KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 27. märtsil 2012(1)
Kohtuasi C‑83/11
Secretary of State for the Home Department
versus
Muhammad Sazzadur Rahman,
Fazly Rabby Islam,
Mohibullah Rahman
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Ühendkuningriik))
Euroopa Liidu kodanike õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriigi territooriumil – Direktiiv 2004/38/EÜ – Kohustus hõlbustada „muude pereliikmete” riiki sisenemist ja seal elamist – Ulatus – Vahetu õigusmõju
1. Käesolev eelotsusetaotlus annab Euroopa Kohtule esmakordse võimaluse võtta seisukoht Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ,(2) artikli 3 lõike 2 ulatuse osas.
2. Eelotsusetaotlus on esitatud Bangladeshi kodanike Muhammad Sazzadur Rahmani, Fazly Rabby Islami ja Mohibullah Rahmani ning Secretary of State for the Home Department’i vahelises kohtuvaidluses, mis sai alguse viimase keeldumisest anda neile kui Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) kodaniku ülalpeetavatele pereliikmetele Ühendkuningriigis elamisluba.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
3. Euroopa Liidu põhiõiguste harta(3) artikkel 7 sätestab, et „[i]gaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust”.
2. Direktiiv 2004/38
4. Direktiiviga 2004/38 on kodifitseeritud üheksainsaks õigusaktiks kaks määrust ja üheksa direktiivi ning võetud arvesse kohtupraktikat. Direktiiv asendab majandustegevusega tegelemise võimel põhinevatesse eraldi õiguslikesse kategooriatesse kuulumisele vastavad erinevad õigusrežiimid liidu kodakondsusel põhineva ühtse staatusega ning annab seeläbi uue dimensiooni liikumisvabadusele, millest saab põhiline liidu kodakondsusega seotud tunnus.
5. Direktiivis 2004/38 tunnustatakse mitmeetapilises süsteemis sellise „pereliikme” elamisõigust, kes on direktiivi artikli 2 punktis 2 määratletud kui abikaasa või partner, kellega liidu kodanik on sõlminud registreeritud kooselu, mida vastuvõtva liikmesriigi õigus käsitleb abieluga võrdsena, liidu kodaniku ja tema abikaasa või partneri alanejad lähisugulased, kes on alla 21‑aastased või ülalpeetavad, ning liidu kodaniku ja tema abikaasa või partneri ülalpeetavad ülenejad sugulased.
6. Direktiiv 2004/38 võtab arvesse ka laiendatud perekonna liikmeid, kohustades liikmesriike teatud tingimustel soodustama nende sisenemist oma territooriumile ja seal elamist.
7. Direktiivi põhjenduses 6 on märgitud järgmist:
„Et säilitada perekonna ühtsus laiemas mõttes ja ilma et see piiraks kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelamist, peaks vastuvõttev liikmesriik nende isikute olukorra, kes ei kuulu […] määratletud pereliikmete hulka ega oma seetõttu automaatset õigust siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada, oma riigi õigusaktide põhjal läbi vaatama, et otsustada, kas sellistele isikutele saab anda sisenemise ja elamise õiguse, võttes arvesse nende suhet liidu kodanikuga või muid asjaolusid, nagu näiteks nende rahaline või füüsiline sõltuvus liidu kodanikust.”
8. Direktiivi artikli 3 lõige 2 sätestab:
„Ilma et see piiraks vaba liikumise ja elamise õigust, mis asjaomastel isikutel isiklikel alustel võib olla, peab vastuvõttev liikmesriik kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustama järgmiste isikute riiki sisenemist ja seal elamist:
a) muud pereliikmed, sõltumata nende kodakondsusest, kes ei kuulu artikli 2 punkti 2 määratluse alla ja kes on esmase elamisõigusega liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed lähteriigis, või kui tõsised tervislikud põhjused nõuavad vältimatult, et liidu kodanik peab pereliiget isiklikult hooldama;
b) partner, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe.
Vastuvõttev liikmesriik uurib põhjalikult isiku olukorda ja esitab talle võimaliku sisenemis- või elamiskeelu põhjendused.”
9. Direktiivi 2004/38 artikli 8 lõige 5 sätestab:
„Registreerimistunnistuse väljaandmiseks liidu kodanike pereliikmetele, kes on ka ise liidu kodanikud, võivad liikmesriigid nõuda järgmiste dokumentide esitamist:
[…]
e) artikli 3 lõike 2 punkti a alla kuuluvatel juhtudel päritoluriigi või lähteriigi asjaomase asutuse väljaantud dokument, mis tõendab, et nad on liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed, või tõend tõsiste tervislike põhjuste kohta, mis nõuavad vältimatult, et liidu kodanik peab pereliiget isiklikult hooldama;
[…]”
10. Direktiivi artikkel 10 sätestab:
„1. Liidu kodanike pereliikmete elamisõigust, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, tõendatakse dokumendi „Liidu kodaniku pereliikme elamisluba” väljaandmisega hiljemalt kuue kuu jooksul alates taotluse esitamise kuupäevast. Elamisloa taotlemise tõend antakse välja viivitamata.
2. Elamisloa väljaandmiseks nõuavad liikmesriigid järgmiste dokumentide esitamist:
[…]
e) artikli 3 lõike 2 punkti a alla kuuluvatel juhtudel päritoluriigi või lähteriigi asjaomase asutuse väljaantud dokument, mis tõendab, et nad on liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed, või tõend tõsiste tervislike põhjuste kohta, mis nõuavad vältimatult, et liidu kodanik peab pereliiget isiklikult hooldama;
[…]”
B. Siseriiklik õigus
11. Direktiiv 2004/38 võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle 2006. aasta määrusega sisserände kohta Euroopa Majanduspiirkonnast (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006), mida on muudetud 2009. aasta määrusega sisserände kohta (Immigration (European Economic Area) Regulations 2009).(4)
12. 2006. aasta määruse artikkel 7 „Pereliige” sätestab:
„1. Kui lõikest 2 ei tulene teisiti, loetakse isiku pereliikmeks käesoleva määruse tähenduses:
a) tema abikaasa või registreeritud partner;
b) tema enda ja tema abikaasa või registreeritud partneri alanejad lähisugulased, kes on:
(i) alla 21‑aastased või
(ii) tema enda või tema abikaasa või registreeritud partneri ülalpeetavad;
c) tema enda ja tema abikaasa või registreeritud partneri ülalpeetavad ülenejad lähisugulased;
d) muu isik, keda tuleb lõike 3 alusel pidada tema pereliikmeks.
2. Lõike 1 punkti b või c alusel ei peeta isikut kolme kuu möödumisel õpilase Ühendkuningriiki lubamise kuupäevast Ühendkuningriigis elava õpilase pereliikmeks, välja arvatud kui:
a) [lõike 1] punktis b märgitud juhul on isik õpilase või tema abikaasa või registreeritud partneri ülalpeetav laps või
b) õpilane kuulub ka mõnda muusse artikli 6 lõikes 1 sätestatud tingimustele vastavasse isikutekategooriasse.
3. Kui lõikest 4 ei tulene teisiti, peetakse EMP kodaniku pereliikmeks isikut, kes on laiendatud perekonna liige ja kellele on välja antud EMP kodaniku pereliikme sissesõiduluba [EEA family permit], registreerimistunnistus või elamisluba, niikaua kui ta vastab artikli 8 lõikes 2, 3, 4 või 5 sätestatud tingimustele seoses EMP kodanikuga ja kui sissesõiduluba, registreerimistunnistus või elamisluba ei ole kehtivust kaotanud või tühistunud.
4. Kui asjassepuutuv EMP kodanik on õpilane, peetakse laiendatud perekonna liiget lõike 3 alusel tema pereliikmeks ainult siis, kui EMP kodaniku pereliikme sissesõiduluba on antud välja artikli 12 lõike 2 alusel, registreerimistunnistus artikli 16 lõike 5 alusel või elamisluba artikli 17 lõike 4 alusel.”
