CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 25 de janeiro de 2018 (1)
Processo C‑671/16
Inter‑Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
contra
Région de Bruxelles‑Capitale
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica)]
«Pedido de decisão prejudicial — Ambiente — Diretiva 2001/42/CE — Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente — Planos e programas — Definição — Regulamento regional de urbanismo de zona»
I. Introdução
1. O binómio «Planos e programas» tem importância central para a determinação do âmbito de aplicação da diretiva relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (2) (a seguir «Diretiva AAE»; «AAE» significa avaliação ambiental estratégica»). Embora o Tribunal de Justiça tenha, recentemente, precisado a interpretação desta expressão (3), continua a haver questões que carecem de resposta neste contexto, como mostra o processo Thybaut e o. (C‑160/17), em que também hoje apresento conclusões.
2. O caso vertente tem por objeto um regulamento regional de urbanismo de zona, que estabelece determinados requisitos para os projetos de construção no bairro das instituições europeias de Bruxelas. Porém, a Bélgica, em especial, utiliza o presente processo para exercer pressão no sentido de se excluir a aplicação da Diretiva AAE a normas gerais análogas às leis.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
3. Os objetivos da Diretiva AAE resultam, em especial, do seu artigo 1.o:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»
4. Os planos e programas são definidos pelo artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a) “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:
– seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional [ou] local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e
– seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas».
5. Para o processo principal tem interesse, em especial, a obrigação de proceder a uma avaliação ambiental estratégica nos termos do artigo 3.o, n.o 2, alínea a):
«Sob reserva do disposto no n.o 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:
a) Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva [da avaliação do impacto ambiental (4)] […]»
B. Direito nacional
6. Os artigos 88.o e 89.o do Code bruxellois de l’aménagement du térritoire (Código do ordenamento do território de Bruxelas) regulam o objeto e aprovação dos regulamentos de urbanismo.
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
7. O pedido de decisão prejudicial tem por base uma ação proposta pela Inter‑Environnement Bruxelles e o. para impugnação do Decreto do Governo da Région de Bruxelles-Capitale (Região de Bruxelas‑Capital, Bélgica), de 12 de dezembro de 2013, que aprova o regulamento regional de urbanismo de zona e a composição do processo de pedido de certificado e de licença urbanística para o perímetro da rue de la Loi e sua área limítrofe.
8. Os regulamentos regionais de urbanismo ditos «de zona» definem, no essencial, para um determinado bairro (uma zona) normas aplicáveis às construções (altura, gabarito, alinhamento, volumetria, cobertura, antena), aos espaços livres de construção (superfícies mínimas, ordenamento) e aos espaços abertos (públicos). Estas normas específicas substituem, no que se refere ao bairro em causa, normas gerais constantes do regulamento regional de urbanismo (de base).
9. Em 12 de dezembro de 2013, o governo aprovou o regulamento ora impugnado.
10. No mesmo dia, o governo aprovou um decreto relativo à execução, através de um plano particular de utilização do solo, do projeto de definição de uma forma urbana para a rue de la Loi e sua área limítrofe no bairro europeu. Este divide, nomeadamente, os locais por habitações, escritórios, comércio, hotelaria e equipamentos de interesse coletivo ou de serviço público. Também prevê as deslocações, o estacionamento e os acessos ao local. Este decreto foi objeto de um recurso de anulação a que foi negado provimento por um outro acórdão do Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) de 14 de dezembro de 2016.
11. Por conseguinte, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) submete, no âmbito deste processo, a seguinte questão ao Tribunal de Justiça:
«Deve o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva [AAE] ser interpretado no sentido de que inclui no conceito de “planos e programas” um regulamento de urbanismo adotado por uma autoridade regional:
– que contém uma cartografia que fixa o seu perímetro de aplicação, limitado a um único bairro, e que delimita neste perímetro diferentes setores a que se aplicam regras distintas no que se refere à implantação e à altura das construções; e
– que também prevê disposições específicas de ordenamento para as zonas situadas nas imediações dos imóveis, bem como indicações precisas sobre a aplicação espacial de certas regras que fixa tomando em consideração as ruas, as linhas retas traçadas perpendicularmente a essas ruas e as distâncias relativamente ao alinhamento das mesmas ruas; e
– que prossegue um objetivo de transformação do bairro em causa; e
– que fixa as regras de composição dos processos de pedidos de autorização urbanística sujeitos a uma avaliação ambiental nesse bairro?»
