CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 19 januari 2012 (1)
Zaak C‑59/11
Association Kokopelli
tegen
Graines Baumaux SAS
[verzoek van de Cour d’appel de Nancy (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Landbouw – Geldigheid – Richtlijn 2002/55/EG – Groente – Handel in zaaizaad – Verbod om zaaizaad in de handel te brengen van rassen die niet officieel zijn toegelaten en in de rassenlijst zijn opgenomen – Internationaal Verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw – Evenredigheidsbeginsel – Vrijheid van ondernemerschap – Verkeer van goederen – Gelijke behandeling”
I – Inleiding
1. Zoals bekend, worden er in de Europese landbouw steeds minder plantenrassen geteeld. Veel traditionele rassen gaan verloren of worden alleen nog in zaadbanken bewaard voor het nageslacht. In plaats daarvan domineren nog maar een paar rassen de velden, die ieder apart naar het schijnt ook nog erg op elkaar lijken.
2. Hierdoor loopt de biologische diversiteit in de landbouw sterk terug. Het valt niet uit te sluiten dat daardoor in de toekomst rassen zullen ontbreken, die zich bijvoorbeeld beter aan de klimaatverandering of nieuwe ziekten zouden kunnen aanpassen dan de thans overheersende rassen. En reeds thans wordt de keuze van de consument bij landbouwproducten beperkt.
3. Men zou denken dat deze ontwikkeling primair door de economische belangen van de landbouwers wordt gestuurd, die zo veel mogelijk rassen gebruiken die een hoge opbrengst opleveren.
4. De onderhavige zaak toont evenwel aan dat de terugloop van de biologische diversiteit in de Europese landbouw op zijn minst eveneens op regelingen van het recht van de Unie berust. Zaaizaad voor de meeste in de landbouw gebruikte plantensoorten mag namelijk alleen in de handel worden gebracht wanneer het ras officieel is toegelaten. Voor die toelating is vereist dat het ras onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen is. Voor een deel moet aanvullend de opbrengstcapaciteit – „voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde” – worden aangetoond. Voor veel „oude rassen” zijn deze bewijzen niet te leveren. Derhalve rijst de vraag of deze beperking van de handel in zaaizaad gerechtvaardigd is.
II – Rechtskader
A – Het Internationaal Verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw
5. De Raad heeft bij besluit van 24 februari 2004(2) de sluiting van het Internationaal Verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw(3) (hierna: „Internationaal verdrag”) goedgekeurd.
6. Artikel 5, lid 1, van het Internationaal verdrag vermeldt de belangrijkste maatregelen:
„5.1 Elke verdragsluitende partij dient, overeenkomstig de nationale wetgeving, en zo nodig in samenwerking met andere verdragsluitende partijen, een geïntegreerde aanpak te bevorderen van de exploratie, het behoud en het duurzame gebruik van plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw, en dient in voorkomende gevallen:
[...]
c) in voorkomende gevallen de inspanningen van boeren en van plaatselijke gemeenschappen om hun plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw op de boerderijen te beheren en in stand te houden, te bevorderen en te ondersteunen;
[...]”
7. Artikel 6 van het Internationaal verdrag vermeldt nadere maatregelen:
„6.1. De verdragsluitende partijen dienen passende beleidsmaatregelen en juridische maatregelen uit te werken en te handhaven ter bevordering van het duurzame gebruik van plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw.
6.2. Voor het duurzame gebruik van plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw kunnen met name de volgende maatregelen worden getroffen:
a) het nastreven van een rechtvaardig landbouwbeleid ter bevordering, waar nodig, van het opzetten en in stand houden van verschillende landbouwsystemen die gunstig zijn voor het duurzame gebruik van landbouwbiologische diversiteit en andere natuurlijke hulpbronnen;
[...]
d) het vergroten van de genetische basis van gewassen en van het scala aan genetische diversiteit die boeren ter beschikking staat;
e) het bevorderen, waar nodig, van een ruimer gebruik van plaatselijke en aan de plaatselijke omstandigheden aangepaste gewassen, variëteiten en weinig gebruikte soorten;
[...]
g) het onderzoeken en, waar nodig, wijzigen van het beleid inzake plantenveredeling en regelgeving op het gebied van verkoop van variëteiten en distributie van zaden.”
8. Artikel 9 van het Internationaal verdrag brengt de rechten van de boeren ter sprake en voorziet in lid 2 in bepaalde maatregelen:
„De verdragsluitende partijen komen overeen dat de verantwoordelijkheid voor het verwezenlijken van de rechten van de boer met betrekking tot plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw berust bij de nationale regeringen. Overeenkomstig de behoeften en prioriteiten van de boeren dient elke verdragsluitende partij, waar nodig en overeenkomstig de nationale wetgeving, passende maatregelen te treffen ter bescherming en bevordering van de rechten van de boer, waaronder:
a) bescherming van traditionele kennis die van belang is voor plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw;
b) het recht op billijke deelname aan de verdeling van voordelen die voortvloeien uit het gebruik van plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw;
c) het recht om op nationaal niveau deel te nemen aan besluitvorming over zaken die betrekking hebben op het behoud en het duurzame gebruik van plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw.”
B – Recht van de Unie
9. Vraagstukken met betrekking tot zaaigoed zijn in verschillende richtlijnen geregeld. Deze regelingen zijn voor groentezaad pas in 1970 vastgesteld(4) en voor andere in de landbouw gebruikte soorten reeds in 1966(5). Thans gelden evenwel de hierna aangehaalde bepalingen; met het oog op een herziening ervan heeft de Commissie thans consultaties gestart.(6)
1. Richtlijn 2002/55/EG
10. De rassen waarover het in het hoofdgeding gaat, vallen in hoge mate of zelfs uitsluitend onder richtlijn 2002/55/EG van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het in de handel brengen van groentezaad(7) (hierna: „groenterichtlijn”).
11. Artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn verbiedt zaad in de handel te brengen waarvan het ras niet officieel is toegelaten:
„De lidstaten schrijven voor dat groentezaad slechts goedgekeurd, als standaardzaad gecontroleerd en in de handel gebracht mag worden, wanneer het ras in minstens één lidstaat officieel toegelaten is.”
12. Artikel 4, lid 1, van de groenterichtlijn regelt de toelating:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat een ras slechts wordt toegelaten indien het onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen is.
Bij cichorei voor de industrie moet het ras voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde hebben.”
13. Artikel 4, lid 3, van de groenterichtlijn bevat bepalingen ter bescherming van de consument van voedingsmiddelen die uit de rassen worden verkregen:
„Indien evenwel van een plantenras afgeleid materiaal bestemd is voor gebruik als voedingsmiddel of voedselingrediënt in de zin van Verordening (EG) nr. 258/97 mogen de voedingsmiddelen en voedselingrediënten:
– geen gevaar voor de consument inhouden;
– de consument niet misleiden,
– niet zodanig verschillen van de voedingsmiddelen of voedselingrediënten waarvoor zij als vervanging dienen, dat de normale consumptie ervan uit voedingsoogpunt nadelig zou zijn voor de consument.”