13. 2006. aasta määruse artikkel 8 „Laiendatud perekonna liige” sätestab:
„1. Käesoleva määruse tähenduses on „laiendatud perekonna liige” iga isik, kes ei ole EMP kodaniku pereliige artikli 7 lõike 1 punkti a, b või c alusel ja kes vastab tingimustele, mis on sätestatud lõikes 2, 3, 4 või 5.
2 Isik vastab käesolevas lõikes sätestatud tingimusele, kui ta on EMP kodaniku, tema abikaasa või registreeritud partneri pereliige ja
a) kui ta elab samas EMP riigis[(5)] kui EMP kodanik ja on tema ülalpeetav või leibkonna liige;
b) kui ta vastab punktis a sätestatud tingimusele ja on EMP kodanikuga Ühendkuningriigis kaasas või soovib temaga seal ühineda või
c) kui ta vastab punktis a sätestatud tingimusele, on ühinenud EMP kodanikuga Ühendkuningriigis ja on endiselt tema ülalpeetav või leibkonna liige.
3. Isik vastab käesolevas lõikes sätestatud tingimusele, kui ta on EMP kodaniku, tema abikaasa või registreeritud partneri pereliige ja kui tõsised tervislikud põhjused nõuavad vältimatult, et EMP kodanik, tema abikaasa või registreeritud partner peab teda isiklikult hooldama.
4. Isik vastab käesolevas lõikes sätestatud tingimusele, kui ta on EMP kodaniku pereliige ja vastab immigratsioonieeskirjades (v.a riiki sisenemise luba puudutavad eeskirjad) sätestatud nõuetele, et saada tähtajatu Ühendkuningriiki sisenemise või seal elamise luba EMP kodaniku ülalpeetava pereliikmena, tingimusel et EMP kodanik viibib Ühendkuningriigis ja on asunud sinna elama.
5. Isik vastab käesolevas lõikes sätestatud tingimusele, kui ta on EMP kodaniku partner (v.a registreeritud partner) ja suudab otsuse tegijale tõendada, et tal on püsiv suhe EMP kodanikuga.
6. Laiendatud perekonna liikmega seonduvalt tähendab „asjassepuutuv EMP kodanik” käesolevas määruses EMP kodanikku, kes on ise või kelle abikaasa või registreeritud partner on lõikes 2, 3 või 4 mainitud laiendatud perekonna liikme sugulane, või EMP kodanikku, kes on lõikes 5 mainitud laiendatud perekonna liikme partner.”
14. 2006. aasta määruse artikkel 17 „Elamislubade väljaandmine” sätestab:
„[…]
4. Secretary of State võib anda välja elamisloa laiendatud perekonna liikmele, kes ei kuulu artikli 7 lõike 3 kohaldamisalasse ega ole EMP kodanik:
a) kui laiendatud perekonna liikmega seotud asjassepuutuv EMP kodanik on isik, kes vastab nõutavatele tingimustele, või artikli 15 kohase alalise elamisõigusega EMP kodanik ning
b) kui kõiki asjaolusid arvestades peab Secretary of State elamisloa väljaandmist õigeks.
5. Kui Secretary of State saab taotluse lõike 4 alusel, kontrollib ta põhjalikult taotleja isiklikku olukorda ning esitab taotluse rahuldamata jätmise korral põhjendused, välja arvatud kui see on riigi julgeolekuhuvidega vastuolus.
[…]”
II. Faktilised asjaolud ja menetlus põhikohtuasjas
15. Bangladeshi kodanik Mahbur Rahman abiellus 31. mail 2006 Ühendkuningriigis töötava Iiri kodanikuga. Tema vend Muhammad Sazzadur Rahman, poolvend Fazly Rabby Islam ja vennapoeg Mohibullah Rahman taotlesid elamisluba Ühendkuningriigis kui EMP liikmesriigi kodaniku pereliikmed.
16. Kuna Secretary of State for the Home Department jättis nende taotluse rahuldamata, esitasid nad seejärel kaebuse immigratsioonikohtunikule, kes rahuldas nende taotluse, asudes seisukohale, et nad on „ülalpeetavad” ja nende toimikut tuleks hinnata kaalutlusõigusest lähtuvalt vastavalt 2006. aasta määruse artikli 17 lõikele 4. Secretary of State for the Home Department taotles asja uut läbivaatamist Londoni Upper Tribunalis (Immigration and Asylum Chamber), kes otsustas menetluse peatada ja märkis, et kuigi asjas on tegemist faktiküsimusega, kas ülalpeetavus esineb või mitte, kerkivad selles üles ka õiguslikud probleemid, mille lahendamine eeldab selget arusaama liidu õigusnormide ulatusest.
III. Eelotsuse küsimused
17. Selleks et kontrollida Ühendkuningriigi regulatsiooni vastavust direktiivile 2004/38, pidas Londoni Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) vajalikuks esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas liikmesriik peab direktiivi 2004/38[…] artikli 3 lõike 2 kohaselt nägema ette õigusnormi, mis hõlbustaks selliste muude pereliikmete sisenemist liikmesriiki ja/või seal elamist, kes ei ole Euroopa Liidu kodanikud, kuid kes vastavad [direktiivi] artikli 10 lõike 2 nõuetele?
2. Kas esimeses küsimuses viidatud muu pereliige saab tugineda direktiivi […] artikli 3 lõike 2 vahetule kohaldatavusele, kui ta ei vasta siseriiklike õigusnormidega kehtestatud nõuetele?
3. Kas direktiivi 2004/38[…] artikli 3 lõikes 2 ja artikli 10 lõikes 2 viidatud muud pereliikmed on üksnes sellised isikud, kes elasid samas riigis kui liidu kodanik ja tema abikaasa, enne kui liidu kodanik asus elama vastuvõtvasse riiki?
4. Kas direktiivi […] artikli 3 lõikes 2 viidatud ülalpeetava seisund, millele muu pereliige vastuvõtvasse riiki sisenemise kindlustamiseks tugineb, peab olema tekkinud vahetult enne seda, kui liidu kodanik asus elama vastuvõtvasse liikmesriiki?
5. Kas liikmesriik saab kehtestada direktiivi […] artikli 3 lõikes 2 viidatud muu pereliikme ülalpeetava seisundi olemuse ja kestuse suhtes erinõudeid, et takistada mittekodanikul tuginemast fiktiivsele või alusetule ülalpeetava seisundile eesmärgiga saada luba asuda tema territooriumile elama või seal edasi elada?
6. Kas selleks, et välja anda või pikendada elamisluba vastavalt direktiivi 2004/38[…] artiklile 10, peab ülalpeetava seisund, millele muu pereliige liikmesriiki lubamiseks tugineb, kestma vastuvõtvas riigis teatava ajavahemiku või määramata aja; kui jah, kuidas tuleb sellist seisundit tõendada?”
IV. Analüüs
A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
18. Euroopa Komisjon ei esita sõnaselget eelotsusetaotluse vastuvõetamatuse väidet, kuid peab esimest esitatud küsimust asjakohatuks ning märgib, et Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik on võtnud vastu õigusnormid, et hõlbustada selliste isikute riiki sisenemist ja seal elamist, kes tema hinnangul kuuluvad direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 kohaldamisalasse, ning kuna põhikohtuasja vastustajad ei taotle, et neid peetaks Ühendkuningriigis elamisõiguse automaatselt saanuks, on ainus eelotsusetaotluse esitanud kohtul selles staadiumis lahendada tulev küsimus see, kas taotlusi oleks tulnud hinnata kõnesolevate siseriiklike sätete alusel kaalutlusõigust kasutades või mitte.
19. Olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artiklis 267 sätestatud menetlus Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute koostöö vahend, mille abil annab Euroopa Kohus siseriiklikele kohtutele liidu õiguse tõlgendusi, mida siseriiklikud kohtud vajavad nende menetluses olevate vaidluste lahendamiseks.
