est pas pertinente en l’espèce, eu égard à la nature de la mesure en cause. En tout état de cause, ainsi qu’il ressort des points 51 à 53 ci-dessus, c’est à tort que la Commission soutient que, lorsque l’avantage ne profite qu’aux clients d’une entité publique en particulier, l’avantage par rapport à tous les autres opérateurs est manifeste. En outre, dans la mesure où la Commission fait valoir que le règlement de 2006 n’est pas structuré de manière à permettre l’exploitation rentable de l’aéroport de Lübeck, il doit être relevé que cet argument a trait, en substance, à l’existence d’un avantage et n’est pas directement pertinent dans le cadre de l’examen de la sélectivité dudit règlement. Il ne saurait par ailleurs être déduit de ce seul constat, à le supposer avéré, que les compagnies aériennes utilisant ledit aéroport ne se trouvent pas dans la même situation juridique et factuelle que les autres entreprises, d’une part, sans examiner si les règlements sur les redevances applicables à d’autres compagnies aériennes dans d’autres aéroports présentent les mêmes caractéristiques et, d’autre part, sans comparer les biens et services fournis par tous les aéroports. Au demeurant, les compagnies aériennes sont nécessairement soumises à des situations factuelles différentes en fonction des aéroports qu’elles utilisent, étant donné que l’article 43a de la Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung confère à l’exploitant desdits aéroports le pouvoir d’adopter le règlement sur les redevances applicables à ceux-ci.
58 Enfin, il y a lieu de relever que l’argument de la Commission, selon lequel les compagnies aériennes ne sont pas seulement en concurrence avec d’autres compagnies aériennes, mais également avec d’autres modes de transports, n’est pas évoqué dans la décision attaquée et qu’il ne saurait, en tout état de cause, établir le caractère sélectif du règlement de 2006, lequel ne pourrait, par nature, être appliqué, même potentiellement, à d’autres modes de transport.
59 Dans ces conditions, force est de constater que la conclusion de la Commission selon laquelle les avantages institués par le règlement de 2006 présentent un caractère sélectif est, au regard de la motivation avancée dans la décision attaquée, entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
60 Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’accueillir le quatrième moyen soulevé à l’appui du premier chef de conclusions et d’annuler la décision attaquée dans la mesure où elle ouvre la procédure formelle d’examen à l’égard du règlement de 2006, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens soulevés à l’appui dudit chef de conclusions.
Sur le second chef de conclusions
61 Par le second chef de conclusions, la requérante demande l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle oblige la République fédérale d’Allemagne à répondre à l’injonction de fournir des informations en ce qui concerne le règlement de 2006.
62 À l’appui de ce chef de conclusions, la requérante soulève un moyen unique, tiré d’une violation de l’article 10 du règlement n° 659/1999. Elle soutient que, en adoptant une injonction de fournir des informations au sens de l’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, sans avoir adressé auparavant à la République fédérale d’Allemagne une demande de renseignements au sens de l’article 10, paragraphe 2, du même règlement, la Commission a violé ledit article.
63 Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, la Commission estime, en substance, que ce chef de conclusions est irrecevable et en conteste également le bien fondé.
64 À cet égard, il convient de rappeler que, selon l’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, lorsque la Commission a en sa possession des informations concernant une aide prétendument illégale, quelle qu’en soit la source, elle examine ces informations sans délai.
65 L’article 10, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999 prévoit que la Commission peut, le cas échéant, demander à l’État membre concerné de lui fournir des renseignements.
66 L’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 énonce que, si, en dépit du rappel qui lui a été adressé, l’État membre concerné ne fournit pas les renseignements demandés dans le délai imparti par la Commission ou les fournit de façon incomplète, la Commission arrête une décision lui enjoignant de fournir lesdits renseignements.
67 En l’espèce, force est de constater que, contrairement à ce que prétend la requérante, la demande de renseignements figurant dans la décision attaquée ne constitue pas une injonction de fournir des informations au sens de l’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999.
68 En effet, il ressort d’une lecture globale de la décision attaquée que la demande en cause s’inscrit dans le contexte du dialogue ayant lieu entre la Commission et l’État membre concerné dans le cadre de la procédure formelle d’examen, au cours de laquelle l’État membre est invité à présenter ses observations, conformément à l’article 6 du règlement n° 659/1999.
69 D’ailleurs, aux paragraphes 255, 266, 267, 275, 277 et 370 de la décision attaquée, la Commission invite les autorités allemandes à fournir des informations et, au premier paragraphe du dispositif de ladite décision, elle demande aux autorités allemandes de lui fournir toute information utile à l’appréciation de la mesure.
70 Il ressort donc du libellé même de la décision attaquée qu’il s’agit d’une invitation de la Commission à fournir des informations et non d’une injonction.
71 Il est par ailleurs à noter que la décision attaquée ne contient aucune référence à l’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, ni même à une quelconque décision adoptée sur cette base.
72 La circonstance que la décision attaquée indique que, dans l’hypothèse où la République fédérale d’Allemagne ne fournirait pas ces informations, la Commission adopterait une décision sur la base des informations en sa possession, ne saurait impliquer que la demande de renseignements en cause constitue une injonction, mais est la simple conséquence pratique de l’éventuel comportement de la République fédérale d’Allemagne.
73 Au surplus, il est à relever que la Commission a indiqué, sans être contredite par la requérante, que les autorités allemandes n’avaient pas considéré que la décision attaquée contenait l’injonction alléguée.
74 Il s’ensuit que le moyen unique soulevé à l’appui du second chef de conclusions doit être écarté comme manifestement non fondé, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la fin de non-recevoir soulevée par la Commission à son égard (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, Rec. p. I‑1873, points 51 et 52 ; du 23 mars 2004, France/Commission, C‑233/02, Rec. p. I‑2759, point 26, et arrêt du Tribunal du 18 mars 2010, KEK Diavlos/Commission, T‑190/07, non publié au Recueil, point 32).
Sur les dépens
75 Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l’espèce, il y a lieu de décider que la Commission supportera ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision C (2012) 1012 final de la Commission, du 22 février 2012, concernant les aides d’État SA.27585 et SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 et CP 162/2010) – Allemagne, est annulée dans la mesure où cette décision concerne le règlement sur les redevances aéroportuaires applicable à l’aéroport de Lübeck adopté en 2006.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Commission européenne supportera ses propres dépens, ainsi que la moitié des dépens exposés par Hansestadt Lübeck.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 septembre 2014.
Signatures