SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NIILO JÄÄSKINEN
vom 22. Mai 2014(1)
Rechtssache C‑525/12
Europäische Kommission
gegen
Bundesrepublik Deutschland
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik – Art. 2 Nr. 38 – Wasserdienstleistungen – Art. 2 Nr. 39 – Wassernutzung – Art. 9 – Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen – Nationale Regelung, die bestimmte Wasserdienstleistungen von der Pflicht zur Kostendeckung ausnimmt – Wasserentnahme für Bewässerungszwecke sowie für industrielle Zwecke und den Eigenverbrauch – Aufstauung zum Zweck der Stromerzeugung aus Wasserkraft, für die Schifffahrt und als Hochwasserschutz – Wasserspeicherung – Behandlung und Verteilung von Wasser zu industriellen und landwirtschaftlichen Zwecken“
I – Einleitung
1. Im Jahr 2000 betrat die Europäische Union mit dem Erlass der Richtlinie 2000/60/EG (im Folgenden: WRRL)(2) völliges Neuland. Erstmals wird im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung durch einen Akt des Unionsrechts ein Rahmen für die Bewirtschaftung und den gemeinsamen Schutz von Gewässern festgelegt, dem nicht nationale Grenzen oder Politiken zugrunde liegen, sondern hydrologische Formationen, d. h. Einzugsgebiete. Überdies hat die WRRL auch Neuerungen eingeführt, indem sie wirtschaftliche Erwägungen in die Wasserpolitik einbezogen hat, die nicht nur in der Anwendung des Verursacherprinzips zum Ausdruck kommen, sondern auch in der Pflicht zur wirtschaftlichen Beurteilung bestimmter Kosten oder Wassernutzungen(3), sowie durch die Anwendung von Instrumenten wie die Wassergebührenpolitik.
2. Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass „[d]ie Bundesrepublik Deutschland … ihre Verpflichtungen aus der [WRRL] und insbesondere aus ihren Artikeln 2 (38)[(4)] und 9[(5)] verletzt [hat], da sie bestimmte Dienstleistungen (wie beispielsweise die Aufstauung für die Stromerzeugung aus Wasserkraft, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz, die Entnahme für Bewässerung und industrielle Zwecke sowie der Eigenverbrauch) von der Anwendung der Auslegung des Begriffs ‚Wasserdienstleistungen‘ ausnimmt“(6). Wie die Kommission selbst einräumt, betrifft die vorliegende Klage „im Wesentlichen die Frage der Auslegung des Begriffs ‚Wasserdienstleistung‘ in Art. 2 (38) der WRRL“. Dessen Auslegung hat nach Ansicht der Kommission „weitreichende Folgen für die Frage des Anwendungsbereichs des Art. 9 WRRL“(7).
3. Vorab sei bemerkt, dass diese Rechtssache in mehrfacher Hinsicht von Bedeutung ist. Zunächst ist der Gerichtshof zum ersten Mal aufgerufen, die Tragweite des Grundsatzes der Gebührenberechnung für Wasserdienstleistungen im Rahmen der WRRL zu präzisieren. Dies ist eine wichtige Frage für die Umsetzung der WRRL im Ganzen. Außerdem handelt es sich, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätig hat, bei der vorliegenden Rechtssache um ein „Pilotverfahren“ in dem Sinne, dass die Kommission, je nach der Auslegung, die der Gerichtshof im vorliegenden Fall vornimmt, eine Vielzahl von Klagen erheben könnte(8).
4. Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland, die insoweit von mehreren Mitgliedstaaten unterstützt wird, stellt die WRRL ein umfassendes Wasserbewirtschaftungsregime auf, in dem die Umweltziele primär durch in der WRRL vorgesehene Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne erreicht werden sollen. Somit sei die Pflicht der Kostendeckung für Wasserdienstleitungen nicht das zentrale und maßgebliche Instrument zur Lösung der in Europa auftretenden Probleme mit Wasserressourcen, sondern vielmehr eine besondere Maßnahme, die für die Wasserversorgung und die Sammlung und Behandlung von Abwasser gelte.
5. Zwar weist die Klage der Kommission ernsthafte Verfahrensmängel auf, doch beabsichtige ich, in diesen Schlussanträgen die Auslegung zu vertreten, dass der Unionsgesetzgeber in der WRRL die Gebührenberechnung für die beiden Hauptaktivitätstypen vorgesehen hat. Zum einen handelt es sich um die Wasserversorgung, wie sie in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a WRRL definiert ist, aus dessen Formulierung die Absicht ersichtlich wird, alle einzelnen Etappen zu bestimmen, die in dem vom Endverbraucher gezahlten Preis enthalten sein müssen. Zum anderen handelt es sich um die Sammlung und Behandlung von Abwasser im Sinne von Art. 2 Nr. 38 Buchst. b WRRL. Eine Wasserdienstleistung muss nämlich einem Verbraucher oder einem anderen Nutzer, ob privat oder öffentlich, ob Vertreter eines Industriezweigs oder der Landwirtschaft, von einem Dienstleistungserbringer angeboten werden. Diese Auslegung, die meines Erachtens den einzig sachgerechten Ansatz bildet, wird sowohl vom Wortlaut und der Systematik der WRRL als auch durch ihre Entstehungsgeschichte, ihre Rechtsgrundlage und ihren Hauptzweck, nämlich den Schutz des Wassers als gemeinsames Erbgut, untermauert.
II – Vorgerichtliches Verfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
6. Im August 2006 wurde bei der Kommission eine Beschwerde eingereicht, nach der die Bundesrepublik Deutschland die Definition von „Wasserdienstleistungen“ in Art. 2 Nr. 38 WRRL so auslege, dass die fraglichen Dienstleistungen nur die Wasserversorgung und die Sammlung, Behandlung und Beseitigung von Abwasser umfassten, so dass sie den Geltungsbereich von Art. 9 WRRL begrenze.
7. Am 7. November 2007 übermittelte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland ein Mahnschreiben, in dem sie darlegte, dass die deutsche Regelung mit mehreren Bestimmungen der WRRL nicht im Einklang stehe und dass dieser Mitgliedstaat den Begriff „Wasserdienstleistungen“ nicht korrekt anwende.
8. Die Bundesrepublik Deutschland antwortete auf das Mahnschreiben mit Schreiben vom 6. März 2008 und vom 24. September 2009.
9. Am 30. September 2010 richtete die Kommission ein ergänzendes Mahnschreiben an die Bundesrepublik Deutschland, auf das diese mit Schreiben vom 18. November 2010 antwortete. Am 27. Juli 2011 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission die Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer vom 20. Juli 2011 mit, die Art. 5 WRRL umsetzt.
10. Am 30. September 2011 übermittelte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Die Bundesrepublik Deutschland antwortete darauf mit Schreiben vom 31. Januar 2012, d. h. innerhalb der vorgesehenen Frist, die auf ihren Antrag hin verlängert worden war. Im Juli 2012 informierte sie die Kommission über die Umsetzung von Art. 2 Nrn. 38 und 39 sowie Art. 9 WRRL.
11. Ungeachtet der Umsetzung der in Rede stehenden Vorschriften war die Kommission der Ansicht, dass das Problem der abweichenden Auslegung der Definition von Wasserdienstleistungen und folglich der ihres Erachtens lückenhaften Anwendung von Art. 9 WRRL fortbestehe. Sie hat deshalb am 11. November 2012 die vorliegende Klage erhoben.
12. Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 2., 5., 8., 11. und 15. April 2013 sind die Republik Österreich, das Königreich Schweden, die Republik Finnland, Ungarn, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie das Königreich Dänemark als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland zugelassen worden.
13. Die Bundesrepublik Deutschland, Ungarn, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und die Kommission sind in der mündlichen Verhandlung am 5. März 2014 gehört worden.