20. Selle koostöö raames on üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval siseriiklikul kohtul õigus kohtuasja konkreetseid asjaolusid arvesse võttes hinnata eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks ning Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Euroopa Kohus võib keelduda siseriikliku kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamisest vaid siis, kui on ilmne, et liidu õiguse tõlgendamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.(6)
21. Põhikohtuasja kohta olgu märgitud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas Euroopa Kohtule üksikasjaliku ülevaate põhikohtuasja faktilistest ja õiguslikest asjaoludest ning põhjustest, miks ta leiab, et asjas otsuse langetamiseks on vaja vastust esitatud küsimusele.
22. Eelkõige huvitab eelotsusetaotluse esitanud kohut direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 isikuline kohaldamisala, samuti millise tegutsemisruumi see säte liikmesriikidele jätab. Nagu Saksamaa valitsus märgib, ei teki selliseid küsimusi, kui kõnesolev säte ei ole siduv ega nõua liikmesriikidelt seadusandlikke toiminguid. Seega tuleks kõigepealt vastata küsimusele, millise ulatusega on direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2.
23. Veel täpsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et teda huvitab küsimus, kas see peaks olema pigem kohus, kes tagab, et täidetakse kohustus kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustada riiki sisenemist ja seal elamist, selle asemel et see kuuluks haldusasutuste kaalutluspädevusse.(7) Eelkõige soovib ta teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikega 2 on vastuolus niisugune siseriiklik regulatsioon nagu Ühendkuningriigi oma, mis annab haldusasutustele kaalutlusõiguse vaadata läbi laiendatud perekonna liikmete esitatud taotlused riiki sisenemiseks ja seal elamiseks. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei näi välistavat võimalust tema menetletavas asjas tunnustada põhikohtuasja vastustajate direktiivist tulenevat õigust riiki siseneda või seal elada, on taotletud liidu õiguse tõlgendusel nende olukorrale otsene mõju.
24. Nendest kaalutlustest järeldub, et eeldust, et liidu õiguse tõlgendamise küsimus on asjakohane, ei kummuta, vaid vastupidi, kinnitavad eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest nähtub, et nimetatud kohus ei saa talle esitatud küsimust lahendada, kui ta ei tea, kas põhikohtuasja vastustajaid võib pidada direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 tähenduses „muudeks pereliikmeteks, kes on ülalpeetavad” ja kas nad võivad sellistena nõuda tuletatud elamisõigust liidu õiguse alusel. Seetõttu on minu arvates esimene küsimus vastuvõetav ning samuti on teine kuni viies küsimus vastuvõetavad.
25. Seevastu kuuenda küsimuse vastuvõetavus on kaheldav.
26. Eelotsusetaotlusest nähtub,(8) et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib selle küsimusega tegelikult teada, kas täiskasvanud isikud, kes on saanud pereliikmena Ühendkuningriigis elamise loa ja kellel on seetõttu õigus töötada, peavad oma elamisloa kehtivuse ajal olema jätkuvalt ülalpeetavad, et nende elamisluba pikendataks või et nad saaksid alalise elamisloa. Pean seda küsimust hüpoteetiliseks ja põhikohtuasjaga mitteseonduvaks, kuna eelotsusetaotluses esitatud andmetest ei nähtu kuidagi, et põhikohtuasja vastustajad oleksid olukorras, kus nad taotlevad oma elamisloa pikendamist või uuendamist, olemata enam abielupaar Rahmani ülalpeetavad. Esitatud küsimusele ei ole võimalik vastata üldiselt ja abstraktselt, võtmata arvesse põhjusi, miks taotlejad ei ole enam ülalpeetavad. Vastus võib olla erinev sõltuvalt näiteks sellest, kas pereliige on leidnud vastuvõtvas riigis tööd või peab teda nüüd ülal teine isik, kes elab tema päritoluriigis.
27. Kuna Euroopa Kohtu ülesanne ei ole lahendada väljaspool talle esitatud konkreetset kohtuasja tõlgendamisprobleeme, mida võivad tekitada direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 üle võtnud Ühendkuningriigi õigusnormid, tuleb kuuendat küsimust pidada vastuvõetamatuks.
B. Vastused küsimustele
1. Sissejuhatavad märkused
28. Eelotsusetaotluse resolutsioonis sõnastatud küsimused puudutavad kolme eraldiseisvat probleemi.
29. Esimesest ja teisest küsimusest nähtuvalt on eelotsusetaotluse esitanud kohtu peamine soov teha kindlaks direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2 sätestatud hõlbustamiskohustuse ulatus. Selleks et anda siseriiklikule kohtule tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks vajalikud liidu õiguse tõlgendamise juhtnöörid, tuleks minu meelest ümber sõnastada esimene küsimus, mida tuleks käsitada kahest osast koosnevana: esimese osa moodustaks küsimus, kas direktiiv 2004/38 kohustab liikmesriike võtma meetmeid artikli 3 lõike 2 kohaldamisalasse kuuluvate isikute riiki sisenemise ja seal elamise hõlbustamiseks, ning jaatava vastuse korral moodustaks teise osa küsimus liikmesriikidel võtta tulevate meetmete laadist.
30. Londoni Upper Tribunali (Immigration and Asylum Chamber) kolmas ja neljas küsimus puudutavad direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a isikulist kohaldamisala ning ta soovib teada, kas see säte hõlmab vaid niisuguseid muid pereliikmeid, kes on elanud liidu kodanikuga samas riigis ja olnud tema ülalpeetavad vahetult enne seda, kui ta asus elama vastuvõtvasse liikmesriiki. Kuna siseriiklik kohus kahtleb selles, kas 2006. aasta määruse artikli 8 lõike 2 punkt a –, mis näeb ette liidu kodanikuga samas riigis elamise tingimuse, millele tuginedes saab põhikohtuasja vastustajate taotluse rahuldamata jätta – on liidu õigusega kooskõlas, siis tuleb kolmandat küsimust minu arvates mõista nii, et sellega soovitakse teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikega 2 on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt kuuluvad selle sätte kohaldamisalasse üksnes niisugused muud pereliikmed, kes on enne liidu kodaniku elamaasumist vastuvõtvasse riiki elanud liidu kodanikuga samas riigis.
31. Viienda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, millise tegutsemisruumi jätab direktiiv 2004/38 liikmesriikidele muude pereliikmete riiki sisenemise ja seal elamise õiguse tunnustamisel, ning konkreetsemalt seda, kas liikmesriigid võivad seada elamisloa andmise või pikendamise sõltuvusse tingimustest, mis puudutavad elamisloa taotleja ja liidu kodaniku vahelise kohustusliku ülalpidamissuhte laadi või kestust.
32. Kuigi Euroopa Kohus ei ole varem teinud otsust direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 ulatuse kohta, nähtub selle direktiivi muid sätteid tõlgendanud lahenditest siiski, millist arutluskäiku Euroopa Kohus järgib, ning need võimaldavad järelikult visandada tõlgendamisraamistiku, mis võiks selle sätte puhul kehtida ning annaks suuna, kuidas erinevatele küsimustele vastata.
33. Kohtupraktikast tuleneb neli tõlgendamisreeglit.
34. Lähtudes direktiivi 2004/38 põhjendusest 3, mille kohaselt on direktiivi eesmärgiks muu hulgas tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust, sõnastas Euroopa Kohus esiteks põhimõtte, et liidu kodanikele ei või sellest direktiivist tuleneda vähem õigusi, kui oli ette nähtud direktiiviga muudetud või kehtetuks tunnistatud teisestes õigusaktides.(9)
35. Teiseks otsustas Euroopa Kohus, et direktiivi sätteid tuleb nende eesmärki arvesse võttes tõlgendada eesmärgipäraselt ja kasulikult.(10) Sellega seoses olgu rõhutatud, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikel 2 on kaks teineteist täiendavat eesmärki.