14. Artikel 4, lid 4, van de groenterichtlijn voorziet in een vereenvoudigde toelating in het belang van de instandhouding van plantaardige genetische bronnen. De voorwaarden daarvoor moet de Commissie overeenkomstig de artikelen 44, lid 2, en 46, lid 2, vaststellen.
15. Artikel 5 van de groenterichtlijn omschrijft de eigenschappen onderscheidbaarheid, bestendigheid en homogeniteit:
„1. Een ras is, ongeacht de kunstmatige of natuurlijke oorsprong van de eerste mutatie waaruit het is ontstaan, onderscheidbaar wanneer het zich door één of meer belangrijke eigenschappen duidelijk onderscheidt van elk ander in de Gemeenschap bekend ras.
[...]
2. Een ras is bestendig wanneer het na opeenvolgende vermeerderingen of, wanneer de kweker een bijzondere vermeerderingscyclus heeft vastgesteld, op het einde van elke cyclus, wat de wezenlijke eigenschappen betreft nog aan zijn beschrijving beantwoordt.
3. Een ras is voldoende homogeen indien de planten van dit ras – afgezien van enkele afwijkingen – gezien de bijzonderheden van het voortplantingsstelsel van de planten, ten aanzien van alle daartoe in aanmerking genomen eigenschappen met elkaar overeenstemmen of genetisch identiek zijn.”
16. De groenterichtlijn is krachtens artikel 52 ervan op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad in werking getreden, dus op 9 augustus 2002. Aangezien zij bepalingen van eerdere richtlijnen consolideerde, waarvan de omzettingstermijnen reeds waren verlopen, stelde zij geen aanvullende omzettingstermijn vast.
2. Richtlijn 2009/145/EG
17. Richtlijn 2009/145/EG van de Commissie van 26 november 2009 tot vaststelling van bepaalde afwijkingen voor de toelating van landrassen en rassen van groenten die van oudsher op bepaalde plaatsen en in bepaalde gebieden worden gekweekt en die door genetische erosie worden bedreigd, en van groenterassen die geen intrinsieke waarde hebben voor de commerciële productie van gewassen maar die ontwikkeld zijn voor teelt onder bijzondere omstandigheden, en voor het in de handel brengen van zaaizaad van die landrassen en rassen(8) (hierna: „uitzonderingsrichtlijn”) is op de artikelen 4, lid 4, 44, lid 2, en 46, lid 2, van de groenterichtlijn gebaseerd.
18. Artikel 1, lid 1, van de uitzonderingsrichtlijn bepaalt voor welke rassen afwijkingen moeten worden vastgesteld:
„In deze richtlijn worden, wat de onder richtlijn 2002/55/EG vallende groentegewassen betreft, bepaalde afwijkingen vastgesteld met betrekking tot de instandhouding in situ en het duurzame gebruik van plantaardige genetische hulpbronnen door teelt en het in de handel brengen:
a) voor toelating voor opname in de nationale rassenlijsten van groentegewassen, als bedoeld in richtlijn 2002/55/EG, van landrassen en rassen die van oudsher op bepaalde plaatsen en in bepaalde gebieden worden gekweekt en die door genetische erosie worden bedreigd, hierna ‚instandhoudingsrassen’ genoemd;
b) voor toelating voor opname in de sub a bedoelde lijsten, van rassen die geen intrinsieke waarde hebben voor de commerciële productie van gewassen maar die ontwikkeld zijn voor teelt onder bijzondere omstandigheden, hierna ‚voor teelt onder bijzondere omstandigheden ontwikkelde rassen’ genoemd, en
c) voor het in de handel brengen van zaaizaad van dergelijke instandhoudingsrassen en voor teelt onder bijzondere omstandigheden ontwikkelde rassen.”
19. De belangrijkste voorwaarden voor de toelating van instandhoudingsrassen blijken uit artikel 4 van de uitzonderingsrichtlijn:
„1. Om als instandhoudingsras te worden toegelaten, moet het in artikel 1, lid 1, sub a, bedoelde landras of ras van belang zijn voor de instandhouding van plantaardige genetische hulpbronnen.
2. In afwijking van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2003/91/EG kunnen de lidstaten hun eigen bepalingen inzake onderscheidbaarheid, bestendigheid en homogeniteit van instandhoudingsrassen vaststellen.
[...]”
20. De artikelen 13 en 14 van de uitzonderingsrichtlijn bepalen dat het zaaizaad van instandhoudingsrassen alleen bij uitzondering buiten het gebied van oorsprong mag worden geproduceerd en in de handel gebracht.
21. Instandhoudingsrassen mogen krachtens artikel 15 van de uitzonderingsrichtlijn alleen in zeer beperkte hoeveelheden in de handel worden gebracht:
„Elke lidstaat zorgt ervoor dat voor elk instandhoudingsras de hoeveelheid zaaizaad die per jaar in de handel wordt gebracht, niet meer bedraagt dan de hoeveelheid die nodig is om groenten te telen op het aantal hectare dat in bijlage I voor de desbetreffende soort wordt aangegeven.”
22. De in bijlage I aangegeven aantallen bedragen al naargelang de soort 10, 20 of 40 hectare.
23. Artikel 22 van de uitzonderingsrichtlijn bevat de toelatingsvoorwaarden voor rassen die voor teelt onder bijzondere omstandigheden zijn ontwikkeld:
„1. Om te worden toegelaten als voor teelt onder bijzondere omstandigheden ontwikkeld ras, als bedoeld in artikel 1, lid 1, sub b, mag een ras geen intrinsieke waarde hebben voor de commerciële productie van gewassen, maar moet het ontwikkeld zijn voor teelt onder bijzondere omstandigheden.
Een ras wordt beschouwd als zijnde ontwikkeld voor teelt onder bijzondere omstandigheden als het is ontwikkeld voor teelt onder bijzondere landbouwtechnische, klimatologische of pedologische omstandigheden.
2. In afwijking van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2003/91/EG kunnen de lidstaten hun eigen bepalingen inzake onderscheidbaarheid, bestendigheid en homogeniteit van voor teelt onder bijzondere omstandigheden ontwikkelde rassen vaststellen.”
24. Krachtens artikel 36, lid 1, van de uitzonderingsrichtlijn diende deze uiterlijk op 31 december 2010 te zijn omgezet.
3. Richtlijn 2003/91/EG
25. De in de uitzonderingsrichtlijn genoemde richtlijn 2003/91/EG van de Commissie van 6 oktober 2003 houdende bepalingen ter uitvoering van artikel 7 van richtlijn 2002/55/EG van de Raad wat betreft de kenmerken waartoe het onderzoek van bepaalde rassen van groentegewassen zich ten minste moet uitstrekken, en de minimumeisen voor dat onderzoek(9) preciseert in artikel 1, lid 2, de eisen inzake onderscheidbaarheid, homogeniteit en bestendigheid van rassen onder verwijzing naar bepaalde documenten van het Communautair Bureau voor plantenrassen en de Internationale Unie tot bescherming van kweekproducten. Beide organisaties houden zich bezig met de bescherming van de intellectuele eigendom van plantenrassen.