III – Zur Zulässigkeit der Klage
14. Mit ihrer Klage macht die Kommission im Wesentlichen geltend, die Bundesrepublik Deutschland erfülle dadurch, dass sie den Begriff „Wasserdienstleistungen“ in Art. 2 Nr. 38 WRRL restriktiv und somit ihres Erachtens fehlerhaft auslege, die Anforderungen von Art. 9 WRRL nicht. Die Bundesrepublik Deutschland stellt die Zulässigkeit der Klage, die ihres Erachtens die Klärung rein theoretischer Fragen anstrebt, der es an Präzision fehle und die nicht mit dem Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme übereinstimme, in Abrede. Auch nach Ansicht der finnischen und der schwedischen Regierung ist die Klage unzulässig.
15. In verfahrensrechtlicher Hinsicht liegt die Schwierigkeit, die sich aus der vorliegenden Klage ergibt, darin, den Gegenstand und die Art der zur Last gelegten Vertragsverletzung klar zu bestimmen, da es der Klage der Kommission insoweit grundlegend an Kohärenz mangelt. Dies zu bestimmen ist aber Voraussetzung für die Prüfung der Klage durch den Gerichtshof. Lässt man nämlich zu, dass sich eine Klage nur auf die fehlerhafte Auslegung einer Richtlinie bezieht, ohne Verpflichtung der Kommission, deutlich zu machen, worin der zur Last gelegte Mangel besteht, würde dies letztlich bedeuten, der Kommission zu erlauben, eine Vertragsverletzungsklage „zur Auslegung“ zu erheben, deren Gegenstand darin bestünde, die Bestätigung einer Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof zu erlangen. Dies steht jedoch nicht im Einklang mit der Systematik und dem Zweck eines Verfahrens nach Art. 258 AEUV, das zum Gegenstand hat, festzustellen, dass ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat. Die Feststellung eines solchen Verstoßes verpflichtet den betroffenen Mitgliedstaat gemäß Art. 260 Abs. 1 AEUV, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben(9).
16. Insoweit ist anzumerken, dass die Kommission in Rn. 1 der Klageschrift(10) darauf hinweist, dass die Klage „im Wesentlichen die Frage der Auslegung des Begriffes ‚Wasserdienstleistung‘ in Art. 2 [Nr. 38] WRRL [betrifft]“. Die Kommission räumt jedoch ein, dass Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 WRRL im Laufe des vorgerichtlichen Verfahrens durch einen Kabinettsentwurf vom 18. Juli 2012 wörtlich umgesetzt worden seien. Die Kommission ist dennoch der Ansicht, dass die Auslegung „der Beklagten … nicht dem zutreffenden Gehalt der Norm [entspricht]“(11). Somit bleibt nach Ansicht der Kommission das Problem der unterschiedlichen Auslegung der Definition von Wasserdienstleistungen und daher „der mangelhaften Anwendung von Art. 9 WRRL“ bestehen. Deshalb „beschränkt die Kommission ihre Klage auf die unzutreffende Umsetzung von Art. 2 [Nr. 38] und Art. 9 WRRL“(12).
17. In ihrer Erwiderung verteidigt die Kommission die Zulässigkeit ihrer Klage, indem sie geltend macht, dass „[d]er Kern der vorliegenden Vertragsverletzung … in der Auslegung des Art. 2 [Nr. 38] WRRL durch die Beklagte [liegt]“. Nach Ansicht der Kommission widerspricht die uneinheitliche und fehlerhafte Anwendung von Art. 9 WRRL im deutschen Hoheitsgebiet den Erwägungsgründen 14 und 18 der WRRL(13). Schließlich beantragt die Kommission im Klageantrag der Klageschrift die Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland ihre Verpflichtungen aus der WRRL verletzt habe, „da sie bestimmte Dienstleistungen … von der Anwendung der Auslegung des Begriffs ‚Wasserdienstleistungen‘ ausnimmt“(14).
18. Somit ist nicht klar, welchen Vorwurf die Kommission gegenüber der Bundesrepublik Deutschland erhebt:
– eine fehlerhafte legislative Umsetzung auf der Ebene des Bundes oder der Länder,
– eine punktuelle fehlerhafte Anwendung der WRRL, die durch konkrete Beispiele veranschaulicht wird, oder
– eine ständige und allgemeine der WRRL widersprechende Praxis, während die Konformität des nationalen rechtlichen Rahmens anerkannt wird.
19. Es ist jedoch unstreitig, dass jede Klageschrift den Streitgegenstand angeben und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss, wobei diese Angaben so klar und deutlich sein müssen, dass sie dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gerichtshof die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe ermöglichen. Folglich müssen sich die tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben, und die Anträge in der Klageschrift müssen eindeutig formuliert sein, damit der Gerichtshof nicht ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht(15).
20. Was erstens die Frage betrifft, ob die Kommission auf eine fehlerhafte Umsetzung der WRRL abzielt oder auf eine fehlerhafte Anwendung Letzterer, bemerke ich, dass die Kommission zahlreiche Beispiele für Dienstleistungen, bei denen es sich ihres Erachtens um Wasserdienstleistungen handelt, darstellt und analysiert, ohne jedoch eine Verbindung mit der Anwendung der WRRL im Hoheitsgebiet des beklagten Mitgliedstaats herzustellen. Erst in den Schlusspunkten der Klageschrift wird die Vertragsverletzung mit einer Rüge präzisiert, wonach die Rechtsvorschriften einiger Bundesländer(16) für eine Wasserentnahme keine Gebühren vorsähen, während in anderen Bundesländern eine solche Gebühr erst vor Kurzem eingeführt worden sei(17). Die Kommission kritisiert auch Ausnahmeregelungen im Bereich der Wasserentnahme und weist auf die Problematik der Wasserentnahme für den Untertagebau und den Tagebau hin, die in Anbetracht der WRRL sicherlich angreifbar erscheint(18). Die Erwiderung erscheint kaum aufschlussreicher.
21. Diese Struktur der Klage könnte dazu führen, davon auszugehen, dass die Kommission vor allem Unzulänglichkeiten nennt, die die Anwendung der nationalen, zur Umsetzung von Art. 9 WRRL in Verbindung mit Art. 2 Nr. 38 WRRL erlassenen Vorschriften betreffen. Da die Beispiele für eine solche unzulängliche Anwendung jedoch aus den Vorschriften stammen, die von einigen Bundesländern erlassen worden sind, wird die These einer Vertragsverletzung aufgrund einer fehlerhaften Umsetzung untermauert. Im Übrigen beschränkt sich die Kommission darauf, die betreffenden Länder aufzuzählen und verweist für den, zumindest teilweisen, Zugang zu den streitigen Rechtsakten, ohne deren Inhalt zu präzisieren, auf Internetadressen(19).
22. Nach der Rechtsprechung muss sich aber klar aus der Klageschrift der Kommission ergeben, ob die Klage die Art und Weise betrifft, in der die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt wurde, oder ob das konkrete Ergebnis der Anwendung der Umsetzungsregelung kritisiert wird. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, braucht nur im erstgenannten Fall für den Nachweis, dass diese Richtlinie nicht hinreichend oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, nicht dargetan zu werden, wie sich die nationalen Umsetzungsvorschriften tatsächlich auswirken. Um festzustellen, ob die Umsetzung unzureichend oder fehlerhaft ist, genügt es nämlich, die Vorschriften selbst zu vergleichen(20).
23. Es trifft zu, dass die Umsetzung in bestimmten Fällen nicht nur den Erlass eines vollständigen gesetzlichen Rahmens durch die Mitgliedstaaten erfordert, sondern auch die Einführung konkreter und spezifischer Maßnahmen, die ermöglichen, das vorgeschriebene Ziel zu erreichen. Dies ist z. B. in der Richtlinie 92/43/EWG(21), „Habitatrichtlinie“ genannt, der Fall, in deren Rahmen die Errichtung eines strengen Schutzsystems, das imstande ist, die Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der Tierarten zu verhindern, den Erlass kohärenter und koordinierter vorbeugender Maßnahmen voraussetzt(22). In diesem Fall hat die Kommission jedoch die Vertragsverletzung anhand konkreter Beispiele, die das Fehlen eines effizienten Schutzsystems belegen, nachzuweisen(23). Aus den zuvor dargelegten Gründen ist dies bei der vorliegenden Klage nicht der Fall.
