ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MICHAL BOBEK
της 17ης Μαΐου 2017(1)
Υπόθεση C‑217/16
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Δήμου Ζαγορίου
[αίτηση του Μονομελούς Εφετείου Αθηνών (Ελλάδα)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Αναγκαστική εκτέλεση αποφάσεως της Επιτροπής που επιβάλλει χρηματική υποχρέωση σύμφωνα με το άρθρο 256 ΕΚ – Καθορισμός του δικαστηρίου που έχει δικαιοδοσία – Παθητική νομιμοποίηση στη διαδικασία της αναγκαστικής εκτελέσεως – Αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας»
I. Εισαγωγή
1. Το 2006 η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση (2) που απευθυνόταν σε επιχείρηση η οποία ανήκε στην κοινότητα Αρίστης Ζαγορίου στην Ελλάδα, ζητώντας την ανάκτηση ενισχύσεως που είχε χορηγηθεί στην εν λόγω επιχείρηση το 1993. Μετά τη χορήγηση της ενισχύσεως αλλά πριν από την έκδοση της αποφάσεως της Επιτροπής, η επιχείρηση διαλύθηκε. Επιπλέον, η κοινότητα Αρίστης Ζαγορίου εντάχθηκε σε μεγαλύτερη δημοτική ενότητα, του Δήμου Κεντρικού Ζαγορίου.
2. Η Επιτροπή επέσπευσε την αναγκαστική εκτέλεση της αποφάσεώς της κατά του Κεντρικού Ζαγορίου, το οποίο άσκησε ανακοπή κατά της αναγκαστικής εκτελέσεως ενώπιον των εθνικών πολιτικών δικαστηρίων. Κατά τη διάρκεια της εν λόγω ένδικης διαδικασίας, το Κεντρικό Ζαγόρι εντάχθηκε με τη σειρά του σε μεγαλύτερο δήμο, τον Δήμο Ζαγορίου, ο οποίος είναι ο εφεσίβλητος στην κύρια δίκη. Η ανακοπή έγινε δεκτή πρωτοδίκως το 2013. Το εθνικό δικαστήριο έκρινε ότι δεν ήταν δυνατή η επίσπευση της αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του Δήμου Ζαγορίου.
3. Η Επιτροπή άσκησε έφεση κατά της εν λόγω αποφάσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο αποτελεί πολιτικό εφετείο, υποστηρίζοντας ότι δικαιοδοσία για την εκδίκαση της εν λόγω υποθέσεως έχουν τα εθνικά διοικητικά δικαστήρια, και όχι τα εθνικά πολιτικά δικαστήρια. Περαιτέρω, προέβαλε επίσης ότι ήταν δυνατή η επίσπευση αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του Δήμου Ζαγορίου ως καθολικού διαδόχου της επιχειρήσεως.
4. Σε αυτό το μάλλον πολύπλοκο δικονομικό πλαίσιο, το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο εάν η διαφορά της κύριας δίκης είναι ιδιωτικού ή δημόσιου δικαίου, πώς πρέπει να καθοριστεί το δικαστήριο που έχει δικαιοδοσία και κατά ποίων νομικών προσώπων είναι δυνατή η επίσπευση αναγκαστικής εκτελέσεως.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης
5. Το άρθρο 299 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«Οι πράξεις του Συμβουλίου, της Επιτροπής ή της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση εις βάρος προσώπων, εκτός των κρατών, είναι τίτλοι εκτελεστοί.
Η αναγκαστική εκτέλεση διέπεται από τις διατάξεις της πολιτικής δικονομίας που ισχύει στο κράτος, στην επικράτεια του οποίου γίνεται. Ο εκτελεστήριος τύπος περιάπτεται, μετά έλεγχο της γνησιότητας μόνο του τίτλου, από την εθνική αρχή που ορίζει η κυβέρνηση του κράτους μέλους για τον σκοπό αυτόν και την οποία γνωστοποιεί στην Επιτροπή και στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Ο ενδιαφερόμενος, κατόπιν αιτήσεως του οποίου ετηρήθησαν οι διατυπώσεις αυτές, δύναται να επισπεύσει την αναγκαστική εκτέλεση κατά το εσωτερικό δίκαιο, απευθυνόμενος απευθείας στην αρμόδια αρχή.
Η αναγκαστική εκτέλεση αναστέλλεται μόνο με απόφαση του Δικαστηρίου. Ο έλεγχος όμως της κανονικότητας των εκτελεστικών μέτρων ανήκει στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων.»
2. Οι κανονισμοί 2052/88 (3), 4253/88 (4)και 4256/88 (5)
6. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2052/88 είναι η βασική πράξη η οποία ρυθμίζει τα διαρθρωτικά ταμεία της Ένωσης, τη μεταξύ τους σχέση καθώς και τη σχέση αυτών με τα άλλα χρηματοδοτικά όργανα (στο εξής: κανονισμός περί διαρθρωτικών ταμείων).
7. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 4253/88 αποτελεί τον κύριο κανονισμό για την εφαρμογή του κανονισμού περί διαρθρωτικών ταμείων (στο εξής: εκτελεστικός κανονισμός περί διαρθρωτικών ταμείων).
8. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 4256/88 συμπληρώνει τον εκτελεστικό κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων σχετικά με το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων [στο εξής: εκτελεστικός κανονισμός περί διαρθρωτικών ταμείων (ΕΓΤΠΕ)]. Έτσι, το άρθρο 1, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού περί διαρθρωτικών ταμείων (ΕΓΤΠΕ) ορίζει ότι το τμήμα Προσανατολισμού του ΕΓΤΠΕ μπορεί να χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση των ενεργειών που αναλαμβάνονται για την πραγματοποίηση των καθηκόντων που προβλέπονται στον κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων. Βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 2, εφαρμόζονται κατά κανόνα στις εν λόγω περιπτώσεις οι ρυθμίσεις που προβλέπονται στον εκτελεστικό κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων.
9. Στον Τίτλο VI του εκτελεστικού κανονισμού περί διαρθρωτικών ταμείων, «Χρηματοδοτικές διατάξεις», περιλαμβάνεται ειδικότερα το άρθρο 24, το οποίο ορίζει τα ακόλουθα:
«Μείωση, αναστολή και ακύρωση της συνδρομής
1. Αν η εκτέλεση ενεργείας ή μέτρου δικαιολογεί τμήμα μόνο της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει χορηγηθεί, η Επιτροπή προβαίνει σε εξέταση της περιπτώσεως στα πλαίσια της εταιρικής σχέσεως, ζητώντας από το κράτος μέλος ή τις λοιπές αρμόδιες αρχές που αυτό ορίζει για την εκτέλεση της ενέργειας να της υποβάλουν παρατηρήσεις εντός τακτής προθεσμίας.
2. Μετά την εξέταση αυτή, η Επιτροπή μπορεί να μειώσει ή αναστείλει τη συνδρομή για την εν λόγω ενέργεια ή μέτρο αν επιβεβαιωθεί ότι υπάρχει αντικανονικότητα και, ιδίως, σημαντική αλλαγή της φύσης ή των συνθηκών εκτέλεσης ή ενέργειας ή του μέτρου, για την οποία δεν ζητήθηκε η έγκριση της Επιτροπής.
3. Κάθε ποσό το οποίο αποτελεί αντικείμενο απαίτησης ως αχρεωστήτως καταβληθέν πρέπει να επιστρέφεται στην Επιτροπή. Τα ποσά τα οποία δεν επιστρέφονται ενδέχεται να προσαυξηθούν με τόκους υπερημερίας βάσει των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού και των διαδικασιών που θα εγκριθούν από την Επιτροπή, σύμφωνα με τις διαδικασίες του τίτλου VIII.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
10. Το 1993, η Δημοτική Επιχείρηση Τουριστικής Ανάπτυξης Αρίστης Ζαγορίου Ιωαννίνων, επιχείρηση που ανήκε εξ ολοκλήρου στην κοινότητα Αρίστης Ζαγορίου και είχε ως σκοπό την ανάπτυξη της περιοχής της Αρίστης (στο εξής: επιχείρηση), αιτήθηκε και έλαβε ενίσχυση από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (στο εξής: ΕΓΤΠΕ). Το έργο διακόπηκε πρόωρα και ως εκ τούτου η Επιτροπή ζήτησε την επιστροφή τμήματος της ενισχύσεως.
11. Για τον σκοπό αυτό, το 2006, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση απευθυνόμενη στην επιχείρηση ζητώντας την επιστροφή της ενισχύσεως (στο εξής: απόφαση της Επιτροπής) (6). Η αναγκαστική εκτέλεση της εν λόγω αποφάσεως επισπεύσθηκε βάσει του άρθρου 256 ΣΕΚ (νυν άρθρο 299 ΣΛΕΕ), το οποίο προβλέπει την εκτελεστότητα των πράξεων που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση εις βάρος προσώπων, εκτός των κρατών. Η ως άνω απόφαση περιήφθη τον εκτελεστήριο τύπο.
12. Ωστόσο, πριν από την έκδοση της αποφάσεως της Επιτροπής, η κοινότητα της Αρίστης Ζαγορίου εντάχθηκε στον Δήμο Κεντρικού Ζαγορίου (7). Επιπλέον, η εν λόγω επιχείρηση διαλύθηκε (8).
13. Σύμφωνα με την απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου, στις 31 Αυγούστου 2008 η επιταγή προς πληρωμή σχετικά με την ως άνω οφειλή και τον νόμιμο τόκο απευθύνθηκε στον Δήμο Ζαγορίου, νόμιμο διάδοχο της κοινότητας Αρίστης Ζαγορίου και μοναδικό μέτοχο της επιχειρήσεως (στο εξής: επιταγή προς πληρωμή). Στις 15 Οκτωβρίου 2008, εκδόθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής κατασχετήριο έγγραφο σχετικά με την κατάσχεση εις χείρας τρίτου του επίμαχου ποσού από τραπεζικές καταθέσεις του Δήμου Κεντρικού Ζαγορίου.
14. Τα χρήματα καταβλήθηκαν στην Επιτροπή.
15. Στις 23 Οκτωβρίου 2008, ο Δήμος Κεντρικού Ζαγορίου άσκησε ενώπιον του Μονομελούς Πρωτοδικείου Αθηνών (Ελλάδα) (το οποίο είναι πολιτικό δικαστήριο) ανακοπή για την ακύρωση της επιταγής προς πληρωμή.
16. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ενώπιον του εν λόγω δικαστηρίου, ο Δήμος Κεντρικού Ζαγορίου εντάχθηκε στον Δήμο Ζαγορίου (9).
17. Με απόφαση της 14ης Μαΐου 2013, το πρωτοβάθμιο πολιτικό δικαστήριο έκανε δεκτή την ανακοπή, δεχόμενο ότι η αναγκαστική εκτέλεση της χρηματικής απαιτήσεως έναντι της επιχειρήσεως δεν μπορούσε να επισπευσθεί κατά του Δήμου Ζαγορίου.
18. Η Επιτροπή άσκησε έφεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Μονομελούς Εφετείου Αθηνών (Ελλάδα).
19. Στην έφεσή της η Επιτροπή κατ’ ουσίαν υποστηρίζει ότι το δικαστήριο που επελήφθη της υποθέσεως στον πρώτο βαθμό (πολιτικό δικαστήριο) δεν είχε δικαιοδοσία να εκδικάσει την υπόθεση επειδή επρόκειτο για διοικητικής φύσεως διαφορά η οποία θα έπρεπε να εκδικασθεί από τα διοικητικά δικαστήρια. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι η αναγκαστική εκτέλεση μπορούσε να επισπευσθεί κατά του Δήμου Ζαγορίου.
20. Κατόπιν των ανωτέρω, το Μονομελές Εφετείο Αθηνών αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Ποιος ο χαρακτήρας των πράξεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της εκ των κανονισμών 2052/1988, 4253/1988 και 4256/1988 και συγκεκριμένα [είναι] οι πράξεις αυτές της Επιτροπής πράξεις δημοσίου δικαίου και γεννούν διοικητικές διαφορές ουσίας σε κάθε περίπτωση, ιδίως δε αν αντικείμενο της κατασχέσεως στα χέρια τρίτου από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι ιδιωτική απαίτηση, ενώ η αρχική απαίτηση για την ικανοποίηση της οποίας επισπεύδεται η εκτέλεση προέρχεται από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου η οποία γεννήθηκε από τις ως άνω πράξεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής[,] ή είναι πράξεις ιδιωτικού δικαίου και γεννούν ιδιωτικές διαφορές;
2) Υπό την πρόβλεψη του άρθρου 299 ΣΛΕΕ ότι η αναγκαστική εκτέλεση των πράξεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση εις βάρος προσώπων, εκτός των κρατών-μελών, διέπεται από τις διατάξεις της πολιτικής δικονομίας που ισχύει στο κράτος στην επικράτεια του οποίου επισπεύδεται η αναγκαστική εκτέλεση και υπό την πρόβλεψη του ιδίου άρθρου ότι ο έλεγχος της κανονικότητας των εκτελεστικών μέτρων ανήκει στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων, πώς καθορίζεται η δικαιοδοσία των εθνικών δικαστηρίων επί των διαφορών που γεννώνται από την εκτέλεση αυτή, όταν κατά το εθνικό δίκαιο οι διαφορές αυτές είναι διοικητικές διαφορές ουσίας, δηλαδή όταν η υποκείμενη σχέση είναι δημοσίου δικαίου;
3) Επί αναγκαστικής εκτελέσεως πράξεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που εκδίδεται κατ’ εφαρμογή των κανονισμών 2052/1988, 4253/1988 και 4256/1988 και επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση σε βάρος προσώπου, εκτός των κρατών‑μελών, [κρίνεται] η παθητική νομιμοποίηση του υπόχρεου προσώπου με βάση το εθνικό ή με βάση το κοινοτικό δίκαιο;
4) Όταν ο υπόχρεος για την εκπλήρωση χρηματικής υποχρεώσεως απορρεούσης από πράξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εκδοθείσα κατ’ εφαρμογήν των κανονισμών 2052/1988,4253/1988 και 4258/1988 είναι κοινοτική επιχείρηση, η οποία εν συνεχεία διαλύθηκε, υπέχει ο Δήμος στον οποίο ανήκει η εν λόγω επιχείρηση υποχρέωση για την εκπλήρωση της εν λόγω χρηματικής υποχρεώσεως προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σύμφωνα με τους ως άνω κανονισμούς;»
21. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο Δήμος Ζαγορίου, η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Επιπλέον, οι εν λόγω μετέχοντες στη διαδικασία ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Μαρτίου 2017.
IV. Ανάλυση
1. Επί του παραδεκτού
22. Μολονότι ενδεχομένως να υπάρχουν αμφιβολίες σχετικά με το παραδεκτό των ερωτημάτων που υποβάλλονται από το εθνικό δικαστήριο, ασφαλώς δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αυτά δεν συνδέονται με την κύρια διαφορά. Ως εκ τούτου συντρέχει υπέρ αυτών τεκμήριο λυσιτέλειας (10). Επιπλέον, μολονότι από ορισμένα σημεία των προδικαστικών ερωτημάτων μπορεί να δημιουργείται η εντύπωση ότι ζητείται από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει εθνικό δίκαιο, κάτι που σαφώς δεν αποτελεί αρμοδιότητά του (11), τα προδικαστικά ερωτήματα θέτουν ασφαλώς και γενικότερου χαρακτήρα ζητήματα που αφορούν την αλληλεπίδραση του δικαίου της Ένωσης και του εθνικού δικαίου. Τέλος, η τυχόν ασάφεια της αποφάσεως του εθνικού δικαστηρίου ή η έλλειψη διευκρινίσεων σχετικά με τις κρίσιμες εθνικές διατάξεις δεν εμπόδισε τους κύριους μετέχοντες στη διαδικασία και την Ελληνική Κυβέρνηση να υποβάλουν παρατηρήσεις.
23. Για τους λόγους αυτούς, κατά τη γνώμη μου τα ερωτήματα είναι παραδεκτά. Εντούτοις, όπως εκτίθεται παρακάτω, φρονώ ότι η εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου παροχή περιορισμένων διευκρινίσεων στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιορίζει σημαντικά τη δυνατότητα που έχει εν τοις πράγμασι το Δικαστήριο να δώσει εμπεριστατωμένη απάντηση.
2. Επί της ουσίας
1. Επί του πρώτου και του δευτέρου ερωτήματος
24. Η διαφορά της κύριας δίκης αφορά ανακοπή κατά της αναγκαστικής εκτελέσεως για την ικανοποίηση χρηματικής απαιτήσεως της Ένωσης, που επισπεύδεται βάσει αποφάσεως της Επιτροπής με την οποία επιβάλλεται χρηματική υποχρέωση. Μια βασική διαφωνία μεταξύ των διαδίκων στη δίκη ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου αφορά το ζήτημα αν η εκδίκαση αυτού του είδους των διαφορών εμπίπτει στη δικαιοδοσία των διοικητικών ή των πολιτικών δικαστηρίων.
25. Ο Δήμος Ζαγορίου και η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι οι εν λόγω διαφορές εμπίπτουν στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Η Επιτροπή, επικαλούμενη την αρχή της ισοδυναμίας, διατείνεται ότι οι διαφορές που αφορούν αναγκαστική εκτέλεση για την ικανοποίηση χρηματικών απαιτήσεων πρέπει να εκδικάζονται από τα ίδια δικαστήρια, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για απαιτήσεις του Ελληνικού Δημοσίου ή της Επιτροπής. Αντιλαμβάνομαι ότι, κατά την άποψη της Επιτροπής, αυτό σημαίνει ότι και στις δύο περιπτώσεις δικαιοδοσία θα πρέπει να έχουν τα διοικητικά δικαστήρια. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσονται τα δύο πρώτα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου.
26. Το δεύτερο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά κατ’ ουσίαν τον τρόπο καθορισμού των εθνικών δικαστηρίων που έχουν δικαιοδοσία για την εκδίκαση διαφορών όπως η διαφορά της κύριας δίκης. Το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά συγκεκριμένα τις συνέπειες που έχει για την εν λόγω επιλογή η φύση της έννομης σχέσεως από την οποία πηγάζει η διαφορά (αν είναι δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου). Αντιλαμβάνομαι ότι για τον λόγο αυτόν το αιτούν δικαστήριο, με το πρώτο του προδικαστικό ερώτημα, ζητεί να διευκρινισθεί εάν η έννομη σχέση από την οποία πηγάζει η ενώπιόν του διαφορά είναι δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου.
27. Επομένως, φρονώ ότι τόσο με το πρώτο όσο και με το δεύτερο ερώτημα το εθνικό δικαστήριο επιδιώκει να διασαφηνισθεί ποια δικαστήρια έχουν δικαιοδοσία για την εκδίκαση ένδικων προσφυγών που αφορούν την αναγκαστική εκτέλεση για την ικανοποίηση χρηματικών απαιτήσεων της Ένωσης. Ως εκ τούτου θα εξετάσω τα εν λόγω ερωτήματα από κοινού.
28. Θα ήθελα να επαναλάβω ότι οπωσδήποτε δεν εναπόκειται στο Δικαστηρίου να ερμηνεύει τους εθνικούς νόμους που αφορούν τη δικαιοδοσία των δικαστηρίων και, επ’ αυτής της βάσεως, να αποφαίνεται σε ποιο κλάδο δικαιοδοσίας πρέπει να εμπίπτει υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Ωστόσο, ανεξαρτήτως του πλέγματος των εθνικών κανόνων, το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου θέτουν επίσης ένα γενικότερο ζήτημα: ποιες προϋποθέσεις θέτει το δίκαιο της Ένωσης σχετικά με την αναγκαστική εκτέλεση για την ικανοποίηση χρηματικών απαιτήσεων της Ένωσης;
29. Κεντρικό ζήτημα για τα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου αποτελεί η ερμηνεία του άρθρου 299 ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι οι πράξεις της Επιτροπής που επιβάλλουν χρηματικές υποχρεώσεις εις βάρος προσώπων, εκτός των κρατών, είναι τίτλοι εκτελεστοί (12). Η εν λόγω διάταξη είναι τόσο καινοφανής όσο και λακωνική. Η διάταξη είναι καινοφανής (13), διότι καθιστά αποφάσεις ενός διεθνούς οργάνου άμεσα εκτελεστές σε εθνικό επίπεδο, χωρίς να απαιτείται κάποια διαδικασία αναγνωρίσεως από το κράτος μέλος (14). Η διάταξη είναι λακωνική, διότι παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο για όλα τα σχετικά με την αναγκαστική εκτέλεση ζητήματα.