36. Selle sätte esimene eesmärk on hõlbustada liidu kodaniku vaba liikumist. Direktiivi 2004/38 põhjenduses 1 on meenutatud, et liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.(11) Sellele vastavalt käsitatakse perekonnaga taasühinemise õigust kui liidu kodaniku liikumisvabadusega kaasnevat õigust, lähtudes mõttest, et liidu kodanik võib olla sunnitud loobuma ühest liikmesriigist teise liikumise, kui ta ei saa oma pereliikmeid kaasa võtta. Perekonnaga taasühinemine on järelikult kaitstud kaudselt, kuna liidu kodakondsuse kasulik mõju võib muidu saada kahjustatud.
37. Direktiivi 2004/38 põhjendusest 6 nähtuvalt on direktiivi artikli 3 lõike 2 teine eesmärk perekonna ühtsuse säilitamine. Liidu kodaniku pereliikmete liikumisõigus ei ole seega kaitstud mitte üksnes kui liidu kodaniku liikumisvabadusest tuletatud õigus, vaid ka laias mõttes perekonna ühtsuse säilitamise õiguse kaudu.
38. Kolmandaks otsustas Euroopa Kohus, et sätteid, mis käsitlevad sellist olulist põhimõtet nagu isikute vaba liikumine, tuleb tõlgendada laialt ning nende kasulikku mõju ei tohi kaotada.(12) Seevastu liikumisvabaduse piiranguid tuleb kohtu arvates tõlgendada kitsalt.(13)
39. Neljandaks ilmneb kindlalt väljakujunenud kohtupraktikast seisukoht, et nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise kui ka võrdsuse põhimõttega seonduvatest nõuetest tuleneb, et sellise liidu õigusnormi mõisteid, mis ei viita sõnaselgelt liikmesriikide õigusele õigusnormi tähenduse ning ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb tavaliselt kogu liidu piires tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt.(14) Järelikult kui direktiivi 2004/38 sätte sõnastus ei täpsusta, kuidas tuleb selles sättes kasutatud termineid mõista, ega viita terminite tähenduse osas liikmesriikide õigusele, tuleb neid termineid käsitada direktiivi kohaldamisel kui liidu õiguse autonoomseid mõisteid, mida tuleb kõikides liikmesriikides tõlgendada ühetaoliselt, võttes eelkõige arvesse terminite kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osaks nad on.(15)
40. Nendest erinevatest tõlgenduspõhimõtetest lähtudes asun analüüsima eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusi.
2. Küsimuste analüüs
a) Esimene küsimus
41. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 kohustab liikmesriike võtma meetmeid, et hõlbustada selliste muude pereliikmete riiki sisenemist ja seal elamist, kes on kolmanda riigi kodanikud ja vastavad direktiivi artikli 10 lõike 2 nõuetele, ning kui jah, siis millist laadi meetmeid on liikmesriigid kohustatud võtma.
42. Direktiivi artikli 3 lõige 2 kordab sätet, mis on pisut teistsuguses redaktsioonis juba olemas nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruses (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires(16) ja nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiivis 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires,(17) kuid Euroopa Kohtul ei ole veel juhust olnud selle sätte täpset ulatust selgitada. Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 liikmesriikide õigusesse ülevõtmist käsitlevast võrdlevast analüüsist nähtuvad pealegi olulised lahknevused,(18) mis muudavad selgituse veelgi vajalikumaks.
43. Pean vajalikuks teha kaks sissejuhatavat märkust, mis puudutavad selle sätte isikulist kohaldamisala.
44. Esiteks olgu märgitud, et kuigi küsimus on esitatud kolmanda riigi kodanikke puudutavas kohtuasjas, võib selline küsimus üles kerkida ka liidu kodanike puhul, kellel on küll liidu kodanikena isiklik ja autonoomne elamisõigus, kuid kes võivad taotleda tuletatud elamisõigust kui pereliikmed.(19) Küsimus võib üles kerkida ka seoses isikuga, kelle puhul nõuavad tõsised tervislikud põhjused vältimatult, et liidu kodanik peab teda isiklikult hooldama, ning seoses partneriga, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, sest ka nende kahe isikutekategooria riiki sisenemist ja seal elamist peab hõlbustama.
45. Seejärel tuleb arvesse võtta asjaolu, et kuigi direktiiv 2004/38 kahtlemata laiendas liidu kodaniku pereliikmetele antud perekonnaga taasühinemise õiguse kohaldamisala, arvates direktiivi artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete alla partneri, kellega liidu kodanik on sõlminud registreeritud kooselu, jääb see siiski suhteliselt piiratuks, kuna esiteks on erinevalt varasemast regulatsioonist hõlmatud vaid alanejad ja ülenejad „lähisugulased” ning teiseks on pereliikme staatuse tunnustamine seatud sõltuvusse vanusest ja ülalpeetavusest.
46. Langetatav kohtuotsus, mis laieneks kõigile direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 kohaldamisalasse kuuluvatele isikutekategooriatele, on seega erilise tähtsusega, isegi kui see ei lahenda kõiki probleeme, mida see suhteliselt ebaselge ulatusega säte võib tekitada. Eeskätt on sellel otsusel praktiline tähtsus, sest olukordi, kus liidu kodanikud soovivad, et nendega oleks kaasas või ühineksid pereliikmed, keda direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 määratlus ei hõlma, võib ette tulla sageli. Otsusel on ka teoreetiline tähtsus, kuna see jätkaks Euroopa Kohtu kujunemisjärgus praktikat liidu kodaniku staatuse selgitamisel.
47. Võimalikud on kaks diametraalselt vastupidist tõlgendust.
48. Laiema tõlgenduse kohaselt võib direktiivi 2004/38 artikli 3 lõiget 2 mõista nii, et see kohustab liikmesriike võtma meetmeid, millega põhimõtteliselt tunnustatakse liidu kodaniku ülalpeetavate või tema leibkonda kuuluvate muude pereliikmete subjektiivset õigust riiki siseneda ja seal elada.
49. Kitsama tõlgenduse kohaselt võib seda sätet mõista lihtsalt üleskutsena, millel puudub siduv õigusjõud. See tähendab, et liikmesriike on kõigest julgustatud võtma meetmeid, et hõlbustada muude pereliikmete riiki sisenemist ja seal elamist, ning selle tegemata jätmisele ei järgne mingit sanktsiooni. Kuna see oleks samastatav sooviga, kuidas liikmesriigid peaksid käituma, või lihtsalt soovitusega, mis ei ole siduv,(20) oleks kõnesolev säte „pehme” õiguse uus väljendus ning sellel puuduks mis tahes sunniiseloom.
50. Minu arvates ei peaks nõustuma kummagi „äärmusliku” seisukohaga.
51. Laiema tõlgenduse vastu võib esitada rea argumente.
52. Kõigepealt tuleb arvesse võtta direktiivis 2004/38 kasutatud termineid. Kuigi direktiiv annab artikli 2 punktis 2 loetletud pereliikmetele automaatse riiki sisenemise ja seal elamise õiguse, sätestab direktiivi artikli 3 lõige 2 kõigest seda, et liikmesriik peab „hõlbustama” laiendatud perekonna liikmete riiki sisenemist ja seal elamist. Neist sätetest nähtub selgelt, et liidu seadusandja soovis liidu kodaniku perekonnas eristada kõige lähemaid pereliikmeid, kellel on tegelik ja automaatne õigus koos liidu kodanikuga vastuvõtvasse riiki siseneda ja seal elada, kaugematest pereliikmetest, kellel puudub direktiivist 2004/38 tulenev subjektiivne õigus riiki siseneda ja seal elada. Lisaks näeb direktiiv ette, et liikmesriigid peavad muude pereliikmete riiki sisenemist ja seal elamist hõlbustama „kooskõlas oma õigusaktidega”, millest võib järeldada, et riiki sisenemise ja seal elamise õigus ei tulene otseselt direktiivist 2004/38, vaid liikmesriigi siseõigusest.
