NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 18. mája 2017 (1)
Vec C‑225/16
Mossa Ouhrami
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd Holandska)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov – Smernica 2008/115/ES – Článok 11 ods. 2 – Historický zákaz vstupu – Začiatok platnosti – Výnimka verejného poriadku v súvislosti s maximálnou dĺžkou trvania zákazu vstupu päť rokov“
1. Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd Holandska) týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania požaduje usmernenie týkajúce sa výkladu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území(2) (ďalej len „smernica o návrate“), a najmä jej článku 11.
2. Návrh bol podaný v rámci konania o kasačnom opravnom prostriedku, ktorým štátny príslušník tretej krajiny napadol skutočnosť, že bol odsúdený a uväznený za trestný čin prítomnosti na území dotknutého členského štátu (Holandsko), pričom bol vyhlásený za nežiaduceho štátneho príslušníka tretej krajiny, proti ktorému bolo vydané rozhodnutie, na základe ktorého mal opustiť územie členského štátu a ktorým mu bol uložený 10‑ročný zákaz (opätovného) vstupu. Či bude odsúdenie potvrdené alebo zrušené, závisí od toho, či bol „historický zákaz vstupu“ (t. j. zákaz vstupu uložený pred nadobudnutím účinnosti smernice o návrate)(3) v čase trestného stíhania štátneho príslušníka tretej krajiny stále platný. Odpoveď na túto otázku závisí od toho, od ktorého okamihu sa zákaz vstupu považuje za platný, a od toho, aký (ak vôbec nejaký) účinok má smernica o návrate na trvanie historického zákazu vstupu vzhľadom na osobitné okolnosti veci.
Právo Európskej únie
Schengenské acquis
3. Schengenský priestor(4) je založený na Schengenskej dohode z roku 1985,(5) ktorou sa signatárske štáty dohodli na zrušení vnútorných hraníc a zavedení jedinej vonkajšej hranice. V rámci schengenského priestoru sa spoločné pravidlá a postupy uplatňujú okrem iného vo vzťahu k hraničným kontrolám.
4. Schengenský informačný systém (ďalej len „SIS“) bol zavedený článkom 92 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda (ďalej len „Schengenský dohovor“).(6) Medzičasom bol nahradený systémom SIS II, prostredníctvom ktorého môžu členské štáty získavať informácie o zápisoch na účely odopretia vstupu alebo pobytu štátnym príslušníkom tretích krajín.(7)
5. Článok 24 nariadenia č. 1987/2006 sa týka podmienok na vydávanie zápisov a odopretí vstupu alebo pobytu. Stanovuje:
„1. Údaje o štátnych príslušníkoch tretích krajín, na ktorých bol vydaný zápis na účely odoprenia vstupu alebo pobytu, sa vkladajú na základe vnútroštátneho zápisu, ktorý sa zakladá na rozhodnutí príslušných správnych orgánov alebo súdov…
2. Zápis sa vkladá, ak sa rozhodnutie uvedené v odseku 1 zakladá na hrozbe, ktorú môže predstavovať prítomnosť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť. …
…
3. Zápis sa môže vložiť aj vtedy, ak sa rozhodnutie uvedené v odseku 1 zakladá na tom, že na štátneho príslušníka tretej krajiny sa vzťahovalo opatrenie, ako je vyhostenie, odoprenie vstupu alebo deportácia, pričom toto opatrenie nebolo zrušené alebo odložené, a toto opatrenie zahŕňa alebo je spojené so zákazom vstupu alebo prípadne pobytu, ktorý sa zakladá na nedodržaní vnútroštátnych právnych predpisov o vstupe alebo pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín.
…“
6. Smernica Rady 2001/40/ES z 28. mája 2001 o vzájomnom uznávaní rozhodnutí o vyhostení štátnych príslušníkov tretích krajín vychádza zo schengenského acquis a jej cieľom je zabezpečiť vyššiu účinnosť pri výkone rozhodnutí o vyhostení.(8) Odôvodnenie 5 poukazuje na to, že spoluprácu medzi členskými štátmi v oblasti návratu štátnych príslušníkov tretích krajín nemožno dostatočne dosiahnuť na úrovni členského štátu. Cieľom smernice je preto umožniť uznanie rozhodnutia o vyhostení vydaného jedným členským štátom proti štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa nachádza na území iného členského štátu.(9)
Smernica o návrate
7. Smernica o návrate má pôvod v dvoch Európskych radách. Prvá z nich, ktorá zasadala v Tampere 15. a 16. októbra 1999, zaviedla jednotný prístup v oblasti prisťahovalectva a azylu.(10) Druhá, Európska rada zasadajúca v Bruseli 4. a 5. novembra 2004, vyzvala na zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských práv a dôstojnosti.(11) Smernica o návrate prijatá ako výsledok týchto politík zavádza súbor pravidiel na horizontálnej úrovni, ktoré sú uplatniteľné na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu alebo pobytu v členskom štáte.(12) Spoločné normy a postupy zavedené smernicou o návrate sa musia uplatňovať okrem iného v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva EÚ.(13)
8. Najdôležitejším cieľom smernice o návrate je stanoviť jasné, transparentné a spravodlivé pravidlá na „zabezpečenie efektívnej politiky návratu osôb, ktorá je nevyhnutným prvkom dobre riadenej migračnej politiky“. Vyhostenie štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, by sa malo uskutočniť prostredníctvom spravodlivého a transparentného postupu.(14) V súlade so všeobecnými zásadami práva EÚ by sa mali rozhodnutia prijaté podľa smernice o návrate prijímať na individuálnom základe a na základe objektívnych kritérií, čo znamená, že by sa malo zvažovať viac ako len samotná skutočnosť nelegálneho pobytu.(15) Pre členské štáty je však vracanie neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín legitímne pod podmienkou, že existujú spravodlivé a efektívne azylové systémy, v ktorých sa plne rešpektuje zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia („non‑refoulement“).(16)
9. Odôvodnenie 14 je zvlášť dôležité. Stanovuje:
„Zavedením zákazu vstupu, ktorým sa zakáže vstup na územie všetkých členských štátov a pobyt na tomto území, by mali účinky vnútroštátnych opatrení na návrat získať európsky rozmer. Dĺžka trvania zákazu vstupu by sa mala určiť s náležitým ohľadom na všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu a spravidla by nemala presiahnuť 5 rokov. V tejto súvislosti by sa mala osobitne zohľadniť skutočnosť, že na príslušného štátneho príslušníka tretej krajiny sa už vzťahovalo viac ako jedno rozhodnutie o návrate alebo odsune alebo tento štátny príslušník vstúpil na územie členského štátu počas platnosti zákazu vstupu.“
10. Nasledujúce definície uvedené v článku 3 sú relevantné:
„…
1. ,štátny príslušník tretej krajiny‘ je každá osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle článku 17 ods. 1 zmluvy a ktorá nepožíva právo [EÚ] na voľný pohyb vymedzené v článku 2 ods. 5 Kódexu schengenských hraníc;
2. ,nelegálny pobyt‘ je prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte;
3. ,návrat‘ je proces vrátenia sa štátneho príslušníka tretej krajiny – bez ohľadu na to, či ide o dobrovoľné splnenie povinnosti návratu alebo nútený návrat – do:
– jeho krajiny pôvodu, alebo
– krajiny tranzitu v súlade s dvojstrannými dohodami o readmisii alebo dohodami [EÚ] o readmisii či inými dojednaniami, alebo
– inej tretej krajiny, do ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne rozhodne vrátiť a ktorá ho prijme;
4. ,rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;
5. ,odsun‘ je vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu;
6. ,zákaz vstupu‘ je správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území a ktoré je pripojené k rozhodnutiu o návrate;
…“
11. Členské štáty majú právo prijať priaznivejšie ustanovenia za predpokladu, že sú zlučiteľné so smernicou o návrate.(17)
12. Článok 6 ods. 1 stanovuje, že členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.(18) Článok 6 ods. 6 umožňuje členským štátom prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate a/alebo rozhodnutím o odsune a/alebo o zákaze vstupu v jednom správnom alebo súdnom rozhodnutí alebo akte v zmysle ustanovení ich vnútroštátnych právnych predpisov.(19)
13. Článok 11 stanovuje:
„1. K rozhodnutiam o návrate sa pripája zákaz vstupu:
a) ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo
b) ak sa nesplnila povinnosť návratu.
V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate môže pripojiť zákaz vstupu.
2. Dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. Päť rokov však môže presiahnuť v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
3. Členské štáty zvážia zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol podľa odseku 1 druhého pododseku tento zákaz vstupu uložený, môže dokázať, že opustil územie členského štátu v plnom súlade s rozhodnutím o návrate.
…“
Vnútroštátne právo
14. Podľa § 67 ods. 1 Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cudzincoch z roku 2000; ďalej len „Vw“) možno štátneho príslušníka tretej krajiny(20) vyhlásiť za nežiaducu osobu v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec: i) ak nemá legálny pobyt v Holandsku a opakovane sa dopustil činov trestných podľa Vw, ii) ak bol rozsudkom, ktorý nadobudol právoplatnosť, odsúdený za trestný čin, za ktorý hrozí trest odňatia slobody na tri roky alebo vyšší, alebo iii) ak predstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť. Tieto podmienky sú alternatívne.
15. Podľa § 68 Vw sa vyhlásenie za nežiaducu osobu na žiadosť štátneho príslušníka tretej krajiny zruší, keď sa desať rokov nepretržite zdržiaval mimo územia Holandska a počas tohto obdobia nenastal nijaký z dôvodov podľa § 67 ods. 1.
16. Vw bol zmenený a doplnený s cieľom prebrať do vnútroštátneho právneho poriadku smernicu o návrate. § 61 ods. 1 Vw stanovuje, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa v Holandsku nezdržiava oprávnene alebo sa tam zdržiava už neoprávnene, musí v lehote podľa § 62 alebo § 62c Vw z vlastnej vôle opustiť Holandsko. § 62 ods. 1 Vw ďalej stanovuje, že štátny príslušník tretej krajiny, proti ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, musí z vlastnej vôle opustiť Holandsko v lehote štyroch týždňov.
17. Ustanovenia § 66a ods. 1 Vw a § 6.5a ods. 5 Vreemdelingenbesluit 2000 (vyhláška o cudzincoch z roku 2000, ďalej len „Vb“) boli osobitne prijaté s cieľom prebrať do vnútroštátneho práva článok 11 smernice o návrate.
18. Podľa § 66a ods. 1 Vw sa zákaz vstupu uloží štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý z vlastnej vôle neopustil Holandsko v určenej lehote. Podľa § 66a ods. 4 Vw sa zákaz vstupu uloží na určité obdobie, ktoré nepresiahne päť rokov, s výnimkou prípadov, keď štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážne riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť. Toto obdobie sa počíta odo dňa, keď štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustil Holandsko.
19. Podľa § 66a ods. 7 Vw štátny príslušník tretej krajiny, na ktorého sa vzťahuje zákaz vstupu, nemôže mať v Holandsku legálny pobyt okrem iného: i) ak bol rozsudkom, ktorý nadobudol právoplatnosť, odsúdený za trestný čin, za ktorý hrozí trest odňatia slobody na tri roky alebo vyšší, ii) ak predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť alebo iii) ak predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
20. Podľa § 197 Wetboek van Strafrecht (trestný zákonník, ďalej len „Sr“) v znení platnom v čase skutkových okolností štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa zdržiaval v Holandsku, hoci vedel alebo mal vážny dôvod predpokladať, že bol v súlade s právnymi predpismi vyhlásený za nežiaducu osobu, hrozil okrem iného trest odňatia slobody neprevyšujúci šesť mesiacov. Podľa súčasného znenia toho istého ustanovenia štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa zdržiava v Holandsku, hoci vie alebo má vážny dôvod predpokladať, že bol v súlade s právnymi predpismi vyhlásený za nežiaducu osobu alebo že bol proti nemu vydaný zákaz vstupu v zmysle § 66a ods. 7 Vw, rovnako hrozí okrem iného trest odňatia slobody neprevyšujúci šesť mesiacov.