30. Στο ίδιο λακωνικό πνεύμα, κανένα στοιχείο του άρθρου 299 ΣΛΕΕ δεν επιβάλλει τον καθορισμό από το εθνικό δίκαιο συγκεκριμένων δικαστηρίων για την εκδίκαση των οικείων διαφορών (διοικητικών, πολιτικών ή άλλων).
31. Ασφαλώς, το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 299 ΣΛΕΕ όντως προβλέπει ότι η αναγκαστική εκτέλεση των αποφάσεων που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση διέπεται από τις εθνικές «διατάξεις της πολιτικής δικονομίας».
32. Ωστόσο, όπως επισημαίνει η Επιτροπή στις γραπτές παρατηρήσεις της, η εν λόγω διάταξη αφορά απλώς τη διαδικασία περιαφής του εκτελεστήριου τύπου. Κατά τη γνώμη μου, τούτο επιβεβαιώνεται από τη διάρθρωση του άρθρου 299 ΣΛΕΕ. Το άρθρο 299 ΣΛΕΕ παραπέμπει στις διατάξεις της πολιτικής δικονομίας μόνο στην πρώτη περίοδο του δευτέρου εδαφίου του. Στο υπόλοιπο μέρος της ίδιας παραγράφου αναφέρεται στο στάδιο της διαδικασίας που περιλαμβάνει την περιαφή του εκτελεστήριου τύπου. Τα υπόλοιπα εδάφια της διατάξεως (άρθρο 299, τρίτο και τέταρτο εδάφιο) αφορούν επόμενα στάδια της αναγκαστικής εκτελέσεως. Δεν περιλαμβάνουν τέτοιου είδους περιορισμό. Ως εκ τούτου, όταν ολοκληρωθεί η περιαφή του εκτελεστήριου τύπου, η αναγκαστική εκτέλεση επισπεύδεται «κατά το εσωτερικό δίκαιο» (άρθρο 299, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ) και υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο που εμπίπτει στην «αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων» (άρθρο 299, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ).
33. Κατά συνέπεια, συνάγεται ότι η αναφορά στις «διατάξεις της πολιτικής δικονομίας» έχει την έννοια ότι αφορά μόνο τη διαδικασία περιαφής του εκτελεστήριου τύπου. Ως προς όλα τα υπόλοιπα στάδια, η διατύπωση του άρθρου 299 ΣΛΕΕ εμφανίζεται εντελώς ουδέτερη όσον αφορά τα εθνικά όργανα που πρέπει να διενεργήσουν την αναγκαστική εκτέλεση των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση εις βάρος προσώπων εκτός των κρατών.
34. Επιπλέον, δεν εντοπίζω (ούτε και γίνεται σχετική επίκληση από κανέναν από τους μετέχοντες στη διαδικασία) κάποια διάταξη που να επιβάλλει τον καθορισμό συγκεκριμένου είδους δικαστηρίων στον κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων, στον εκτελεστικό κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων ή στον εκτελεστικό κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων (ΕΓΤΠΕ).
35. Ελλείψει ειδικότερης διατάξεως στο δίκαιο της Ένωσης σχετικά με τα εθνικά δικαστήρια που έχουν δικαιοδοσία και αρμοδιότητα και κατά πάγια νομολογία, ο καθορισμός των εν λόγω δικαστηρίων εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εθνικής δικονομικής αυτονομίας, τηρουμένων των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας (15).
36. Τα ανωτέρω αποτελούν τη σύντομη απάντηση στα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου σχετικά με τον τρόπο καθορισμού του δικαστηρίου που έχει δικαιοδοσία. Εντούτοις, προκειμένου να παρασχεθεί στο αιτούν δικαστήριο η καλύτερη δυνατή συνδρομή, φρονώ ότι είναι χρήσιμο στο παρόν στάδιο να ασχοληθώ αναλυτικότερα με το πώς μπορούν να εφαρμοσθούν εν προκειμένω οι αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Κατά την εν λόγω ανάλυση, θα εξετάσω τα ειδικότερα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου σχετικά με την επιλογή μεταξύ διοικητικών και πολιτικών δικαστηρίων καθώς και την επιρροή την οποία ασκεί η φύση της έννομης σχέσεως μεταξύ των διαδίκων της κύριας δίκης ως δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, ζητήματα τα οποία αποτελούν τη βάση της διαφοράς.
37. Συμφωνώ με τη θέση της Επιτροπής ότι από κανένα στοιχείο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως δεν προκύπτει η ύπαρξη ζητήματος που να αφορά την αρχή της αποτελεσματικότητας σε σχέση με τον καθορισμό του δικαστηρίου που έχει δικαιοδοσία (16). Ιδίως, δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι ενδεχομένως να υπάρχει πρόβλημα προσβάσεως στα εθνικά δικαστήρια. Επίμαχο εν προκειμένω είναι το ζήτημα του είδους των δικαστηρίων –πολιτικά ή διοικητικά.
38. Ωστόσο, η εφαρμογή της αρχής της ισοδυναμίας είναι λιγότερο προφανής. Πράγματι, αυτό είναι το κύριο επιχείρημα της Επιτροπής σχετικά με το δεύτερο ερώτημα. Η Επιτροπή κατά βάση υποστηρίζει ότι αντικείμενο της δίκης είναι η ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθείσας ενισχύσεως και η αναγκαστική εκτέλεση για την είσπραξη της σχετικής απαιτήσεως. Σύμφωνα με την Επιτροπή, είτε η εν λόγω δίκη αφορά ενίσχυση που καταβλήθηκε από το Ελληνικό Δημόσιο και από εθνικούς πόρους είτε ενίσχυση που καταβλήθηκε από την Επιτροπή και από πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με βάση την αρχή της ισοδυναμίας δικαιοδοσία πρέπει να έχουν τα ίδια δικαστήρια. Είτε θα έχουν δικαιοδοσία τα διοικητικά δικαστήρια σε αμφότερες τις περιπτώσεις είτε τα πολιτικά δικαστήρια σε αμφότερες τις περιπτώσεις.
39. Κατά την άποψή μου, η απάντηση χρήζει περαιτέρω αναλύσεως. Απαιτείται εμπεριστατωμένη εξέταση των συνεπειών που επάγεται η αρχή της ισοδυναμίας σε υπόθεση όπως η υπό κρίση.
40. Γενικά, η αρχή της ισοδυναμίας απαιτεί την πραγματοποίηση διπλής συγκρίσεως (17). Προηγείται ο προσδιορισμός των συγκρίσιμων «διαδικασιών» ή «ένδικων προσφυγών» και έπεται η εξέταση του αν οι ένδικες προσφυγές που ασκούνται βάσει του δικαίου της Ένωσης τυγχάνουν λιγότερο ευνοϊκής μεταχειρίσεως σε σχέση με τις συγκρίσιμες ένδικες προσφυγές που ασκούνται βάσει του εθνικού δικαίου.
41. Για τη διαπίστωση της συγκρισιμότητας των διαδικασιών εξετάζονται «τόσο το αντικείμενο όσο και τα ουσιώδη χαρακτηριστικά των ενδίκων προσφυγών του εσωτερικού δικαίου που υποτίθεται ότι είναι παρόμοιες» (18). Σε κάποιες περιπτώσεις, το Δικαστήριο αναφέρεται στο «αντικε[ίμενό] τους, [στην] αιτί[α] τους ή [στα] ουσι[ώδη] στοιχεί[α] τους» (19). Όταν διαπιστώνεται ότι πρόκειται για παρόμοιες ένδικες προσφυγές, αυτές πρέπει να τυγχάνουν παρόμοιας μεταχειρίσεως. Προκειμένου να διαπιστωθεί αν συντρέχει παρόμοια μεταχείριση και αν τηρείται η αρχή της ισοδυναμίας, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να «εξετάσει κατά τρόπο αντικειμενικό και αφηρημένο την ομοιότητα των εν λόγω κανόνων από πλευράς της θέσεώς τους στην όλη διαδικασία, της εξελίξεως της εν λόγω διαδικασίας και των ιδιομορφιών των κανόνων» (20).
42. Η νομολογία παρουσιάζει ομολογουμένως κάποια αμφισημία ως προς την έννοια των όρων «ισοδύναμη» ή «παρόμοια» μεταχείριση. Σε κάποιες περιπτώσεις το Δικαστήριο ακολουθεί «αυστηρή» προσέγγιση, απαιτώντας πανομοιότυπη μεταχείριση (εφαρμογή «αδιακρίτως» επί των απαιτήσεων που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης και στο εθνικό δίκαιο (21)). Σε άλλες περιπτώσεις (όπως συμβαίνει συνηθέστερα) το Δικαστήριο χρησιμοποιεί μια πιο «ελαστική» διατύπωση, αποφαινόμενο ότι η μεταχείριση των ένδικων προσφυγών που ασκούνται βάσει του δικαίου της Ένωσης «δεν πρέπει να είναι λιγότερο ευνοϊκή» (22). Από την τελευταία αυτή διατύπωση προκύπτει σαφώς ότι υπάρχει περιθώριο για διαφορετική μεταχείριση, εφόσον οι εν λόγω διαφορές δεν παράγουν αρνητικά αποτελέσματα ως προς τις απαιτήσεις που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης σε σύγκριση με τις απαιτήσεις που βασίζονται στο εθνικό δίκαιο.
43. Κατά την άποψή μου, η ισοδυναμία απαιτεί απλώς να υπάρχει ομοιότητα και η μεταχείριση «[να μην] είναι λιγότερο ευνοϊκή». Δεν μπορεί να έχει την έννοια της απόλυτης ταυτίσεως των κανόνων. Αυτή η πιο εύλογη και ευέλικτη προσέγγιση δεν αποτυπώνεται απλώς πιο συχνά στη νομολογία· με την προσέγγιση αυτή αναγνωρίζεται επίσης το σχετικό με την «αυτονομία» μέρος της «εθνικής δικονομικής αυτονομίας», ενώ επιπλέον λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι κάποιοι κανόνες δεν προσφέρονται για αντικειμενική σύγκριση.
44. Κατόπιν των ανωτέρω διευκρινίσεων σχετικά με το περιεχόμενο της αρχής, προχωρώ στις ακόλουθες παρατηρήσεις σε σχέση με την υπό κρίση υπόθεση.