53. Seda eristust kinnitab direktiivi 2004/38 põhjendus 6, mis on direktiivi artikli 3 lõike 2 tõlgendamisel otsustava tähtsusega element, kuna see on lisatud just nimelt selle sätte ulatuse selgitamiseks. Selgitavat põhjendust ei sisaldanud komisjoni 23. mail 2001 esitatud ettepanek(21) ega komisjoni 15. aprillil 2003 esitatud muudetud ettepanek(22) – alles nõukogu 5. detsembril 2003 vastu võetud ühisest seisukohast (EÜ) nr 6/2004(23) nähtub, et sellega lisati „artiklis 3 kasutatud sõna „hõlbustamine” täpsustamiseks” põhjendus 6. See uus põhjendus vastandab direktiivi 2004/38 artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete hulka kuuluvad isikud, kellel on „automaatne” õigus riiki siseneda ja seal elada, muudele pereliikmetele, kellel sellist õigust ei ole.
54. Samuti ei ole kitsam tõlgendus veenev.
55. Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2 kasutatud kindlast kõneviisist tuleb järeldada, et see säte näeb formaalselt ja imperatiivselt ette kohustuse liikmesriikidele, kes peavad hõlbustama muude pereliikmete riiki sisenemist ja seal elamist.
56. Seega sõnastasid sätte autorid selle sätte mitte soovituslikuna, vaid liikmesriikidele kohustuslikuna, olenemata võimalikust tegutsemisruumist, mis neile on jäetud.
57. Kõnekas on direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 ja nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta(24) artikli 4 lõigete 2 ja 3 sõnastuse võrdlus. Kui direktiivist 2004/38 nähtuvalt peavad liikmesriigid „hõlbustama” selliste liidu kodaniku pereliikmete riiki sisenemist ja seal elamist, kes ei ole tuumperekonna määratlusega hõlmatud, siis direktiivi 2003/86 kohaselt liikmesriigid „võivad lubada” oma territooriumile siseneda ja seal elada ülenevatel lähisugulastel, täiskasvanud vallalistel lastel, kui nad ei ole võimelised ise enda eest hoolitsema, ja perekonna taasühinemist taotleva isiku kolmanda riigi kodanikust vallalisel elukaaslasel.
58. Seetõttu leian, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 mitte ei anna liikmesriikidele lihtsalt võimalust, vaid paneb neile tegeliku kohustuse võtta vajalikud meetmed, et hõlbustada selle sätte kohaldamisalasse kuuluvate isikute riiki sisenemist ja seal elamist. Jääb üle kindlaks teha, milline on selle kohustuse sisu ja täpne ulatus.
59. Taani, Poola ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon on seisukohal, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 toob kaasa ainult menetluslikke kohustusi, kuid AIRE Centre leiab oma kirjalikes märkustes, et sellest sättest tuleneb „lubamise eeldus”, nii et kui muude pereliikmete kategooriasse kuuluvad isikud esitavad direktiivi artikli 10 lõike 2 punktis e ette nähtud tõendi, kuid ei täida vastuvõtva liikmesriigi õiguses sätestatud tingimusi, on siseriikliku kohtu otsustada, kas siseriiklikud sätted on piisavad, et tagada direktiivi artikli 3 lõikes 2 ette nähtud eelduse täielik mõju.
60. Menetluslike kohustuste olemasolu on minu meelest raske eitada. Minu arvates kohustab direktiiv 2004/38 liikmesriike nägema selle sätte kohaldamisalasse kuuluvatele isikutele ette vähemalt võimaluse, et nende sisenemis- ja elamistaotluse kohta tehtaks nende isikute olukorra põhjalikul uurimisel põhinev otsus, milles oleksid keeldumise korral toodud põhjused ja mida saaks kohtusse edasi kaevata.
61. Selline direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 ulatuse tõlgendus vastab liidu seadusandja tahtele, nagu see nähtub direktiivi põhjendusest 6, mille kohaselt peab vastuvõttev liikmesriik taotleja olukorra läbi vaatama, võttes arvesse mitmesuguseid asjaolusid, nagu tema suhe liidu kodanikuga või tema rahaline või füüsiline sõltuvus liidu kodanikust.
62. Seda kinnitab minu meelest direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 viimane lõik, kus on sõnaselgelt kirjas, et vastuvõttev liikmesriik „uurib põhjalikult [esimeses lõigus mainitud] isiku olukorda ja esitab talle võimaliku sisenemis- või elamiskeelu põhjendused”.
63. Kuid ma ei jaga AIRE Centre’i arvamust, et muude pereliikmete puhul kehtib lubamise eeldus. Esiteks ei pea ma direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktis a sätestatud liidu kodaniku ülalpidamisel olemise nõuet eelduseks, vaid selle sätte kohaldamise eeltingimuseks. Teiseks oleks otseselt sellest direktiivist tulenev lubamise eeldus minu meelest vastuolus viitega liikmesriikide õigusele sisenemis- ja elamisõiguse saamise tingimuste määratlemiseks, mida kätkeb väljend „kooskõlas oma õigusaktidega”.
64. Hõlbustamiskohustus on ette nähtud üldises sõnastuses, mis jätab igale liikmesriigile avara tegutsemisruumi, mille ulatust rõhutab veelgi sõnaselge viide siseriiklikele õigusaktidele. Neil asjaoludel ei saa sellest tuletada mingit lubamise eeldust. Minu arvates näeb direktiiv 2004/38 ette vaid teatud määral ühtlustamist sellise sätte abil, mis sisaldab ainult miinimumnõudeid ning jätab seega alles erinevused, mis on liikmesriikide vahel direktiivi artikli 3 lõikes 2 mainitud isikute riiki sisenemise ja seal elamise tingimustes.
65. See ei tähenda, et liikmesriikidel oleks täielik vabadus omal äranägemisel hõlbustada selle sätte kohaldamisalasse kuuluvate isikute riiki sisenemist ja seal elamist.
66. Kuna põhimõtteliselt ei või liidu õigusnormi, mis sisaldab sõnaselget viidet liikmesriikide õigusele, tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt,(25) tuleb vastavalt Euroopa Kohtu praktikale analüüsida siseriiklikule õigusele tehtava viite täpset sõnastust, et piiritleda liikmesriikidele jäetud tegutsemisruumi.(26)
67. Sõnastuse täpsus, mida liidu seadusandja on kasutanud direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2, et määratleda – olgugi välistades – hõlbustamiskohustuse isikuline kohaldamisala, eeldab minu arvates, et selle sätte alusel soodustatud isikute määratlemiseks kasutatud termineid tõlgendataks autonoomselt ja ühetaoliselt, välistades igasuguse kaalutlusruumi. Sellest järeldub, et liikmesriik ei või kohaldamisala kitsendada ei otseselt – näiteks otsustades arvata hõlbustamismeetmete kohaldamisalast välja lähisugulased, kes ei ole teataval sugulusastmel, või külgsugulased või partner, kellel on liidu kodanikuga püsiv suhe – ega ka kaudselt, nähes ette tingimused, mille eesmärk või tagajärg oleks see, et teatud isikutekategooriad on soodustatud isikute hulgast välistatud. Ma ei pea näiteks võimalikuks seada liidu kodanikuga püsisuhtes olevale partnerile antud õigusi sõltuvusse registreeritud kooselu nõudest või kooselu abieluga võrdsustamise tingimusest, nagu on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis b.