21. Podľa § 6.6 ods. 1 Vb v znení platnom v čase skutkových okolností sa žiadosti o zrušenie vyhlásenia za nežiaducu osobu vyhovelo, pokiaľ štátny príslušník tretej krajiny nebol trestne stíhaný a vyhlásený za nežiaducu osobu okrem iného za násilné a drogové trestné činy a pokiaľ od vyhlásenia za nežiaducu osobu a od odchodu z Holandska sa počas desiatich po sebe idúcich rokov zdržiaval mimo Holandska.
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
22. Pán Ouhrami je pravdepodobne alžírsky štátny príslušník. Na územie Holandska vstúpil v roku 1999, nikdy však nezískal povolenie na pobyt. V období rokov 2000 až 2002 bol päťkrát odsúdený za trestné činy krádeže za priťažujúcich okolností, priekupníctva s kradnutým majetkom a prechovávania tvrdých drog na trest odňatia slobody v celkovom trvaní približne 13 mesiacov.
23. Rozhodnutím z 22. októbra 2002 (ďalej len „rozhodnutie ministra“) Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie (minister pre prisťahovalectvo a integráciu) na základe týchto dôvodov konštatoval, že pán Ouhrami predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok, a vyhlásil ho za nežiaduceho štátneho príslušníka tretej krajiny. Rozhodnutie ministra znie takto:
„Dotknutá osoba bola odsúdená na celkovo viac ako šesť mesiacov nepodmienečného trestu odňatia slobody. Vzhľadom na to sa dotknutá osoba, ktorá sa v Holandsku nezdržiava oprávnene v zmysle § 8 písm. a) až e) alebo l) Vw, považuje za nebezpečnú pre verejný poriadok.
…
Právne následky tohto rozhodnutia
…
Vzhľadom na ustanovenia § 6.6 ods. 1 Vb sa dotknutá osoba v dôsledku toho, že bola vyhlásená za nežiaducu osobu podľa § 67 Vw, okrem iného na základe drogového trestného činu, musí zdržiavať mimo územia Holandska počas desiatich po sebe idúcich rokov od okamihu, keď bola vyhlásená za nežiaducu a opustila Holandsko.“
24. Rozhodnutie ministra bolo pánovi Ouhramimu doručené 17. apríla 2003. Pán Ouhrami sa proti nemu neodvolal. Rozhodnutie ministra nadobudlo právoplatnosť 15. mája 2003.
25. Hoci pán Ouhrami vedel, že bol vyhlásený za nežiaduceho štátneho príslušníka tretej krajiny, zostal v rokoch 2011 a 2012 v Amsterdame v rozpore s rozhodnutím ministra.(21) Ide o trestný čin v zmysle § 197 Sr a pán Ouhrami bol odsúdený na trest odňatia slobody v trvaní osem mesiacov.
26. V odvolacom konaní na Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam, Holandsko) pán Ouhrami tvrdil, že konanie o návrate upravené v smernici o návrate neprebehlo v plnom rozsahu.
27. Uvedený súd preskúmal konanie o návrate, ktoré sa uskutočnilo v prípade pána Ouhramiho. Poukázal na to, že: i) Dienst Terugkeer en Vertrek (Úrad pre repatriáciu a odchod) s ním uskutočnil 26 rozhovorov v súvislosti s odchodom, ii) vec pána Ouhramiho bola niekoľkokrát postúpená orgánom Alžírska, Maroka a Tuniska, ale nijaká z týchto krajín neodpovedala kladne, iii) Interpol uskutočnil rôzne vyšetrovania najmä v súvislosti s odtlačkami prstov, iv) existovalo úsilie vykonať uňho jazykovú analýzu, v) postupy Úradu pre repatriáciu a odchod, pokiaľ ide o odsun, prebehli v plnom rozsahu, ale vi) toto všetko neviedlo k odsunu pána Ouhramiho, lebo ten vôbec nespolupracoval. Na základe týchto skutočností Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam) vo svojom rozsudku z 22. novembra 2013 konštatoval, že konanie o návrate prebehlo v plnom rozsahu, a preto trest odňatia slobody uložený pánovi Ouhramimu nie je v rozpore so smernicou o návrate. Uvedený trest odňatia slobody však skrátil na dva mesiace.
28. Pán Ouhrami podal kasačný opravný prostriedok na vnútroštátny súd. Nenapadol rozsudok, podľa ktorého konanie o návrate prebehlo v plnom rozsahu, tvrdí však, že rozhodnutie ministra prijaté v roku 2002, ktorým bol vyhlásený za nežiaduceho štátneho príslušníka tretej krajiny, treba považovať za zákaz vstupu, ktorý nadobudol platnosť, keď bol vydaný alebo najneskôr keď sa o ňom dozvedel. Keďže článok 11 ods. 2 smernice o návrate stanovuje, že trvanie zákazu vstupu by za normálnych okolností nemalo presiahnuť päť rokov, vyplýva z toho, že zákaz vstupu už v rokoch 2011/2012 nebol platný.
29. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že podľa judikatúry Súdneho dvora sa rozhodnutie o vyhlásení za nežiaducu osobu prijaté pred nadobudnutím účinnosti smernice o návrate považuje za rovnocenné zákazu vstupu vymedzenému v článku 3 bode 6 uvedenej smernice a že podľa článku 11 ods. 2 smernice jeho maximálne trvanie nemôže v zásade presiahnuť päť rokov.(22) Treba teda odpovedať na otázku, kedy toto obdobie začína plynúť. Podľa § 66a ods. 4 Vw sa dĺžka trvania zákazu vstupu počíta odo dňa, keď štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustil Holandsko.
30. Vnútroštátny súd sa na základe toho pýta, či článok 11 ods. 2 smernice o návrate upravuje nielen dĺžku trvania zákazu vstupu, ale aj okamih, v ktorom zákaz začína platiť. Vyjadruje názor, podľa ktorého je zákaz vstupu zo samotnej svojej podstaty relevantný až po tom, čo štátny príslušník tretej krajiny opustil krajinu.
31. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že ak zákaz vstupu začína platiť v inom okamihu ako pri odchode z územia štátu, vzniká otázka, či rozhodnutie ministra stále vyvolávalo právne účinky v čase uloženia trestu odňatia slobody pánovi Ouhramimu.
32. Za týchto okolností sa Hoge Raad (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto otázky:
„1. Má sa článok 11 ods. 2 smernice o návrate vykladať v tom zmysle, že obdobie piatich rokov, ktoré sa v ňom uvádza, sa počíta:
a) od okamihu uloženia zákazu vstupu (alebo so spätnou účinnosťou od vyhlásenia za nežiaducu osobu, ktoré je s ním rovnocenné) alebo
b) odo dňa, keď dotknutá osoba skutočne opustila územie – v zásade – členských štátov Európskej únie, alebo
c) od iného okamihu?
2. Pokiaľ ide o uplatnenie príslušnej prechodnej právnej úpravy, má sa článok 11 ods. 2 smernice o návrate vykladať v tom zmysle, že rozhodnutia vydané pred nadobudnutím účinnosti tejto smernice, ktorých právny následok spočíva v tom, že adresát sa počas obdobia desiatich po sebe nasledujúcich rokov musí zdržiavať mimo Holandska, pričom zákaz vstupu sa uložil s ohľadom na všetky príslušné okolnosti konkrétneho prípadu a proti týmto rozhodnutiam bolo možné podať opravný prostriedok, už nevyvolávajú právne účinky, pokiaľ v čase, keď mala byť uvedená smernica prebratá, alebo v čase, keď sa zistilo, že adresát daného rozhodnutia sa zdržiaval v Holandsku, dĺžka trvania tohto zákazu vstupu prekročila obdobie uvedené v tomto ustanovení?“
33. Písomné pripomienky boli predložené v mene pána Ouhramiho, Dánska, Holandska, Švajčiarska a Európskej komisie. Všetky uvedené subjekty s výnimkou Švajčiarska predniesli ústne pripomienky na pojednávaní 16. marca 2017.
Posúdenie
Úvodné pripomienky
34. Smernica o návrate predstavuje rozvoj schengenského acquis v súvislosti so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu podľa Kódexu schengenských hraníc.(23) Touto smernicou sa nahrádzajú články 23 a 24 Schengenského dohovoru týkajúce sa návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky krátkodobého pobytu platné na území zmluvných štátov Schengenskej dohody.(24)
35. V tejto súvislosti smernica o návrate stanovuje spoločné normy, postupy a právne záruky, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch v súvislosti s návratom štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, a s osobami, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich základných práv a dôstojnosti.(25) „Europeizácia“ účinkov vnútroštátnych opatrení na návrat osôb je zamýšľaná tak, aby podporila dôveryhodnosť skutočnej európskej politiky návratu osôb.(26)
36. Z definície pojmu „nelegálny pobyt“ uvedenej v článku 3 bode 2 smernice o návrate vyplýva, že „každý štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa nachádza na území členského štátu bez toho, aby spĺňal podmienky vstupu alebo pobytu v tomto štáte, sa už na základe tejto samotnej skutočnosti v ňom zdržiava neoprávnene bez toho, aby táto prítomnosť podliehala podmienke minimálneho trvania alebo úmyslu ostať na tomto území“.(27) Pôvodne je na členských štátoch, aby v súlade so svojím vnútroštátnym právom určili tieto podmienky, a teda či je pobyt určitej osoby na ich území oprávnený alebo neoprávnený.(28) Vzájomné pôsobenie smernice o návrate so schengenským acquis, ako aj štruktúra uvedenej smernice zdôrazňujú európsky rozmer rozhodnutí o návrate a zákazov vstupu uložených s cieľom zabezpečiť účinnú politiku návratu.
37. Rozhodnutia o návrate ukladajú štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov,(29) povinnosť „návratu“, t. j. odchodu naspäť do ich krajiny pôvodu, krajiny tranzitu alebo inej tretej krajiny.(30) Z toho vyplýva, že štátny príslušník tretej krajiny nemôže zostať na území vydávajúceho členského štátu. Ďalšie členské štáty môžu uznať a vykonať rozhodnutia o návrate v súlade so smernicou 2001/40.
38. Zákaz vstupu nemôže byť vydaný samostatne, ale môže byť len pripojený k rozhodnutiu o návrate.(31) Zo znenia odôvodnenia 14 a článku 3 bodu 6 smernice o návrate jasne vyplýva, že zákaz vstupu síce vydá jeden členský štát, je však určený na zakázanie vstupu a pobytu na území všetkých členských štátov. Dáva preto európsky rozmer účinkom vnútroštátnych opatrení na návrat.(32) Európsky rozmer zákazov vstupu je jasný aj z toho, že keď členský štát zamýšľa vydať povolenie na pobyt alebo iné povolenie zakladajúce právo na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, na ktorého sa vzťahuje zákaz vstupu vydaný iným členským štátom, musí to vopred konzultovať s uvedeným členským štátom a zohľadniť jeho záujmy.(33) V tejto súvislosti je dôležité, aby mali členské štáty rýchly prístup k informáciám o zákazoch vstupu vydaných inými členskými štátmi prostredníctvom systému SIS II.(34)
39. Z vyššie uvedeného vyplýva, že odo dňa nadobudnutia účinnosti smernice o návrate zákazy vstupu vydané vnútroštátnymi orgánmi nadobudli európsky rozmer, a preto musia byť v súlade s ustanoveniami uvedenej smernice.
40. Prejednávaná vec sa týka „historického“ zákazu vstupu, t. j. vnútroštátneho opatrenia rovnocenného so zákazom vstupu, ktoré členský štát prijal pred prebratím smernice o návrate.