12. A Inter‑Environnement Bruxelles e o., o Reino da Bélgica, a República Checa, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas. Estas partes, com exceção da República Checa, e o Reino da Dinamarca apresentaram observações orais na audiência de 30 de novembro de 2017, que tinha por objeto quer o presente processo quer também o processo C‑160/17 — Thybaut e o.
IV. Apreciação jurídica
13. O Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber se o regulamento de urbanismo de zona controvertido deve ser tido como plano ou programa na aceção do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE.
14. Nesse sentido, há que abordar brevemente a «definição» de planos e programas pelo artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE e, então, a interpretação deste binómio pelo Tribunal de Justiça. A partir daí, poder‑se‑á colher indícios para apurar, em seguida, se o regulamento de urbanismo de zona controvertido deve ser tido como plano ou programa e, por último, haverá que discutir as objeções que a Bélgica, em especial, formula contra a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
A. Quanto ao artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE
15. De acordo com esta disposição, entende‑se por «[p]lanos e programas» qualquer plano ou programa, bem como as respetivas alterações, primeiro, que seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional ou local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo e, segundo, seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.
16. No caso vertente, é pacífico que se verificam ambos estes pressupostos. O regulamento de urbanismo foi aprovado por uma autoridade regional, designadamente o Governo da Região de Bruxelas‑Capital. E no tocante à segunda condição, embora o pedido de decisão prejudicial não contenha nenhuma indicação de um dever de aprovação de um regulamento de urbanismo, basta que uma medida seja regulada por normas legislativas e regulamentares nacionais, que estabelecem as autoridades competentes para a tomar e o procedimento para a sua preparação (5). Os artigos 88.o e 89.o do Código do Ordenamento de Bruxelas, reproduzidos no pedido de decisão prejudicial, contêm normas dessa natureza sobre os regulamentos de urbanismo.
17. Consequentemente, o regulamento de urbanismo controvertido cumpre os pressupostos do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE.
B. Quanto à interpretação do binómio «planos e programas» à luz do acórdão D’Oultremont
18. Efetivamente, para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) não está em causa o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE, mas sim saber se ocorrem outros elementos com relevância para a questão de saber se uma medida como o regulamento de urbanismo de zona controvertido é um plano ou programa.
19. O ponto de partida para a resposta a esta questão é o facto de, como mostra o quarto considerando da Diretiva AAE, a avaliação ambiental constituir um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas (6). A delimitação do binómio «planos e programas» face a outras medidas, não abrangidas pelo âmbito de aplicação material da Diretiva 2001/42, também deverá orientar‑se pelo objetivo essencial, estabelecido no artigo 1.o, de submeter a avaliação ambiental os planos e programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente (7). Por conseguinte, tendo em conta a finalidade desta diretiva, que consiste em garantir um nível elevado de proteção do ambiente, as disposições que delimitam o seu âmbito de aplicação, designadamente as que enunciam as definições dos atos previstos por esta, devem ser interpretadas em sentido amplo (8).
20. A jurisprudência firmada até agora dizia respeito, no essencial, a planos e programas sujeitos a avaliação ambiental nos termos do artigo 3.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AAE. No termos desta disposição, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva da avaliação do impacto ambiental. Além disso, nos termos do artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva AAE, um enquadramento para a aprovação de projetos que não estão sujeitos à Diretiva da avaliação do impacto ambiental pode tornar necessária uma avaliação ambiental (9).
21. O estabelecimento de um enquadramento para decisões subsequentes é característico de medidas que integram uma hierarquia de normas. Nela, quanto mais próximo se está da decisão definitiva sobre o caso concreto, por exemplo uma licença de construção, maior é o grau de concretização das diretrizes. Porém, em regra, as eventuais margens de discricionariedade que haja para a decisão do caso concreto já se encontram limitadas por medidas hierarquicamente superiores, por exemplo, no caso da licença de construção normas sobre a edificação possível ou sobre a utilização de determinadas superfícies. Neste modelo hierárquico, a Diretiva AAE deve assegurar que decisões que previsivelmente tenham efeitos significativos no ambiente só devem ser tomadas após avaliação desses efeitos (10).