4. Richtlijn 2002/53/EG
26. Richtlijn 2002/53/EG van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen (hierna: „rassenlijstrichtlijn”)(10) stelt voor landbouwvoedingsgewassen die onder verschillende richtlijnen maar niet onder de groenterichtlijn vallen, gemeenschappelijke bepalingen betreffende de toelating van rassen vast. In het onderhavige geval zijn suiker‑ en voederbieten overeenkomstig richtlijn 2002/54/EG van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het in de handel brengen van bietenzaad(11) (hierna: „bietenrichtlijn”), van belang.
27. Artikel 1, lid 1, van de rassenlijstrichtlijn bakent de werkingssfeer ervan af:
„Deze richtlijn heeft betrekking op de opneming van rassen van bieten [...] in een gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen waarvan het zaaizaad of pootgoed in de handel mag worden gebracht volgens de bepalingen van de richtlijnen betreffende het in de handel brengen van respectievelijk bietenzaad (2002/54/EG) [...]”
28. Artikel 1, lid 2, van de rassenlijstrichtlijn regelt de grondslag van de gemeenschappelijke rassenlijst:
„De gemeenschappelijke rassenlijst wordt opgesteld op basis van de rassenlijsten der lidstaten.”
29. Artikel 3, lid 1, van de rassenlijstrichtlijn voorziet in de opstelling van nationale rassenlijsten:
„Elke lidstaat stelt één of meer lijsten op van de rassen die officieel op zijn grondgebied tot de keuring zijn toegelaten en in de handel mogen worden gebracht. [...]”
30. De voorwaarden voor de toelating van een ras zijn in artikel 4, lid 1, van de rassenlijstrichtlijn vastgesteld:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat een ras slechts wordt toegelaten indien het onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen is. Het ras moet voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde bezitten.”
31. Artikel 5 van de rassenlijstrichtlijn omschrijft de toelatingsvoorwaarden op dezelfde wijze als artikel 5 van de groenterichtlijn, maar maakt daarenboven in lid 4 duidelijk wat onder „voldoende cultuur‑ of gebruikswaarde” moet worden begrepen:
„Een ras bezit voldoende cultuur‑ of gebruikswaarde wanneer het ten opzichte van de andere in de lijst van de betrokken lidstaat opgenomen rassen door het geheel van zijn hoedanigheden, ten minste voor de productie in een bepaald gebied, een duidelijke verbetering betekent, hetzij voor de teelt, hetzij voor de valorisatie van de oogst of van de daaruit verkregen producten. Een lager niveau van bepaalde eigenschappen kan door andere gunstige eigenschappen gecompenseerd worden.”
5. Richtlijn 98/95/EG
32. Richtlijn 98/95/EG van de Raad van 14 december 1998 houdende wijziging, in het kader van de consolidatie van de interne markt en ten aanzien van genetisch gemodificeerde plantenrassen en plantgenetische hulpbronnen, van de richtlijnen 66/400/EEG, 66/401/EEG, 66/402/EEG, 66/403/EEG, 69/208/EEG, 70/457/EEG en 70/458/EEG betreffende het in de handel brengen van bietenzaad, zaaizaad van groenvoedergewassen, zaaigranen, pootaardappelen, zaaizaad van oliehoudende planten en vezelgewassen en groentezaad, en betreffende de gemeenschappelijke rassenlijst voor landbouwgewassen(12) (hierna: „wijzigingsrichtlijn”), heeft rechtsgrondslagen gecreëerd die in het kader van de wetgeving inzake de handel in zaad, de instandhouding van variëteiten die met genetische erosie worden bedreigd, door gebruik in situ mogelijk moet maken (punt 17 van de considerans). De Commissie zou overeenkomstige regelingen in een comitologieprocedure hebben kunnen vaststellen. Deze bepalingen maken thans deel uit van de groenterichtlijn, de bietenrichtlijn en de rassenlijstrichtlijn en zijn derhalve bij de vaststelling daarvan ingetrokken.
III – Feiten en prejudicieel verzoek
33. De vereniging Kokopelli (hierna: „Kokopelli”), een niet-gouvernementele organisatie, verkoopt zaaizaad van zogenoemde „oude rassen” die gedeeltelijk niet zijn toegelaten in de zin van de groenterichtlijn. Graines Baumaux SAS (hierna: „Graines Baumaux”), een onderneming die handelt in zaaizaad, heeft in het aanbod van Kokopelli 461 niet-toegelaten rassen ontdekt en heeft derhalve in 2005 een vordering wegens oneerlijke mededinging ingesteld. Graines Baumaux vordert onder andere betaling van een bedrag van 50 000 EUR als forfaitaire schadevergoeding en staking van het maken van reclame voor deze rassen. In eerste aanleg heeft het Tribunal de grande instance de Nancy aan Graines Baumaux een schadevergoeding van 10 000 EUR toegekend en de vordering voor het overige afgewezen.
34. Kokopelli heeft bij de Cour d’appel de Nancy hoger beroep ingesteld. In deze procedure wordt het Hof de volgende vraag voorgelegd:
„Zijn de wijzigingsrichtlijn, de rassenlijstrichtlijn, de groenterichtlijn en de uitzonderingsrichtlijn geldig in het licht van de volgende grondrechten en ‑beginselen van de Europese Unie, namelijk het beginsel van de vrije uitoefening van economische activiteiten, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheids‑ of non-discriminatiebeginsel en het beginsel van het vrije verkeer van goederen, alsmede in het licht van de uit het Internationaal verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw voortvloeiende verbintenissen, in het bijzonder voor zover deze richtlijnen beperkingen stellen aan de productie en het in de handel brengen van zaai‑ en pootgoed van oude rassen?”
35. Graines Baumaux, Kokopelli, de Franse Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er heeft geen mondelinge behandeling plaatsgevonden.
IV – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
36. Graines Baumaux vraagt zich af of het prejudiciële verzoek ontvankelijk is. De geldigheid van de opgesomde richtlijnen is voor de beslissing van het nationale geding niet van belang, aangezien het daar gaat om de bepalingen van Frans recht die de richtlijnen omzetten. Aangezien het Hof geen hypothetische vragen beantwoordt(13), zou het verzoek in dit geval niet-ontvankelijk zijn.
37. Met betrekking tot dit argument moet ik toegeven dat Kokopelli’s overtreding van de Franse omzettingswetgeving niet met zekerheid haar grondslag verliest wanneer de litigieuze richtlijnen ongeldig zouden zijn. Maar zolang de geldigheid ervan moet worden verondersteld(14), kan de nationale rechter ook de geldigheid van de omzettingswetgeving bijna niet aantasten.(15) Indien de richtlijnen daarentegen ongeldig zijn, staat eveneens de omzettingswetgeving ter discussie. Deze wetgeving zou bijvoorbeeld het vrije verkeer van goederen van artikel 34 VWEU kunnen schenden, voor zover zich onder het litigieuze zaaizaad ook producten uit andere lidstaten zouden bevinden. Derhalve beantwoordt het Hof dergelijke vragen.(16)
B – Voorwerp van het prejudiciële verzoek
38. De Cour d’appel de Nancy vraagt naar de geldigheid van vier richtlijnen die een groot aantal regelingen voor het in de handel brengen van zaaizaad bevatten. Zij bepalen met name onder welke voorwaarden rassen worden toegelaten en in nationale rassenlijsten of de gemeenschappelijke rassenlijst worden opgenomen, verbieden de verkoop van niet-toegelaten rassen, maar regelen ook de controle en de kwaliteit van zaaizaad alsmede de verkoopverpakkingen. Op alle gebieden is er sprake van „beperkingen [...] aan de productie en het in de handel brengen van zaai‑ en pootgoed van oude rassen”, waarvan de geldigheid volgens de formulering van de prejudiciële vraag zou moeten worden onderzocht.