41. Súdny dvor sa už vo svojej judikatúre zaoberal otázkou časových účinkov smernice o návrate. V rozsudku Filev a Osmani Súdny dvor konštatoval, že podľa ustálenej judikatúry pokiaľ nie je výslovne stanovená výnimka, nové pravidlo sa uplatní bezprostredne na budúce účinky situácie, ku ktorej došlo počas účinnosti predchádzajúcej právnej úpravy.(35) Z toho vyplýva, že smernica o návrate „sa uplatňuje odo dňa svojho uplatňovania v dotknutom členskom štáte na budúce účinky rozhodnutí o zákaze vstupu prijatých na základe vnútroštátnych právnych predpisov platných pred týmto dňom“.(36) Na účely posúdenia, „či je zachovanie účinkov takých rozhodnutí v súlade s článkom 11 ods. 2 [smernice o návrate], pokiaľ ide najmä o maximálnu dĺžku v zásade päť rokov stanovenú v tomto ustanovení pre zákaz vstupu, treba vziať do úvahy aj obdobie, počas ktorého bol tento zákaz účinný pred uplatňovaním [smernice o návrate]“.(37)
42. Preto v prípade historického zákazu vstupu neobmedzeného trvania, o ktorý išlo vo veci Filev a Osmani, Súdny dvor konštatoval, že smernica o návrate bráni zachovaniu účinkov takého zákazu na dlhšie obdobie, ako je maximálna dĺžka päť rokov upravená v článku 11 ods. 2 uvedenej smernice, s výnimkou prípadu, keď bol zákaz vstupu uložený štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí predstavujú vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.(38)
43. Tento rozsudok zjavne predstavuje východisko pre analýzu problematiky súvisiacej s prejednávanou vecou, najmä pokiaľ ide o okamih, v ktorom zákaz vstupu začína platiť, a podmienky, za ktorých môže historický zákaz vstupu prekročiť päť rokov. Sám osebe však neprináša odpoveď na otázky položené vnútroštátnym súdom.
O prvej otázke
44. Prvou otázkou vnútroštátny súd v podstate požaduje usmernenie týkajúce sa výkladu článku 11 ods. 2 smernice o návrate, pokiaľ ide o to, kedy zákaz vstupu začína platiť.
45. V znení tohto ustanovenia je uvedené, že dĺžka zákazu vstupu v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. Nie je v ňom však konkrétne uvedený začiatok tohto obdobia. Dánska vláda tvrdí, že z tohto dôvodu je na členských štátoch, aby túto problematiku upravili vo svojom vnútroštátnom práve.
46. S týmto názorom nesúhlasím.
47. Z európskeho rozmeru politiky návratu,(39) ako aj z cieľov smernice o návrate, ktorými je „stanovenie spoločných pravidiel týkajúcich sa návratu, odsunu… a zákazu vstupu“,(40) vyplýva, že pri vykonávaní uvedenej smernice je potrebný jednotný prístup v celej EÚ.
48. Tento jednotný prístup je zvlášť dôležitý v súvislosti so schengenským priestorom, ktorý zaviedol jedinú vonkajšiu hranicu. Z toho vyplýva, že pri kvalifikácii určitého opatrenia ako opatrenia, ktoré patrí do oblasti schengenského acquisalebo predstavuje jeho vývoj, je potrebné zohľadniť nevyhnutnú koherentnosť tohto acquis a tiež nevyhnutnosť zachovať túto koherentnosť v rámci jeho možného vývoja.(41) Zdá sa, že výmena informácií o rozhodnutiach o návrate a zákazoch vstupu medzi členskými štátmi je v súčasnosti nedokonalá.(42) Európska komisia totiž na pojednávaní vysvetlila, že existuje viacero návrhov na zlepšenie,(43) ktoré by spočívalo najmä v tom, že členské štáty by mali povinnosť vykonať zápis do systému SIS II vo všetkých prípadoch vydania zákazu vstupu.(44) Taká výmena informácií je kľúčová na riadenie jedinej vonkajšej hranice a musí byť založená na presných a spoľahlivých údajoch. V prípade zákazov vstupu by také informácie mali logicky zahŕňať trvanie zákazu a začiatok jeho platnosti.
49. V tejto súvislosti z výslovného znenia smernice o návrate ďalej vyplýva, že má harmonizovať dĺžku trvania zákazov vstupu. Stanovuje preto maximálnu dĺžku päť rokov s výnimkou prípadov, keď štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť. Nejednotnosť v tejto oblasti by narušila stanovené ciele smernice o návrate, účinky zákazov vstupu v celej EÚ a riadenie schengenského priestoru. Akceptovanie toho, že zákaz vstupu, ktorého právnym základom je súbor harmonizovaných pravidiel na európskej úrovni, by mohol začať vyvolávať účinky v rozdielnom okamihu v závislosti od rozdielnych právnych úprav prijatých členskými štátmi, by narušilo účinné fungovanie schengenského priestoru.
50. Tu chcem poukázať na to, že článok 3 bod 6 a článok 11 smernice o návrate, v ktorých je vymedzený pojem „zákaz vstupu“, neodkazujú na právo členských štátov. Zákaz vstupu je preto autonómnym pojmom práva EÚ. Z potreby jednotného uplatňovania práva EÚ „a zásady rovnosti totiž vyplýva, že znenie ustanovenia [práva EÚ], ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, v zásade vyžaduje v [celej Únii] autonómny a jednotný výklad, ktorý musí zohľadňovať kontext ustanovenia a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou“.(45)
51. Táto zásada sa vzťahuje aj na prvky tvoriace zákaz vstupu, konkrétne jeho časový rozmer (začiatok platnosti a trvanie), územný rozmer (územie členských štátov) a právny rozmer (zákaz vstúpiť a zdržiavať sa na území členských štátov).
52. Mlčanie normotvorcu EÚ v tejto oblasti preto nepovažujem za úmyselnú a výslovnú voľbu. Ide skôr o medzeru, ktorú môže vyplniť Súdny dvor s prihliadnutím na znenie, štruktúru a cieľ smernice o návrate. Normotvorca EÚ má, samozrejme, možnosť zmeniť riešenie Súdneho dvora, ak to bude považovať za žiaduce – napríklad s cieľom zvýšiť účinnosť systému SIS II, a tým posilniť schengenské acquis.
