OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
VERICY TRSTENJAK
przedstawiona w dniu 3 lutego 2009 r.(1)
Sprawa C‑428/07
Mark Horvath
przeciwko
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales) (Zjednoczone Królestwo)]
Artykuł 5 i załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 – System pomocy bezpośredniej – Wspólna polityka rolna – Wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – Możliwość ustanowienia wymogów również odnośnie do utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu – Zdecentralizowane wdrażanie prawa wspólnotowego w państwie członkowskim – Zasada równości
Spis treści
I – Wprowadzenie
II – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
B – Prawo krajowe
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym
IV – Pytania prejudycjalne
V – Postępowanie przed Trybunałem
VI – Podstawowe argumenty stron
A – W przedmiocie pytania pierwszego
B – W przedmiocie pytania drugiego
VII – Ocena prawna
A – W przedmiocie pytania pierwszego
1. Aspekty związane z ochroną środowiska w rozporządzeniu nr 1782/2003
a) Stosunek rolnictwa i ochrony środowiska w ramach WPR
b) Zagadnienia ochrony środowiska w rozporządzeniu nr 1782/2003
c) Podstawy prawne w prawie pierwotnym
2. Kompetencje państw członkowskich do ustalania wymogów minimalnych
a) Rozporządzenie nr 1782/2003 jako delegacja prawodawcza
b) Konkretne wykonanie rozporządzenia nr 1782/2003 w Anglii
i) Pojęcie „krajobraz” w rozumieniu rozporządzenia nr 1782/2003
ii) Fizjonomiczne pojęcie krajobrazu
iii) Geograficzne pojęcie krajobrazu
– Cechy topograficzne
– Definicja geograficznego pojęcia krajobrazu
c) Środek zmierzający do „zachowania cech krajobrazu”
d) Utrzymanie dróg jako środek „utrzymania” i „przeciwdziałania niszczeniu siedlisk naturalnych” w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003
3. Wnioski
B – W przedmiocie pytania drugiego
1. W przedmiocie zdecentralizowanego wdrażania prawa wspólnotowego
a) Legislacja zdecentralizowana i zróżnicowana w ramach WPR
b) Autonomia państw członkowskich przy podziale ich kompetencji wewnętrznych
2. W przedmiocie zarzutu naruszenia zakazu dyskryminacji
a) Właściwe ramy odniesienia dla oceny nierównego traktowania
i) Odpowiednie zastosowanie kryteriów określania selektywności w prawie pomocy państwa
ii) Identyfikacja źródła dyskryminacji
b) Wnioski końcowe
VIII – Wnioski
I – Wprowadzenie
1. W niniejszym postępowaniu w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym High Court of Justice (England & Wales) (zwany dalej „sądem krajowym”) przedstawia Trybunałowi dwa pytania prejudycjalne w przedmiocie wykonania na poziomie państwa członkowskiego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników(2).
2. Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 5 ust. 1 i załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003, przy czym sąd krajowy zmierza w szczególności do ustalenia, czy państwa członkowskie uprawnione są do włączenia wymogów dotyczących utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, do wymienionych tam standardów w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W drugim pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy okoliczność, że części terytorium posiadają różne standardy w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 rozporządzenia Rady i załącznika IV do,niego może prowadzić do niedozwolonej dyskryminacji ze względu na to, że krajowe uregulowania konstytucyjne przewidują, że różnym administracjom zdecentralizowanym przysługują kompetencje ustawodawcze w stosunku do różnych części terytorium tego państwa członkowskiego.
3. Niniejszy wniosek został wydany w ramach sporu pomiędzy M. Horvathem (zwanym dalej „skarżącym”) a Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (sekretarzem stanu ds. środowiska, żywności i rolnictwa, zwanym dalej „pozwanym”), którego przedmiotem jest zgodność z prawem krajowego rozporządzenia wykonawczego ustanawiającego wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska obszarów rolnych w Anglii.
II – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
4. W dniu 29 września 2003 r. Rada przyjęła rozporządzenie nr 1782/2003, które weszło w życie z dniem 28 października 2003 r.
5. Rozporządzenie Rady zostało przyjęte w celu systemu wspierania dochodów rolników poprzez Mechanizm Płatności Jednolitych (zwany dalej „MPJ”). MPJ ma na celu zapewnienie rolnikom minimalnego dochodu gwarantowanego, „rozdzielonego” od produkcji poprzez udzielenie im „uprawnień do płatności”, na podstawie których mogą oni składać co roku wnioski o płatności bezpośrednie. Otrzymanie rocznych płatności bezpośrednich w ramach MPJ – o ile rolnik złoży o nie wniosek – uzależnione jest od spełnienia określonych wymogów zwanych „wymogami wzajemnej zgodności” (art. 3).
6. Wymogi wzajemnej zgodności obejmują dwa elementy: „Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania” (art. 4), ustalane w przepisach wspólnotowych, oraz „Zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska” (art. 5).
7. Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane w kontekście rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz środków rolno‑środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych”.
