SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
10 giugno 2010 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali – Fauna e flora selvatiche – Siti di importanza comunitaria – Regime di protezione – Complesso turistico “Is Arenas”»
Nella causa C‑491/08,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 12 novembre 2008,
Commissione europea, rappresentata dalla sig.ra D. Recchia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dalla sig.ra I. Bruni, in qualità di agente, assistita dal sig. G. Aiello, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. J.-C. Bonichot, presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann e L. Bay Larsen (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il presente ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede che la Corte voglia constatare che, in riferimento al progetto del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas», che interessa gli habitat e le specie presenti nel sito «Is Arenas»,
– non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, misure di salvaguardia idonee, con riguardo all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva “habitat”»), a salvaguardare il pertinente interesse ecologico che il sito di importanza comunitaria (in prosieguo: il «SIC») proposto «Is Arenas» riveste a livello nazionale, e, in particolare, non avendo vietato un intervento suscettibile di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche del sito e
– non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, le opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui il detto SIC è stato designato,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva «habitat» e, più in particolare, per quanto riguarda la seconda censura, dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva.
Contesto normativo
2 L’art. 3, n. 1, della direttiva «habitat» prevede la costituzione di una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione (in prosieguo: le «ZSC»), denominata «Natura 2000».
3 L’art. 4 della stessa direttiva prevede un procedimento di classificazione dei siti naturali come ZSC, articolato in più fasi, che deve in particolare consentire la realizzazione di detta rete. In primo luogo, gli Stati membri propongono un elenco di SIC che trasmettono alla Commissione, in secondo luogo, la Commissione adotta un elenco comunitario di SIC basandosi sulle proposte degli Stati membri e, in terzo luogo, i SIC così scelti vengono designati dagli Stati membri come ZSC.
4 L’art. 4, n. 5, della direttiva «habitat» dispone che, non appena un sito è iscritto nell’elenco comunitario dei SIC, adottato dalla Commissione, esso è soggetto alle disposizioni dell’art. 6, nn. 2-4 di detta direttiva.
5 L’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat» prevede:
«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle [ZSC] il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».
I fatti e il procedimento precontenzioso
6 Il sito sardo «Is Arenas» appartiene alla regione biogeografica mediterranea e si estende per 1 283 ettari nella provincia di Oristano e, precisamente, nei comuni di Cuglieri, di Narbolia e di San Vero Milis.
7 L’interesse ecologico che ha indotto a proporre il sito «Is Arenas» come SIC sta, in particolare, nella presenza dell’habitat naturale prioritario «2270 Dune con foreste di Pinus pinea e/o Pinus pinaster».
8 Il sito è stato proposto come SIC nel maggio del 1995 ed è stato iscritto nell’elenco dei SIC in seguito all’adozione della decisione della Commissione 19 luglio 2006, 2006/613/CE, che adotta, a norma della direttiva 92/43, l’elenco dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica mediterranea (GU L 259, pag. 1).
9 Dopo aver preso conoscenza del progetto del complesso turistico e immobiliare previsto, nell’ambito di un «accordo di programma» stipulato nel corso del 1997 tra la società Is Arenas, il Comune di Narbolia e la Regione autonoma della Sardegna, sul sito «Is Arenas» proposto come SIC e consistente nella realizzazione di un campo da golf nonché di un complesso alberghiero e residenziale, la Commissione, il 10 aprile 2000, inviava alla Repubblica italiana una lettera di diffida nella quale faceva valere che questa era venuta meno, in particolare, agli obblighi che ad essa incombevano in forza del combinato disposto dell’art. 10 CE e dell’art. 6 della direttiva «habitat».
10 La Repubblica italiana, con lettere 30 maggio, 8 e 26 giugno, nonché 14 luglio 2000, rispondeva alla lettera di diffida facendo presente che le competenti autorità nazionali avevano sospeso sia le procedure di autorizzazione che i lavori di realizzazione del progetto immobiliare relativo alla costruzione di un villaggio turistico al fine di conformarsi al diritto comunitario.
11 La Commissione ha tuttavia rilevato che la realizzazione del campo da golf, oggetto di due autorizzazioni rilasciate nel corso del 1999 dal Comune di Narbolia, era ormai terminata.
12 Tale Comune avrebbe poi proceduto ad una valutazione delle incidenze del progetto del complesso turistico e immobiliare sul sito di cui trattasi, la quale avrebbe dato luogo, nel corso del 2000, ad una decisione favorevole.
13 La Commissione ha considerato che le autorizzazioni e le decisioni menzionate erano incompatibili con l’obbligo di assicurare il mantenimento del sito in uno stato di conservazione favorevole, per cui, il 9 febbraio 2001, trasmetteva alla Repubblica italiana un parere motivato in tal senso.