1) Ομοιότητατωνδιαδικασιών
45. Το πρώτο στάδιο κατά την εφαρμογή της αρχής της ισοδυναμίας στην υπό κρίση υπόθεση αποτελεί ο προσδιορισμός του είδους των διαδικασιών που θα συγκριθούν. Κατά τον εν λόγω προσδιορισμό, πρέπει να ληφθεί υπόψη το «αντικείμενο, η αιτία και τα ουσιώδη στοιχεία» (23) της ένδικης προσφυγής.
46. Η αρχική ένδικη προσφυγή από την οποία προέκυψε η παρούσα προδικαστική παραπομπή ήταν μια ανακοπή για την ακύρωση αναγκαστικής εκτελέσεως που επέσπευσε η Επιτροπή –συγκεκριμένα για την ακύρωση της επιταγής προς πληρωμή και του κατασχετήριου εγγράφου– σχετικά με χρηματική υποχρέωση.
47. Ως εκ τούτου, η εν λόγω ένδικη προσφυγή δεν επιδιώκει την αναγνώριση ή την αμφισβήτηση της υπάρξεως της απαιτήσεως ούτε και αμφισβητεί τη δημιουργία της, αλλά αντιθέτως αφορά την αναγκαστική της εκτέλεση. Γνωρίζω ότι, στο πλαίσιο τέτοιου είδους ένδικων προσφυγών που αφορούν την αναγκαστική εκτέλεση, κάποια κράτη μέλη σε ορισμένες περιπτώσεις ενδέχεται να προβλέπουν τη δυνατότητα αμφισβητήσεως της ίδιας της υπάρξεως της απαιτήσεως. Ωστόσο, δεν είναι σαφές από τη δικογραφία εάν αυτό συμβαίνει κατά κανόνα στην Ελλάδα ή ειδικά στην παρούσα περίπτωση. Σε κάθε περίπτωση, επισημαίνω ότι εν προκειμένω: α) δεν αμφισβητείται η ύπαρξη της απαιτήσεως από τον Δήμο Ζαγορίου· και β) ακόμα και αν συνέβαινε κάτι τέτοιο, το αιτούν δικαστήριο δεν θα ήταν αρμόδιο να εξετάσει το ίδιο την ύπαρξη της απαιτήσεως, καθώς αυτή απορρέει από πράξη της Ένωσης (την απόφαση της Επιτροπής), το κύρος της οποίας μπορεί να ελεγχθεί αποκλειστικά από το παρόν Δικαστήριο (24).
48. Η θέση μου επί του εν λόγω ζητήματος είναι η ακόλουθη: κατά τον καθορισμό του «αντικειμένου, της αιτίας και των ουσιωδών στοιχείων» ένδικης προσφυγής που αφορά αναγκαστική εκτέλεση, δεν είναι προφανές ότι η φύση της υποκείμενης σχέσεως από την οποία προέκυψε η απαίτηση είναι όντως κρίσιμη και, εφόσον είναι, πού έγκειται η κρισιμότητά της.
49. Από διαφορετική οπτική γωνία, η απόφαση της Επιτροπής θα μπορούσε να αντιμετωπισθεί όπως οποιοσδήποτε άλλος εκτελεστός τίτλος του εθνικού δικαίου, χωρίς η βάση της απαίτησης (δημόσιο ή ιδιωτικό δίκαιο) να έχει ιδιαίτερη σημασία. Όλα εξαρτώνται από τους εθνικούς δικονομικούς κανόνες που ρυθμίζουν την αναγκαστική εκτέλεση: πράγματι, μπορεί να υπάρχουν εθνικές έννομες τάξεις στο πλαίσιο των οποίων κάθε «εκτελεστός τίτλος δημοσίου δικαίου» εμπίπτει αποκλειστικά στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων. Ωστόσο, μπορεί να υπάρχουν και νομικά συστήματα στο πλαίσιο των οποίων η αναγκαστική εκτέλεση εμπίπτει στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων μόνον όσον αφορά τις αποφάσεις που εκδίδονται από τα ίδια τα διοικητικά δικαστήρια. Για την εκτέλεση των αποφάσεων που δεν προέρχονται από το εν λόγω σύστημα θα είναι απαραίτητη η περιαφή εκτελεστήριου τύπου. Μια τέτοια κατάσταση εξ ορισμού δεν θα μπορούσε να συγκριθεί με εθνική διοικητική απόφαση που έχει καταστεί απρόσβλητη, ως προς την οποία σε καμία περίπτωση δεν απαιτείται η εν λόγω διαδικασία. Ωστόσο, σε άλλα νομικά συστήματα, η αναγκαστική εκτέλεση κάθε τελεσίδικης αποφάσεως που επιβάλλει χρηματική υποχρέωση, είτε αυτή προέρχεται από τα διοικητικά είτε από τα πολιτικά είτε ακόμα και από τα ποινικά δικαστήρια (25), μπορεί να εμπίπτει στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων ή ακόμη και να ανατεθεί σε άλλους δημόσιους λειτουργούς που δεν εντάσσονται (άμεσα) στο δικαστικό σύστημα.
50. Όλα αυτά τα θεωρητικά παραδείγματα νομικών συστημάτων παρατίθενται για έναν και μόνο λόγο: για να υπογραμμίσουν ότι δεν είναι δεδομένο ότι ο χαρακτήρας της υποκείμενης σχέσεως πρέπει να είναι αποφασιστικής σημασίας ή να αποτελεί καθοριστικό παράγοντα κατά την εκτίμηση της ομοιότητας των ένδικων προσφυγών και την εφαρμογή της αρχής της ισοδυναμίας. Αναλόγως των παραμέτρων που τίθενται από το εθνικό σύστημα, εφόσον έχει χωρήσει η περιαφή του εκτελεστήριου τύπου στην απόφαση και είναι δυνατή η εκτέλεση της εν λόγω αποφάσεως βάσει του εθνικού δικαίου, πολύ μικρή σημασία μπορεί να έχει η βάση της χρηματικής υποχρεώσεως.
51. Εν τέλει απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει το ζήτημα της ισοδυναμίας, ακριβώς επειδή «είναι το μόνο που έχει άμεση γνώση των δικονομικών κανόνων» (26), γεγονός το οποίο του δίνει τη δυνατότητα να έχει σαφή εικόνα σχετικά με ζητήματα του είδους αυτού.
52. Πάντως και ανεξαρτήτως όλων αυτών των επιφυλάξεων, το αιτούν δικαστήριο με το πρώτο του προδικαστικό ερώτημα ζητεί να διευκρινιστεί ο χαρακτήρας της υποκείμενης σχέσεως μεταξύ των διαδίκων της ενώπιόν του υποθέσεως, υπονοώντας ότι θεωρεί ότι η εν λόγω σχέση είναι κρίσιμη για τον καθορισμό του αν συντρέχει εν προκειμένω περίπτωση ισοδυναμίας. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν η εν λόγω σχέση και η απαίτηση θα πρέπει να χαρακτηριστούν ως «δημόσιες» ή «ιδιωτικές».
53. Στο δίκαιο της Ένωσης δεν γίνεται τυπική διάκριση μεταξύ «δημόσιου» και «ιδιωτικού» δικαίου (27). Ωστόσο, στον βαθμό που αυτό μπορεί να αποβεί χρήσιμο για το αιτούν δικαστήριο κατά την εκτίμηση της ομοιότητας των διαδικασιών, επισημαίνω ότι η υποκείμενη πράξη –η απόφαση της Επιτροπής– «επιβάλλει» χρηματική υποχρέωση (για να χρησιμοποιήσω τον ίδιο όρο με το άρθρο 299 ΣΛΕΕ). Πάντως, όπου και να βρίσκεται το ακριβές όριο μεταξύ «δημοσίου» και «ιδιωτικού» στα επιμέρους εθνικά νομικά συστήματα (28) και όποιον από τους πλέον κοινούς ορισμούς του «δημοσίου» και να έχει κανείς υπόψη του (θεωρία της εξουσίας, του συμφέροντος, ή οργανική θεωρία, δηλαδή βασιζόμενη στη διάρθρωση), η «επιβολή» χρηματικής υποχρεώσεως με μονομερή απόφαση που έχει εκδοθεί από θεσμικό όργανο, με την οποία ζητείται η ανάκτηση ενισχύσεως που καταβλήθηκε από δημόσιους πόρους, οπωσδήποτε θα χαρακτηριζόταν ως «δημόσια» βάσει οποιασδήποτε από τις εν λόγω προσεγγίσεις.
54. Τονίζω ότι δεν υπαινίσσομαι ότι υπάρχει κάποιου είδους τυπική νομική διάκριση μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού δικαίου κατά το δίκαιο της Ένωσης ή ότι γνωρίζω σε ποιο βαθμό μια τέτοια διάκριση απαντά στα εθνικά δίκαια. Αντιθέτως, επιθυμώ απλώς να επισημάνω το προφανές και αδιαμφισβήτητο γεγονός ότι, με τη μονομερή επιβολή χρηματικής υποχρεώσεως περί επιστροφής χρηματοδοτικής ενισχύσεως, η Επιτροπή άσκησε σαφώς μια «ειδική» εξουσία, αυτοτελή σε σχέση με τους κοινούς κανόνες που εφαρμόζονται σε σχέσεις μεταξύ ιδιωτών (29). Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να προσδιορίσει ποιος είναι ο ρόλος του γεγονότος αυτού στην εκτίμηση της ισοδυναμίας, υπό τις περαιτέρω επιφυλάξεις που προεκτέθηκαν στο παρόν τμήμα.
2) Ομοιότητα κανόνων
55. Από τη στιγμή που το αιτούν δικαστήριο έχει διαπιστώσει, βάσει του αντικειμένου, της αιτίας και των ουσιωδών στοιχείων της ένδικης προσφυγής, με ποιο είδος διαδικασίας θα πρέπει να συγκριθεί η επίμαχη στην κύρια δίκη διαδικασία, πρέπει να προχωρήσει στη διαπίστωση εάν είναι παρόμοιοι οι εφαρμοστέοι δικονομικοί κανόνες. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο συγκεκριμένα προβληματίζεται σχετικά με την επιλογή του δικαστηρίου που έχει δικαιοδοσία, αν αυτό πρέπει να είναι διοικητικό ή πολιτικό.