24. Würde man die vorliegende Klage als auf eine fehlerhafte Umsetzung gerichtet ansehen, wäre der Gerichtshof meines Erachtens jedenfalls nicht in der Lage, den Stand der Rechtsakte, die von den von der Kommission genannten Ländern erlassen wurden, zum 30. Januar 2012, dem Datum, an dem die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme genannte Frist endete, festzustellen(24). Es ist unstreitig, dass die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage eine zusammenhängende und genaue Darstellung der Rügen enthalten müssen, um es dem Gerichtshof zu ermöglichen, die Tragweite des gerügten Verstoßes gegen das Unionsrecht richtig zu erfassen; dies ist eine notwendige Voraussetzung dafür, dass der Gerichtshof überprüfen kann, ob die gerügte Vertragsverletzung vorliegt(25).
25. Insoweit ist hervorzuheben, dass die Kommission, um den Stand der Gesetzgebung in den Ländern Bayern, Hessen und Thüringen zu veranschaulichen, in ihrer Klageschrift ungenau auf die Begründung des Gesetzesentwurfs der Regierung des Landes Rheinland-Pfalz und einen wissenschaftlichen Artikel verweist(26). Überdies wurde das Gesetz des Landes Rheinland-Pfalz über die Wasserentnahmegebühren, das in einer Fußnote der Klageschrift zitiert wird(27), am 3. Juli 2012 erlassen. Die Kommission hätte somit erläutern müssen, inwieweit ein eventueller Entwurf dieses Gesetzes Gegenstand des vorgerichtlichen Verfahrens war. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme sind jedoch allein die Vorschriften des Landes Nordrhein‑Westfalen(28) und die des Landes Brandenburg(29) angeführt.
26. Zweitens stelle ich in Anbetracht des Wortlauts der Klage fest, dass die Kommission nicht beantragt, eine oder mehrere punktuelle Vertragsverletzungen, die sie einigen Ländern vorzuwerfen scheint, festzustellen, obwohl es ihr freistünde, solche „individuelle“, einen konkreten Fall betreffende Vertragsverletzungen zu beanstanden(30), da die De-minimis-Regel im Rahmen des Art. 258 AEUV nicht gilt(31). Anstatt auf konkrete Verstöße, die sich entweder aus dem Bundesrecht oder dem Recht der Länder ergeben, abzustellen, beschränkt sich die Kommission im Klageantrag darauf, ganz allgemein die Ausnahme bestimmter Wasserdienstleistungen im Sinne der WRRL zu nennen.
27. Was drittens die Annahme einer strukturellen Vertragsverletzung betrifft, ist es unstreitig, dass Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage auch eine Verwaltungspraxis sein kann, bei der es sich um eine in bestimmtem Grad verfestigte und allgemeine Praxis handelt(32). Dies erfordert von der Kommission, den horizontalen Charakter der Vertragsverletzung nachzuweisen. Der Gerichtshof hat eine Klage als zulässig angesehen, bei der gerade ein struktureller und allgemeiner Verstoß eines Mitgliedstaats gegen das Umweltrecht geltend gemacht wurde(33). Die Rechtsprechung hat dafür eine „pauschale Herangehensweise“ der Kommission in ihrer Klage zugelassen(34).
28. Richtet sich die Klage nämlich gegen die konkrete Durchführung einer nationalen Bestimmung, so ist für den Nachweis einer Vertragsverletzung die Vorlage von Beweiselementen erforderlich, die im Vergleich zu denen, die gewöhnlich im Rahmen einer nur den Inhalt einer nationalen Vorschrift betreffenden Vertragsverletzungsklage herangezogen werden, spezifisch ist. Ist Gegenstand der Vertragsverletzungsklage die Anwendung einer nationalen Vorschrift, kann die Vertragsverletzung nur durch einen hinreichend dokumentierten und detaillierten Nachweis der dem beklagten Mitgliedstaat vorgeworfenen und zuzurechnenden Praxis dargetan werden(35). Die Klageschrift erfüllt im vorliegenden Fall diese Anforderungen nicht.
29. Jedenfalls schließe ich aus, dass die Kommission die Anforderungen der Rechtsprechung in Bezug auf eine Erweiterung des Rechtsstreits verletzt hat(36). Da der Gegenstand der vorliegenden Vertragsverletzung ungewiss ist, stellt sich die Frage seiner Erweiterung nicht mehr.
30. Da die vorliegende Klage in Anbetracht der vorstehenden Erwägungen die Anforderungen hinsichtlich Genauigkeit und Kohärenz im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs offensichtlich nicht erfüllt, bin ich der Ansicht, dass es nicht möglich erscheint, ihren Gegenstand abzugrenzen. Ich schlage deshalb in erster Linie vor, sie als unzulässig anzusehen. Die Würdigung der Begründetheit erfolgt deshalb hilfsweise.
IV – Zur Begründetheit
A – Vorbringen der Beteiligten
31. Nach Ansicht der Kommission ist Art. 2 Nr. 38 WRRL dahin auszulegen, dass jede der darin genannten Wasserdienstleistungen – wie in Art. 9 WRRL gefordert werde – dem Grundsatz der Kostendeckung und Maßnahmen, die einen Anreiz für die effiziente Nutzung der Wasserressourcen schaffen, unterstellt werden müsse. In Deutschland werde im Rahmen der Anwendung der WRRL unter Verstoß gegen Art. 9 WRRL diese Kostendeckung für einige Wasserdienstleistungen nicht gefordert, obwohl sie für die Wasserkörper von Bedeutung seien. Die Kommission verweist auf den Bericht der Europäischen Umweltagentur(37), aus dem sich ergebe, dass nur 21 % der Wasserentnahmen in Europa als Wasserdienstleistung angesehen würden, so dass Art. 9 WRRL auf etwa 80 % der gesamten Wasserentnahmen in Europa nicht angewandt werde, was die praktische Wirksamkeit der WRRL erheblich beeinträchtige. Zwar verfügen die Mitgliedstaaten nach Ansicht der Kommission über einen Ermessensspielraum, um bestimmte Wasserdienstleistungen von der Kostendeckung nach Art. 9 WRRL auszunehmen, jedoch gehe der Ausschluss von Wasserdienstleistungen, die ein breites Spektrum an Aktivitäten erfassten, wie es die Beklagte praktiziere, über das hinaus, was der Ermessensspielraum erlaube.
32. Für die Klärung der Definition des Begriffs „Dienstleistung“ sollte nach Ansicht der Kommission auf die Richtlinie 2004/35/EG(38) Bezug genommen werden. Im Umweltrecht setzten Dienstleistungen weder die Beteiligung eines Menschen als Erbringer oder Empfänger noch ein bestehendes Vertragsverhältnis voraus, wie dies bei den Ökosystemdienstleistungen(39) der Fall sei. Somit müsse auch die Wasserentnahme für den Eigenverbrauch als Wasserdienstleistung betrachtet werden.
33. Die Bundesrepublik Deutschland macht in ihrer Klagebeantwortung geltend, die „Bepreisung“ von Wassernutzungen sei nicht das einzige Mittel, das nach der WRRL zu einem sparsameren und schonenden Umgang mit Wasser anregen könne. Die Kommission berücksichtige nicht die verschiedenen Bewirtschaftungsinstrumente, die der Gesetzgeber sowohl aus Gründen der Subsidiarität als auch aus Gründen der Effizienz vorgesehen habe.
34. Im Übrigen beruft sich die Bundesrepublik Deutschland auf den Aufbau der Definition der Wasserdienstleistungen in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a der WRRL. Diese enthalte eine Aufzählung von Tätigkeiten, die mit der Konjunktion „und“ verbunden seien, was bedeute, dass alle Etappen der Wasserversorgung bei der Berechnung der Kosten berücksichtigt werden müssten. Der Begriff der Wasserdienstleistung umfasse somit die Wasserversorgung als Ganzes und nicht nur einzelne ihrer Aktivitäten; andernfalls würde es zu einer unzulässigen Überdehnung der Definition kommen.