39. Het hoofdgeding is echter duidelijk strakker omlijnd. Het beperkt zich tot de klacht dat Kokopelli zaaizaad van niet-toegelaten plantenrassen heeft verkocht. Kokopelli eist niet dat haar rassen op een lijst worden opgenomen en stelt uitdrukkelijk vast dat zij de bepalingen betreffende de kwaliteit van zaaizaad niet in twijfel trekt.(17) Weliswaar keert Kokopelli zich tegen de bepalingen betreffende de verkoopverpakkingen(18), maar deze bepalingen lijken niet het voorwerp van het hoofdgeding te zijn.
40. Bijgevolg behoef ik alleen in te gaan op het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen.
41. Volgens het verzoekschrift van Graines Baumaux in eerste aanleg heeft Kokopelli 461 niet-toegelaten groenterassen verhandeld. Het staat vast dat een zeer groot deel ervan, en misschien zelfs alle, onder de derde door de Cour d’appel genoemde richtlijn, de groenterichtlijn, valt. Derhalve zal ik mij hierna op deze richtlijn concentreren.
42. Meer in het bijzonder zal ik ingaan op de in artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn vastgestelde verplichting van de lidstaten om voor te schrijven dat groentezaad slechts in de handel mag worden gebracht, wanneer het ras in minstens één lidstaat officieel is toegelaten, onderzoeken.
43. De bepalingen betreffende de toelating zijn met name in de artikelen 4 en 5 van de groenterichtlijn te vinden. Krachtens deze artikelen mag zaaizaad alleen in de handel worden gebracht wanneer vaststaat dat het ras onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen is. Bij cichorei voor de industrie moet het ras voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde hebben.
44. Deze vereisten vormen in zoverre een probleem voor het gebruik van het in de prejudiciële vraag ter sprake gebrachte „zaaigoed van oude rassen”, zoals Kokopelli en de Commissie(19) aanvoeren, dat veel van de niet-toegelaten rassen er niet aan kunnen voldoen. De uitzonderingsrichtlijn voor groentezaad bevestigt dit, aangezien zij volgens punt 2 van de considerans ervan is vastgesteld om de teelt en het in de handel brengen van bepaalde rassen mogelijk te maken, zelfs als zij niet aan de algemene eisen voldoen.
45. Volgens Kokopelli is het erfgoed van de door haar verhandelde „oude rassen” minder uniform dan het erfgoed van de toegelaten rassen. Derhalve kunnen de „oude rassen” zich afhankelijk van de milieuomstandigheden verschillend ontwikkelen, zodat zij dus niet bestendig zijn. Ook lijken de afzonderlijke planten in de desbetreffende bestanden minder op elkaar. De rassen zijn derhalve niet net zo homogeen als toegelaten rassen.(20)
46. Ik moet derhalve nagaan of het verbod van artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn om zaaizaad in de handel te brengen van rassen die niet aantoonbaar onderscheidbaar, bestendig en toereikend homogeen zijn en eventueel geen voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde hebben, verenigbaar is met de in het prejudiciële verzoek aangehaalde hogere rechtsnormen.
47. Ik zal daartoe om te beginnen het Internationaal verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen onderzoeken (zie deel C. 1.), vervolgens het evenredigheidsbeginsel (zie deel C. 2.), dan het vrij verrichten van economische activiteiten (zie deel C. 3.) en het vrije verkeer van goederen (zie deel C. 4.), alsook ten slotte het gelijkheidsbeginsel (zie deel C. 5.).
48. De Commissie heeft de laatste door de Cour d’appel genoemde richtlijn, de uitzonderingsrichtlijn voor groentezaad, pas in 2009 vastgesteld en de omzettingstermijn is op 31 december 2010 verlopen. Aangezien het hoofdgeding reeds in 2005 is ingeleid, is deze richtlijn waarschijnlijk niet van belang voor de gevorderde schadevergoeding. Zij kan evenwel van belang zijn voor de beslissing of Kokopelli in het vervolg reclame voor niet-toegelaten zaaizaad achterwege moet laten. Bijgevolg moet ik nagaan of de uitzonderingsrichtlijn wijziging brengt in de conclusie van het onderzoek van artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn (zie deel C. 2., sub c, aan het slot).
49. De tweede door de Cour d’appel genoemde richtlijn is de rassenlijstrichtlijn. Deze is slechts aan de orde wanneer zich onder de negen bietenrassen die Graines Baumaux in haar opsomming van litigieuze groenterassen vermeldt(21), eveneens suiker‑ en voederbieten bevinden, die onder de in het prejudiciële verzoek niet genoemde bietenrichtlijn vallen. In het dossier bevinden zich daarvoor weliswaar geen aanknopingspunten, en ook de argumenten van Graines Baumaux en Kokopelli pleiten daartegen. Het valt echter niet volledig uit te sluiten dat in het hoofdgeding eveneens de geldigheid van de rassenlijstrichtlijn relevant is. Teneinde in dat geval een nieuwe verwijzing van de Cour d’appel te voorkomen(22), zal ik ten slotte nagaan of de conclusie met betrekking tot de groenterichtlijn eveneens op de rassenlijstrichtlijn moet worden toegepast (zie deel D).
50. De eerste door de Cour d’appel genoemde richtlijn, de wijzigingsrichtlijn, is sedert de vaststelling van de groenterichtlijn en de rassenlijstrichtlijn niet meer van kracht. Daarenboven bevat zij alleen rechtsgrondslagen voor uitzonderingsbepalingen, die tijdens de geldingsduur ervan nooit zijn toegepast. Derhalve is het onderzoek ervan overbodig.
C – Artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn
1. Internationaal verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw
51. Het Internationaal verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw beoogt volgens artikel 1 ervan onder andere het behoud en het duurzame gebruik van plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw. Kokopelli is van mening dat het verdrag in de weg staat aan de regelingen betreffende de toelating van rassen.
52. Het Hof toetst de geldigheid van afgeleid recht aan alle internationaalrechtelijke voorschriften, mits aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de Unie door deze voorschriften worden gebonden, en ten tweede kan het Hof de geldigheid van een regeling slechts toetsen aan een internationaal verdrag wanneer de aard en de opzet daarvan zich hiertegen niet verzetten en bovendien de bepalingen ervan inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.(23)
53. De gebondenheid van de Unie aan het Internationaal verdrag lijdt geen twijfel, aangezien de Unie partij is bij het verdrag. Of de aard en de opzet ervan in de weg staan aan een toetsing van afgeleid recht(24), behoeft het Hof in het onderhavige geval niet te beslissen. Dit verdrag bevat namelijk geen bepaling die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zou zijn om de geldigheid van de regelingen van de Unie inzake het in de handel brengen van zaaizaad te kunnen aantasten.