56. Εάν υποτεθεί προς το παρόν ότι το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι διαδικασίες «παρόμοιες» με εκείνη της κύριας δίκης κανονικά εκδικάζονται σε κάθε περίπτωση από τα πολιτικά δικαστήρια, τότε δεν φαίνεται να υπάρχει διαφορετική μεταχείριση από απόψεως δικαιοδοσίας. Η κύρια υπόθεση εκδικάζεται ήδη από πολιτικό δικαστήριο, όπως συμβαίνει με «παρόμοιες» διαδικασίες.
57. Εάν, όμως, υποτεθεί ότι το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι διαδικασίες «παρόμοιες» με την επίμαχη στην κύρια δίκη συνήθως εκδικάζονται από τα διοικητικά δικαστήρια, τότε όντως υπάρχει διαφορετική μεταχείριση: οι «παρόμοιες» διαδικασίες εκδικάζονται από τα πολιτικά δικαστήρια όταν διάδικος είναι η Επιτροπή και από τα διοικητικά δικαστήρια σε (ορισμένες) άλλες περιπτώσεις.
58. Συνεπάγεται η εν λόγω εφαρμογή διαφορετικών δικονομικών κανόνων σε παρόμοιες διαδικασίες αυτομάτως παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας;
59. Προκειμένου να απαντήσει στο εν λόγω ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει «την ομοιότητα των εν λόγω κανόνων από πλευράς της θέσεώς τους στην όλη διαδικασία, της εξελίξεως της εν λόγω διαδικασίας και των ιδιομορφιών των κανόνων» (30). Θα συντρέχει περίπτωση παραβιάσεως της αρχής της ισοδυναμίας μόνον εάν η εφαρμογή μη παρόμοιων κανόνων οδηγεί σε λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση των απαιτήσεων που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης.
60. Ωστόσο, προκειμένου το εθνικό δικαστήριο να είναι σε θέση να προβεί στην εν λόγω εκτίμηση, θα πρέπει να υπάρχει σαφήνεια και ακρίβεια σχετικά με τον συγκεκριμένο υπό εξέταση κανόνα. Η ομοιότητα των κανόνων μπορεί, εξ ορισμού, να εξεταστεί μόνο όσον αφορά συγκεκριμένο κανόνα και τη λειτουργία του (όπως είναι η νομιμοποίηση, η παραγραφή, οι προθεσμίες, τα δικαστικά έξοδα, η εκπροσώπηση κ.λπ.). Αντιθέτως, η εκτίμηση της ομοιότητας υπό την έννοια της μη προβλέψεως λιγότερο ευνοϊκής μεταχειρίσεως όσον αφορά ολόκληρο σύστημα δικαιοδοσίας μόνον ως άθλος του Ηρακλή για τον δικαστή θα μπορούσε να γίνει νοητή.
61. Ως εκ τούτου, ελλείψει ακριβούς και συγκεκριμένης αποδείξεως, κανόνας που ορίζει ότι έχουν δικαιοδοσία τα διοικητικά δικαστήρια, αντί για τα πολιτικά, δεν είναι αυτός καθ’ εαυτόνπροδήλως ευνοϊκός ή δυσμενής για οποιονδήποτε από τους διαδίκους. Προσθέτω δε ότι από κανένα σημείο της αποφάσεως περί παραπομπής ή των παρατηρήσεων των μετεχόντων στην παρούσα διαδικασία δεν προκύπτει για ποιον ακριβώς λόγο μπορεί να είναι δυσμενής η απονομή δικαιοδοσίας στα πολιτικά αντί για τα διοικητικά δικαστήρια στην Ελλάδα.
62. Η απόφαση του Δικαστηρίου Baczó και Vizsnyiczai σαφώς ενισχύει το ανωτέρω συμπέρασμα. Στην εν λόγω υπόθεση, ετέθη στο Δικαστήριο το ερώτημα εάν ο καθορισμός περιφερειακών δικαστηρίων ως αρμοδίων για την επίλυση ορισμένων διαφορών που απέρρεαν από το δίκαιο της Ένωσης όταν τα τοπικά δικαστήρια ήταν αρμόδια για παρόμοιες διαφορές που απέρρεαν από το εθνικό δίκαιο αποτελούσε παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι δεν αποτελούσε παραβίαση καθώς «[ο καθορισμός των] περιφερειακών δικαστηρίων [ως αρμοδίων] να επιλαμβάνονται των αγωγών που ασκούνται για λόγους αντλούμενους από το δίκαιο της Ένωσης δεν συνιστά κατ’ ανάγκην δικονομική ρύθμιση δυνάμενη να χαρακτηριστεί ως ‟δυσμενής”» (31).
63. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι ο καθορισμός των πολιτικών δικαστηρίων και των διοικητικών δικαστηρίων ως εχόντων δικαιοδοσία προκειμένου να επιληφθούν παρόμοιων διαδικασιών που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης και από το εθνικό δίκαιο, αντιστοίχως δεν αποτελεί αυτός καθ’ εαυτόν παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας. Αυτό θα συμβαίνει μόνον όταν σαφώς συνιστά, ως προς ένα ή περισσότερα από τα στοιχεία της διαδικασίας, λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση ως προς τις απαιτήσεις που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης. Εν τέλει, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει αν η επιλογή των πολιτικών αντί για τα διοικητικά δικαστήρια μπορεί να θεωρηθεί «δυσμενής» υπό αυτή την έννοια.
64. Όσον αφορά την άποψη ότι οι κανόνες που εφαρμόζονταιαπό τα πολιτικά δικαστήρια, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων που προβλέπουν μέσα ένδικης προστασίας, ενδεχομένως να είναι δυσμενείς για την Επιτροπή, σε σύγκριση με εκείνους που εφαρμόζονται από τα διοικητικά δικαστήρια, σημειώνω απλώς ότι δεν υποστηρίζεται κάτι τέτοιο από την Επιτροπή ούτε και το Δικαστήριο έχει λάβει πληροφορίες με άλλον τρόπο επί του θέματος αυτού.
3) Πρόταση
65. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω η απάντηση στο πρώτο και στο δεύτερο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου να είναι η εξής: απόκειται στο εθνικό δίκαιο, υπό την επιφύλαξη των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, να καθορίσει ποια δικαστήρια έχουν δικαιοδοσία να επιλαμβάνονται ανακοπών για την ακύρωση της αναγκαστικής εκτελέσεως πράξεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση εις βάρος προσώπων εκτός των κρατών μελών, βάσει του άρθρου 299 ΣΛΕΕ. Προκειμένου να διαπιστώσει εάν έχει συντρέξει παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας, το εθνικό δικαστήριο πρέπει, πρώτον, να εξακριβώσει εάν οι οικείες διαδικασίες είναι παρόμοιες όσον αφορά το αντικείμενο, την αιτία και τα ουσιώδη στοιχεία τους και, δεύτερον, να εξετάσει εάν οι δικονομικοί κανόνες οι οποίοι διέπουν τις ένδικες προσφυγές που ασκούνται βάσει του δικαίου της Ένωσης είναι λιγότερο ευνοϊκοί από εκείνους οι οποίοι διέπουν τις ένδικες προσφυγές που ασκούνται αποκλειστικά βάσει του εθνικού δικαίου.
2. Επί του τρίτου και του τέταρτου ερωτήματος
66. Με το τρίτο του προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί εάν, όταν η Επιτροπή επιδιώκει την ανάκτηση ενισχύσεως που έχει καταβληθεί αχρεωστήτως κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού περί διαρθρωτικών ταμείων και των εκτελεστικών αυτού κανονισμών, ο κύκλος των προσώπων εναντίον των οποίων μπορεί να επισπευσθεί αναγκαστική εκτέλεση (32) καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο ή από το δίκαιο της Ένωσης.
67. Με το τέταρτό του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά εάν, σε περίπτωση που επιχείρηση οφείλει να επιστρέψει κονδύλια που έλαβε βάσει του κανονισμού περί διαρθρωτικών ταμείων και των εκτελεστικών αυτού κανονισμών, και στη συνέχεια διαλυθεί, η δημόσια αρχή στην οποία ανήκει η επιχείρηση πρέπει να προβεί στην επιστροφή των εν λόγω κονδυλίων.
68. Δεδομένης της άμεσης σχέσεως μεταξύ του τρίτου και του τέταρτου ερωτήματος, θα εξετάσω τα εν λόγω ερωτήματα από κοινού.
69. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το πρόσωπο ή τα πρόσωπα εις βάρος των οποίων επιβάλλεται η χρηματική υποχρέωση καθορίζονται από την πράξη της Ένωσης που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο του άρθρου 299 ΣΛΕΕ (και επομένως από το δίκαιο της Ένωσης).
70. Συμφωνώ. Αυτό προκύπτει σαφώς από τη διατύπωση του πρώτου εδαφίου του άρθρου 299 ΣΛΕΕ. Στην υπό κρίση περίπτωση, η εν λόγω πράξη –η απόφαση της Επιτροπής– απευθυνόταν αποκλειστικά στην επιχείρηση.
71. Στην παρούσα περίπτωση, ωστόσο, η κατάσταση περιπλέκεται περαιτέρω από το γεγονός ότι στη συνέχεια η επιχείρηση διαλύθηκε. Κατά συνέπεια, η επιταγή προς πληρωμή απευθύνθηκε προς κάποιο άλλο πρόσωπο –το Κεντρικό Ζαγόρι– και το κατασχετήριο έγγραφο αφορούσε τις τραπεζικές καταθέσεις του Κεντρικού Ζαγορίου.
72. Υπενθυμίζεται ότι η ανακοπή ασκήθηκε από το Κεντρικό Ζαγόρι. Ωστόσο, πριν από την εκδίκαση της εν λόγω ανακοπής στον πρώτο βαθμό, το Κεντρικό Ζαγόρι συνενώθηκε με τον Δήμο Ζαγορίου.
73. Εάν επισπεύδεται αναγκαστική εκτέλεση κατά προσώπου διαφορετικού από εκείνο προς το οποίο απευθύνθηκε η απόφαση της Επιτροπής, πρέπει η νομική βάση για την εν λόγω υποκατάσταση να αναζητείται στο εθνικό δίκαιο ή στο δίκαιο της Ένωσης;
74. Θεωρώ ότι η απάντηση στο παραπάνω ερώτημα είναι, σαφέστατα, στο εθνικό δίκαιο. Το άρθρο 299 ΣΛΕΕ αναφέρει ρητώς ότι η αναγκαστική εκτέλεση εν γένει διέπεται από το εθνικό δίκαιο. Επιπλέον, δεν εντοπίζω κάποια νομική βάση στον κανονισμό περί διαρθρωτικών ταμείων ή στους εκτελεστικούς του κανονισμούς σχετικά με την επίσπευση αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του προσώπου Β λόγω υποχρεώσεως που έχει επιβληθεί στο πρόσωπο Α κατ’ εφαρμογήν των εν λόγω κανονισμών και του άρθρου 299 ΣΛΕΕ.