35. Darüber hinaus schlägt die Bundesrepublik Deutschland vor, für die Definition des Begriffs „Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 2 Nr. 38 der WRRL auf Art. 57 AEUV Bezug zu nehmen und zu beachten, dass ein bipolares Verhältnis vorliegen müsse, das z. B. bei der Wassernutzung für die Schifffahrt oder bei Schutzmaßnahmen gegen Hochwasser fehle, aber bei Tätigkeiten der Wasserversorgung und der Behandlung von Abwasser gegeben sei. Sie stellt die Erheblichkeit der Richtlinie 2004/35 in Abrede und widerspricht der Bezugnahme auf den Begriff „Ökosystemdienstleistungen“.
36. Die dänische, die ungarische, die österreichische, die finnische und die schwedische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs unterstützen im Wesentlichen die von der Bundesrepublik Deutschland vertretene Auslegung von Art. 2 Nr. 38 WRRL.
37. Die dänische Regierung führt aus, im Unterschied zu Wasserversorgung und Abwasserbehandlung hätten ökonomische Instrumente nicht den gleichen regulierenden Effekt auf die Auswirkungen von Tätigkeiten wie die Erweiterung der Wasserkörper für die Schifffahrt und den Hochwasserschutz. Die ungarische Regierung wiederum trägt vor, die von der Kommission vorgenommene Abgrenzung verwische die Trennlinie zwischen den Begriffen „Wassernutzungen“ und „Wasserdienstleistungen“. Sie weist darauf hin, dass im Verlauf der Vorarbeiten für die WRRL dem Standpunkt der Kommission, nach dem sich der Grundsatz der Kostendeckung auf alle Wassertätigkeiten erstrecke, ausdrücklich nicht gefolgt worden sei. Die österreichische Regierung ihrerseits führt aus, die Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne stellten den Schlüssel zum Erreichen der Ziele der WRRL dar. Die Zielsetzung, mit der Wassergebührenpolitik Anreize für eine sparsame Wassernutzung zu schaffen, mache nur für die Wasserversorgung der Verbraucher Sinn und nicht z. B. für die Wasserkraft, da sie zu einer Verteuerung der Strompreise aus dieser erneuerbaren Energie führen würde.
38. Die finnische Regierung beanstandet die zu weite Auslegung des Begriffs Wasserdienstleistungen durch die Kommission. Diese Auslegung störe das Gleichgewicht zwischen den Instrumenten der WRRL zur Bewirtschaftung der Wasserressourcen, obwohl es sich bei dieser Richtlinie nur um eine „Rahmen“regelung handele, die dem nationalen Gesetzgeber ein weites Ermessen bei der Wahl der Umsetzungsmaßnahmen lasse(40). Für die schwedische Regierung ist es klar, dass die von der Kommission vorgeschlagene Definition besondere natürliche oder geografische Gegebenheiten der einzelnen Mitgliedstaaten nicht berücksichtige. Das Vereinigte Königreich widerspricht ebenfalls der These der Kommission.
B – Allgemeine Bemerkungen zu den Herausforderungen im Bereich der Wasserpolitik
39. Im Bereich der Wasserpolitik interessierte sich die Gemeinschaftsgesetzgebung zunächst in den 70er Jahren für Wassernutzungen (Trinkwasser, Baden, Schwimmbäder, Muschelzucht), dann für die Reduzierung der Umweltverschmutzung (Abwässer, Nitrate landwirtschaftlichen Ursprungs)(41). Die europäische Gesetzgebung enthielt also mehrere sektorale, das Wasser betreffende Richtlinien. Diese bruchstückhafte Vorgehensweise wurde als überholt, unzusammenhängend und als schwer an den sich aus den wissenschaftlichen Kenntnissen ergebenden Fortschritt anzupassen betrachtet.
40. Die WRRL, als kopernikanische Revolution im Bereich der Wasserpolitik bezeichnet(42), hat einen gemeinschaftlichen Rahmen geschaffen, um das Mosaik der gemeinschaftlichen und nationalen Vorschriften, die in Kraft waren, zu koordinieren und teilweise zu ersetzen(43).
41. Die WRRL stellt einen entscheidenden Abschnitt in der Entwicklung der Wasserpolitik dar, da sie die Bewirtschaftung der Wasserqualität regelt, während die Fragen der mengenmäßigen Bewirtschaftung von dieser Richtlinie nur ergänzend behandelt werden(44). Im Übrigen spiegelt dies die Rechtsgrundlage der WRRL wider, die auf der Grundlage von Art. 175 EG (jetzt Art. 192 AEUV) über das ehemalige Mitentscheidungsverfahren erlassen worden ist. Dagegen ist Art. 175 Abs. 2 EG zu entnehmen, dass die Problematik, die die mengenmäßige Bewirtschaftung der Wasserressourcen betrifft oder unmittelbar oder mittelbar die Verfügbarkeit dieser Ressourcen berührt, Einstimmigkeit im Gesetzgebungsverfahren erfordert hätte.
42. Ziele der WRRL sind die Erhaltung und die Verbesserung der Umwelt in der Gemeinschaft. Die Wasserqualität steht mit diesem Ziel in einem unmittelbaren Zusammenhang, während die mengenmäßige Bewirtschaftung bei dem Versuch, eine angemessene Wassergüte zu gewährleisten, nur ein zusätzliches Element darstellt. Aus diesem Grund erlaubt die WRRL im Hinblick auf das Ziel einer angemessenen Güte auch Maßnahmen in Bezug auf die Wassermenge(45).
43. In diesem Rahmen ist darauf hinzuweisen, dass die Herausforderung dieser Klage darin liegt, dass die Wasserpolitik, die überdies ein Gemeinschaftsgut betrifft, als wesentliches Element menschlicher Tätigkeit im Unionsrecht auf mehreren Ebenen geregelt ist, was eine vermittelnde Vorgehensweise erfordert. So ist zum einen auf den Zusammenhang zwischen der WRRL und einer Reihe zusätzlicher Richtlinien hinzuweisen, wie der Grundwasserrichtlinie(46), der Richtlinie über die Behandlung von Abwasser(47), derjenigen über Nitrate(48), der Richtlinie über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik(49), der Hochwasserrichtlinie(50) und der Richtlinie über technische Spezifikationen für die chemische Analyse und die Überwachung der Gewässer(51).
44. Zum anderen darf man die intersektorale Perspektive im Kontext der nachhaltigen Bewirtschaftung der Wasserressourcen nicht aus den Augen verlieren, sondern muss u. a. die Instrumente der gemeinsamen Agrarpolitik, diejenigen der Regionalpolitik, die im Bereich der erneuerbaren Energien erlassenen Rechtsakte oder auch die Transporte auf Binnenwasserstraßen sowie die Regeln über die Nutzung der Böden gebührend berücksichtigen, ohne die nötige Anpassung an den Klimawandel zu vergessen(52).
45. Auch wenn im Übrigen die Oberflächengewässer und Grundwasserkörper erneuerbare natürliche Ressourcen(53) sind, führt die ungleiche Verteilung des Wassers in der Union dazu, dass der Erlass und die Anwendung eines rechtlichen Rahmens über den Wasserschutz sehr komplex werden(54). Die nördlichen Länder Europas verfügen über Süßwasserressourcen pro Einwohner, die 20 mal höher sind als in den südlichen Ländern Europas(55). Deshalb sind die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete die Hauptwerkzeuge zur Umsetzung der WRRL(56). Der 13. Erwägungsgrund der WRRL führt nämlich insoweit aus, dass aufgrund „der unterschiedlichen Gegebenheiten und des unterschiedlichen Bedarfs innerhalb der Gemeinschaft … spezifische Lösungen benötigt [werden]. Bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen zum Schutz und nachhaltigen Gebrauch von Wasser im Rahmen eines Einzugsgebiets muss diese Diversität berücksichtigt werden. Entscheidungen sollten auf einer Ebene getroffen werden, die einen möglichst direkten Kontakt zu der Örtlichkeit ermöglicht, in der Wasser genutzt oder durch bestimmte Tätigkeiten in Mitleidenschaft gezogen wird. Deshalb sollten von den Mitgliedstaaten erstellte Maßnahmenprogramme, die sich an den regionalen und lokalen Bedingungen orientieren, Vorrang genießen“ (Hervorhebung nur hier).