54. Artikel 5 van het Internationaal verdrag bepaalt dat maatregelen „overeenkomstig de nationale wetgeving” en „in voorkomende gevallen” worden getroffen. Krachtens artikel 6 worden „passende beleidsmaatregelen” uitgewerkt en gehandhaafd. Er volgt een lijst met voorbeelden van degelijke maatregelen. Beide bepalingen laten dus de te treffen maatregelen telkens over aan de eigen beoordeling van de staten. De vrijheid van de Unie om de regeling inzake het in de handel brengen van zaaizaad vorm te geven, wordt daardoor niet beperkt.
55. Artikel 9 van het Internationaal verdrag heeft betrekking op de rechten van de boer. Overeenkomstig de behoeften en prioriteiten van de boeren dient elke verdragsluitende partij, waar nodig en overeenkomstig de nationale wetgeving, maatregelen te treffen. Ook dat houdt geen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting in.
56. Ik zie geen andere bepalingen van het Internationaal verdrag die relevant zouden zijn.
57. Derhalve is bij het onderzoek van het Internationaal verdrag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn kunnen aantasten.
2. Evenredigheidsbeginsel
58. Het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, zou evenwel onevenredig kunnen zijn.
59. Volgens het evenredigheidsbeginsel, dat tot de algemene beginselen van het recht van de Unie behoort, mogen handelingen van instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(25)
60. Wat het rechterlijk toezicht op de in het voorgaande punt vermelde voorwaarden betreft, geldt dat de wetgever van de Unie op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij complexe afwegingen moet maken over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Derhalve is een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig in geval van kennelijke ongeschiktheid ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel.(26)
61. Deze standaardformule van het Hof moet niet aldus worden uitgelegd dat alleen de geschiktheid van de maatregel zou moeten worden onderzocht of dat dit criterium het enige is waaraan een kennelijk gebrek zou kunnen worden afgemeten. Veeleer wordt ermee bedoeld aan te geven dat de toetsing erop is gericht te bepalen of de maatregel kennelijk onevenredig(27) is. Daarbij moeten alle drie de onderdelen van de evenredigheidstoets successievelijk worden beoordeeld.(28)
62. Zelfs bij een dergelijke (ruime) bevoegdheid moet de wetgever van de Unie zijn keuze echter op objectieve criteria baseren. Bovendien moet hij in het kader van de beoordeling van de lasten die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, onderzoeken of de met de gekozen maatregel nagestreefde doelstellingen negatieve economische gevolgen, zelfs als die aanzienlijk zijn, voor bepaalde marktdeelnemers kunnen rechtvaardigen.(29)
a) Doelstellingen van het verbod en de geschiktheid ervan om deze doelstellingen te bereiken
63. Volgens de punten 2 tot en met 4 van de considerans van de groenterichtlijn beogen de bepalingen betreffende de toelating van rassen de productiviteit van de landbouw te vergroten. Zoals de Commissie terecht benadrukt, is dat volgens artikel 39, lid 1, sub a, VWEU een doelstelling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
64. Daarnaast beschermt het verkoopverbod de afnemers tegen het kopen van zaaizaad van rassen die niet onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen zijn en eventueel geen voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde – dat wil zeggen rendement – hebben.
65. Het verkoopverbod voor zaaizaad van niet-toegelaten rassen is ongetwijfeld geschikt om deze twee doelstellingen te bevorderen. Het waarborgt in hoge mate dat afnemers, dus met name landbouwers, alleen zaaizaad verkrijgen dat de bij de toelating vastgestelde eigenschappen bezit.
66. Wanneer een ras onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen is, kunnen de afnemers van het zaaigoed met name erop vertrouwen de gewenste oogst te produceren. Deze betrouwbaarheid vormt een basisvereiste voor het optimaal gebruik van hulpbronnen in de landbouw. Indien, zoals bij cichorei voor de industrie is bepaald, zelfs een voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde wordt aangetoond(30), is bovendien een bepaald rendement te verwachten.
67. Wanneer de genoemde eigenschappen van het zaaizaad daarentegen niet vaststaan, kopen de afnemers in zekere zin „een kat in de zak”. Zij moeten vertrouwen op de informatie van de verkoper over het type vrucht dat uit het zaaizaad moet voortspruiten. Of deze informatie juist is, zullen zij gewoonlijk op zijn vroegst enige maanden later ontdekken, wanneer uit het zaaizaad planten ontkiemen, misschien zelfs pas wanneer de vruchten rijp zijn. Wanneer dan blijkt dat de planten niet aan de verwachtingen voldoen, kan de desbetreffende teeltcyclus niet meer worden gewijzigd. Dat zou schadelijk zijn voor de productiviteit.
68. Daar komt bij dat er bij de invoering van het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, mogelijk nog geen sprake was van een voldoende professionele zaaizaadindustrie met hoge rendementsnormen. Het valt niet uit te sluiten dat toentertijd een strenge regulering noodzakelijk was om de mededinging van „prijsstunters” uit te schakelen en de opbouw van betrouwbare structuren mogelijk te maken.
69. Indirect kan een hoge productiviteit in de landbouw bijdragen aan een gegarandeerde voedselvoorziening en mogelijkheden scheppen om niet meer benodigde landbouwgrond uit productie te nemen of milieuvriendelijker te bewerken, wat Frankrijk, de Commissie en de Raad aanvoeren als verdere doelstellingen van de litigieuze verhandelingsregels. Deze twee doelstellingen hebben echter nog slechts een zeer zwakke band met het verbod op de verkoop van niet-toegelaten zaaizaad.
70. Bovendien blijkt uit punt 12 van de considerans van de groenterichtlijn dat de gemeenschappelijke rassenlijst ertoe dient om het vrije verkeer van zaaizaad te waarborgen. Deze doelstelling valt onder artikel 3, lid 3, VEU, dat voorziet in de totstandbrenging van de interne markt. De bepalingen betreffende de toelating van rassen zijn in zoverre geschikt om aan deze doelstellingen bij te dragen, dat de lidstaten ervan kunnen uitgaan dat rechtmatig in andere lidstaten aangeboden zaaizaad ook aan de nationale eisen voldoet.
71. Artikel 4, lid 3, van de groenterichtlijn ten slotte kan aldus worden uitgelegd dat de toelating van rassen eveneens beoogt de consument van de geproduceerde voedingsmiddelen te beschermen, namelijk tegen gevaren voor de gezondheid en tegen misleiding. Worden deze doelstellingen bij de toelating van rassen betrokken, dan kan dat bijdragen aan hun verwezenlijking.
72. De Commissie voert ten slotte de gezondheidstoestand van het zaaizaad aan, die in de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 66/402, de voorloper van een vergelijkbare richtlijn inzake zaaigranen, wordt genoemd als doelstelling van de verhandelingsregels. Het is ook best mogelijk dat de in het prejudiciële verzoek genoemde richtlijnen eveneens bepalingen bevatten die deze doelstelling bevorderen. Er blijkt echter niet hoe de regels betreffende de toelating van rassen daaraan zouden moeten bijdragen. De toelatingseisen slaan niet op de gezondheid van planten. Derhalve dient deze doelstelling bij de rechtvaardiging daarvan niet in aanmerking te worden genomen.
b) Noodzakelijkheid
73. Op het eerste gezicht zou men kunnen twijfelen aan de noodzakelijkheid van het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen. De genoemde doelstellingen kunnen namelijk in hoge mate door minder ingrijpende etiketteringsverplichtingen worden verwezenlijkt.(31) Wanneer de afnemer van het zaaizaad weet dat het ras niet aan de vereisten van de rassenlijst voldoet, kan hij van de aankoop of het gebruik ervan afzien. Daardoor worden productiviteitsnadelen voorkomen en wordt de consument toch beschermd.