68. Olen seisukohal, et liikmesriikidele jäetud kaalutlusruum on piiratud kahel viisil.
69. Esiteks, 2. oktoobri 2003. aasta kohtuotsusest Garcia Avello,(27) 14. oktoobri 2008. aasta kohtuotsusest Grunkin ja Paul(28) ning 22. detsembri 2010. aasta kohtuotsusest Sayn-Wittgenstein(29) tuleneva ja eespool viidatud kohtuotsuses McCarthy(30) korratud kriteeriumi kohaselt ei tohi siseriiklik meede põhjendamatult takistada liidu kodanikul kasutada oma õigust liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Mulle tundub, et niisugune takistus on ilmne, kui tuvastatakse, et liidu kodanik oli sunnitud vastuvõtva liikmesriigi või isegi kogu liidu territooriumilt lahkuma. Viimasel juhul tähendaks see ka vastavalt Euroopa Kohtu 15. novembri 2011. aasta otsuses Dereci jt(31) esitatud täpsustustele ilmajäämist võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mis tulenevad liidu kodakondsusest, millega peaks kaasnema pereliikmetele elamisõiguse andmine, kuna Euroopa Kohus kasutab seda mõistet mitte ainult kui liidu õigusega seostamise kriteeriumi –, et tuua liidu õiguse kaitse alla olukorrad, mis piiriülese elemendi puudumisel tavaliselt sinna ei kuuluks –, vaid ka kui sisulist reeglit, sest liidu kodaniku elamisõiguse tegeliku kasutamise tagajärjel saavad elamisõiguse ka tema pereliikmed.
70. Teiseks, liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumi piirab harta artiklis 7 ette nähtud kohustus austada era- ja perekonnaelu ning vastavalt ELL artikli 6 lõike 1 esimesele lõigule on hartal aluslepingutega võrreldes samaväärne õigusjõud.
71. Euroopa Kohus on tunnustanud põhiõigust perekonnaelule osana liidu õiguse üldpõhimõtetest. Eespool viidatud kohtuotsuses Metock jt täpsustas Euroopa Kohus, et „kui liidu kodanikud ei saaks elada vastuvõtvas liikmesriigis tavalist perekonnaelu, takistaks see tõsiselt neile asutamislepinguga tagatud vabaduste kasutamist”.(32) Eespool viidatud kohtuotsuses Dereci jt meenutas Euroopa Kohus, et harta artiklis 7 ette nähtud õigused vastavad 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni(33) artikli 8 lõikega 1 tagatud õigustele ning esimesena nimetatud artiklile tuleb anda samasugune tähendus ja ulatus kui teisena nimetatud artiklile (nagu seda on tõlgendatud Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas), ning asus seejärel seisukohale, et selles kohtuasjas peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus uurima, kas kaebuse esitajatele – kes on kolmanda riigi kodanikud ja liidu kodaniku pereliikmed – elamisõiguse andmisest keeldumine kahjustab õigust era- ja perekonnaelu austamisele.(34)
72. Euroopa Inimõiguste Kohus on korduvalt otsustanud, et EIÕK artikkel 8 ei taga välismaalastele „õigust valida kõige sobivam koht perekonnaelu arendamiseks”(35) ega too riigile kaasa „üldist kohustust austada abielupaari ühise elukoha valikut ja lubada perekonna taasühinemist oma territooriumil”.(36) Kuid ta on leidnud, et see artikkel võib tekitada positiivseid kohustusi, mis on lahutamatult seotud perekonnaelu tegeliku austamisega,(37) ning riigi jaoks tähendab see kohustust lubada isikul siseneda oma territooriumile.
73. Sellest tõlgendusest lähtudes otsustas Euroopa Kohus, et kuigi EIÕK ei taga välismaalasele õigust teatava riigi territooriumile siseneda ja seal elada, võib EIÕK artikli 8 lõikes 1 ette nähtud õigust perekonnaelu austamisele riivata see, kui isikul keelatakse sisenemine riiki või elamine riigis, kus elavad tema lähedased pereliikmed. Selline riive on EIÕK‑ga vastuolus, kui see ei vasta artikli 8 lõike 2 nõuetele, st kui see ei ole „kooskõlas seadusega”, ei ole kehtestatud viidatud lõikes nimetatud ühe või mitme õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ja ei ole „demokraatlikus ühiskonnas vajalik”, st põhjendatud tungiva sotsiaalse vajadusega, ning ei ole proportsionaalne taotletava õiguspärase eesmärgi suhtes.(38)
74. Liidu kodakondsuse juurde kuuluv elamisõigus koos era- ja perekonnaelu õiguse kaitsega, nagu see on rakendatud liidu õiguses, võivad seega olla aluseks liidu kodaniku pereliikmete elamisõigusele.
75. Minu arvates ei peaks see õigus olema reserveeritud üksnes kõige lähedasematele pereliikmetele. Kuigi EIÕK artikkel 8 tagab üksnes „olemasoleva” õiguse perekonnaelu austamisele kasutamise ja kuigi mittekodanike riiki sisenemist, riigis elamist ja riigist väljasaatmist puudutavas valdkonnas on otsustatud, et perekonna all tuleb mõista ainult „tuumperekonda”,(39) on Euroopa Inimõiguste Kohus siiski üldjuhul käsitlenud perekonnaelu laias tähenduses,(40) pidades sellele tunnuslikuks lähedase isikliku suhte olemasolule viitavate õiguslike või faktiliste asjaolude esinemist, mis võimaldab teatud tingimustel lugeda selle alla näiteks vanavanemate ja lapselaste vahelised suhted(41) või vendade ja õdede vahelised suhted.(42) Isegi igasuguse sugulussuhteta faktilisi suhteid on kvalifitseeritud „perekonnaeluks”.(43)
76. Olen seisukohal, et diskrimineerimiskeelu põhimõte ei luba „muutuva geomeetriaga” perekonna määratlust vastavalt sellele, kas liidu kodaniku pereliikmed on liidu kodanikud või kolmanda riigi kodanikud. Era- ja perekonnaelu austamise põhiõiguse ulatuse piiritlemiseks ei või perekonna mõiste varieeruda ka olenevalt kitsamast või laiemast määratlusest, mis teisese õiguse sätted sellele annavad.
77. Teen sellest järelduse, et era- ja perekonnaelu austamise põhiõigusele võivad tugineda põhimõtteliselt kõik direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikutekategooriad.
78. Mis puudutab põhikohtuasja vastustajate olukorda, siis üksnes eelotsusetaotluses toodud faktilised asjaolud ei anna alust tuvastada, et Ühendkuningriigi ametiasutuste keeldumine hr Rahmani vennale, poolvennale ja vennapojale elamisloa andmisest tooks kaasa pr Rahmani era- ja perekonnaelu riive. Seda küsimust saab minu arvates siiski lahendada ainult juhtumipõhiselt, iga juhtumi konkreetseid asjaolusid arvesse võttes, ning järelikult tuleb seda teha siseriiklikul kohtul, kelle ülesanne on kontrollida, kas on tegemist pr Rahmani era- ja perekonnaelu ebaproportsionaalse riivega.
79. Eeltoodust järeldub, et:
– esiteks, direktiivi 2004/38 artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike võtma vajalikud meetmed, et hõlbustada kõikide selle sätte kohaldamisalasse kuuluvate isikute sisenemist oma territooriumile ja seal elamist, mis tähendab, et asjassepuutuvatel isikutel peab olemas võimalus saada pärast nende taotluse põhjalikku läbivaatamist – mille juures võetakse arvesse nende isiklikku olukorda – õigus riiki siseneda ja seal elada ning äraütlemise korral saada piisavalt põhjendatud otsus, mida on võimalik kohtusse edasi kaevata. See säte ei kohusta liikmesriike andma automaatset elamis- ja sisenemisõigust muudele pereliikmetele, kes on kolmanda riigi kodanikud ja vastavad direktiivi artikli 10 lõike 2 punkti e nõuetele, ja
– teiseks, liidu esmase õigusega, eelkõige liidu kodakondsust ja era- ja perekonnaelu kaitset käsitlevate sätetega, ning direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikega 2 on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast elamisõigust viimati nimetatud sätte kohaldamisalasse kuuluvale kolmanda riigi kodanikule, kes soovib elada koos liidu kodanikust pereliikmega, kui niisugune keeldumine takistab põhjendamatult liidu kodanikul kasutada oma õigust liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada või riivab ebaproportsionaalselt tema õigust era- ja perekonnaelu austamisele, mille kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.
b) Teine küsimus
80. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 2 võib tugineda muu pereliige, kes ei vasta siseriiklikes õigusaktides sätestatud nõuetele.