8. Niespełnienie wymogów wzajemnej zgodności może spowodować zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 zmniejszenie lub anulowanie całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym.
9. Załącznik IV do rozporządzenia stanowi:
„Zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określone w art. 5
Kwestia | Normy |
Erozja gleby: Ochrona gleby poprzez zastosowanie odpowiednich środków | – Minimalna pokrywa glebowa – Minimalne zagospodarowanie terenu odzwierciedlające warunki danego miejsca – Zachowanie tarasów |
Substancja organiczna gleby: Utrzymywanie poziomów substancji organicznej gleby poprzez zastosowanie odpowiednich środków | – Normy dotyczące zmianowania upraw, w danym przypadku – Gospodarowanie rżyskiem |
Struktura gleby: Utrzymywanie struktury gleby poprzez zastosowanie odpowiednich środków | – Stosowanie odpowiednich maszyn |
Minimalny poziom utrzymania: Zapewnienie minimalnego poziomu utrzymania oraz przeciwdziałanie niszczeniu siedlisk naturalnych | – Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub/i odpowiednie systemy – Ochrona trwałych pastwisk – Zachowanie cech krajobrazu – Przeciwdziałanie wkraczaniu niepożądanej roślinności na użytki rolne” |
B – Prawo krajowe
10. W 1998 r. parlament Zjednoczonego Królestwa przyjął przepisy ustawowe przewidujące system rządów zdecentralizowanych w odniesieniu do Walii, Irlandii Północnej i Szkocji. Generalnie, co się tyczy kwestii zdecentralizowanych, rząd Zjednoczonego Królestwa działa wyłącznie w odniesieniu do Anglii.
11. Uregulowane ustawowo relacje pomiędzy rządem Zjednoczonego Królestwa a administracjami zdecentralizowanymi uzupełnia Devolution Memorandum of Understanding, które ma na celu bardziej szczegółowe określenie tych relacji w formie oświadczenia woli politycznej. Zgodnie z ustawodawstwem decentralizacyjnym oraz Memorandum of Understanding do administracji zdecentralizowanych należy wykonywanie zobowiązań wynikających z przepisów wspólnotowych dotyczących zagadnień zdecentralizowanych. Zgodnie z ustawodawstwem decentralizacyjnym dla ministrów Zjednoczonego Królestwa zastrzeżone są kompetencje w zakresie ingerowania w miarę konieczności w celu zapewnienia wykonania tych zobowiązań. Zgodnie z ustawodawstwem decentralizacyjnym wszelkie działania lub akty legislacyjne administracji zdecentralizowanych, które byłyby w jakikolwiek sposób niezgodne z prawem wspólnotowym, są sprzeczne z prawem. Administracje zdecentralizowane są w sposób bezpośredni odpowiedzialne przed swoimi sądami krajowymi – w taki sam sposób jak rząd Zjednoczonego Królestwa – za uchybienia w zakresie transpozycji lub stosowania prawa wspólnotowego.
12. Co do zasady wspólna polityka rolna w ogólności oraz wykonanie rozporządzenia Rady w szczególności stanowią kwestie zdecentralizowane i dlatego leżą w kompetencji każdej spośród administracji zdecentralizowanych. Celem wypełnienia swych zobowiązań wynikających z art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 pozwany (działając wyłącznie w odniesieniu do Anglii) oraz każda z administracji zdecentralizowanych przyjęli odrębne rozporządzenia wykonawcze, w których określone zostały częściowo odmienne wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
13. Odnośne rozporządzenie wykonawcze dla Anglii stanowi Common Agricultural Policy Single Payment and Support Schemes (Cross Compliance) (England) 2004 [(rozporządzenie w sprawie mechanizmów wsparcia i płatności jednolitych w ramach wspólnej polityki rolnej (wzajemna zgodność) (Anglia) z 2004 r.] SI 2004/3196 (zwane dalej „angielskim rozporządzeniem wykonawczym”), które weszło w życie w Anglii w dniu 1 stycznia 2005 r.
14. W pkt 26–29 angielskiego rozporządzenia wykonawczego pozwany włączył wymogi dotyczące utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, do swoich standardów w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Są one zdefiniowane m.in. następująco:
„26. Rolnikowi nie wolno:
a) bez prawomocnego upoważnienia bądź usprawiedliwienia naruszać nawierzchni widocznej ścieżki pieszej, widocznej ścieżki konnej lub jakiejkolwiek innej widocznej drogi, która nie składa się z jezdni utwardzonej ani takiej jezdni nie obejmuje, w taki sposób, iż utrudniałoby to wykonywanie prawa publicznego przechodu; lub
b) bez prawomocnego upoważnienia bądź usprawiedliwienia w jakikolwiek sposób celowo zakłócać swobodny przychód widoczną drogą publiczną.