75. Απαντώντας σε συγκεκριμένες ερωτήσεις επί του σημείου αυτού κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή πράγματι δεν ήταν σε θέση να εντοπίσει τέτοια νομική βάση στο παράγωγο δίκαιο της Ένωσης (33).
76. Για να είμαστε ακριβείς, το ερώτημα που υποβλήθηκε αφορά την επιλογή του προσώπου κατά του οποίου επισπεύδεται η αναγκαστική εκτέλεση (στην παρούσα περίπτωση του προσώπου προς το οποίο απευθύνθηκε η επιταγή προς πληρωμή και του οποίου οι τραπεζικές καταθέσεις κατασχέθηκαν, δηλαδή, του Κεντρικού Ζαγορίου). Δεν διατυπώνω συμπεράσματα σχετικά με τους δυνητικούς αποδέκτες των πράξεων της Επιτροπής τις οποίες αφορά το πρώτο εδάφιο του άρθρου 299 ΣΛΕΕ. Το εάν η Επιτροπή μπορούσε ή όχι να έχει απευθύνει την απόφασή της στον μέτοχο της επιχειρήσεως (ή τον δήμο στον οποίο στη συνέχεια εντάχθηκε) και επί ποιας νομικής βάσεως έπρεπε να επιλεγεί ο αποδέκτης αποτελεί υποθετικό ερώτημα το οποίο δεν άπτεται του αντικειμένου της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
77. Το εάν η αναγκαστική εκτέλεση μπορεί να επισπευσθεί ή όχι κατά προσώπου διαφορετικού από εκείνο στο οποίο απευθύνεται η απόφαση της Επιτροπής συνιστά ζήτημα εθνικού δικαίου, σύμφωνα με την αρχή της εθνικής δικονομικής αυτονομίας.
78. Ωστόσο, σύμφωνα με την προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15 νομολογία, η εθνική δικονομική αυτονομία υπόκειται με τη σειρά της στις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας.
79. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, προκειμένου να τηρηθούν οι αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, πρέπει να της επιτραπεί να επισπεύσει την αναγκαστική εκτέλεση της αποφάσεώς της κατά του Δήμου Ζαγορίου (34). Η Επιτροπή υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι οι κρίσιμες ρυθμίσεις του ελληνικού δικαίου δίνουν στους δήμους τη δυνατότητα να αναλαμβάνουν όλα τα περιουσιακά στοιχεία των (διαλυθεισών) δημοτικών επιχειρήσεων και να επιλέγουν κατά το δοκούν τις οφειλές που αναλαμβάνουν. Προβλέπεται ωστόσο εξαίρεση όσον αφορά τη διαδοχή ως προς ορισμένες απαιτήσεις του Ελληνικού Δημοσίου και των οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως, η οποία είναι υποχρεωτική. Έτσι, οι απαιτήσεις του Ελληνικού Δημοσίου και των οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως χαίρουν προνομιακής μεταχειρίσεως.
80. Σύμφωνα με την Επιτροπή, στο μέτρο που η διαδοχή από τον Δήμο Ζαγορίου όσον αφορά τις οφειλές της επιχειρήσεως έναντι της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξαιρείται εξαιτίας των εν λόγω εθνικών ρυθμίσεων, η εφαρμογή του άρθρου 299 ΣΛΕΕ καθίσταται αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής και ως εκ τούτου συντρέχει παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας. Στον βαθμό που η διαδοχή από τον Δήμο Ζαγορίου καλύπτει τις οφειλές προς το Ελληνικό Δημόσιο και τους οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως, όχι όμως και τις οφειλές προς την Ευρωπαϊκή Ένωση, συντρέχει παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας.
81. Απόκειται τελικώς στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει εάν εν προκειμένω έχουν τηρηθεί οι αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Η όποια καθοδήγηση μπορεί να παρασχεθεί από το Δικαστήριο παρεμποδίζεται από το γεγονός ότι στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν παρέχονται λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τους κανόνες περί διαδοχής στους οποίους η Επιτροπή και ο Δήμος Ζαγορίου παραπέμπουν με τις παρατηρήσεις τους. Εντούτοις, προκειμένου να συνδράμω το αιτούν δικαστήριο στην εκτίμησή του, θα ήθελα να διατυπώσω τις ακόλουθες παρατηρήσεις.
1) Το άρθρο 299 ΣΛΕΕ και οι εθνικοί κανόνες περί διαδοχής
82. Προκαταρκτικώς, θα μπορούσε να αμφισβητηθεί το εάν οι κανόνες περί διαδοχής ως προς τις υποχρεώσεις μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο εκτιμήσεως βάσει των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Πράγματι, δεν είναι σαφές σε ποιους κανόνες έχουν εφαρμογή οι εν λόγω αρχές.
83. Η διττή απαίτηση της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας διατυπώθηκε από τη νομολογία ως περιορισμός στην εθνική δικονομική αυτονομία. Όντως, οι αρχές αυτές έχουν πολύ συχνή εφαρμογή στο εν λόγω πλαίσιο. Βάσει αυτών εκτιμάται η ισοδυναμία και η αποτελεσματικότητα της δικονομικής μεταχειρίσεως μέσω της εφαρμογής παρόμοιων δικονομικών κανόνων. Ωστόσο, συχνά έχουν την έννοια ότι θέτουν γενικότερα περιορισμούς στη δικαστική αυτονομία και στην αυτονομία όσον αφορά τα μέσα ένδικης προστασίας (35), καθώς επίσης και σε σχέση με σαφώς μη δικονομικές ρυθμίσεις ή ρυθμίσεις που δεν έχουν σχέση με μέσα ένδικης προστασίας (36). Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η εφαρμογή τους στην αιτιώδη συνάφεια (37), στις απορρέουσες από σύμβαση συνέπειες της μη συμμορφώσεως με οδηγία (38), καθώς και στην επιλογή των αρμόδιων οργάνων (39). Εντεύθεν γεννάται το ερώτημα αν οι εν λόγω αρχές μπορούν να τυγχάνουν εφαρμογής και επί των κανόνων περί διαδοχής, οι οποίοι θεωρούνται αμιγείς κανόνες του ουσιαστικού δικαίου, τουλάχιστον σε κάποια εθνικά νομικά συστήματα.
84. Κατά τη γνώμη μου, χωρίς να παραγνωρίζεται η σταδιακή εξέλιξη της νομολογίας στον οικείο τομέα, η διττή απαίτηση της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας μπορεί σήμερα να θεωρηθεί ότι τυγχάνει «οριζόντιας» εφαρμογής επί οποιασδήποτε νομοθετικής επιλογής εκ μέρους των κρατών μελών, η οποία αφορά τα μέσα ένδικης προστασίας και την αναγκαστική εκτέλεση του δικαίου της Ένωσης σε εθνικό επίπεδο, ελλείψει σχετικών κανόνων της Ένωσης. Για τον λόγο αυτόν, φρονώ ότι οι εν λόγω αρχές θα μπορούσαν, τουλάχιστον δυνητικά, να τύχουν εφαρμογής επί των κανόνων περί διαδοχής.
85. Ωστόσο, διατηρώ μια σημαντική επιφύλαξη σχετικά με την εφαρμογή τους επί των κανόνων περί διαδοχής στην παρούσα υπόθεση. Με απλά λόγια, φρονώ ότι οι εν λόγω κανόνες δεν παρουσιάζουν τον απαιτούμενο βαθμό εγγύτητας ώστε να αμφισβητηθούν επιτυχώς βάσει των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Παρά την εν γένει ευρεία εφαρμογή των ως άνω αρχών όπως εκτέθηκε στο προηγούμενο σημείο, πρέπει να υπάρχει σαφής σύνδεσμος μεταξύ του αρχικού δικαιώματος ή της αρχικής υποχρεώσεως που βασίζεται στο δίκαιο της Ένωσης και του συγκεκριμένου εθνικού κανόνα που εμποδίζει την άσκηση του δικαιώματος ή την εκπλήρωση της υποχρεώσεως σε εθνικό επίπεδο σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Οι εν λόγω αρχές δεν παρέχουν ούτε και πρέπει να καταλήξουν να παρέχουν απεριόριστη δυνατότητα αμφισβητήσεως κάθε μη αρεστού κανόνα του εθνικού δικονομικού ή ουσιαστικού δικαίου, όσο έμμεση κι αν είναι η σχέση του με το αντικείμενο της αρχικής υποχρεώσεως (40).
86. Το άρθρο 299 ΣΛΕΕ αποτελεί διάταξη που αφορά την αναγκαστική εκτέλεση πράξεων που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση. Είναι επομένως ευλόγως αναμενόμενο ότι στο πεδίο εφαρμογής του εμπίπτουν οι εθνικοί κανόνες που αφορούν την αναγκαστική εκτέλεση τέτοιων πράξεων που διενεργείται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Ωστόσο, φαίνεται να αποτελεί λογικό άλμα το συμπέρασμα ότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου και οι έχοντες ελάχιστη μόνο σχέση με τις πράξεις αυτές εθνικοί κανόνες περί διαδοχής ως προς τις οφειλές στο πλαίσιο της διαλύσεως επιχειρήσεων και της συνενώσεως δήμων.
87. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως η διττή απαίτηση της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, εξεταζόμενη στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 299 ΣΛΕΕ σε εθνικό επίπεδο, σαφώς δεν καλύπτει τους εθνικούς κανόνες περί διαδοχής ως προς τις οφειλές στο πλαίσιο της διαλύσεως επιχειρήσεων και της συνενώσεως δήμων.