81. Tarvitsemata üle korrata kindlalt väljakujunenud põhimõtteid direktiivide vahetu õigusmõju kohta, olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et „kõigil juhtudel, mil direktiivi sätted tunduvad sisu poolest olevat tingimusteta ja piisavalt täpsed, võib nendele sätetele tugineda mis tahes siseriikliku sätte vastu, mis on direktiiviga vastuolus, kui rakendusmeetmeid ei ole tähtaegselt võetud, samuti juhul, kui need sätted määratlevad õigusi, millele üksikisikutel on võimalus riigi vastu tugineda”.(44) Mõnikord loobub Euroopa Kohus täpsuse ja tingimusetuse topeltnõudest, et käsitleda vaid liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumi, ning palub sellisel juhul siseriiklikul kohtul kontrollida, kas siseriiklik seadusandja on püsinud direktiiviga määratud kaalutlusruumi piires.(45)
82. Nagu juba märgitud, sätestab direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 minu arvates liikmesriikidele konkreetse kohustuse näha selle sätte kohaldamisalasse kuuluvatele isikutele ette võimalus saada pärast nende taotluse põhjalikku läbivaatamist õigus riiki siseneda ja seal elada. Sellel menetluslikku laadi miinimumkohustusel on mõlemad tunnused – täpsus ja tingimusetus –, mis on nõutavad, et direktiivi sättel oleks vahetu õigusmõju.
83. Hoolimata liikmesriikidele jäetud küllalt suurest tegutsemisruumist, eelkõige sisenemis- ja elamisõiguse tingimuste kindlaksmääramisel, olen pidanud tähtsaks toonitada, et siseriiklike õigusaktidega ei või direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 kohaldamisala piirata seeläbi, et otseselt või kaudselt kitsendatakse soodustatud isikute kategooriaid. Seetõttu olen seisukohal, et isikud, kes on hõlbustamiskohustust üle võtvate siseriiklike õigusnormidega soodustatud isikute seast välja arvatud erinõuete tõttu, mida direktiiv ette ei näinud, võivad siseriiklikus kohtus tugineda väitele, et kõnesolev regulatsioon on direktiivi artikli 3 lõikega 2 vastuolus.
84. Põhikohtuasja vastustajate olukorra kohta olgu märgitud, et kui tuvastatakse, et nad tõepoolest kuuluvad direktiivi 2004/38 mõttes muude ülalpeetavate pereliikmete kategooriasse, siis võivad nad vaidlustada nende taotluse läbivaatamisest keeldumise, mida põhjendati asjaoluga, et enne abielupaar Rahmani elamaasumist Ühendkuningriiki ei elanud nad nendega ühes riigis.(46)
85. Eeltoodust lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele küsimusele, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 annab muudele pereliikmetele, kes vastavad selles sättes ette nähtud tingimustele, õiguse tugineda siseriiklikus kohtus sellele sättele eelkõige selleks, et jäetaks kohaldamata selle sätte ulatust piiravad erinõuded.
c) Kolmas ja neljas küsimus
86. Oma kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktis a mainitud muude pereliikmete kategooria hõlmab üksnes isikuid, kes enne liidu kodaniku elamaasumist vastuvõtvasse liikmesriiki elasid samas riigis kui liidu kodanik ja tema abikaasa.
87. Oma neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu kodaniku või tema abikaasa ülalpeetava seisund, mida direktiivi artikli 3 lõike 2 punkt a nõuab, pidi eksisteerima vahetult enne seda, kui liidu kodanik asus vastuvõtvasse liikmesriiki elama.
88. Kõigepealt olgu märgitud, et kooskõlas käesoleva ettepaneku punktis 39 kirjeldatud põhimõttega ja tõlgendusega, mille soovitasin anda viitele liikmesriikide õigusele, olen ma seisukohal, et mõisteid, mida on direktiivi artikli 3 lõikes 2 kasutatud selle sätte alusel soodustatud isikute määratlemiseks, tuleb tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt.
89. Kuna see säte on kohaldatav kõigile muudele pereliikmetele, kes on „liidu kodaniku ülalpeetavad või[(47)] leibkonna liikmed”, siis jagan komisjoni seisukohta, et liidu kodaniku „ülalpeetavate” olukorda tuleb eristada tema „leibkonna liikmete” olukorrast.
90. Tundub enesestmõistetav, et pereliige, kes väidab end olevat liidu kodaniku leibkonna liige, peab tõendama, et ta elab koos liidu kodanikuga ja järelikult tingimata samas riigis, kuid olen seisukohal, et „ülalpeetavat” pereliiget ei või direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a kohaldamisalast välja arvata põhjusel, et ta ei ole elanud samas riigis kui liidu kodanik, kellega ta soovib kaasa tulla või ühineda. Selle seisukoha aluseks on nii direktiivi sõnastus ja eesmärk kui ka Euroopa Kohtu praktika.
91. Tuleb märkida, et pereliikmed, kelle riiki sisenemist ja seal elamist peavad liikmesriigid hõlbustama, on direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis a määratletud kui isikud, kes on esmase elamisõigusega liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed „lähteriigis”. Sätte sõnastuses ei viita miski sellele, et üldine väljend „lähteriik” –, mis hõlmab nii liikmesriike kui ka kolmandaid riike – peaks viitama üksnes liidu riigile, kust tuleb oma liikumisvabadust kasutanud liidu kodanik. Lisaks seostub osades keeleversioonides „lähteriik” just pereliikmetega, mitte liidu kodanikuga.(48)
92. Samamoodi sätestab direktiivi 2004/38 artikli 10 lõike 2 punkt e – milles on ammendavalt loetletud dokumendid, mille esitamist võib elamisloa saamiseks nõuda vastuvõtvas liikmesriigis kolmanda riigi kodanikelt, kes kuuluvad direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis a ette nähtud kategooriasse –, et neid dokumente võib välja anda „päritoluriigi või lähteriigi” pädev asutus, ning see ei näe vastuvõtvale liikmesriigile ette võimalust nõuda dokumente, mis tõendaksid liidu kodanikuga samas riigis elamist.
93. Niisugust tõlgendust kinnitab direktiivi 2004/38 eesmärk, mis on suunatud liidu kodaniku vaba liikumise hõlbustamisele ja tema perekonna ühtsuse säilitamisele, olenemata muude pereliikmete päritolu- või lähteriigiga seonduvatest kaalutlustest.
94. Samasugust lähenemisviisi kasutas Euroopa Kohus, kui ta määratles alaneja või üleneja ülalpeetava sugulase mõistet, mis esines direktiivist 2004/38 varasemates, töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate ning teenuseosutajate vaba liikumist reguleerivates õigusaktides.