27. Rolnik zobowiązany jest do utrzymywania przełazu, bramy lub podobnej konstrukcji, innej niż konstrukcja, do której ma zastosowanie sekcja 146(5) Highways Act 1980 (ustawy o drogach z 1980 r.), znajdujących się na widocznej ścieżce pieszej lub konnej, w stanie gwarantującym bezpieczeństwo oraz zapobiegającym nieuzasadnionym zakłóceniom praw osób korzystających ze ścieżki pieszej lub konnej.
28. 1) Jeśli rolnik uszkodzi nawierzchnię widocznej ścieżki pieszej lub konnej (innej niż ścieżka na miedzy) w sposób dozwolony na podstawie sekcji 134 Highways Act 1980, zobowiązany jest w odpowiednim terminie przewidzianym w sekcji 134(7) tej ustawy lub w okresie przedłużenia tegoż terminu udzielonego na mocy sekcji 134(8) tej ustawy do:
a) odtworzenia nawierzchni ścieżki lub ścieżki konnej na szerokości nie mniejszej niż szerokość minimalna w sposób umożliwiający odpowiednie korzystanie z prawa do publicznego przechodu oraz
b) oznaczenia na gruncie przebiegu ścieżki pieszej lub konnej na szerokości nie mniejszej niż minimalna, w taki sposób, aby była ona widoczna dla osób pragnących z niej skorzystać.
2) W niniejszym ustępie »minimalna szerokość« w odniesieniu do drogi posiada to samo znaczenie co w Schedule 12A do Highways Act 1980.
29. W pkt 26, 27 i 28 niniejszego Schedule
»ścieżka konna«, »jezdnia«, »ścieżka na miedzy«, »ścieżka piesza« oraz »jezdnia utwardzona« posiadają znaczenie nadane im w sekcji 329(1) Highways Act 1980,
»droga publiczna« posiada znaczenie nadane jej w sekcji 328 Highways Act 1980, a
»widoczna« oznacza, że droga jest widoczna dla idącej lub jadącej wzdłuż niej osoby o normalnym wzroku”.
15. Żadne z rozporządzeń wykonawczych przyjętych przez administracje zdecentralizowane nie zawiera wymogów odpowiadających pkt 26–29 angielskiego rozporządzenia wykonawczego.
16. Sąd krajowy streścił skutki prawne odnośnych przepisów Highways Act 1980 w następujący sposób:
„Naruszenie nawierzchni ścieżki pieszej, ścieżki konnej lub innej drogi publicznej, która nie składa się z jezdni utwardzonej ani takiej jezdni nie obejmuje, stanowi wykroczenie na podstawie sekcji 131A. Sekcja 134 dopuszcza zaoranie ścieżek pieszych i konnych innych niż ścieżki na miedzach, jednakże nakłada kary za nienaprawienie ich w określonym terminie. Utrudnianie swobodnego przechodu po drodze publicznej jest karalne na podstawie sekcji 137. Na mocy sekcji 146(1) właściciel gruntu jest zobowiązany do utrzymania przełazu, bramy lub podobnej konstrukcji. Punkty 26–28 odpowiadają zatem w znacznym stopniu przepisom Highway Act 1980, obowiązują jednakże tylko w odniesieniu do widocznych dróg, na których obowiązuje prawo przechodu. […]”.
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym
17. Skarżący jest rolnikiem i wspólnikiem zarządzającym w gospodarstwie rodzinnym w hrabstwie Suffolk w Anglii. Posiada on uprawnienie do płatności z tytułu MPJ. Jego grunty obciążone są publicznymi służebnościami drogowymi zgodnie z odpowiednimi przepisami angielskimi.
18. Skarżący zwrócił się do sądu krajowego z wnioskiem o przeprowadzenie sądowej kontroli pkt 26–29 angielskiego rozporządzenia wykonawczego. Podnosi on, że przyjęcie wymogów dotyczących utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, narusza prawo wspólnotowe. Z jednej strony drogi publiczne nie są obszarami rolnymi. Z drugiej strony angielskie rozporządzenie wykonawcze narusza wspólnotową zasadę równości, ponieważ żadne z rozporządzeń wykonawczych przyjętych przez pozostałe administracje zdecentralizowane w Zjednoczonym Królestwie nie zawiera równoważnych przepisów.
19. Sąd krajowy postanowił zatem zwrócić się do Trybunału zgodnie z art. 234 WE o wykładnię rozporządzenia nr 1782/2003. Pozwany wniósł odwołanie przeciwko temu postanowieniu, które zostało oddalone przez Court of Appeal.
IV – Pytania prejudycjalne
20. Court of Appeal postanowieniem z dnia 11 lipca 2007 r. przedstawił Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne postawione przez High Court:
„W przypadku gdy państwo członkowskie ustanowiło zdecentralizowany system rządów, w którym państwowe organy centralne zachowują kompetencje do działania w stosunku do całego obszaru państwa członkowskiego w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań państwa członkowskiego na mocy prawa wspólnotowego wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001:
1) Czy państwo członkowskie może włączyć wymogi dotyczące utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, do swoich standardów w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 i załącznika IV do rozporządzenia Rady nr 1782/2003?