46. Schließlich ist von Bedeutung, dass die für die WRRL charakteristische Komplexität die Kommission veranlasst hat, eine Vielzahl von erläuternden Dokumenten und Berichten über die Durchführung der WRRL zu erlassen(57), und zum Aktionsplan zum Schutz der Wasserressourcen beigetragen hat(58).
47. Die streitigen Vorschriften sind im Licht dieser allgemeinen Bemerkungen zu würdigen.
C – Zum Grundsatz der Kostendeckung in der WRRL
1. Zum genauen Inhalt von Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 WRRL
48. Wie die Kommission betont, liegt der „Kern des vorliegenden Rechtsstreits“ in der Auslegung des Art. 2 Nr. 38 WRRL. Bei der Auslegung der Bedeutung einer Bestimmung des Unionsrechts sind aber sowohl deren Wortlaut als auch ihr Zusammenhang und ihre Ziele zu berücksichtigen(59). Die Entstehungsgeschichte einer Bestimmung des Unionsrechts kann auch maßgebliche Anhaltspunkte für deren Auslegung liefern(60).
49. Ich weise vorab darauf hin, dass der Grundsatz der Gebührenfestsetzung für die Kosten der Wasserdienstleistungen, der aus Art. 9 WRRL folgt, ein neues Instrument zur Sicherstellung einer besseren Anwendung des Verursacherprinzips im Bereich der Wassernutzung darstellt(61). Die WRRL ist eine der Initiativen zur Stärkung der Rolle der wirtschaftlichen Instrumente in der Umweltpolitik.
50. Infolgedessen sieht Art. 9 WRRL vor, dass die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen berücksichtigen. Konkret sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen der WRRL beiträgt. Die verschiedenen Wassernutzungen, die die WRRL in die Sektoren Industrie, Haushalte und Landwirtschaft aufgliedert, leisten auf der Grundlage der gemäß Anhang III der WRRL vorgenommenen wirtschaftlichen Analyse und unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einen angemessenen Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen.
51. Art. 2 Nr. 38 WRRL definiert Wasserdienstleistungen als alle Dienstleistungen, die „Folgendes zur Verfügung stellen: a) Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung von Oberflächen- oder Grundwasser; b) Anlagen für die Sammlung und Behandlung von Abwasser, die anschließend in Oberflächengewässer einleiten“.
52. Es ist somit legitim, der Ansicht zu sein, dass der Unionsgesetzgeber die Wasserdienstleistungen mit Blick auf zwei Haupttätigkeiten, die für die Wassernutzung unerlässlich sind, definiert hat, nämlich vorab die Wasserversorgung und später die Abwasserbehandlung.
53. Die oben genannte Definition setzt notwendigerweise voraus, dass es einen Dienstleistungserbringer gibt. Außerdem ergibt sich daraus auch, dass die in Rede stehenden Tätigkeiten nur insoweit als Wasserdienstleistungen angesehen werden, als sie im Rahmen der Wasserversorgung oder der Behandlung von Abwasser erfolgen. Im Übrigen werden die in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a WRRL aufgezählten Tätigkeiten nur zu dem Zweck konkretisiert, sie bei der Gebührenfestsetzung zu berücksichtigen. Wie nämlich der Bevollmächtigte der finnischen Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, hat der Gesetzgeber es für notwendig erachtet, sicherzustellen, dass alle im Rahmen der Wasserversorgung Beteiligten bei der Berechnung der Kosten im Sinne von Art. 9 WRRL berücksichtigt werden. Wenn in Nr. 38 nur der Begriff „Versorgung“ verwendet würde, könnte diese Vorschrift dahin ausgelegt werden, dass sie nur das letzte Glied betrifft, nämlich die Verteilung von Wasser an einen Endabnehmer.
54. Ich teile daher den Standpunkt der Bundesrepublik Deutschland, wonach es das Ziel von Art. 2 Nr. 38 WRRL ist, die Wasserversorgung in allen ihren Bestandteilen zu erfassen und über Art. 9 WRRL einer kostendeckenden Gebührenfestsetzung zuzuführen(62). Meines Erachtens muss dieser Grundsatz unabhängig von der Zusammensetzung der Versorgungskette zur Anwendung kommen. Mit anderen Worten, der vom Verbraucher oder jedem anderen Nutzer von Trinkwasser gezahlte Preis muss alle Dienstleistungen erfassen, unabhängig von der Zahl der beteiligten Dienstleistungserbringer.
55. Diese Auslegung von Art. 2 Nr. 38 WRRL wird bestätigt durch die gewöhnliche Bedeutung seines Wortlauts sowie durch seine Entstehungsgeschichte, die Systematik der WRRL und eine teleologische Auslegung dieser Vorschrift.
2. Wörtliche Auslegung
56. Es ist unstreitig, dass Art. 2 WRRL Definitionen für die Anwendung dieser Richtlinie enthält. Somit ist ihre Auslegung auf den gemeinsamen Nenner aller Mitgliedstaaten hinsichtlich der gewöhnlichen Bedeutung ihres Wortlauts zu stützen. Dies erscheint mir umso unerlässlicher, als die WRRL eine Rahmenrichtlinie ist.
57. Insoweit erinnere ich daran, dass der Gerichtshof bereits die Argumentation der Kommission im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage im Bereich Steuern zurückgewiesen hat, in dem diese einem Mitgliedstaat vorgeworfen hatte, keine Auslegung vorgenommen zu haben, die eine Korrektur einer Vorschrift der maßgeblichen Richtlinie bedeutet hätte, obwohl ihr Inhalt wörtlich in die nationale Rechtsordnung übernommen worden war. Meines Erachtens folgt die Kommission im vorliegenden Fall einem entsprechenden Ansatz auf der Grundlage der Verordnung über den Schutz der Oberflächengewässer. In seinem Urteil hat der Gerichtshof auf den Grundsatz der Rechtssicherheit verwiesen, nach dem eine Unionsregelung den Betroffenen ermöglichen muss, den Umfang der ihnen damit auferlegten Pflichten genau zu erkennen(63). Außerdem hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass bei einem klaren und eindeutigen Wortlaut der Vorschriften, der durch ihre Systematik bestärkt wird, der darin enthaltene Begriff nicht in einem Sinn ausgelegt werden kann, der darauf gerichtet ist, die damit zusammenhängenden Pflichten der Mitgliedstaaten auszuweiten(64).
58. In Anbetracht der Ausführlichkeit der Erörterungen, die dem Erlass der WRRL vorausgingen, und ihrem völlig neuen Umweltschutzkonzept entsprechend geografischen und hydrologischen Formationen statt nach politischen Grenzen ist es meines Erachtens wenig sachdienlich, wie in der von der Kommission oder der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Analyse Aufschluss über den Wortlaut der WRRL in anderen Akten des abgeleiteten Rechts, wie der Dienstleistungsrichtlinie oder der Richtlinie über die Umweltverantwortung, zu suchen. Im Übrigen enthält die WRRL solche ausdrücklichen Verweise, wenn der Gesetzgeber dies für sachdienlich gehalten hat, u. a. betreffend die Definition des Ausdrucks „Wasser für den menschlichen Gebrauch“ in Art. 2 Nr. 37 WRRL, der auf die Definition der Richtlinie 80/778/EWG verweist(65).