95. Euroopa Kohus ei seadnud sugugi ülalpidamissuhte tingimuseks pereliikme ja liidu kodaniku varasemat samas riigis elamist, vaid otsustas, et „ülalpeetava” pereliikme seisund tuleneb faktilisest olukorrast, mida iseloomustab asjaolu, et pereliikme materiaalse toetuse tagab liikumisvabadust kasutanud liidu kodanik või tema abikaasa.(49)
96. Veel täpsustas Euroopa Kohus seoses direktiivi 73/148 artikliga 6, et materiaalse toetuse vajadus peab olemas olema ülenejate sugulaste päritoluriigis või riigis, kust nad tulevad, „sel ajal, mil nad taotlevad õigust asuda elama liidu kodaniku juurde”.(50)
97. Euroopa Kohtu sõnutsi tuleneb selline järeldus nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires(51) artikli 4 lõikest 3, mille kohaselt tõend töötaja või tema ülalpeetava üleneja sugulase staatuses olemise kohta määruse nr 1612/68 artikli 10 tähenduses on asendatud „päritoluriigi või riigi, kust ta tuli”, pädevate asutuste väljastatud dokumendiga, mis tõendab, et ta on nimetatud töötaja või tema abikaasa ülalpeetav.(52)
98. Ma ei näe põhjust, miks peaks direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktis a kasutatud mõistet „ülalpeetav” määratlema kuidagi teistmoodi ja seadma selle sõltuvusse liidu kodanikuga samas riigis elamise tingimusest.
99. Miski ei õigusta minu arvates ka nõuet, et ülalpeetavus peaks olema tekkinud enne seda, kui liidu kodanik asus vastuvõtvasse liikmesriiki elama, sest arvessevõetav kriteerium on ajahetk, mil esitatakse taotlus riiki sisenemiseks ja seal elamiseks. Kui ülalpeetavus oli olemas vastuvõtvasse liikmesriiki elama asumise ajal, kuid hiljem kadus, ei ole direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2 sätestatud tingimus täidetud. Kui ülalpeetavus tekkis, aga pärast liidu kodaniku sisenemist vastuvõtvasse liikmesriiki, võib pereliiget pidada „ülalpeetavaks”. Sellega võib olla tegemist näiteks juhul, kui liidu kodanikul tuleb pärast liikumisvabaduse kasutamist hakata ülal pidama sugulast, kelle vanemad surid.
100. Käesoleva ettepaneku punktis 34 meenutatud tõlgendamispõhimõtte kohaselt tuleks üle võtta direktiivile 2004/38 eelnenud sätete alusel kujunenud kohtupraktikast tulenevad põhimõtted ning ei ole võimalik leida põhjust, mis õigustaks seda, et mõistet „ülalpeetav” hinnatakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas kolmanda riigi kodanik kuulub direktiivi artikli 3 lõikes 1 ette nähtud pereliikmete kategooriasse või direktiivi artikli 3 lõikes 2 ette nähtud muude pereliikmete kategooriasse.
101. Eeltoodust lähtuvalt tuleb direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a tõlgendada nii, et:
– sellega on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt kuuluvad selle sätte kohaldamisalasse vaid niisugused muud pereliikmed, kes elasid samas riigis kui liidu kodanik enne liidu kodaniku elamaasumist vastuvõtvasse liikmesriiki, ning
– mõiste „ülalpeetav” ei tähenda seda, et ülalpidamissuhe pidi eksisteerima vahetult enne seda, kui liidu kodanik asus vastuvõtvasse liikmesriiki elama.
d) Viies küsimus
102. Oma viienda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriigid võivad kehtestada muu pereliikme riiki sisenemisele ja seal elamisele erinõudeid seoses direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktis a viidatud ülalpeetavuse laadi või kestusega.
103. Vastus sellele küsimusele tuleneb eelmistest vastustest.
104. Mõistet „ülalpeetav” direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses tuleb tõlgendada ühetaoliselt ja autonoomselt, nii et hõlbustamiskohustuse puhul – mis tõlgenduse kohaselt peaks tagama kõigile selle sätte kohaldamisalasse kuuluvatele isikutele võimaluse, et nende taotlus põhjalikult läbi vaadatakse ja taotluse rahuldamata jätmise korral tehakse piisavalt põhjendatud otsus – ei või seada tingimuseks ülalpeetavuse laadi või kestust puudutavate erinõuete täitmist.
105. Kuna minu hinnangul ei tähenda see säte aga automaatset elamisõiguse andmist, ei näe ma põhimõttelist takistust sellele, et liikmesriik määratleb sisenemis- ja elamisõiguse saamise eritingimused selle tagamiseks, et ülalpidamissuhe on reaalne ja kestev.
106. Need tingimused peavad siiski järgima tõhususe põhimõtet, mille kohaselt ei tohi need olla seatud viisil, mis muudaks praktiliselt võimatuks liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamise. Järelikult ei või liikmesriikide seatud tingimused jätta kõnesoleva sätte kohaldamisalasse kuuluvaid isikuid de facto ilma igasugusest võimalusest saada õigus riiki siseneda ja seal elada. Näiteks ei ole lubatav niisugune siseriiklik säte, mille kohaselt peab kolmanda riigi kodanik elamisõiguse saamiseks tõendama, et ta on üle 20 aasta olnud liidu kodaniku ülalpeetav.
107. Pealegi võivad ülalpidamissuhte laadi või kestust puudutavad tingimused olla takistuseks muude pereliikmete riiki lubamisel, mida liikmesriigid aga hõlbustama peavad. Selleks et tingimused oleksid lubatavad, peab neil olema õiguspärane eesmärk, need peavad olema eesmärgi saavutamiseks sobivad ega tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.
108. Seetõttu olen seisukohal, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punktiga a ei ole vastuolus siseriiklik regulatsioon, mis näeb kolmanda riigi kodaniku riiki sisenemisele ja seal elamisele ette ülalpidamissuhte laadi või kestust puudutavad tingimused, kui neil tingimustel on õiguspärane eesmärk, need on eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.
V. Ettepanek
109. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Londoni Upper Tribunali (Immigration and Asylum Chamber) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike võtma vajalikud meetmed, et hõlbustada kõikide selle sätte kohaldamisalasse kuuluvate isikute sisenemist oma territooriumile ja seal elamist, mis tähendab, et asjassepuutuvatel isikutel peab olemas võimalus saada pärast nende taotluse põhjalikku läbivaatamist –, mille juures võetakse arvesse nende isiklikku olukorda – õigus riiki siseneda ja seal elada ning äraütlemise korral saada piisavalt põhjendatud otsus, mida on võimalik kohtusse edasi kaevata. See säte ei kohusta liikmesriike andma automaatset elamis- ja sisenemisõigust muudele pereliikmetele, kes on kolmanda riigi kodanikud ja vastavad direktiivi 2004/38 artikli 10 lõike 2 punkti e nõuetele.
2. Liidu esmase õigusega, eelkõige liidu kodakondsust ja era- ja perekonnaelu kaitset käsitlevate sätetega, ning direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikega 2 on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast elamisõigust viimati nimetatud sätte kohaldamisalasse kuuluvale kolmanda riigi kodanikule, kes soovib elada koos liidu kodanikust pereliikmega, kui niisugune keeldumine takistab põhjendamatult liidu kodanikul kasutada oma õigust liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada või riivab ebaproportsionaalselt tema õigust era- ja perekonnaelu austamisele, mille kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.
3. Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 annab muudele pereliikmetele, kes vastavad selles sättes ette nähtud tingimustele, õiguse tugineda siseriiklikus kohtus sellele sättele eelkõige selleks, et jäetaks kohaldamata selle sätte ulatust piiravad erinõuded.
4. Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et:
– sellega on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mille kohaselt kuuluvad selle sätte kohaldamisalasse vaid niisugused muud pereliikmed, kes elasid samas riigis kui liidu kodanik enne liidu kodaniku elamaasumist vastuvõtvasse liikmesriiki,
– mõiste „ülalpeetav” ei tähenda seda, et ülalpidamissuhe pidi eksisteerima vahetult enne seda, kui liidu kodanik asus vastuvõtvasse liikmesriiki elama, ning
– sellega ei ole vastuolus siseriiklik regulatsioon, mis näeb kolmanda riigi kodaniku riiki sisenemisele ja seal elamisele ette ülalpidamissuhte laadi või kestust puudutavad tingimused, kui neil tingimustel on õiguspärane eesmärk, need on eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.