2) Jeśli uregulowania konstytucyjne państwa członkowskiego przewidują, że różnym administracjom zdecentralizowanym przysługują kompetencje ustawodawcze w stosunku do różnych części terytorium tego państwa, czy okoliczność, że te części terytorium posiadają różne standardy w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 i załącznika IV do rozporządzenia Rady, może stanowić niedozwoloną dyskryminację?”.
V – Postępowanie przed Trybunałem
21. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 14 września 2007 r.
22. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, rządy Zjednoczonego Królestwa i niemiecki, a także Komisja przedstawili uwagi na piśmie w terminie wyznaczonym w art. 23 statutu Trybunału.
23. W rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. wzięli udział i przedstawili swoje uwagi przedstawiciele procesowi skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym, rządów Zjednoczonego Królestwa, Republiki Federalnej Niemiec, Irlandii, a także Komisji.
VI – Podstawowe argumenty stron
A – W przedmiocie pytania pierwszego
24. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym prezentuje pogląd, że przewidziane przez angielskie rozporządzenie wykonawcze utrzymywanie dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, nie należy do wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które państwa członkowskie mogą definiować zgodnie z art. 5 ust. 1 i załącznikiem IV do rozporządzenia nr 1782/2003. Należą do nich raczej zachowanie cech krajobrazu, struktury gospodarstw oraz przeciwdziałanie niszczeniu siedlisk naturalnych. Skarżący wskazuje ponadto, że art. 43 rozporządzenia nr 1782/2003 wyłącza wyraźnie ścieżki na gruntach rolnych, jeśli są one użytkowane jako powierzchnie pastwiskowe, oraz wnioskuje z tego, że prawo publicznego przechodu nie może wchodzić w zakres stosowania rozporządzenia, ponieważ odnosi się do dróg. Poza tym rozporządzenie nr 1782/2003 przyjmuje wspólne regulacje dla Wspólnoty, które zabraniają państwom członkowskim nieuwzględniania albo rozszerzania na określonych obszarach ich terytorium wymogów minimalnych.
25. Nawet gdyby sporne przepisy angielskie zostały uznane za przepisy dotyczące ochrony środowiska, nie stanowiłyby wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Skoro rozporządzenie nr 1782/2003 posiada podstawę prawną w zapisach traktatu w dziedzinie rolnictwa, element ochrony środowiska w tych wymogach minimalnych nie może być traktowany jak przepis samodzielny, zawierający wyłącznie kryteria ochrony środowiska. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 jedynie instytucje wspólnotowe uprawnione są do ustanowienia podstawowych wymogów w dziedzinie środowiska.
26. Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Odnosi się on przy tym do genezy rozporządzenia nr 1782/2003 oraz w szczególności do wyraźnego włączenia kwestii związanych z ochroną środowiska do jego przepisów, przede wszystkim w art. 5.
27. Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że wymienione w załączniku IV zachowanie cech krajobrazu zawiera w sobie utrzymanie dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, ponieważ pojęcie „krajobrazu” w prawodawstwie Wspólnoty dotyczącym ochrony środowiska obejmuje m.in. elementy stworzone przez człowieka, także elementy o wartości historycznej, kulturalnej albo archeologicznej, przy czym uznaje ono okoliczność, że krajobraz stanowi istotną część środowiska. Byłoby zatem ze szkodą dla celów art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 związanych z ochroną środowiska, gdyby pojęcie cech krajobrazu było rozumiane w sposób zawężający, mianowicie w taki sposób, że prawa publicznego przechodu na ścieżkach i ścieżkach konnych byłyby wyłączone. Ponadto zgodnie z załącznikiem IV te „normy” są związane z „kwestiami” zapewnienia „minimalnego poziomu utrzymania” oraz „przeciwdziałania niszczeniu siedlisk naturalnych”.
28. Komisja podnosi, że przedmiotem pytania pierwszego jest zakres uprawnień dyskrecjonalnych, który art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i załącznik IV do niego przyznaje państwom członkowskim. Jej zdaniem państwa członkowskie dysponują znaczną swobodą przy definiowaniu wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, a zatem w zależności od państwa członkowskiego czy nawet regionu mogą występować istotne różnice w poszczególnych wymogach minimalnych. Ponadto niektóre pojęcia zawarte w załączniku IV, takie jak „stosowanie odpowiednich maszyn” albo „cechy krajobrazu”, są tak ogólne, że przyznają one państwom członkowskim szeroki zakres wykładni.
29. Komisja wyjaśnia, że pojęcie „cechy krajobrazu” jest punktem kluczowym sporu przed sądem krajowym, przy czym państwo członkowskie ma pełne prawo uważać, że utrzymanie dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, jest odpowiednie dla ochrony siedlisk naturalnych przed zniszczeniem, co jest także „kwestią”, o której mowa w załączniku IV. Podobnie państwo członkowskie może uważać drogi za „cechy krajobrazu”. Ponadto jej zdaniem zwrot „zgodna z ochroną środowiska”, kiedy mowa o „kulturze rolnej” w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, upoważnia państwa członkowskie do zdefiniowania wymogów minimalnych dla celów związanych wyłącznie z polityką ochrony środowiska. Nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy podstawą prawną rozporządzenia nr 1782/2003 a włączeniem celów polityki ochrony środowiska do jego przepisów, ponieważ już art. 6 WE przewiduje uwzględnienie kwestii związanych z ochroną środowiska przy definiowaniu i wdrażaniu innych polityk wspólnotowych, włącznie z polityką rolną.