53. Súdnemu dvoru bolo načrtnutých niekoľko možných začiatkov platnosti. Pán Ouhrami tvrdí, že zákaz vstupu by mal začať platiť v okamihu, keď je oznámený osobe, na ktorú sa vzťahuje. Holandsko, Švajčiarsko a Komisia tvrdia, že by to mal byť okamih, v ktorom štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustí územie členských štátov. Dánsko na pojednávaní vysvetlilo, že podľa dánskeho práva zákaz vstupu nadobúda účinnosť, keď štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustí krajinu, ale východiskom pre výpočet jeho trvania je prvý deň prvého mesiaca po tom, čo štátny príslušník tretej krajiny opustil krajinu. Obmien môže byť takmer nekonečné množstvo: dátum prijatia rozhodnutia; dátum nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia; deň nasledujúci po skutočnom odchode štátneho príslušníka tretej krajiny; dátum jeho vzatia do väzby na účely odsunu; deň, keď preukázateľne dorazil do tretej krajiny, atď. Ďalšou možnosťou môže byť dátum vykonania zápisu do systému SIS II.(46)
54. Z môjho neformálneho výskumu vyplýva, že ako Komisia potvrdila na pojednávaní, existujú značné rozdiely medzi riešeniami prijatými jednotlivými členskými štátmi v tomto ohľade. Zdá sa, že v právnych úpravách členských štátov sa opakujú tri voľby, konkrétne i) dátum oznámenia zákazu vstupu, ii) dátum nadobudnutia právoplatnosti zákazu vstupu a iii) deň, keď štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustil územie dotknutého členského štátu.
55. Výhodou všetkých týchto možností je, že definujú konkrétny okamih, v ktorom zákaz vstupu začína vyvolávať účinky. Domnievam sa, že nevýhodou použitia dátumu oznámenia je to, že právne účinky zákazu vstupu sú naviazané na okamih, v ktorom toto opatrenie ešte nenadobudlo právoplatnosť (a mohlo by prinajmenšom teoreticky byť pozmenené alebo dokonca zrušené). Pri použití dátumu nadobudnutia právoplatnosti zákazu vstupu sú právne účinky opatrenia s rozmerom (rozmermi) na úrovni EÚ, ktoré sa týka územia všetkých členských štátov, naviazané na bod v čase, ktorý závisí od vnútroštátnych procesných predpisov. Tie sa môžu v závislosti od jednotlivých právnych poriadkov výrazne odlišovať.
56. Ani jedna z týchto možností navyše nezohľadňuje, že zákazy vstupu nie sú samostatnými opatreniami, ale vždy sú pripojené k rozhodnutiu o návrate, ako vyplýva zo znenia článku 3 bodu 6 a článku 11 ods. 1 smernice o návrate. Z toho vyplýva, že prvým krokom postupu je prijatie rozhodnutia o návrate, ktorého právnym účinkom je požiadavka na „návrat“ štátneho príslušníka tretej krajiny. Druhý krok, uloženie zákazu vstupu, je nepovinný. Môže byť prijatý súčasne s prvým krokom podľa článku 6 ods. 6 smernice o návrate. Zákaz vstupu má dvojitý právny účinok: i) zákaz vstupu a ii) zákaz pobytu po druhom neoprávnenom vstupe na územie členských štátov. Zákaz vstupu môže začať vyvolávať právne účinky, len ak bolo rozhodnutie o návrate uposlúchnuté. Dovtedy sa na neoprávnený pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny vzťahujú účinky rozhodnutia o návrate.
57. Z toho vyplýva, že ak by mal zákaz vstupu začať platiť v okamihu jeho oznámenia alebo nadobudnutia právoplatnosti, znamenalo by to obrátenie logiky politiky návratu EÚ. Narušilo by to aj jej účinnosť, lebo štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členských štátov, by sa mohol vyhnúť právnym účinkom zákazu vstupu jednoducho tým, že počas trvania uvedeného zákazu neuposlúchne rozhodnutie o návrate. Smerovalo by to k nabádaniu štátnych príslušníkov tretích krajín, aby neuposlúchli rozhodnutia o návrate, hoci jedným z deklarovaných cieľov smernice o návrate je uprednostniť dobrovoľný odchod.(47)
58. Treťou možnosťou je považovať za začiatok platnosti zákazu vstupu okamih, v ktorom štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustil územie členských štátov. V nasledujúcich bodoch vychádzam z predpokladu, že rozhodnutie o návrate a k nemu pripojený zákaz vstupu boli štátnemu príslušníkovi tretej krajiny riadne doručené a nadobudli právoplatnosť podľa vnútroštátneho práva.
59. Taký prístup je podporený cieľom, štruktúrou a znením smernice o návrate, ako aj právnou povahou zákazov vstupu. Ako som objasnila, zákazy vstupu nie sú samostatnými opatreniami, ale vždy sú pripojené k rozhodnutiu o návrate.(48) V kombinácii s použitím výrazu „vstup“ to znamená, že štátny príslušník tretej krajiny musí najprv opustiť územie členských štátov. Len vtedy zákaz vstupu (ktorý je vlastne zákazom opätovného vstupu) nadobudne účinnosť.