74. Een verregaande verwezenlijking van de doelstellingen volstaat echter niet om de noodzakelijkheid uit te sluiten. Een maatregel is reeds noodzakelijk wanneer het minder belastende middel minder doeltreffend is. Dat is in casu het geval.
75. Etiketterings‑ en waarschuwingsverplichtingen zouden namelijk niet in dezelfde mate waarborgen dat de afnemers alleen zaaizaad verkrijgen dat aan de toelatingseisen voldoet. Het valt niet uit te sluiten dat de afnemers zich desondanks in de kwaliteit van het zaaizaad vergissen of om andere redenen, bijvoorbeeld vanwege de prijs, reclame of uit overtuiging, zaaizaad gebruiken dat niet aan de toelatingseisen voldoet. Of de – miniem – sterkere verwezenlijking van de doelstellingen van de regeling door het litigieuze verbod voldoende is als rechtvaardiging, betreft niet de noodzakelijkheid, maar is een vraag die bij de afweging van de nadelen en de doelstellingen moet worden onderzocht.
76. Nochtans is het niet noodzakelijk voor het vrije verkeer van zaaizaad op de interne markt om aan de toelating van rassen een verbod op de verhandeling van niet-toegelaten rassen te koppelen.(32) Zelfs al zou de bescherming van de landbouw tegen zaaizaad van niet-toegelaten rassen nationale handelsbarrières rechtvaardigen(33), zou de Unie geen verbod behoeven vast te stellen. Veeleer zou het bepaalde in artikel 16, lid 1, van de groenterichtlijn, waarmee het vrije verkeer binnen de Unie van rassen die aan de toelatingseisen voldoen, wordt gewaarborgd, volstaan.
77. De regelingen inzake de toelating zijn evenmin noodzakelijk om consumenten te beschermen tegen uit de rassen verkregen levensmiddelen. Deze doelstelling wordt reeds door de levensmiddelenwetgeving gewaarborgd, bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 178/2002(34), die daartoe duidelijk preciezere regelingen bevat.
c) Afweging van voor‑ en nadelen (redelijkheid)
78. Hierbij gaat het erom te beoordelen of de nadelen van het verkoopverbod, in verhouding tot de doelstellingen om de productiviteit in de landbouw te bevorderen en de afnemers van het zaaizaad te beschermen, kennelijk onredelijk zijn. In dit verband is van belang of de wetgever van de Unie bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft gepoogd tot een evenwicht te komen tussen aan de ene kant deze doelstellingen en aan de andere kant de economische belangen van de ondernemers.(35)
79. Hierna zal ik om te beginnen aantonen dat de wetgever tot en met de vaststelling van de uitzonderingsrichtlijn voor groente geen aanstalten heeft gemaakt om de tegenstrijdige belangen met elkaar in evenwicht te brengen, en vervolgens dat de nadelen van de regeling ook kennelijk niet in verhouding tot de voordelen ervan staan. Ten slotte zal ik onderzoeken of de inaanmerkingneming van de uitzonderingsrichtlijn tot een andere conclusie leidt.
Pogingen van de wetgever om de betrokken belangen met elkaar in evenwicht te brengen
80. Het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, berust volgens de overwegingen van de considerans van de te onderzoeken richtlijn en de argumenten van de meeste deelnemers aan de onderhavige procedure op de gedachte dat de nagestreefde doelstellingen in het belang van de ondernemers zijn. Een hoge productiviteit en de bescherming tegen zaaizaad van rassen die niet aan de toelatingseisen voldoen, stroken met de economische belangen van veel landbouwers.
81. De regeling betreft echter eveneens de belangen van ondernemers en consumenten die niet primair in een hoge productiviteit en standaardproducten zijn geïnteresseerd. Tevens wordt het algemeen belang bij een grote genetische diversiteit aan landbouwrassen geraakt.
82. Ondernemers die minder belang hechten aan productiviteit, worden door het bestaande stelsel aanzienlijk beperkt. Producenten van en handelaren in zaaizaad, landbouwers, maar ook gebruikers van landbouwproducten kunnen geen rassen gebruiken die andere eigenschappen hebben dan toegelaten rassen. Wanneer een niet-toegelaten ras bijvoorbeeld anders smaakt dan de toegelaten rassen of onder bepaalde teeltomstandigheden een betere opbrengst levert, kan het toch niet worden aangeboden. Ook pogingen om een niet-toegelaten ras verder te ontwikkelen tot een ras dat aan de toelatingseisen voldoet, worden moeilijker.
83. De keuzemogelijkheden van de consument worden eveneens beperkt. Zij hebben geen toegang meer tot levensmiddelen of andere producten van rassen die niet aan de toelatingseisen voldoen, en evenmin kunnen zij ze zelf – bijvoorbeeld in hun eigen tuin – telen.
84. De beperking van de keuze van landbouwers tot toegelaten rassen vermindert ten slotte de genetische diversiteit op de Europese velden, aangezien er minder rassen worden geteeld en de bestanden van deze rassen minder genetische verschillen tussen de afzonderlijke exemplaren vertonen.(36)
85. De biologische diversiteit wordt weliswaar in de Verdragen niet uitdrukkelijk als doelstelling van Europees beleid genoemd, maar de Unie heeft zich met name door het Verdrag inzake biologische diversiteit(37) tot de bescherming ervan verplicht, en ook het Hof heeft haar reeds als te beschermen doelstelling erkend.(38) Met name voor de landbouw is deze doelstelling erkend in het Internationaal verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voeding en landbouw.
86. Zaadbanken en een wat ruimte betreft beperkte teelt kunnen weliswaar bijdragen aan het behoud van de niet-toegelaten rassen, maar dergelijke maatregelen zijn typisch afhankelijk van overheidsfinanciering. Economische exploitatie van de niet-toegelaten rassen zou het behoud ervan daarentegen duidelijk versterken en ook praktisch bij de teelt tot een grotere biologische diversiteit leiden.
87. Uit de overwegingen van de considerans en het gestelde in de procedure, met name door de Raad en de Commissie, blijkt niet dat de wetgever deze belangen tot en met de vaststelling van de uitzonderingsrichtlijn voor groente in aanmerking heeft genomen. Reeds om die reden lijkt de regeling kennelijk onevenredig.
Afweging van de nadelen en de doelstellingen
88. Indien de wetgever desondanks een afweging zou hebben verricht – waarvan niet is gebleken – dan heeft hij kennelijk geen redelijke verhouding tussen de nadelen en de doelstellingen bereikt.
89. De voordelen van het verkoopverbod ten opzichte van minder ingrijpende maatregelen, bijvoorbeeld etiketteringsverplichtingen, beperken zich in wezen – zoals ik hierboven heb gesteld(39) – tot het verhinderen dat niet-toegelaten zaaizaad abusievelijk wordt gebruikt. Dat risico is echter zeer beperkt wanneer voldoende duidelijke waarschuwingen verplicht worden gesteld.