B – W przedmiocie pytania drugiego
30. Skarżący wskazuje, że występuje odmienne traktowanie w podobnych sytuacjach wewnątrz Zjednoczonego Królestwa będącego jednym państwem. Ta okoliczność zwiększa presję na angielskich rolników, którzy podobnie jak rolnicy z innych części kraju chcieliby otrzymać całość swoich uprawnień do płatności. Takie odmienne traktowanie nie jest obiektywnie uzasadnione i narusza zatem ogólną zasadę prawną zabraniającą dyskryminacji, którą każde państwo członkowskie powinno przestrzegać, przede wszystkim przy wdrażaniu prawa wspólnotowego, bez względu na jego krajowe przepisy konstytucyjne albo wewnętrzny podział kompetencji ustawodawczych. Ponadto takie odmienne traktowanie stoi w sprzeczności z zapisami traktatu dotyczącymi rolnictwa.
31. Nawet jeśli art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 przewiduje, że państwo członkowskie może ustanowić wymogi minimalne na poziomie krajowym albo regionalnym, skarżący twierdzi, iż nie oznacza to, że prawodawca wspólnotowy przyznaje rządom regionalnym państw członkowskich uprawnienie ustanawiania wymogów minimalnych. Ponadto wyrażenie „poziom regionalny” odnosi się do stref, których odrębność uzasadniona jest przez kryteria przewidziane przepisami rozporządzenia, a nie należy go rozumieć na przykład w znaczeniu politycznym. Niezależnie od tego, nawet jeżeli art. 5 ust. 1 pozostawia państwu członkowskiemu decyzję co do tego, na jakim poziomie powinno ustanowić wymogi minimalne, państwo członkowskie jest zobowiązane do zapobiegania wszelkim naruszeniom wspólnotowych zasad równości i niedyskryminacji na swoim terytorium.
32. Rząd Zjednoczonego Królestwa proponuje, aby na pytanie drugie udzielić odpowiedzi przeczącej. Orzecznictwo Trybunału wskazuje, że państwa członkowskie są uprawnione do wypełniania swoich zobowiązań wspólnotowych poprzez wydanie przepisów na poziomie centralnym, regionalnym lub lokalnym. Odpowiednio do tego wykonanie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 w Zjednoczonym Królestwie na poziomie regionalnym jest zgodne z prawem wspólnotowym. Uznając w swoim orzecznictwie prawo państw członkowskich do przyjmowania przepisów wykonawczych na poziomie regionalnym, Trybunał wyszedł z założenia, że odmienny sposób wykonania przez władze regionalne nie stanowi dyskryminacji sprzecznej z prawem wspólnotowym. Dyskryminacja w rozumieniu prawa wspólnotowego mogłaby wystąpić jedynie w sytuacji, gdyby ten sam ustawodawca traktował odmiennie identyczne stany faktyczne. Taki wniosek jest logiczny, ponieważ odmienne sposoby wykonania w poszczególnych regionach co do zasady nie są bardziej dyskryminujące niż odmienne sposoby wykonania w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto okoliczność, że art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 wspomina o zdefiniowaniu wymogów minimalnych „na poziomie krajowym lub regionalnym”, wskazuje, że państwo członkowskie może wypełniać swoje zobowiązania na poziomie regionalnym albo lokalnym, przy czym oczywiście możliwość ta nie zależy z pewnością od wyraźnej wzmianki.
33. Rząd Zjednoczonego Królestwa argumentuje wreszcie, że takie podejście zgodne jest z zasadą subsydiarności, a także z leżącą u jej podstaw zasadą, według której decyzje powinny być podejmowane tak blisko obywatela, jak to tylko możliwe.
34. Rząd niemiecki, którego uwagi dotyczą wyłącznie pytania drugiego, również proponuje, aby na pytanie drugie udzielić odpowiedzi przeczącej. Jego zdaniem odmienne wymogi minimalne w poszczególnych częściach terytorium, które są ustanawiane przez różne organy zdecentralizowane, nie naruszają ogólnego wspólnotowego zakazu dyskryminacji, ponieważ już tu nie występuje nierówne traktowanie. Prawo wspólnotowe uznaje krajowe struktury konstytucyjne i podział kompetencji do wykonywania prawa wspólnotowego, w szczególności kompetencje jednostek terytorialnych. W tym kontekście dla oceny nierównego traktowania właściwymi ramami odniesienia nie jest całe państwo członkowskie, lecz raczej właściwa jednostka terytorialna, która wykonuje prawo wspólnotowe w ramach swoich kompetencji.