22. É neste contexto que o acórdão do Tribunal de Justiça no processo D’Oultremont deve ser visto: segundo esse acórdão, o binómio «planos e programas» «engloba qualquer ato que, ao definir regras e processos de controlo para o setor em causa, estabelece um conjunto significativo de critérios e modalidades para a autorização e execução de um ou vários projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente» (11).
23. Esta interpretação do binómio «planos e programas» que o acórdão D’Oultremont faz destina‑se, por um lado, a garantir a inserção numa hierarquia de regulação da avaliação ambiental de projetos que causem efeitos significativos no ambiente. Por outro, funcionando como uma regra de minimis, impede que a verificação isolada de critérios ou modalidades individuais exija, desde logo, uma avaliação ambiental.
24. Por isso, a Dinamarca sublinha que um conjunto significativo de critérios e modalidades pressupõe que se tome um grande número de decisões e que, além disso, se lhes atribua uma ponderação determinada.
25. Porém, uma abordagem quantitativa, concentrada no número de decisões tomadas, não me convence. É que o Tribunal de Justiça sublinhou igualmente que importa evitar eventuais estratégias que contornem as obrigações enunciadas pela Diretiva AAE, que podem materializar‑se numa fragmentação das medidas, reduzindo assim o efeito útil da mesma diretiva (12).
26. A concretização do critério de um «conjunto significativo» deve, pois, ser orientada qualitativamente para o objetivo, estabelecido em especial no artigo 1.o da Diretiva AAE, de sujeitar à avaliação ambiental planos e programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente (13).
27. A fixação de critérios e modalidades para o licenciamento e execução de projetos que sejam suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente deve, pois, ser considerada um conjunto significativo e, como tal, um plano ou programa, se esses efeitos do projeto no ambiente resultarem precisamente dos critérios e modalidades em causa. Se, pelo contrário, os critérios e modalidades fixados não puderem ter efeitos significativos no ambiente, então não se verifica um conjunto significativo, e, consequentemente, não se verifica um plano ou programa.
28. Por conseguinte, quando se analisa se se está perante um plano ou programa na aceção do artigo 2.o da Diretiva AAE, há que averiguar se as estipulações da medida em causa são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
C. Quanto à aplicação dos critérios dos «planos e programas»
29. No processo principal, cabe ao Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) averiguar se o regulamento de urbanismo de zona controvertido cumpre os critérios supra desenvolvidos.
30. Nesta averiguação, poderá ser importante o facto de, segundo o pedido de decisão prejudicial, o regulamento de urbanismo de zona estabelecer regras específicas quanto à localização e a altura dos edifícios e normas específicas sobre o ordenamento das zonas situadas nas imediações dos imóveis e, globalmente, prosseguir o objetivo de transformar o bairro em causa. Consoante forem definidos, estes critérios e modalidades podem ter efeitos significativos no ambiente urbano, por exemplo no clima local e na biodiversidade.
31. Pelo contrário, à primeira vista não se vislumbra em que medida as regras sobre a composição da documentação dos pedidos de autorização urbanística sujeitos a avaliação ambiental nesse bairro podem ter efeitos no ambiente.
D. Quanto às objeções da Bélgica
32. A Bélgica objeta, contudo, que o regulamento de urbanismo de zona controvertido não pode ser um «plano ou programa», desde logo porque se trata de um ato normativo, de natureza legislativa, que estabelece regras gerais.
33. De facto, não se pode excluir que uma proposta de lei de um governo de um Estado‑Membro, aprovada pelo Parlamento, cumpre precisamente todos os pressupostos estabelecidos no artigo 2.o, alínea a), da Diretiva AAE. Isto porque também a lei é regulada pelas normas nacionais, nomeadamente pela Constituição de cada Estado, que determina as «autoridades» competentes para a aprovar e o procedimento para a sua preparação.