88. Εάν παρά ταύτα το Δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι οι αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας μπορούν να τύχουν εφαρμογής εν προκειμένω όσον αφορά τους εθνικούς κανόνες περί διαδοχής, θα διατυπώσω επίσης προτάσεις σχετικά με την εφαρμογή αμφοτέρων των εν λόγω αρχών στις απαντήσεις του τρίτου και του τέταρτου ερωτήματος. Από απόψεως ισοδυναμίας, η κύρια δυσκολία είναι η απόδειξη της πραγματικής συγκρισιμότητας των διαδικασιών και της μεταχειρίσεως, όσον αφορά τη συγκεκριμένη αυτή πτυχή της αναγκαστικής εκτελέσεως. Από απόψεως αποτελεσματικότητας, είναι αμφίβολο το κατά πόσο μια τέτοια ρύθμιση η οποία δεν έχει την απαιτούμενη εγγύτητα μπορεί να καταστήσει την ικανοποίηση απαιτήσεων που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης «αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή».
89. Προχωρώ στη διεξοδική εξέταση καθεμιάς από τις εν λόγω αρχές.
2) Η αρχή της ισοδυναμίας
90. Όσον αφορά την αρχή της ισοδυναμίας, η Επιτροπή προβάλλει κατ’ ουσίαν το επιχείρημα ότι θα έπρεπε να τυγχάνει της ίδιας μεταχειρίσεως με το Ελληνικό Δημόσιο (41) όσον αφορά την εφαρμογή των κανόνων περί διαδοχής, στο πλαίσιο της διενέργειας πράξεων αναγκαστικής εκτελέσεως για την είσπραξη απαιτήσεως.
91. Η βασική αδυναμία που εντοπίζω στο εν λόγω επιχείρημα είναι ότι η αρχή της ισοδυναμίας δεν χρησιμοποιείται για τη σύγκριση νομικών προσώπων ή κρατών και θεσμικών οργάνων και της μεταχειρίσεως που υφίστανται. Η εν λόγω αρχή δεν αφορά την ίση μεταχείριση των πιστωτών (42). Αντιθέτως, η αρχή της ισοδυναμίας αφορά τη διασφάλιση της παρόμοιας αντιμετωπίσεως των ενδίκων διαδικασιών, με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης. Επιτάσσει να μην υφίστανται λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση οι απαιτήσεις που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης σε σχέση με τις παρόμοιες απαιτήσεις που βασίζονται στο εθνικό δίκαιο (43).
92. Ωστόσο, στον βαθμό που το επιχείρημα της Επιτροπής μπορεί να ερμηνευθεί ως προσπάθεια συγκρίσεως διαδικασιών, όπως εξηγείται ανωτέρω, στα σημεία 25 και 38 έως 41, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να καθορίσει αν πρόκειται για παρόμοιες διαδικασίες, με βάση το αντικείμενο, την αιτία και τα ουσιώδη στοιχεία τους. Κατά τον εν λόγω καθορισμό, το αιτούν δικαστήριο μπορεί να λάβει υπόψη του το γεγονός ότι η επίμαχη στο πλαίσιο της κύριας δίκης αναγκαστική εκτέλεση απορρέει από την εκ μέρους της Επιτροπής άσκηση ειδικών αρμοδιοτήτων, αυτοτελών σε σχέση με τους συνήθεις κανόνες που εφαρμόζονται στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών. Στο πλαίσιο αυτό, παραπέμπω στο σκεπτικό που ήδη έχει εκτεθεί στο σημείο 54 των παρουσών προτάσεων.
93. Εφόσον το αιτούν δικαστήριο καταλήξει ότι πρόκειται για παρόμοιες διαδικασίες, θα πρέπει να εκτιμήσει την ομοιότητα των κανόνων και να διαπιστώσει αν όντως συντρέχει μη ευνοϊκή μεταχείριση των απαιτήσεων που βασίζονται στο δίκαιο της Ένωσης, όπως διατείνεται η Επιτροπή. Από την άποψη αυτή, είναι προφανώς σημαντικό να έχει καταλήξει σε σαφές συμπέρασμα όσον αφορά την ακριβή φύση του κανόνα του οποίου γίνεται επίκληση και ο οποίος εκτιμάται με γνώμονα την αρχή της ισοδυναμίας.
3) Αρχή της αποτελεσματικότητας
94. Εθνικός κανόνας μπορεί να αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας εάν καθιστά την ενάσκηση δικαιωμάτων αντλούμενων από το δίκαιο της Ένωσης αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή. Ο Δήμος Ζαγορίου υποστήριξε, χωρίς να αντικρουσθεί ως προς το σημείο αυτό από την Επιτροπή, ότι στην πραγματικότητα η επιχείρηση εξακολουθεί να υφίσταται ακόμη και να διαθέτει περιουσιακά στοιχεία, τα οποία βρίσκονται στην κατοχή κάποιας τράπεζας. Εφόσον αυτό συμβαίνει, και η Επιτροπή είχε ή ακόμα έχει τη δυνατότητα να ανακτήσει πλήρως το ποσό της ενισχύσεως από την επιχείρηση, φρονώ ότι δεν μπορεί να συντρέχει παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας.
95. Το αν η επιχείρηση εξακολουθεί να υφίσταται και να κατέχει περιουσιακά στοιχεία αποτελεί πραγματικό ζήτημα, η διαπίστωση του οποίου απόκειται στο εθνικό δικαστήριο. Ωστόσο, στον βαθμό που η εν λόγω επιχείρηση όντως υφίσταται και διαθέτει περιουσιακά στοιχεία, όπως υποστηρίζεται από τον Δήμο Ζαγορίου, προσθέτω τις ακόλουθες σκέψεις, όσον αφορά την αρχή της αποτελεσματικότητας.
96. Εάν οι κρίσιμοι εθνικοί κανόνες για τη διαδοχή προβλέπουν τη δυνατότητα δημόσιας αρχής, η οποία έχει τον έλεγχο εταιρίας που εισέπραξε αχρεωστήτως ενίσχυση από την Ένωση, να ρευστοποιήσει την εν λόγω εταιρία και βασικά να αναλάβει η ίδια όλα τα περιουσιακά στοιχεία της εταιρίας, συμπεριλαμβανομένης της ενισχύσεως, έχοντας παράλληλα τη διακριτική ευχέρεια να αποποιηθεί τις οφειλές της εταιρίας που θα επιλέξει, τότε όντως το ενδεχόμενο αυτό εγείρει ζητήματα που άπτονται της αρχής της αποτελεσματικότητας.
97. Μολονότι αυτή φαίνεται να είναι η έννοια του ισχυρισμού της Επιτροπής, δεν γνωρίζω κατά πόσο ένα τέτοιο ενδεχόμενο αντιστοιχεί κατά κάποιον τρόπο στους ισχύοντες σε εθνικό επίπεδο κανόνες που είναι κρίσιμοι στην κύρια δίκη. Πράγματι, τουλάχιστον με βάση τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, παρατηρείται ασυμφωνία σχετικά με το καθ’ ύλην, προσωπικό και χρονικό πεδίο εφαρμογής των εν λόγω κανόνων. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα απαραίτητα στοιχεία ώστε να είναι σε θέση να παράσχει διευκρινίσεις εν προκειμένω.
98. Δύο ακόμη ζητήματα που τέθηκαν κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου χρήζουν προσοχής, δηλαδή αν το δίκαιο της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων και οι αρχές της ειλικρινούς συνεργασίας και της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας ασκούν επιρροή. Προχωρώ στην εξέταση των εν λόγω ζητημάτων στα στοιχεία δʹ και εʹ των παρουσών προτάσεων.
4) Κρατικές ενισχύσεις και ειλικρινής συνεργασία
99. Η Επιτροπή, στις γραπτές παρατηρήσεις της, συμφωνεί ότι η ταυτότητα εκείνου κατά του οποίου πρέπει να στραφεί η εκτέλεση αποφάσεως της Επιτροπής που επιβάλλει χρηματική υποχρέωση καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο. Ωστόσο, η Επιτροπή –εμπνεόμενη, ιδίως από την παυλιανή αγωγή (44) του ρωμαϊκού δικαίου– προσθέτει ότι η αναλογική εφαρμογή των κανόνων περί διαδοχής στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων επίσης συνηγορεί υπέρ της δυνατότητας της Επιτροπής να θεωρήσει τον Δήμο Ζαγορίου ως υπεύθυνο εις ολόκληρον και αλληλεγγύως για τις οφειλές της επιχειρήσεως. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εμπνέεται και από την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας.
100. Αν και αναγνωρίζω την πρωτοτυπία του ως άνω επιχειρήματος, φρονώ ότι εν προκειμένω θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη το κράτος δικαίου και η ενωσιακή αρχή της ασφάλειας δικαίου, που επίσης έχει τις ρίζες της στο ρωμαϊκό δίκαιο (45).
101. Το άρθρο 299 ΣΛΕΕ καθιστά σαφές ότι η αναγκαστική εκτέλεση είναι ζήτημα εθνικού δικαίου. Η επίκληση αναλογιών προς τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων της Ένωσης –οι οποίοι αποτελούν ένα όλως διαφορετικό σύνολο νομικών κανόνων– προσκρούει στη σαφή διατύπωση της εν λόγω διατάξεως. Επίσης αντιβαίνει στην ασφάλεια δικαίου. Όπως έχει επιβεβαιώσει το παρόν Δικαστήριο, «η αρχή της ασφαλείας του δικαίου απαιτεί να είναι σαφής και ακριβής η ρύθμιση που επιβάλλει βάρη στον φορολογούμενο για να δύναται να γνωρίζει σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του και κατά συνέπεια να λαμβάνει τα μέτρα του» (46). Το ίδιο ισχύει, κατά μείζονα λόγο, όταν πρόκειται περί αναγκαστικής εκτελέσεως απαιτήσεων που επισπεύδεται εις βάρος τρίτων. Η νομική βάση για την εν λόγω αναγκαστική εκτέλεση πρέπει να είναι σαφής. Υπενθυμίζω ότι η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι δεν είχε επικαλεστεί διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης για να δικαιολογήσει τη διαδοχή.
102. Όσον αφορά την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας, η Επιτροπή κάνει μόνο σύντομη αναφορά σε αυτή. Φρονώ ότι αυτό δεν είναι αρκετό για να δικαιολογήσει την επιβολή οφειλών σε τρίτους, εφόσον ούτε δυνάμει του δικαίου της Ένωσης ούτε δυνάμει του εθνικού δικαίου παρέχεται νομική βάση για την πρόβλεψη της εν λόγω δυνατότητας.