35. Rząd niemiecki podnosi ponadto, że ewentualne nierówne traktowanie poprzez przewidziany prawem krajowym, w szczególności prawem konstytucyjnym, podział kompetencji w danym państwie członkowskim pomiędzy władze centralne i zdecentralizowane jest obiektywnie uzasadnione.
36. Komisja zwraca uwagę na to, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 państwa członkowskie ustanawiają wymogi minimalne na poziomie krajowym lub regionalnym. Nie wygląda na to, żeby prawodawca wspólnotowy uważał jednolite podejście w każdym państwie członkowskim za niezbędne. Nawet gdyby uznać pogląd, że regionalizacja wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dopuszczona jest wyłącznie pod warunkiem, że jest ona zgodna z różnymi celami regionów, jest znacznie bardziej prawdopodobne, że prawodawca wspólnotowy pozostawił po prostu każdemu państwu członkowskiemu w celu wydania niezbędnych norm wybór odpowiedniego poziomu regulacji w ramach jego aktualnego systemu politycznego.
37. W odniesieniu do kwestii dyskryminacji Komisja jest zdania, że nierówne traktowanie może prowadzić do takiego rodzaju dyskryminacji w rozumieniu prawa wspólnotowego, wyłącznie jeżeli można je przypisać jednemu źródłu. W tym względzie nie może zostać przyjęty argument skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym, zgodnie z którym Zjednoczone Królestwo jest podmiotem dyskryminującym, ponieważ z jednej strony ciąży na nim odpowiedzialność za wypełnianie zobowiązań wspólnotowych, a z drugiej strony wybrało ono taki sposób wykonania spornych przepisów, który powoduje dyskryminację. Komisja wskazuje, że żaden przepis traktatu nie podważa zdecentralizowanej struktury niektórych państw członkowskich. Każdemu państwu członkowskiemu przysługuje natomiast prawo do określenia poziomu politycznego, na którym regulowane są określone sprawy, włączając zobowiązania płynące z prawa wspólnotowego, o ile cel odpowiedniej regulacji wspólnotowej zostaje osiągnięty. Okoliczność, że dla ministrów Zjednoczonego Królestwa zastrzeżono uprawnienie do ingerowania w dziedziny zdecentralizowane, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.
38. Rząd irlandzki poparł na rozprawie co do zasady pozycję rządu Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji. W przedmiocie pytania drugiego wskazał on, że państwa członkowskie są zasadniczo uprawnione do samodzielnego i zgodnego z ich przepisami konstytucyjnymi decydowania o sposobie transpozycji prawa wspólnotowego do porządku krajowego. Warunkiem jest jednak, aby wydane przepisy nie wykraczały poza przyznany zakres uprawnień dyskrecjonalnych oraz aby spełnione zostały wymogi prawa wspólnotowego. Rozbieżności w ramach konkretnej transpozycji są zatem dopuszczalne zgodnie z prawem wspólnotowym i nie stanowią dyskryminacji podmiotów prawnych.
39. Rząd irlandzki wyraża ponadto swe zaniepokojenie, że przeciwna wykładnia Trybunału mogłaby zagrozić transgranicznej współpracy Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w sprawach, które wchodzą w zakres kompetencji władz Irlandii Północnej, jak na przykład w dziedzinach rolnictwa i ochrony środowiska.
VII – Ocena prawna
A – W przedmiocie pytania pierwszego
40. W pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza w zasadzie do ustalenia, czy przewidziane w angielskim rozporządzeniu wykonawczym zobowiązanie rolników do zapewnienia utrzymania dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, objęte jest rozporządzeniem nr 1782/2003. W tym celu musiałoby ono zostać zaliczone do wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w rozumieniu art. 5 ust. 1.
41. Inną ważną kwestią sporną w niniejszym postępowaniu, którą należy moim zdaniem rozważyć na wstępie, jest to, czy rozporządzenie nr 1782/2003 upoważnia władze krajowe także do wydania przepisów w zakresie polityki ochrony środowiska. Podczas gdy rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja potwierdzają taką kompetencję, jest ona zasadniczo podawana w wątpliwość przez skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym(3).
42. Odpowiedź na te pytania wymaga dokonania wykładni rozporządzenia nr 1782/2003, przy czym musi ono dla lepszego rozumienia jego celu normatywnego być rozważane przede wszystkim w swoim ogólnym kontekście, jako środek prawodawczy mający na celu wdrożenie wspólnej polityki rolnej (WPR). Należy zatem na wstępie naświetlić jego genezę historyczno‑polityczną. Następnie należy rozważyć odpowiednie przepisy rozporządzenia oraz jego podstawy prawne w prawie pierwotnym.
1. Aspekty związane z ochroną środowiska w rozporządzeniu nr 1782/2003
a) Stosunek rolnictwa i ochrony środowiska w ramach WPR
43. Rolnictwo przez długi czas grało pionierską rolę w procesie integracji europejskiej. WPR była jedną z pierwszych dziedzin, w których państwa członkowskie zrezygnowały z części swojej suwerenności na rzecz Wspólnoty oraz na którą przeznaczyły wydatki z budżetu Wspólnoty stanowiące największą jego część. Pionierska rola wynika ze szczególnej sytuacji w latach powojennych i jej znaczenia dla zaopatrzenia ludności: WPR została początkowo rozwinięta w celu zapewnienia zaopatrzenia w żywność, stabilizacji rynków i odpowiedniego standardu życia ludności rolniczej(4).