60. Legislatívna história smernice o návrate podporuje toto stanovisko. V anglickom, francúzskom, nemeckom a niektorých iných jazykových verziách návrhu Komisie,(49) návrhu Rady(50) i správe Európskeho parlamentu(51) je použitý výraz „zákaz opätovného vstupu“. Až v neskoršom štádiu sa objavuje výraz „zákaz vstupu“.(52) Tento výraz bol zachovaný v konečnom znení predpisu. Zdá sa však, že vo vykonávacích predpisoch niektorých členských štátov sa stále odráža pôvodný výraz („zákaz opätovného vstupu“).(53)
61. Predpisy prijaté po smernici o návrate, ktoré sa týkajú politiky návratu EÚ, potvrdzujú, že európsky normotvorca mal v úmysle vymedziť začiatok platnosti zákazu vstupu ako okamih, v ktorom štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustí územie členských štátov. Najnovšie odporúčanie potvrdzuje, že v záujme plného využívania zákazov vstupu by členské štáty mali zabezpečiť, aby začali platiť „v deň, keď štátni príslušníci tretích krajín opustia EÚ, aby ich skutočná dĺžka trvania nebola neprimerane skrátená“.(54) Príručka Komisie o návrate uplatňuje podobný prístup: „Okamih, v ktorom hodiny začnú tikať,… musí byť určený vopred: obvykle by hodiny mali začať tikať v momente odchodu alebo odsunu do tretej krajiny, a nie v deň uloženia zákazu vstupu, lebo zákaz vstupu do EÚ [ešte] nemôže vyvolávať účinky v situácii, keď osoba ešte neopustila územie EÚ.“ Uvedená príručka berie do úvahy aj „prípady, v ktorých v praxi nie je možné vopred určiť presný dátum odchodu“. V takých prípadoch „členské štáty môžu použiť iný dátum (napr. deň uloženia zákazu)“.(55) Komisia na pojednávaní uviedla, že príručku o návrate netreba vykladať v tom zmysle, že zákaz vstupu by mal obvykle začať platiť v inom okamihu než pri odchode štátneho príslušníka tretej krajiny. Len za výnimočných okolností, keď nie je možné určiť, kedy štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustil územie členských štátov, by sa mal ako začiatok platnosti zákazu vstupu použiť iný dátum.(56)
62. Cieľom smernice o návrate je stanoviť účinnú politiku návratu založenú na jednotných, jasných a spravodlivých pravidlách a dať opatreniam na návrat rozmer na úrovni celej EÚ tým, že zavádza zákaz vstupu zakazujúci vstup na územie všetkých členských štátov a pobyt na tomto území. Z toho ďalej vyplýva, že zákaz vstupu by mal začať platiť v okamihu, keď štátny príslušník tretej krajiny opustí územie členských štátov. Taký prístup využíva bod v čase, ktorý závisí od objektívnej skutočnosti (odchod), a nie od procesných predpisov jednotlivých členských štátov.(57) Môže tiež štátnych príslušníkov tretích krajín povzbudiť k tomu, aby uposlúchli rozhodnutia o návrate.
63. Preto konštatujem, že začiatkom trvania zákazu vstupu v zmysle článku 11 ods. 2 smernice o návrate by mal byť okamih, v ktorom štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustí územie členských štátov.
O druhej otázke
64. Druhá otázka vnútroštátneho súdu je relevantná, len pokiaľ Súdny dvor rozhodne, že zákaz vstupu začína platiť v inom okamihu než vtedy, keď štátny príslušník tretej krajiny opustí územie členských štátov. Ako som práve uviedla, nemyslím si, že by to tak bolo. Pre úplnosť však druhú otázku preskúmam.
65. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či môže historický zákaz vstupu presiahnuť maximálnu dĺžku päť rokov stanovenú v článku 11 ods. 2 smernice o návrate, ak má pevne určené trvanie, nadobudol právoplatnosť a bol uložený na základe toho, že štátny príslušník tretej krajiny predstavuje hrozbu pre verejný poriadok.
66. Článok 11 ods. 2 posledná veta smernice o návrate umožňuje, aby zákaz vstupu presiahol päť rokov, ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje „vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť“.
67. V rozsudku Filev a Osmani Súdny dvor rozšíril toto pravidlo na historické zákazy vstupu. Konštatoval, že článok 11 ods. 2 smernice o návrate bráni zachovaniu účinkov zákazu vstupu na dlhšie obdobie, ako je maximálna dĺžka zákazu stanovená v tomto ustanovení, s výnimkou prípadu, keď bol taký zákaz vstupu uložený štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý predstavuje „vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť“.(58)
68. Zo znenia článku 11 ods. 2 smernice o návrate a z judikatúry preto jasne vyplýva, že historický zákaz vstupu môže presiahnuť maximálnu dĺžku päť rokov, ktorú v zásade stanovuje toto ustanovenie. Je však potrebné zaoberať sa podmienkami, za ktorých je to možné.
69. Členský štát môže využiť túto možnosť, keď štátny príslušník tretej krajiny predstavuje „vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť“. V prejednávanej veci je relevantný pojem „verejný poriadok“ (v angličtine „public policy“, resp. „public order“).(59) Tento pojem treba vykladať v osobitnom kontexte smernice o návrate vzhľadom na jej znenie, účel, štruktúru a kontext.(60)
70. Členské štáty môžu v súlade s vnútroštátnymi potrebami, ktoré môžu byť v jednotlivých členských štátoch a obdobiach rôzne, v podstate voľne stanoviť požiadavky verejného poriadku.(61) Domnievam sa však, že také ustanovenie upravujúce výnimku, akým je článok 11 ods. 2 posledná veta smernice o návrate, nemožno namiesto reštriktívneho výkladu vykladať voľne len z toho dôvodu, že sa týka jednotlivcov, ktorí nemajú právo na pobyt v Európskej únii. Okrem toho štátni príslušníci tretích krajín (vrátane tých, ktorí sa na území členských štátov zdržiavajú neoprávnene), na ktorých sa vzťahuje právo EÚ, z tohto dôvodu patria do pôsobnosti Charty základných práv Európskej únie. Základné práva, ktoré Charta zaručuje, sa musia dodržiavať rovnako dôsledne pre všetkých, ktorí patria do jej pôsobnosti. Jednotlivé členské štáty preto nemôžu jednostranne určiť požiadavky verejného poriadku bez toho, aby podliehali kontrole zo strany inštitúcií Európskej únie.(62)
71. Všetky trestnoprávne normy sú normami verejného poriadku v tom zmysle, že ide o kogentné normy. Porušenie týchto noriem preto spôsobí narušenie verejného poriadku členských štátov. Závažnosť tohto narušenia bude menšia alebo väčšia v závislosti od povahy spáchaného činu. Pociťovaný dosah tohto narušenia sa obvykle prejaví v stupni prísnosti trestu stanoveného vnútroštátnym zákonodarcom na potrestanie zakázaného konania. Porušenie trestného práva členského štátu sa preto rovná aktu, ktorý je v rozpore s verejným poriadkom.(63)
72. Samotná skutočnosť, že taký čin je zo svojej podstaty v rozpore s verejným poriadkom, však nepostačuje na odôvodnenie zákazu vstupu presahujúceho päť rokov. Musia byť splnené ďalšie dve podmienky. Po prvé musí existovať „vážna hrozba“ pre verejný poriadok. Po druhé ako je jasne uvedené v odôvodnení 14 smernice o návrate, dĺžka trvania zákazu vstupu by sa mala určiť s náležitým ohľadom na všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu.