34. Porém, recorde‑se que o Tribunal de Justiça, com razão, recusou quer a exclusão categórica das medidas legislativas do binómio «planos e programas», quer a analogia com as categorias constantes da Convenção de Aarhus (14)e do Protocolo de Kiev (15). Por um lado, as medidas legislativas são expressamente incluídas na definição do artigo 2.o, alínea a), primeiro travessão, da Diretiva AAE (16) e, por outro, a Diretiva AAE distingue‑se da Convenção de Aarhus e do Protocolo de Kiev na medida em que não contém, precisamente, disposições específicas relativas a políticas ou a regulamentações gerais que exijam uma diferenciação face aos «planos e programas» (17).
35. Tão‑pouco convence a tentativa da Bélgica de interpretar o binómio «planos e programas» de forma claramente mais restritiva do que no acórdão D’Oultremont.
36. Em última análise, a Bélgica pretende nele integrar primariamente programas da Administração Pública, em que as autoridades estabelecem determinados objetivos e definem os recursos a afetar e o enquadramento temporal.
37. A isso há que contrapor que o binómio «planos e programas» contém não só programas mas também planos. Os segundos poderiam, no máximo muito indiretamente, ser integrados nas intenções programáticas da Bélgica, uma vez que, em regra, as mesmas orientam não só a atuação das autoridades mas também e sobretudo, ainda que indiretamente, através dos pressupostos para a autorização, a conduta dos particulares. Isto revela‑se, em especial, também no artigo 3.o, n.os 2, alínea a), e 4 da Diretiva AAE. Nenhuma destas variantes do dever de avaliação tem primariamente por objeto programas, mas sim o enquadramento da autorização de projetos. Isto porque um dos objetivos da Diretiva AAE é garantir a avaliação ambiental das diretrizes de ordenamento que podem ser relevantes para projetos sujeitos à Diretiva da avaliação do impacto ambiental (18).
38. Por último, a Bélgica realça a insegurança jurídica resultante da jurisprudência do Tribunal de Justiça, pois a mesma abrange numerosos atos normativos de alcance geral aprovados sem avaliação ambiental desde a data do termo do prazo de transposição da Diretiva AAE.
39. Porém, esta insegurança foi mitigada, pelo menos parcialmente, pelo recente acórdão Association France Nature Environnement, que permite aos tribunais nacionais, em determinadas condições, manter em larga medida os efeitos de medidas tomadas em violação da diretiva AAE (19).
40. Em suma, conclui‑se que as objeções da Bélgica não procedem.
41. Porém, gostaria de observar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça efetivamente poderá ter alargado o âmbito de aplicação da Diretiva AAE mais do que o pretendido pelo legislador e do que o que os Estados‑Membros podiam prever. No entanto, em meu entender isso não decorre da definição do binómio «planos e programas», mas sim da interpretação do elemento constante do artigo 2.o, alínea a), segundo travessão, de acordo com o qual aqueles são exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.
42. Nesse sentido basta, como já ficou dito, que uma medida seja regulada por disposições legislativas ou regulamentares nacionais, as quais determinam as autoridades competentes para a tomar e o procedimento para a sua preparação (20). Por isso, não é necessário o dever, que na realidade só raramente ocorre, de tomar semelhante medida, mas antes basta que a mesma esteja disponível como instrumento. Isto alarga significativamente o dever de proceder a uma avaliação ambiental. Como já expliquei, isso contradiz a interpretação, pautada pelo objetivo legítimo de garantir uma avaliação ambiental que abranja todas as medidas relevantes (21), da vontade visível do legislador (22). Por isso, a Supreme Court (Supremo Tribunal) do Reino Unido criticou‑a severamente (23), sem no entanto submeter o correspondente pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
43. Contudo, esta jurisprudência não é posta em causa pelo presente pedido de decisão prejudicial, nem pelas partes no processo. Por isso, o Tribunal de Justiça não deverá, por iniciativa própria, proceder à análise e revisão dessa jurisprudência, mas antes reservar uma e outra para melhor oportunidade.
V. Conclusão
44. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos termos seguintes:
Quando se analisa se se está perante um plano ou programa na aceção do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, há que averiguar se as estipulações da medida em causa são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.