44. Podczas gdy WPR jeszcze w latach 60. ze względu na zaawansowanie jej zintegrowania uważana była za motor integracji, z czasem w wyniku różnego rodzaju niewłaściwego rozwoju stała się w pewnym zakresie obciążeniem dla Wspólnoty. Postęp techniczny, intensywne metody produkcji oraz związane z tym generowanie nadwyżek doprowadziło do narastającego pogorszenia środowiska. W związku z tymi nowymi zagrożeniami dla środowiska wysiłki Wspólnoty zostały skierowane na nową orientację i reformę WPR, m.in. na równowagę pomiędzy produkcją i ochroną środowiska(5).
45. Szczególne znaczenie na drodze do wspólnotowego prawa rolnego uwzględniającego ochronę środowiska miała przyjęta przez Radę Europejską w dniu 26 marca 1999 r. w Berlinie „Agenda 2000”(6), która przewidywała nowy europejski model rolnictwa, w którym kwestie związane z ochroną środowiska powinny grać większą rolę. Warto wspomnieć ponadto o przedstawionym przez Komisję w dniu 10 lipca 2002 r. okresowym przeglądzie reformy WPR(7), który został przyjęty przez szefów państw i rządów do „Agendy 2000” i w którym zalecali oni w odniesieniu do całego gospodarstwa uzależnienie płatności jednolitych niezależnych od produkcji i dotyczących danego gospodarstwa od wypełnienia wiążących standardów „Cross‑Compliance” w dziedzinach środowiska, bezpieczeństwa i jakości środków spożywczych oraz ochrony zwierząt.
46. Odpowiednie podejście zostało wprowadzone już przez horyzontalne rozporządzenie (WE) nr 1259/1999(8), którego art. 3 nakładał na państwa członkowskie zobowiązanie do wydania przepisów w zakresie ochrony środowiska(9). Dokonało ono ujednolicenia płatności bezpośrednich i uzależnienia ich od warunków związanych z ochroną środowiska. Rozporządzenie to uwzględniało już, tak jak wydane później rozporządzenie nr 1782/2003, które jest przedmiotem niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, aspekty ochrony gleby. Podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem nr 1259/1999 państwom członkowskim przysługiwał jednak jeszcze zakres uznania w odniesieniu do stosowania wymogów ochrony, na mocy rozporządzenia nr 1782/2003 środkowi temu podlegają wszyscy pobierający płatności bezpośrednie(10).
b) Zagadnienia ochrony środowiska w rozporządzeniu nr 1782/2003
47. Z genezy rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że chciano nadać większą wagę zagadnieniom polityki ochrony środowiska niż w pierwotnym projekcie Komisji(11). Zobowiązanie państw członkowskich zgodnie z art. 5 ust. 1 do zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej „zgodnej z ochroną środowiska”, zostało dodane później w toku procedury legislacyjnej. Podobnie miała się sprawa z zawartym w art. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 zasadniczo podobnie sformułowanym zobowiązaniem rolnika pobierającego płatności bezpośrednie, którego zadaniem jest wypełnienie wymogów ustanowionych przez państwa członkowskie na swoim gospodarstwie.
48. Ten dodatek obok zobowiązania do utrzymywania gruntów rolnych “w dobrej kulturze rolnej” ma daleko idące skutki dla wykładni rozporządzenia nr 1782/2003, ponieważ można z niego wnioskować, że z punktu widzenia prawodawcy wspólnotowego oba cele należy traktować jako równorzędne.
49. Należy przy tym podkreślić okoliczność, że art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1782/2003 zawiera legalną definicję pojęcia „działalność rolnicza”, która obok klasycznych działalności obejmuje również wyraźnie „utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5”.
50. Do tego należy stwierdzić, że zobowiązanie utrzymania w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczy bez wyjątku „wszystkich gruntów rolnych, a w szczególności gruntów, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych”. Regulacja ta uzasadniona jest w motywie 3 rozporządzenia nr 1782/2003, z którego wynika, że jego cel normatywny polega na przeciwdziałaniu sytuacji zaniechania uprawy gruntów rolnych. Sens tej regulacji leży ponadto w uzyskaniu potencjalnej użyteczności gruntów rolnych dla celów rolnictwa na przyszłość. Widać z tego, że prawodawca wspólnotowy był przy tym świadomy ścisłego związku pomiędzy ochroną środowiska a rolnictwem.