59. Der Begriff „Dienstleistung“ ist nämlich zunächst in seiner üblichen Bedeutung so zu verstehen, dass er eine Tätigkeit bezeichnet, die ein Leistungserbringer jeder Art von Leistungsempfängern anbietet, seien es Haushalte, öffentliche Einrichtungen, Landwirtschaft oder Industrie. Dagegen entspricht es nicht der üblichen Bedeutung dieses Begriffs, den Eigenverbrauch als Dienstleistung anzusehen. Zwar gibt es Fälle, in denen eine spezifische Vorschrift vorsieht, dass ein Vertreter so angesehen wird, als hätte er an sich selbst geleistet, dennoch entspricht eine solche Annahme nicht dem üblichen Gebrauch und muss sich ganz klar aus der betreffenden Vorschrift ergeben(66).
60. Gewiss, die verschiedenen Sprachfassungen von Art. 2 Nr. 38 WRRL stimmen nicht überein. In der französischen Sprachfassung dieser Richtlinie wird der Begriff der Dienstleistungen verwendet, die die in Nr. 38 Buchst. a und b aufgeführten Tätigkeiten abdecken („couvrent“), wodurch nicht unmittelbar auf eine einen Empfänger begünstigende Leistung verwiesen wird.
61. Ich weise jedoch darauf hin, dass die Notwendigkeit einer einheitlichen Anwendung und damit einer einheitlichen Auslegung des Unionsrechts es im Fall von Zweifeln verbietet, eine Bestimmung in einer ihrer Fassungen isoliert zu betrachten, und vielmehr gebietet, sie unter Berücksichtigung ihrer Fassungen in den anderen Amtssprachen auszulegen und anzuwenden. Weichen die verschiedenen Sprachfassungen eines Unionstexts voneinander ab, so muss die fragliche Vorschrift daher nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört(67).
62. In der Mehrheit der anderen Sprachfassungen liegt aber die Betonung auf dem Umstand, einem Nutzer die in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a und b WRRL genannten Tätigkeiten vorzuschlagen oder zur Verfügung zu stellen(68). Dies spricht für die These, wonach der Gesetzgeber beabsichtigte, deutlich ein bilaterales Verhältnis zu fordern, das eine Handlung umfasst, die von einer Partei zugunsten der anderen ausgeführt wird.
63. Dagegen ist es meines Erachtens nicht nützlich, sich mit der Analyse der Struktur der streitigen Bestimmung, insbesondere den verwendeten Konjunktionen und Kommata, zu beschäftigen. Bei mehreren möglichen Auslegungen einer Vorschrift des Unionsrechts ist derjenigen der Vorzug zu geben, die geeignet ist, ihre praktische Wirksamkeit zu wahren(69). Aus den nachfolgenden Gründen führt eine Auslegung des Art. 2 Nr. 38 WRRL, wie sie von der Kommission vorgeschlagen wird, dazu, den Unterschied zwischen dem Begriff der Wasserdienstleistungen zum einen und dem der Wassernutzung zum anderen zu beseitigen und im Endeffekt das vom Gesetzgeber zur Wahrung der praktischen Wirksamkeit der WRRL gewollte Verhältnis zwischen mehreren Instrumenten aus dem Gleichgewicht zu bringen.
64. Schließlich scheint die Frage, ob es sich um eine entgeltliche Dienstleistung handeln muss, insoweit nicht besonders erheblich, da die Bestimmungen der WRRL über die Gebührenfestsetzung genau den Zweck verfolgen, zu verlangen, dass für jede Wasserdienstleistung eine vom Nutzer zu begleichende Rechnung ausgestellt wird(70).
3. Historische Auslegung
65. Im Gegensatz zur Kommission bin ich überzeugt, dass die Entstehungsgeschichte eines Rechtsakts eine zuverlässige und besonders ergiebige Quelle ist, die ermöglicht, sich die Diskussionen im Zusammenhang mit dem Erlass des Rechtsakts und in gewissem Maße die Absicht des Gesetzgebers zu vergegenwärtigen. Dies gilt meines Erachtens umso mehr in einem sensiblen Bereich wie dem der Politik im Bereich Wasser, das als einen besonderen Schutz erforderndes Erbgut angesehen wird.
66. In dem Gesetzesvorschlag hat die Kommission betont, dass die WRRL darauf gerichtet ist, einen gemeinschaftlichen Rahmen für den Gewässerschutz zu schaffen und ein gemeinsames Konzept, gemeinsame Ziele und Prinzipien sowie gemeinsame Maßnahmen festzulegen(71).
67. So hat sie in dem genannten Vorschlag einen Ansatz vertreten, dem ein Konzept kostendeckender Preise für jede Wassernutzung im Sinne einer vollständigen Deckung der gesamten Kosten für alle Wasserdienstleistungen unter Berücksichtigung der Gesamtheit der Nutzer in jedem Wirtschaftssektor zugrunde liegt(72).
68. Dagegen hat der Rat der Europäischen Union unter Zurückweisung dieses Ansatzes in dem Gemeinsamen Standpunkt betont, dass die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer wirtschaftlichen Analyse die Maßnahmen festlegen, die für die Anwendung des Grundsatzes der Kostendeckung zu ergreifen sind(73).
69. Die WRRL fördert somit die Gebührenberechnung für Kosten, ohne dass der Grundsatz kostendeckender Preise für jede Wassernutzung obligatorisch ist, mit Ausnahme der Wasserdienstleistungen, die als die Wasserversorgung und die Behandlung von Abwasser einschließende Dienstleistungen verstanden werden. Diese Auslegung wird auch bestätigt durch den Bericht über den vom Vermittlungsausschuss gebilligten gemeinsamen Entwurf, aus dem sich ergibt, dass die Gebührenfestsetzung für diese beiden Nutzungsarten von Wasser Kern der Verhandlungen war(74).
70. Außerdem war einer der Hauptstreitpunkte unter den Mitgliedstaaten der Unterschied zwischen einem Ansatz, der die Wasserqualität in den Mittelpunkt stellte, im Gegensatz zur Menge. Im Licht des endgültigen Wortlauts der WRRL ist festzustellen, dass die Problematik der mengenmäßigen Bewirtschaftung als solche aus ihrem Geltungsbereich ausgenommen wurde, was im Übrigen mit der angewandten Rechtsgrundlage(75) in Einklang steht, auch wenn einige mengenmäßige Aspekte beiläufig abgedeckt sind.
71. In Wirklichkeit zielt die Kommission meines Erachtens mit der vorliegenden Klage darauf ab, eine weite Auslegung der Pflicht zur Gebührenerhebung für Wassernutzungen festzulegen, die den Geltungsbereich der WRRL erweitern kann, um darin die Regelung der mengenmäßigen Wasserbewirtschaftung einzubeziehen oder zumindest „unmittelbar oder mittelbar“ die Verfügbarkeit von Wasserressourcen anzusprechen. Die wirtschaftliche Analyse, die im Anhang III der WRRL vorgesehen ist, muss u. a. eine Schätzung der Menge, der Preise und der Kosten im Zusammenhang mit den Wasserdienstleistungen enthalten, was bestätigt, dass in der Systematik der WRRL die Festsetzung von Wassergebühren einen mengenmäßigen Aspekt betrifft und als solcher subsidiär zur Wasserbewirtschaftung ist. Somit ist die von der Kommission vertretene Ansicht möglicherweise nicht mit der Rechtsgrundlage der WRRL vereinbar, da sie letztlich das sich aus dem früheren Art. 175 Abs. 2 EG ergebende Erfordernis umgeht.
4. Systematische Auslegung
72. Die WRRL hat folgende grundlegende Prinzipien: eine Bewirtschaftung nach Einzugsgebiet, die Festlegung von Zielen nach Wasserkörpern, eine Planung und Programmgestaltung mit einer spezifischen Arbeitsmethode und Fälligkeiten eine wirtschaftliche Analyse der Modalitäten der Gebührenfestsetzung für Wasser und eine Einbeziehung der Umweltkosten sowie eine Befragung der Öffentlichkeit mit dem Ziel, die Transparenz der Wasserpolitik zu erhöhen.