90. Daarentegen behoeft niet te worden gevreesd dat de Europese landbouw de toegang tot kwalitatief hoogwaardig zaaizaad verliest. Landbouwers kunnen immers ook zonder een verbod om niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, de rassen gebruiken die in de rassenlijst zijn opgenomen en die bijgevolg aan de vereisten voldoen. Ten gevolge van de opbrengstkwaliteit van de toegelaten rassen, is op de markt ook geen merkbare verdringing door niet-toegelaten rassen te verwachten.
91. Bovendien is ondertussen het kwekersrecht(40) tot stand gebracht, dat tot aanvullende prikkels voor de teelt van hoog renderende rassen leidt. Het kwekersrecht kent eisen die overeenkomen met die voor de toelating van rassen tot de rassenlijst. Derhalve behoeft de professionele zaaizaadsector nauwelijks tegen concurrentie van niet-toegelaten rassen te worden beschermd.
92. De Raad is van mening dat een verder voordeel van het verhandelingsverbod is dat het gebruik van niet-toegelaten zaaizaad hoe dan ook wordt verhinderd. Dat zaaizaad zou schadelijk kunnen zijn of geen optimale landbouwproductie kunnen waarborgen. Dit argument begrijp ik aldus dat de landbouwers, desnoods ook tegen hun wil, in feite tot het gebruik van productieve rassen moeten worden gedwongen. Dat houdt echter maar een zeer beperkt voordeel in, aangezien het in principe aan de landbouwers is om te beslissen welke rassen zij telen. Zij zouden ook geheel van de exploitatie van hun velden kunnen afzien.
93. De nadelen van het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, zijn daartegenover zeer ernstig. Zij hebben – zoals ik hierboven heb uiteengezet – betrekking op de vrijheid van ondernemen, de consumenten van landbouwproducten en de biologische diversiteit in de landbouw.
94. Derhalve stel ik vast dat de nadelen van het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, kennelijk zwaarder wegen dan de voordelen daarvan.
De uitzonderingsrichtlijn
95. De uitzonderingsrichtlijn voor groente zou de conclusie tot nu toe, tenminste voor de tijd vanaf 31 december 2010, kunnen aantasten, wanneer de nadelen van de tot nu toe geldende regels er voldoende door zouden worden gemitigeerd.
96. Reeds uit de wijzigingsrichtlijn uit 1998 blijkt dat de wetgever oog heeft gehad voor de noodzakelijkheid van een belangenevenwicht waar het de biologische diversiteit betreft. Deze richtlijn voerde een wettelijke basis in voor beperkte afwijkingen van de strenge toelatingseisen, die in de groenterichtlijn zijn overgenomen. Voordat de Commissie deze ten slotte in 2009 met de vaststelling van de uitzonderingsrichtlijn voor groentezaad toepaste, tastten deze maatregelen het verbod echter niet aan, zodat de belangenafweging ook niet wijzigde.
97. Met de uitzonderingsrichtlijn werd het echter mogelijk om zaaizaad in de handel te brengen van rassen die tot dusver niet konden worden toegelaten. Weliswaar dwingt de richtlijn de lidstaten niet uitdrukkelijk om bepaalde rassen toe te laten, maar de lidstaten moeten de door de richtlijn geboden vrijheid in overeenstemming met de fundamentele rechten van het recht van de Unie invullen.(41) Zij zijn derhalve verplicht de rassen toe te laten die aan de vereisten van de uitzonderingsrichtlijn voldoen, omdat de regels betreffende de toelating van rassen anders onevenredig zouden zijn.(42)
98. Bijgevolg moet ik nagaan of de uitzonderingsrichtlijn voldoende ruimte voor het gebruik van „oude rassen” biedt. De richtlijn bevat bepalingen voor twee soorten rassen, enerzijds instandhoudingsrassen en anderzijds „voor teelt onder bijzondere omstandigheden ontwikkelde rassen”.
99. De toelating van instandhoudingsrassen vereist krachtens artikel 4, lid 2, van de uitzonderingsrichtlijn nog altijd het bewijs dat er sprake is van een bepaalde minimumkwaliteit inzake onderscheidbaarheid, bestendigheid en homogeniteit. Bovendien is het gebruik van deze rassen aanzienlijk beperkt: krachtens artikel 13 en 14 mag zaaizaad alleen in de gebieden van oorsprong of soortgelijke gebieden worden geteeld en in de handel worden gebracht. De artikelen 15 en 16 juncto bijlage I beperken ook nog de hoeveelheid zaaizaad. Per soort mag jaarlijks van elk ras slechts zaaizaad voor de teelt op 10 tot 40 hectare worden geproduceerd en in de handel worden gebracht.
100. Weliswaar betwijfelt Kokopelli dat deze regelingen een redelijk evenwicht tot stand brengen tussen de doelstellingen inzake productiviteit en bescherming van landbouwers enerzijds, en het behoud van de genetische diversiteit in de landbouw anderzijds. Nochtans kan niet meer worden gezegd dat de voordelen van het stelsel van toelating van rassen kennelijk niet in verhouding staan tot de benadeling van het belang betreffende de genetische diversiteit. Want thans is in beperkte mate de teelt van rassen mogelijk die voor het behoud van plantgenetische hulpbronnen van belang zijn, maar niet aan de algemene toelatingseisen voldoen. En wanneer de bijzondere eisen die wat betreft onderscheidbaarheid, bestendigheid en homogeniteit aan deze rassen worden gesteld, in de zin van het evenredigheidsbeginsel ruim worden opgevat en uitgelegd, zou in principe de toelating van „oude rassen” mogelijk moeten zijn.
101. Deze regelingen beogen met de erin opgenomen beperkingen echter niet om een economisch gebruik van de betrokken rassen mogelijk te maken. De belangen van de ondernemers en de consumenten worden derhalve niet voldoende in aanmerking genomen.
102. Het gebruik van rassen die voor de teelt onder bijzondere omstandigheden zijn ontwikkeld, is minder ernstig beperkt, nochtans gelden voor de toelating ervan strengere eisen. Een dergelijk ras mag krachtens artikel 22 van de uitzonderingsrichtlijn geen intrinsieke waarde hebben voor de commerciële productie van gewassen en moet zijn ontwikkeld voor teelt onder bijzondere landbouwtechnische, klimatologische of pedologische omstandigheden. Aan deze laatste bijzondere voorwaarde zullen maar weinig „oude rassen” kunnen voldoen. Hoewel deze regeling derhalve het gebruik van bepaalde oude rassen mogelijk maakt, is zij te beperkt van opzet om als zodanig de evenredigheid van de regels inzake de toelating van rassen te waarborgen.
103. Samenvattend ben ik van mening dat ook na de vaststelling van de uitzonderingsrichtlijn voor groente de nadelen voor ondernemers en consumenten blijven, omdat hun de toegang tot niet-toegelaten „oude rassen” wordt verhinderd. Ook afgezien van de nadelen voor de biologische diversiteit, staan zij kennelijk niet in verhouding tot de voordelen van het verbod, zonder dat de wetgever heeft geprobeerd om een evenwicht tot stand te brengen.
d) Tussenresultaat
104. Derhalve moet ik vaststellen dat de nadelen van het in artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn vastgestelde verbod om zaaizaad te verkopen van rassen die niet aantoonbaar onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen zijn, noch in voorkomend geval voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde hebben, niet in verhouding tot de doelstellingen ervan staan. Deze bepaling is bijgevolg ongeldig.