14 Nelle loro risposte, le autorità italiane hanno fatto presente che l’impatto del campo da golf sul sito in questione non era significativo e che l’insieme del progetto del complesso turistico e immobiliare aveva costituito oggetto di una valutazione delle incidenze, conformemente all’art. 6 della direttiva «habitat», che ha dato luogo all’adozione della decisione della Regione autonoma della Sardegna 6 dicembre 2002.
15 Ritenendo che siffatta valutazione delle incidenze non fosse stata correttamente effettuata, la Commissione, il 22 dicembre 2004, inviava una lettera di diffida complementare, nella quale sosteneva, in particolare, che la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi che ad essa incombevano in forza dell’art. 6, nn. 2-4, della direttiva «habitat».
16 La Repubblica italiana rispondeva alla lettera di diffida complementare facendo riferimento all’ipotesi di una riduzione della superficie del sito proposto come SIC, al fine di escludere le zone, e in particolare quelle cui si riferisce il progetto del complesso turistico e immobiliare, che non avevano mantenuto caratteristiche conformi alle specifiche disposizioni previste dalla direttiva «habitat».
17 Tenuto conto dei chiarimenti nel frattempo forniti dalla giurisprudenza della Corte secondo cui, in particolare, l’obbligo di effettuare una valutazione delle incidenze ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva «habitat» non figura tra quelli imposti per la salvaguardia dei SIC che non sono stati ancora iscritti nell’elenco elaborato dalla Commissione, quest’ultima ha ritenuto che le censure sollevate nella lettera di diffida complementare non erano più attuali e che occorreva incaricare un perito indipendente per effettuare una perizia, al fine di valutare in loco le conseguenze della modifica del sito proposto come SIC. Alla luce dei risultati della perizia, la Commissione ha comunicato alla Repubblica italiana, con lettera 10 giugno 2005, che la proposta di riduzione della superficie del sito «Is Arenas» non poteva essere accettata.
18 La Commissione, essendo stata informata del fatto che i lavori per la realizzazione del progetto del complesso turistico e immobiliare sulle dune boscose del sito «Is Arenas» erano stati avviati, inviava, il 19 dicembre 2005, una nuova lettera di diffida complementare, nella quale sosteneva che i lavori intrapresi rischiavano di ledere l’integrità di detto sito e di compromettere il pertinente interesse ecologico che esso riveste a livello nazionale.
19 Nel corso della riunione tenutasi il 12 ottobre 2006 tra i servizi della direzione generale dell’ambiente della Commissione e le autorità italiane, queste ultime hanno fatto presente che un piano di gestione era in corso di elaborazione e che era necessario individuare un idoneo «corridoio ecologico», che assicurasse la continuità degli ecosistemi, e prevedere una riduzione della volumetria degli insediamenti turistici previsti da detto progetto.
20 In mancanza di ulteriori informazioni, la Commissione ha concluso che i lavori per la realizzazione del progetto del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» continuavano sulla base del progetto originario in violazione degli obblighi derivanti dalla direttiva «habitat» e, in particolare, a decorrere dal 19 luglio 2006, in violazione degli obblighi di cui all’art. 6, n. 2, di tale direttiva. Di conseguenza, il 23 ottobre 2007, essa inviava alla Repubblica italiana una nuova lettera di diffida complementare in tal senso. Non avendo ricevuto risposta, la Commissione inviava successivamente, il 29 febbraio 2008, un parere motivato complementare con il quale invitava tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarvisi entro un termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento.
21 Ritenendo che la Repubblica italiana non si fosse conformata ai suoi obblighi, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
22 Per quanto riguarda il periodo anteriore al 19 luglio 2006, data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei siti SIC, la Commissione sostiene che le autorità italiane non solo non hanno proceduto all’adozione delle misure necessarie per proteggere l’interesse ecologico di tale sito, ma hanno autorizzato il varo dei lavori di costruzione del complesso turistico e immobiliare di cui trattasi. Le autorità italiane avrebbero pertanto consentito che fosse leso, con la costruzione di detto complesso, l’interesse ecologico del sito proposto per integrare la rete comunitaria Natura 2000.
23 Per quanto riguarda il periodo successivo alla data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, la Commissione sostiene che non sono state apportate modifiche al progetto del complesso turistico e immobiliare previsto nel sito «Is Arenas» e che i lavori proseguivano sulla base del progetto originario. Pertanto, non sarebbe stata adottata alcuna misura al fine di evitare un significativo degrado degli habitat e perturbazioni sulle specie per le quali detto sito è stato proposto come SIC.
24 Nel controricorso la Repubblica italiana riconosce che le zone di cui aveva previsto l’esclusione dal sito proposto quale SIC presentano un valore intrinseco proprio e contribuiscono, nell’insieme, a mantenere un «corridoio ecologico» tra le differenti zone di pineta. Il mantenimento degli attuali limiti del sito potrebbe contribuire a garantire gli obiettivi di gestione essenziali per la conservazione ecologica del SIC «Is Arenas».