73. Die WRRL legt auch eine gemeinsame Arbeitsmethode für alle Mitgliedstaaten fest, die sich auf vier Hauptdokumente stützt: das Zustandsprotokoll, das ermöglicht, die zu behandelnden Fragen festzustellen, den Bewirtschaftungsplan, der die Umweltziele festlegt, das Maßnahmenprogramm, das die Tätigkeiten festlegt, mit denen die Ziele erreicht werden können, und das Überwachungsprogramm, das sicherstellt, dass die Erreichung der festgelegten Ziele verfolgt wird. Das Zustandsprotokoll, der Bewirtschaftungsplan und das Maßnahmenprogramm sind alle sechs Jahre zu erneuern.
74. Unter diesem Gesichtspunkt kann Art. 9 WRRL, der den Grundsatz der Kostendeckung festlegt, nicht isoliert betrachtet werden. Er stellt in Wirklichkeit eine Vorschrift dar, die an sich mit Art. 11 WRRL betreffend die Pflicht der Mitgliedstaaten verbunden ist, ein Maßnahmenprogramm auszuarbeiten, das eines der Hauptinstrumente der qualitativen Wasserbewirtschaftung ist. Nach Art. 11 Abs. 3 Buchst. b WRRL beinhalten die grundlegenden Maßnahmen jedes Programms Maßnahmen, die für die Ziele des Art. 9 WRRL als geeignet angesehen werden. Somit sind die Maßnahmen zur Kostendeckung der Wasserdienstleistungen integrierender Teil der Maßnahmenprogramme. Die Kommission hätte somit unter diesem Gesichtspunkt ermitteln müssen, ob ein Mitgliedstaat seine sich aus der WRRL ergebenden Pflichten beachtet.
75. Art. 9 WRRL ist ebenfalls in Verbindung mit Art. 4 WRRL auszulegen, da die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und zur Realisierung der in Art. 4 WRRL genannten Umweltziele beiträgt.
76. Infolgedessen ist die Gebührenfestsetzung meines Erachtens kein autonomes Instrument der WRRL, sondern ist in engem Zusammenhang mit einer Vielzahl anderer in dieser Richtlinie vorgesehener Instrumente anzuwenden.
77. Im Übrigen unterscheidet Art. 2 WRRL zwischen „Wasserdienstleitungen“ in seiner Nr. 38 einerseits und „Wassernutzung“ in seiner Nr. 39 andererseits. Im Sinne der letztgenannten Nummer umfasst „Wassernutzung“ die Wasserdienstleistungen sowie jede andere Handlung mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand. Es ist somit nicht zu bestreiten, dass die Definition der Wassernutzung in ihrem Geltungsbereich die Dienstleistungskategorie umfasst, die in Art. 2 Nr. 38 WRRL definiert ist. Dies wird im Übrigen von der Kommission selbst in einem Referenzdokument über die Umsetzung der WRRL durch die Mitgliedstaaten bestätigt(76).
78. Wassernutzungen sind Handlungen mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand. Es versteht sich im Übrigen von selbst, dass auch die Wasserdienstleistungen solche Auswirkungen haben. Dagegen können die von der Kommission genannten Beispiele für eine Wassernutzung wie das Baden oder Sportfischen schwer als geeignet angesehen werden, signifikante Auswirkungen auf den Wasserzustand zu haben. Wäre dies der Fall, würde die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung Art. 2 Nr. 39 WRRL seine Bedeutung entziehen.
79. Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen ist festzustellen, dass die Kommission in ihrer Klage einige Praktiken beanstandet, die von einem ökologischen Standpunkt aus betrachtet und unter dem Blickwinkel der nachhaltigen Wasserbewirtschaftung, insbesondere im Bergbau, als fraglich erscheinen können und die Wassernutzungen darstellen. Dennoch beachtet die Kommission meines Erachtens nicht die Instrumente, die den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Begriff des Wasserkörpers zur Verfügung stehen, der die Bewertungs- und Steuerungseinheit der WRRL bildet.
80. Da nämlich der Zustand der Wasserkörper in jedem Einzugsgebiet Gegenstand einer Überwachung ist, wird zur Bewertung des Zustands der Wasserkörper und um sicherzustellen, dass die Ziele erreicht werden, ein Überwachungsprogramm aufgestellt. Meines Erachtens hätte die Kommission also einem solchen Ansatz folgen müssen, um eine Vertragverletzung nachzuweisen.
81. Insoweit erlaubt Art. 4 Abs. 3 WRRL den Mitgliedstaaten ausnahmsweise, einen Wasserkörper als erheblich verändert einzustufen. Diese in der WRRL vorgesehene Einstufung gilt für Wasserkörper, in Bezug auf die eine oder mehrere als spezifisch bezeichnete Tätigkeiten ausgeübt werden, die die ursprünglichen hydromorphologischen Merkmale des Wasserkörpers so ändern, dass es nicht möglich wäre, einen guten ökologischen Zustand zu erreichen ohne erhebliche negative Auswirkungen auf die fragliche Tätigkeit. Wasserkörper müssen, um als erheblich veränderter oder künstlicher Wasserkörper bezeichnet werden zu können, einige Kriterien erfüllen, die in der WRRL aufgezählt werden. Diese Bezeichnung muss im Bewirtschaftungsplan ausdrücklich genannt sein (vgl. Art. 4 Abs. 3 Buchst. b WRRL).
82. Im Übrigen scheinen sich manche Rügen der Kommission in Wirklichkeit auf die Richtlinie 2006/118 zum Schutz des Grundwassers zu beziehen. Diese Richtlinie sieht nämlich Kriterien für die Beurteilung des chemischen Zustands des Grundwassers vor, Kriterien für die Ermittlung und Umkehrung signifikanter und anhaltender steigender Trends der Konzentration von Schadstoffen sowie Maßnahmen zur Verhinderung und Begrenzung von Schadstoffeinleitungen in das Grundwasser.
83. Die Auslegung des Grundsatzes der Gebührenfestsetzung als Mittel, das den Mitgliedstaaten zur Verfügung steht, wird auch in einigen von der Kommission zur WRRL veröffentlichten Dokumenten deutlich. In der ersten Mitteilung zur Geltung der WRRL(77) führte die Kommission aus, dass die fehlende Internalisierung von Umweltkosten ein weiterer Grund sein könne, weshalb Wasser bislang nicht nachhaltig genutzt werde. Mit der Wasserrahmenrichtlinie wird jedoch eine Regelung geschaffen, die bei der Berechnung des Beitrags einzelner Nutzungen zur Kostendeckung der Wasserdienstleistungen auch die Kosten für Umwelt und Ressourcen berücksichtigt(78). Daraus wird der ergänzende Charakter der Gebührenfestsetzung deutlich.
84. In den nationalen Systemen gibt es weitere Mittel zur Internalisierung von Umweltkosten der Wassernutzung. So kann z. B. die starke Nutzung von Wasserkörpern einer Pflicht zum Ausgleich sämtlicher sich daraus ergebender Schäden, insbesondere bei der betroffenen Population, anderen Wassernutzern und den betroffenen Parteien unterliegen. Überdies wurden in den Schlussfolgerungen des Rates „Umwelt“ von 2012 – neben den ökonomischen – weitere Instrumente genannt, durch die die Wassereffizienz gesteigert werden kann, wie z. B. Bildungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen(79).
85. Nach alledem kann der Auslegung der Kommission nicht gefolgt werden.
5. Teleologische Auslegung
86. Es ist unstreitig, dass die WRRL mehrere Ziele verfolgt, wie die Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, die Förderung einer nachhaltigen Wassernutzung, den Umweltschutz, die Verbesserung des Zustands der Wasserökosysteme und die Abschwächung der Auswirkungen von Hochwasser und Dürren. Die WRRL legt die Ziele der Erhaltung und Sanierung des Zustands der Oberflächengewässer (Süßwasser und Küstengewässer) und für das Grundwasser fest. Das allgemeine Ziel ist, bis zum Jahr 2015 einen „guten ökologischen und chemischen Zustand“ aller Gewässer im europäischen Hoheitsgebiet zu erreichen.