103. Προσθέτω απλώς ότι η υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας λειτουργεί αμφίδρομα. Απαιτεί την επίδειξη δέουσας επιμέλειας και εκ μέρους των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζω ότι η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση με την οποία ζητούσε την επιστροφή της ενισχύσεως μόλις το 2006, δηλαδή, έξι χρόνια αφότου είχε ενημερωθεί ότι δεν θα προχωρούσε το έργο για το οποίο είχε χορηγηθεί η ενίσχυση (47). Εάν η Επιτροπή είχε κινηθεί πιο έγκαιρα προκειμένου να προστατεύσει τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, ίσως να μην υπήρχε τώρα ανάγκη να καταφεύγει, με τις παρατηρήσεις της, σε μάλλον καινοφανείς αναλογίες με το δίκαιο περί κρατικών ενισχύσεων και την αρχή της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας έναντι τρίτων για τον σκοπό αυτό (48).
5) Αποτελεσματική ένδικη προστασία
104. Ένα τελικό ζήτημα, το οποίο δεν τέθηκε ρητώς από το εθνικό δικαστήριο, αλλά συζητήθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση και αξίζει ένα τελικό σχόλιο, είναι η αποτελεσματική ένδικη προστασία του Δήμου Ζαγορίου. Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνεται ότι ούτε ο Δήμος Ζαγορίου ούτε το Κεντρικό Ζαγόρι ήταν αποδέκτες της αποφάσεως της Επιτροπής και κατ’ αρχήν δεν θα μπορούσαν να την έχουν προσβάλει ευθέως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ (49). Το ερώτημα που ανακύπτει είναι εάν το νομικό πρόσωπο κατά του οποίου επισπεύδεται η αναγκαστική εκτέλεση της αποφάσεως της Επιτροπής πρέπει να έχει τη δυνατότητα προσβολής της νομιμότητας της εν λόγω αποφάσεως όταν αυτή είχε ως αποδέκτη άλλο νομικό πρόσωπο.
105. Η σημασία του εν λόγω ερωτήματος είναι σαφής: εάν η ενωσιακή αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας απαιτεί οποιαδήποτε πρόσωπο κατά του οποίου επισπεύδεται αναγκαστική εκτέλεση αποφάσεως βάσει του άρθρου 299 ΣΛΕΕ να έχει τη δυνατότητα προσβολής της εν λόγω αποφάσεως και το Κεντρικό Ζαγόρι (ήδη ο Δήμος Ζαγορίου) δεν είχε αυτή τη δυνατότητα, τότε, από απόψεως δικαίου της Ένωσης, δεν μπορούσε να επισπευσθεί αναγκαστική εκτέλεση εναντίον του.
106. Στο μέτρο αυτό, το εν λόγω στοιχείο είναι κρίσιμο για το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, με τα οποία, κατ’ ουσίαν, ερωτά εάν ο κύκλος των προσώπων κατά των οποίων μπορεί να επισπευσθεί αναγκαστική εκτέλεση καθορίζεται από το δίκαιο της Ένωσης ή από το εθνικό δίκαιο και αν σε αυτές περιλαμβάνεται το Κεντρικό Ζαγόρι ή/και ο Δήμος Ζαγορίου. Εάν η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας του δικαίου της Ένωσης όντως επηρεάζει τον κύκλο των προσώπων, τότε ενδεχομένως να πρέπει να εξετασθεί στο πλαίσιο των παρουσών προτάσεων.
107. Ωστόσο, θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι το εν λόγω στοιχείο δεν προβλήθηκε ρητώς από το αιτούν δικαστήριο και επομένως δεν είναι σαφές αν το Κεντρικό Ζαγόρι ή ο Δήμος Ζαγορίου αμφισβήτησε ποτέ τη νομιμότητα της αποφάσεως της Επιτροπής. Ως εκ τούτου, και παρότι το ζήτημα της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας όντως αναλύθηκε προφορικώς κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η συγκεκριμένη αυτή προσέγγιση είναι κατά τη γνώμη μου υποθετική.
108. Για την περίπτωση που, παρά ταύτα, το Δικαστήριο επιλέξει να εξετάσει το συγκεκριμένο αυτό σημείο, θα διατυπώσω στις ακόλουθες σύντομες παρατηρήσεις.
109. Πρώτον, είναι κατά τη γνώμη μου προφανές ότι, κατά γενικό κανόνα, εάν θεσμικό όργανο της Ένωσης επισπεύδει κατάσχεση περιουσιακών στοιχείων προσώπου, το εν λόγω πρόσωπο πρέπει να έχει κατ’ αρχήν το δικαίωμα να αμφισβητήσει τη νομιμότητα της κατασχέσεως επί της ουσίας. Και καθώς είναι ήδη ανοιχτό το κουτί της Πανδώρας της λατινικής νομικής ορολογίας: ubi jus ibi remedium.
110. Δεύτερον, δεν είναι καθόλου σαφές πώς αυτός ο γενικός κανόνας μπορεί να εφαρμοσθεί κατ’ αναλογίαν σε περιπτώσεις που αφορούν διαδοχή. Έτσι, ασφαλώς μπορώ να σκεφτώ περιπτώσεις που πρόσωπο διαδέχεται άλλο πρόσωπο ως προς οφειλή του τελευταίου, αλλά –κατά πάσα πιθανότητα νομίμως– δεν μπορεί να αμφισβητήσει την εν λόγω οφειλή (50). Τέτοιοι προβληματισμοί ήδη μας φέρνουν αντιμέτωπους με ενδεχομένως περίπλοκα ζητήματα του εθνικού δικαίου και των μηχανισμών της διαδοχής. Και πάλι, κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο δεν διαθέτει επαρκείς πληροφορίες για να προβεί σε διευκρινίσεις σχετικά με το πώς η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας της Ένωσης εφαρμόζεται στην πράξη σε ένα τέτοιο πλαίσιο.
111. Τρίτον, ούτε το Κεντρικό Ζαγόρι ούτε ο Δήμος Ζαγορίου είχαν τη δυνατότητα προσβολής της αποφάσεως της Επιτροπής βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ ή απευθείας ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, τα οποία δεν είναι αρμόδια για την ακύρωση πράξεων της Ένωσης (51). Είναι λιγότερο σαφές εάν κάποιο από τα δύο ανωτέρω νομικά πρόσωπα θα είχε τη δυνατότητα να προσβάλει την απόφαση της Επιτροπής εμμέσως, ζητώντας προδικαστική παραπομπή σχετικά με το κύρος της στο πλαίσιο εθνικής διαδικασίας αναγκαστικής εκτελέσεως (52), ή, αν όντως είχε αυτή τη δυνατότητα, αν η διαδικασία της προδικαστικής παραπομπής θα ήταν πρόσφορη και επαρκής για την προσβολή της αποφάσεως της Επιτροπής. Ωστόσο, όσο σημαντικά κι αν είναι τα εν λόγω ζητήματα, δεν αποτελούν το αντικείμενο της υπό κρίση υποθέσεως.
6) Πρόταση
112. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω η απάντηση στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου να είναι η εξής:
Επί αναγκαστικής εκτελέσεως πράξεως η οποία εκδίδεται κατ’ εφαρμογή των κανονισμών 2052/88, 4253/88 και 4256/88 και του άρθρου 299 ΣΛΕΕ και η οποία επιβάλλει χρηματική υποχρέωση εις βάρος επιχειρήσεως που ανήκει σε οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως, επιχείρηση η οποία εν συνεχεία διαλύθηκε, το άρθρο 299 ΣΛΕΕ και οι προαναφερθέντες κανονισμοί της Ένωσης δεν επιβάλλουν στον εν λόγω οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως να εκπληρώσει τη χρηματική υποχρέωση που υπέχει η επιχείρηση. Απόκειται στο εθνικό δίκαιο να καθορίσει, υπό την επιφύλαξη των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, τα πρόσωπα κατά των οποίων μπορεί να επισπευσθεί η αναγκαστική εκτέλεση.
V. Πρόταση
113. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που θέτει το Μονομελές Εφετείο Αθηνών (Εφετείο Αθηνών) ως εξής:
Επί του πρώτου και του δεύτερου ερωτήματος
Απόκειται στο εθνικό δίκαιο, υπό την επιφύλαξη των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, να καθορίσει ποια δικαστήρια έχουν δικαιοδοσία να επιλαμβάνονται ανακοπών για την ακύρωση της αναγκαστικής εκτελέσεως πράξεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που επιβάλλουν χρηματική υποχρέωση εις βάρος προσώπων εκτός των κρατών μελών, βάσει του άρθρου 299 ΣΛΕΕ. Προκειμένου να διαπιστώσει εάν έχει συντρέξει παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας, το εθνικό δικαστήριο πρέπει, πρώτον, να εξακριβώσει εάν οι οικείες διαδικασίες είναι παρόμοιες όσον αφορά το αντικείμενο, την αιτία και τα ουσιώδη στοιχεία τους και, δεύτερον, να εξετάσει εάν οι δικονομικοί κανόνες οι οποίοι διέπουν τις ένδικες προσφυγές που ασκούνται βάσει του δικαίου της Ένωσης είναι λιγότερο ευνοϊκοί από εκείνους οι οποίοι διέπουν τις ένδικες προσφυγές που ασκούνται αποκλειστικά βάσει του εθνικού δικαίου.
Επί του τρίτου και του τέταρτου ερωτήματος
Επί αναγκαστικής εκτελέσεως πράξεως η οποία εκδίδεται κατ’ εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητά τους και τον συντονισμό των παρεμβάσεών τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων, του κανονισμού (ΕΟΚ) 4253/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 όσον αφορά το συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφισταμένων χρηματοδοτικών οργάνων, και του κανονισμού (ΕΟΚ) 4256/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88, σχετικά με το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα Προσανατολισμού (ΕΓΤΠΕ), καθώς και του άρθρου 299 ΣΛΕΕ και η οποία επιβάλλει χρηματική υποχρέωση εις βάρος επιχειρήσεως που ανήκει σε οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως, επιχείρηση η οποία εν συνεχεία διαλύθηκε, το άρθρο 299 ΣΛΕΕ και οι προαναφερθέντες κανονισμοί της Ένωσης δεν επιβάλλουν στον εν λόγω οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως να εκπληρώσει τη χρηματική υποχρέωση που υπέχει η επιχείρηση. Απόκειται στο εθνικό δίκαιο να καθορίσει, υπό την επιφύλαξη των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, τα πρόσωπα κατά των οποίων μπορεί να επισπευσθεί η αναγκαστική εκτέλεση.