25 Lo Stato membro convenuto fa presente che il Ministro per l’Ambiente ha imposto il controllo preventivo della valutazione delle incidenze al fine di garantire che le opere progettate fossero tali da assicurare la continuità degli ecosistemi fra le varie parti del sito.
26 Tale Stato membro rileva che, a seguito del protocollo d’intesa firmato l’8 giugno 2007 tra la società Is Arenas, gli operatori consociati già occupati all’edificazione delle infrastrutture sul sito di cui trattasi e i Comuni di Cuglieri, di Narbolia nonché di San Vero Milis, era già garantito che tutte le prescrizioni del piano di gestione sarebbero state rispettate.
27 Detto Stato membro precisa che il progetto di complesso turistico e immobiliare sarà quindi modificato di conseguenza.
28 Nella controreplica la Repubblica italiana sostiene che con delibera 28 aprile 2009, n. 20/1, il Consiglio della Regione autonoma della Sardegna ha approvato il piano di gestione provvisoria del SIC «Is Arenas». Peraltro, detto Consiglio avrebbe approvato, con la stessa delibera, il progetto di ampliamento del SIC per una superficie pari a circa 163 ettari a terra, per la protezione dell’habitat dunale, e a circa 3 850 ettari a mare, per la salvaguardia dell’habitat marino. Inoltre, sarebbe stato istituito l’organismo di gestione del SIC, incaricato, in particolare, di controllare la pressione esercitata sugli habitat dunali dal carico antropico e infrastruttuale, subordinando, se del caso, le concessioni edilizie al rispetto, da parte delle società costruttrici, degli adempimenti ambientali. Inoltre, il Consiglio regionale avrebbe deciso di subordinare, in particolare, ogni atto autorizzativo da parte dei comuni al rispetto delle prescrizioni individuate nel piano di gestione.
29 Pertanto, la Repubblica italiana considera di aver soddisfatto gli obblighi che ad essa incombono ai sensi dell’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat» e che, in tali condizioni, sarebbe giustificata la rinuncia agli atti.
Giudizio della Corte
30 Occorre ricordare che, per quanto riguarda i siti atti ad essere individuati quali SIC, compresi negli elenchi nazionali trasmessi alla Commissione, e, segnatamente, i siti ospitanti tipi di habitat naturali prioritari, gli Stati membri sono tenuti, in forza della direttiva «habitat», ad adottare misure di salvaguardia idonee, con riguardo all’obiettivo di conservazione contemplato da tale direttiva, a salvaguardare il pertinente interesse ecologico rivestito da detti siti a livello nazionale (v. sentenza 13 gennaio 2005, causa C‑117/03, Dragaggi e a., Racc. pag. I‑167, punto 30).
31 Gli Stati membri non possono pertanto autorizzare interventi che rischiano di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche di detti siti, quali, in particolare, interventi che rischiano di ridurre in maniera considerevole la superficie dei siti stessi (v. sentenza 14 settembre 2006, causa C‑244/05, Bund Naturschutz in Bayern e a., Racc. pag. I‑8445, punto 46).
32 È pacifico che il progetto di complesso turistico e immobiliare di cui trattasi riguarda, in particolare, le zone che, come ricordato al punto 16 della presente sentenza, la Repubblica italiana aveva previsto di togliere dal sito «Is Arenas» proposto come SIC, benché esse garantissero la connessione ecologica tra le due zone di pineta più importanti del sito.
33 Si deve a questo proposito rilevare che, con nota 10 febbraio 2006, trasmessa alla Commissione il 15 marzo 2006 dalla rappresentanza permanente della Repubblica italiana presso l’Unione europea, la Regione autonoma della Sardegna ha dichiarato di assumere l’impegno di incaricare un esperto di controllare la valutazione delle incidenze, già a suo tempo effettuata, con riferimento alle diverse caratteristiche presenti nell’ambito del sito al fine di garantire il mantenimento di un «corridoio ecologico» tra le parti estreme della zona, anche in presenza di nuovi edifici.
34 Peraltro, dal progetto di piano di gestione del SIC «Is Arenas», elaborato nel corso del mese di dicembre del 2006 e trasmesso alla Commissione dalle autorità italiane il 21 maggio 2007, risulta che, al fine di garantire la continuità dei «corridoi ecologici», si rende necessaria una revisione del progetto di complesso turistico e immobiliare di cui trattasi per quanto riguarda l’importanza e la ripartizione della volumetria degli edifici previsti. Infatti, le opere progettate sarebbero tali da comportare un impatto eccessivo sul sistema degli habitat interessati.