73. Výraz „hrozba pre verejný poriadok“ vykladám v tom zmysle, že naznačuje, že verejný poriadok môže byť ohrozený budúcim činom štátneho príslušníka tretej krajiny.(64) Použitím prídavného mena „vážna“ normotvorca vyjadril, že prah na odôvodnenie zákazu vstupu presahujúceho päť rokov je vyšší než prah na skrátenie lehoty na dobrovoľný odchod podľa článku 7 ods. 4 tej istej smernice.(65) Nie každé (minulé) porušenie trestného práva predstavuje (budúcu) „vážnu hrozbu pre verejný poriadok“ v zmysle článku 11 ods. 2(66) Vnútroštátne orgány musia uskutočniť posúdenie pociťovaného budúceho rizika, ktoré dotknutý jednotlivec predstavuje pre spoločnosť. Je na členskom štáte, ktorý sa odvoláva na výnimku, aby preukázal, prečo budú záujmy verejného poriadku pravdepodobne vážne ohrozené, ak nebude uložený dlhší zákaz vstupu. Postup musí byť „v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva“.(67)
74. Posúdenie sa musí uskutočniť in concreto s „náležitým ohľadom na všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu“, „na individuálnom základe a na základe objektívnych kritérií, čo znamená, že by sa malo zvažovať viac, ako len samotná skutočnosť nelegálneho pobytu“.(68) Členský štát teda nemôže určiť, že existuje „vážna hrozba pre verejný poriadok“, na základe svojej všeobecnej praxe alebo len na základe domnienok. V dôsledku požiadavky individuálneho posúdenia a zásady proporcionality musí členský štát náležite zohľadniť individuálne správanie štátneho príslušníka tretej krajiny a pociťované budúce riziko, ktoré toto správanie predstavuje pre verejný poriadok. Z toho vyplýva, že samotná skutočnosť, že štátny príslušník tretej krajiny je podozrivý zo spáchania činu, ktorý sa podľa vnútroštátneho práva potrestá ako trestný čin, alebo bol za takýto čin odsúdený, nemôže odôvodniť konštatovanie, že táto osoba predstavuje „vážnu hrozbu pre verejný poriadok“ v zmysle článku 11 ods. 2 smernice o návrate.(69) Existencia viacerých predchádzajúcich odsúdení za trestné činy však môže postačovať na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 11 ods. 2 smernice o návrate v rozsahu, v akom preukazujú ustálený vzorec správania dotknutej osoby.
75. Ďalším aspektom je to, či je obmedzené trvanie zákazu vstupu presahujúceho päť rokov, ktorý je uložený z dôvodu „vážnej hrozby pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť“.
76. Článok 11 ods. 2 smernice o návrate v tomto smere nič neuvádza. Judikatúra Súdneho dvora podľa všetkého akceptuje možnosť uloženia zákazu vstupu neobmedzeného trvania. V rozsudku Filev a Osmani Súdny dvor rozhodol, že „článok 11 ods. 2 smernice 2008/115 bráni zachovaniu časovo neobmedzených účinkov zákazu vstupu uložených pred dňom začatia uplatňovania smernice 2008/115… na dlhšie obdobie, ako je maximálna dĺžka zákazu stanovená v tomto ustanovení, s výnimkou prípadu, keď také zákazy vstupu boli uložené v prípade štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí predstavujú vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť“.(70) A contrario by to prinajmenšom v prípade historických zákazov vstupu znamenalo, že ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje takú hrozbu, je možné zachovanie účinkov zákazu vstupu neobmedzenej dĺžky.
77. S takýmto prístupom nesúhlasím. Článok 11 ods. 2 smernice o návrate by sa mal vykladať z hľadiska článku 3 bodu 6 uvedenej smernice, v ktorom je zákaz vstupu vymedzený ako správne alebo súdne rozhodnutie prijaté na „stanovené obdobie“. Podľa môjho názoru to vylučuje možnosť uloženia zákazu vstupu s neobmedzeným trvaním.(71) V prípade historických zákazov vstupu neobmedzeného trvania môže byť potrebné, aby vnútroštátne orgány preskúmali spis z hľadiska článku 11 ods. 2 smernice o návrate a nahradili ich zákazmi vstupu primeranej stanovenej dĺžky. Súdnemu dvoru však neboli predložené tvrdenia týkajúce sa možných variantov dĺžky zákazov vstupu, a preto k tejto problematike nezaujímam stanovisko.
78. Vyvodzujem z toho, že vnútroštátnemu súdu prináleží na základe vnútroštátnych procesných predpisov určiť, či vnútroštátne orgány pri prijímaní historického zákazu vstupu posúdili individuálne správanie dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny a na základe toho konštatovali, že predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok. V tejto súvislosti môže viacero predchádzajúcich odsúdení za trestné činy postačovať na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 11 ods. 2 smernice o návrate v rozsahu, v akom preukazujú ustálený vzorec správania dotknutej osoby. Vnútroštátnemu súdu prináleží určiť, či postup ukladania zákazu vstupu prebehol v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Európskej únie.
Návrh
79. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd Holandska), takto:
– Začiatkom trvania zákazu vstupu v zmysle článku 11 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, by mal byť okamih, v ktorom štátny príslušník tretej krajiny skutočne opustí územie členských štátov.
– Článok 11 ods. 2 posledná veta smernice 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že historický zákaz vstupu môže presiahnuť hranicu piatich rokov, ak sú splnené podmienky upravené v tomto ustanovení. Vnútroštátnemu súdu prináleží na základe vnútroštátnych procesných predpisov určiť, či vnútroštátne orgány pri prijímaní historického zákazu vstupu posúdili individuálne správanie dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny a konštatovali, že predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok. V tejto súvislosti môže viacero predchádzajúcich odsúdení za trestné činy postačovať na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 11 ods. 2 smernice 2008/115 v rozsahu, v akom preukazujú ustálený vzorec správania dotknutej osoby. Vnútroštátnemu súdu prináleží určiť, či postup prebehol v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Európskej únie.