87. Die in der WRRL verkörperte Wasserpolitik stellt einen transparenten, effizienten und kohärenten rechtlichen Rahmen dar, der allgemeine Grundsätze und einen globalen Handlungsrahmen vorgibt und die grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und den nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Union in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip koordiniert, integriert und langfristig weiterentwickelt(80).
88. Der Gerichtshof hat die WRRL noch nicht im Ganzen ausgelegt, er hat aber über bestimmte Aspekte entschieden, die für das vorliegende Verfahren von grundlegender Bedeutung sind. So hat er entschieden, dass sie eine Rahmenrichtlinie ist, die allgemeine Grundsätze und einen Handlungsrahmen für den Wasserschutz festlegt und die Koordination, die Integration und die langfristige Weiterentwicklung der grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und den nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Gemeinschaft sicherstellt. Die von ihr vorgegebenen allgemeinen Grundsätze und der Handlungsrahmen sollen später von den Mitgliedstaaten weiterentwickelt werden, die eine Reihe besonderer Maßnahmen innerhalb der in dieser Richtlinie vorgesehenen Fristen erlassen müssen. Die Richtlinie zielt jedoch nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ab(81).
89. Die WRRL gehört also zu den Richtlinien, die den Mitgliedstaaten vorschreiben, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um zu gewährleisten, dass bestimmte allgemein ausgedrückte und nicht quantifizierbare Ziele erreicht werden, wobei sie den Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Frage belassen, welche Maßnahmen zu ergreifen sind(82).
90. Im Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen in den Nrn. 86 bis 89 sowie auf die in den Nrn. 39 bis 50 und 72 bis 74 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Merkmale der WRRL ist es meines Erachtens klar, dass die Mitgliedstaaten bei der Verfolgung der Ziele der WRRL Maßnahmen vor allem unter dem Gesichtspunkt der Effizienz im Verhältnis zu ihrem nationalen System erlassen und somit die regionalen, sozialen, umweltbezogenen und wirtschaftlichen Besonderheiten berücksichtigen müssen. Sie verfügen somit über ein weites Ermessen, das nicht zur Anwendung eines wirtschaftlichen Ansatzes vereinheitlicht werden kann, wie von der Kommission vertreten, die im Übrigen von der falschen Hypothese auszugehen scheint, dass Wasserressourcen immer und in allen Mitgliedstaaten in der öffentlichen Hand seien, was den Staat ermächtige, den Preis für Wassernutzungen wie den Eigenverbrauch oder die Entnahme von Wasser, um Strom aus Wasserkraft zu produzieren, vorzuschreiben.
91. Außerdem ergeben spezielle Studien, dass die hauptsächliche Herausforderung in der Struktur der Gebührenfestsetzung liegt und nicht allein in ihrer Einführung(83). Ein System vorheriger Bewilligungen für Maßnahmen, die Wasserkörper oder Grundwasserschichten beeinträchtigen könnten, wie Wasserentnahme oder Eindeichung, oder in bestimmten Fällen ihr totales Verbot, stellt ein Instrument dar, das oft besser geeignet ist, den guten Zustand des Wassers sowie dessen ökologisch durchführbare Nutzung sicherzustellen.
92. Jedenfalls kann eine homogene Anwendung des Grundsatzes der Gebührenfestsetzung, die zu Unrecht auf eine weite Auslegung der Definition der Wasserdienstleistungen im Sinne von Art. 2 Nr. 38 der WRRL gestützt wird, angesichts nicht nur der erheblichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der Wasserversorgung aufgrund geografischer und klimatischer Bedingungen, sondern auch des Vorhandenseins verschiedener Wasserbewirtschaftungsmodelle in den Mitgliedstaaten(84) nicht durchgreifen.
93. Im Übrigen kann die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung, wie die deutsche und die österreichische Regierung zutreffend ausführen, wirtschaftliche Anreize schaffen, die aus ökologischer Sicht nicht zu vertreten sind. So kann eine umfassende Pflicht zur Gebührenfestsetzung abschreckende Auswirkungen auf die Herstellung von Strom aus Wasserkraft, die Flussschifffahrt und den Hochwasserschutz haben. De facto zwänge eine solche Pflicht die Mitgliedstaaten, einen wirtschaftlichen Anreiz zugunsten hydroelektrischer Zentralen zu schaffen und begünstigte damit Überschwemmungen vor einem Staudamm und Wasserknappheit nach diesem.
94. Ganz allgemein trifft es zu, dass es in allen Mitgliedstaaten zwingende ökologische Gründe gibt, im Rahmen der Wasserversorgung einen sehr sparsamen Umgang mit Süßwasser zu fördern. Ein solcher rein mengenmäßiger Ansatz gilt jedoch kaum in den Mitgliedstaaten mit erheblichen Wasserressourcen für Nutzungen wie die Energieerzeugung oder den Hochwasserschutz. In diesen Mitgliedstaaten ist das oberste Ziel, die Wasserqualität zu schützen und eine ausgeglichene Bewirtschaftung des jährlichen Wasserkreislaufs zu gewährleisten, um zu hohe Fluktuationen des Wasserpegels in den Wasserkörpern zu vermeiden, die ein integriertes Wassersystem bilden. Dieser letzte Aspekt kann äußerst wichtig sein für die ökologische Lebensfähigkeit bestimmter natürlicher Lebensräume und bedrohter Arten. Aus genau diesem Grund verfolgt die WRRL einen ganzheitlichen Ansatz der Wasserbewirtschaftung, was ausschließt, dass ein Instrument der Gebührenfestsetzung in allen Mitgliedstaaten unabhängig von ihren ökologischen und hydrologischen Besonderheiten universell anwendbar ist.
95. Nach alledem schlage ich vor, die Klage der Kommission als unbegründet abzuweisen.
D – Würdigung in Bezug auf die Beweislast
96. Wenn der Gerichtshof trotz der dargelegten Unzulänglichkeiten im Hinblick auf die Bestimmung des Gegenstands und des Umfangs des Rechtsstreits sowie der Natur der vorgeworfenen Vertragsverletzung die vorliegende Klage dennoch als zulässig betrachten und sich der von der Kommission vertretenen Auslegung anschließen sollte, erscheint die Unzulänglichkeit der Beweise dennoch eklatant. Nach ständiger Rechtsprechung ist es nämlich Sache der Kommission, das Vorliegen der Vertragsverletzung nachzuweisen. Die Kommission muss dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte liefern, anhand deren er das Vorliegen dieser Vertragsverletzung prüfen kann; dabei kann sie sich nicht auf irgendwelche Vermutungen stützen(85).
97. Wie ich aber bereits in den Nrn. 20 ff. der vorliegenden Schlussanträge festgestellt habe, richtet die Kommission ihre Klage darauf, wie eine Vorschrift der WRRL ihres Erachtens auszulegen ist, ohne dem Gerichtshof parallel dazu beweiskräftige Informationen zu liefern, die den Nachweis der zur Last gelegten Vertragsverletzung ermöglichen. Überdies verlieren sich die einzigen von der Kommission zum Thema der behaupteten uneinheitlichen Anwendung des Begriffs der Wasserdienstleistungen durch den beklagten Mitgliedstaat gelieferten Beispiele in allgemeinen Erwägungen zur Auslegung der WRRL. So bezieht sich die Kommission, um die Gefahren für den Zustand der Gewässer zu veranschaulichen, wiederholt auf Beispiele, in Bezug auf deren Erheblichkeit Vorsicht angebracht erscheint (so die Erwähnung des Genfer Sees oder die Behauptung, dass 44 % der Wasserentnahmen der Union für die Energieerzeugung verwendet würden), ohne jedoch darzulegen, dass dies eine Vertragsverletzung der Bundesrepublik Deutschland beweisen könne.
98. Somit ist die Klage meines Erachtens auch wegen des Fehlens von Beweisen unbegründet.
V – Ergebnis
99. Ich schlage somit dem Gerichtshof vor,
– die Klage der Europäischen Kommission als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen und
– der Europäischen Kommission die Kosten aufzuerlegen.