35 Orbene, dagli atti della presente causa risulta che i lavori per la realizzazione del progetto di complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» hanno avuto inizio nel corso del 2005 ed erano sempre in corso alla data dell’iscrizione del sito di cui trattasi nell’elenco dei SIC.
36 Da quanto precede consegue che la Repubblica italiana non ha adottato, prima della data dell’iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, misure di conservazione idonee, con riferimento all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva «habitat», a salvaguardare l’interesse ecologico pertinente che il sito proposto riveste a livello nazionale e non ha vietato un intervento suscettibile di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche di tale sito. Pertanto, essa è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva «habitat».
37 Per quanto riguarda la situazione successiva all’iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 4, n. 5, della direttiva «habitat», il regime di protezione delle ZSC previsto all’art. 6, nn. 2-4, di tale direttiva si applica ad un sito non appena quest’ultimo sia stato iscritto, in conformità dell’art. 4, n. 2, terzo comma, della direttiva stessa, nell’elenco dei siti selezionati come SIC, così come adottato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’art. 21 di detta direttiva (v. sentenza Dragaggi e a., cit., punto 21).
38 L’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat» detta l’obbligo generale di adottare opportune misure di protezione, consistenti nell’evitare che si producano deterioramenti degli habitat nonché perturbazioni delle specie che possono avere conseguenze significative riguardo agli obiettivi della direttiva medesima (v. sentenze 7 settembre 2004, causa C‑127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I‑7405, punto 38, nonché 4 marzo 2010, causa C‑241/08, Commissione/Francia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 18).
39 Nella specie, da più elementi di informazione versati agli atti dalla Commissione e non contestati dalla Repubblica italiana risulta che i lavori per la realizzazione del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» sono proseguiti oltre il termine di due mesi fissato nel parere motivato complementare del 29 febbraio 2008.
40 Inoltre, dall’insieme dei pertinenti elementi della presente causa, e in particolare, dalle dichiarazioni della Repubblica italiana riportate nei punti 19 e 27 della presente sentenza, risulta che i detti lavori sono stati condotti sulla base del progetto di complesso turistico e immobiliare originario, di cui le autorità italiane stesse hanno riconosciuto, come risulta al punto 34 della presente sentenza, che doveva essere riveduto in modo che fosse di per sé ridotto l’impatto negativo sugli habitat naturali del sito protetto.
41 Per quanto riguarda il piano di gestione provvisorio del SIC «Is Arenas», quand’anche si supponga che esso costituisca una misura appropriata con riferimento ai requisiti posti dall’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», è giocoforza constatare che esso è stato approvato dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato complementare. Orbene, la sussistenza di un inadempimento dev’essere valutata alla luce della situazione esistente nello Stato membro interessato alla scadenza del termine fissato nel parere motivato e la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi intervenuti (v., in particolare, sentenza 11 gennaio 2007, causa C‑183/05, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I‑137, punto 17).
42 Da ciò consegue che la Repubblica italiana non ha adottato, dopo la data di iscrizione del sito proposto nell’elenco dei SIC, misure appropriate per evitare il degrado degli habitat naturali per i quali detto SIC è stato designato ed è di conseguenza venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat».
43 Da quanto precede consegue che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva «habitat» non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, misure idonee a proteggere l’interesse ecologico del sito proposto ed è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 6, n. 2, della medesima direttiva non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, misure appropriate al fine di evitare il degrado degli habitat naturali per i quali il sito è stato designato. Di conseguenza, il ricorso deve essere accolto.
44 Si deve quindi constatare che, in riferimento al progetto di complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» che interessa il sito «Is Arenas»:
– non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei SIC, misure di protezione idonee, con riferimento all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva «habitat», a salvaguardare l’interesse ecologico pertinente che il sito proposto quale SIC riveste a livello nazionale e, in particolare, non avendo vietato un intervento idoneo a compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche del sito, e
– non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, misure appropriate per evitare il degrado degli habitat naturali per i quali detto SIC è stato designato,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva «habitat» e, più esattamente, per quanto riguarda la seconda censura, in forza dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva.
Sulle spese
45 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:
1) In riferimento al progetto del complesso turistico e immobiliare «Is Arenas» che interessa il sito «Is Arenas»:
– non avendo adottato, prima del 19 luglio 2006, data di iscrizione del sito «Is Arenas» nell’elenco dei siti di importanza comunitaria, misure di protezione idonee, con riferimento all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, a salvaguardare l’interesse ecologico pertinente che il sito proposto quale sito di importanza comunitaria riveste a livello nazionale e, in particolare, non avendo vietato un intervento idoneo a compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche del sito, e
– non avendo adottato, dopo il 19 luglio 2006, misure appropriate per evitare il degrado degli habitat naturali per i quali detto sito di importanza comunitaria è stato designato,
la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva 92/43 e, più esattamente, per quanto riguarda la seconda censura, in forza dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Firme