3. De vrije uitoefening van economische activiteiten
105. Ik kom nu bij de vraag of het verbod verenigbaar is met het fundamentele recht op vrije uitoefening van economische activiteiten.
106. De vrije uitoefening van economische activiteiten wordt als vrijheid van ondernemerschap door artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie beschermd, dat sedert het Verdrag van Lissabon krachtens artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU dezelfde juridische waarde als de Verdragen heef.(43) Het Hof heeft dat fundamentele recht reeds eerder erkend, namelijk als onderdeel van het recht van vrije beroepsuitoefening.(44)
107. Dat de regelingen inzake het in de handel brengen van zaaizaad deze vrijheid beperken, ligt voor de hand: zonder toelating van het ras mag men het zaaizaad ervan niet in de handel brengen en kan men het evenmin kopen om het te telen.
108. Krachtens artikel 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en bovendien de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(45)
109. De rechtvaardiging van ingrepen in de vrijheid van ondernemerschap moet derhalve aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel voldoen.(46) Aangezien ik reeds heb vastgesteld dat het verkoopverbod onevenredig is, schendt het in principe ook het fundamentele recht op vrije uitoefening van economische activiteiten.
110. Evenwel moet bij de toepassing van het evenredigheidsbeginsel ter rechtvaardiging van een beperking van de vrije uitoefening van economische activiteiten in aanmerking worden genomen dat niet alle nadelen van het verkoopverbod tegen de doelstellingen ervan moeten worden afgewogen, maar alleen de ingreep in het onderzochte grondrecht, dat wil zeggen vooral de in punt 82 uiteengezette beperkingen voor producenten van en handelaren in zaaizaad, en landbouwers. Maar ook bij deze beperkte afweging kom ik tot de conclusie dat het verkoopverbod kennelijk onevenredig is.
111. Derhalve is de beperking die artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn stelt aan het recht op vrije uitoefening van economische activiteiten van artikel 16 van het Handvest, niet krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest gerechtvaardigd. De bepaling is bijgevolg ook ongeldig wegens schending van dat grondrecht.
4. Vrij verkeer van goederen
112. Het verbod om zaaizaad van niet-toegelaten rassen in de handel te brengen, kan bovendien in strijd zijn met het vrije verkeer van goederen.
113. Het in artikel 34 VWEU bepaalde verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking geldt niet enkel voor nationale maatregelen, maar evenzeer voor maatregelen die van de instellingen van de Unie uitgaan.(47)
114. Het verbod beperkt onvermijdelijk de handel. Aangezien ook deze beperking alleen is gerechtvaardigd wanneer zij met het evenredigheidsbeginsel in overeenstemming is(48), zijn wat dat betreft mijn eerdere(49) opmerkingen van overeenkomstige toepassing.
5. Gelijke behandeling of non-discriminatie
115. Ten slotte moet ik de verenigbaarheid met het gelijkheidsbeginsel respectievelijk het discriminatieverbod onderzoeken. Dat inmiddels ook in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten verankerde beginsel vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.(50) Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd rechtens geoorloofd doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel.(51) De betrokken regeling moet derhalve in een redelijke verhouding staan tot de verschillen en overeenkomsten van de respectieve situatie.(52)
116. De onderhavige ongelijke behandeling bestaat erin dat zaaizaad van toegelaten rassen mag worden verkocht, maar zaaizaad van niet-toegelaten rassen daarentegen niet. Het verkoopverbod is gebaseerd op het feit dat niet is aangetoond dat aan de toelatingseisen is voldaan. Het ontbreken van dat bewijs is een onderscheid tussen beide rassen, dat in principe ook een verschillende behandeling zou rechtvaardigen, bijvoorbeeld de verplichting om zaaizaad van niet-toegelaten rassen speciaal te etiketteren.
117. De nadelen van een verkoopverbod staan daarentegen, zoals ik reeds heb uiteengezet, niet in verhouding tot de doelstellingen van de regeling. Derhalve is de ongelijke behandeling niet gerechtvaardigd en het verbod ook wegens schending van het gelijkheidsbeginsel ongeldig.
6. Resultaat
118. Als voorlopige conclusie stel ik vast dat het in artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn vastgestelde verbod om zaaizaad van rassen te verkopen die niet aantoonbaar onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen zijn, noch in voorkomend geval voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde hebben, ongeldig is wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, de vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het vrij verkeer van goederen van artikel 34 VWEU en het gelijkheidsbeginsel van artikel 20 van het Handvest.
D – Rassenlijstrichtlijn
119. Ten slotte moet ik bespreken of het resultaat van de toets van artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn ook heeft te gelden voor de rassenlijstrichtlijn.
120. Anders dan artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn, bepaalt de rassenlijstrichtlijn niet uitdrukkelijk dat zaaizaad alleen in de handel mag worden gebracht wanneer het betrokken ras officieel is toegelaten.
121. Volgens artikel 1, lid 1, van de rassenlijstrichtlijn regelt deze de toelating van rassen waarvan het zaaizaad of pootgoed commercieel in de handel mag worden gebracht. Ook verwijst artikel 3, lid 1, in verband met de toelatingseisen naar de „rassen die officieel [...] zijn toegelaten en in de handel mogen worden gebracht”.
122. Het is mogelijk deze bepalingen van de rassenlijstrichtlijn aldus uit te leggen dat alleen zaaizaad van toegelaten rassen in de handel mag worden gebracht. Een dergelijk verbod zou om dezelfde redenen als artikel 3, lid 1, van de groenterichtlijn ongeldig zijn. Deze uitlegging is echter niet overtuigend.
123. Men zou de toelating echter ook alleen aldus kunnen opvatten, dat dit de voorwaarde is voor de opneming van het ras in de lijst en bewijst dat het ras aan de toelatingsvoorwaarden voldoet. Deze uitleg verdient de voorkeur, aangezien een handeling van de Unie volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk moet worden uitgelegd op een wijze die de geldigheid ervan niet aantast.(53)
124. Aangezien een dergelijke met de grondrechten conforme uitlegging mogelijk is, is de geldigheid van de rassenlijstrichtlijn niet in het geding.
V – Conclusie
125. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof derhalve in overweging te beslissen als volgt:
„1) Het in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/55/EG vastgestelde verbod om zaaizaad van rassen te verkopen die niet aantoonbaar onderscheidbaar, bestendig en voldoende homogeen zijn, noch in voorkomend geval voldoende cultuur‑ en gebruikswaarde hebben, is ongeldig wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, de vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het vrij verkeer van goederen van artikel 34 VWEU en het gelijkheidsbeginsel van artikel 20 van het Handvest.
2) Bij de beoordeling van het prejudiciële verzoek is daarentegen niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de overige bepalingen van richtlijn 2002/55/EG alsmede van richtlijn 98/95/EG, richtlijn 2002/53/EG en richtlijn 2009/145/EG kunnen aantasten.”