51. Charakterystyczne dla przedstawionej powyżej reformy WPR, która przyznaje centralne znaczenie ochronie środowiska(12), jest ponadto wyrażone w rozporządzeniu nr 1782/2003 polityczne uwarunkowanie w rozumieniu uzależnienia płatności bezpośrednich od spełnienia wiążących przepisów dotyczących podstawowych wymogów ochrony środowiska. Wskazuje na to wyraźnie motyw 2. Podobnie ma się sprawa z podkreśloną w motywie 24 koniecznością uzależnienia jednolitej płatności na gospodarstwo od wypełnienia wymogów zgodności m.in. w dziedzinie ochrony środowiska.
52. Wreszcie zawarta w załączniku IV konieczność „przeciwdziałania niszczeniu siedlisk naturalnych” oraz „zachowania cech krajobrazu”, mająca raczej charakter polityki środowiskowej niż rolnej, dowodzi, że rozporządzenie nr 1782/2003 zmierza częściowo również do celów związanych wyłącznie z polityką ochrony środowiska oraz upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia odpowiednich środków.
53. Z powyższych rozważań widać, że WPR rozwinęła się w politykę wspólnotową, mającą na uwadze ochronę środowiska. Rozporządzenie nr 1782/2003 odzwierciedla tę politykę w ten sposób, że niezależnie od położenia nacisku na aspekty rolnicze realizuje ono również cele polityki ochrony środowiska(13). W konsekwencji państwa członkowskie zgodnie z art. 5 ust. 1 i załącznikiem IV upoważnione są również do działania w interesie ochrony środowiska.
c) Podstawy prawne w prawie pierwotnym
54. Ten wniosek jest również zgodny z wymogami prawa pierwotnego. Rada oparła rozporządzenie nr 1782/2003 na traktacie, w szczególności na art. 36 WE, 37 WE i art. 299 ust. 2 WE, a zatem na przepisach dotyczących polityki rolnej.
55. Nie wyklucza to jednak włączenia treści związanych z polityką ochrony środowiska, tym bardziej że sformułowany w traktacie amsterdamskim jako klauzula horyzontalna art. 6 WE stanowi, iż przy ustalaniu i wdrażaniu wszelkich polityk i działań Wspólnoty muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego. Przepis ten odpowiada zasadzie, że wszystkie środki wspólnotowe muszą brać pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego. Zakłada on, że środek wspólnotowy nie należy do polityki w zakresie ochrony środowiska tylko dlatego, że bierze on pod uwagę jej wymogi(14).
56. Instrument art. 6 WE ma na celu przede wszystkim zapewnienie osiągnięcia celów art. 2 WE, 3 WE i art. 174 ust. 1 WE(15). Nie jest przy tym wykluczone, że w określonych sytuacjach ze względu na ten przepis traktatu ochrona środowiska może przeważyć nad innymi celami WPR(16).
2. Kompetencje państw członkowskich do ustalania wymogów minimalnych
a) Rozporządzenie nr 1782/2003 jako delegacja prawodawcza
57. Prawodawca wspólnotowy w dziedzinie WPR rzadko korzystał w wyczerpujący sposób ze swoich uprawnień regulacyjnych w taki sposób, że państwom członkowskim nie pozostawały żadne kompetencje prawodawcze. Zresztą traktat nie wymaga, aby prawodawca wspólnotowy regulował ostatecznie kwestie związane z polityką rolną. Prawodawca wspólnotowy może niektóre dziedziny albo poszczególne przedmioty regulacji pozostawić uregulowaniom krajowym(17), tym bardziej że państwa członkowskie grają centralną rolę we wdrażaniu prawa wspólnotowego na płaszczyźnie legislacyjnej i administracyjnej.
58. Miało to miejsce w niniejszym przypadku. Rozporządzenie nr 1782/2003 jest bowiem ukształtowane jako delegacja prawodawcza(18), która przewiduje w sposób wyraźny zobowiązanie państw członkowskich do przyjęcia przepisów wykonawczych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 „wymogi minimalne” ustanawiane są odpowiednio do przewidzianych w załączniku IV „ram”, które ze swojej strony składają się z szeregu „kwestii” i „norm”. Obie kategorie obejmują zarówno cele, jak i kryteria, które należy uwzględnić przy transpozycji wymogów. Rozporządzenie nr 1782/2003 ogranicza się zatem do wyznaczenia ogólnych ram regulacyjnych(19), przy czym, jak słusznie wskazały rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja, przyznaje ono państwom członkowskim znaczny zakres uznania(20). Ciąży na nich zatem obowiązek konkretyzacji wyznaczonych ram regulacyjnych na swoją odpowiedzialność we własnym porządku prawnym.
59. Dochodzi do tego szeroki zakres wykładni, wynikający z użycia kryteriów mających charakter klauzul generalnych oraz pojęć wymagających wykładni, jak na przykład „odpowiedniość” środków państw członkowskich lub maszyn, których należy użyć. W tym zakresie należy zgodzić się z poglądem rządu Zjednoczonego Królestwa i Komisji.
b) Konkretne wykonanie rozporządzenia nr 1782/2003 w Anglii
60. Nie zwalnia to jednak państw członkowskich z obowiązku wydania przepisów wykonawczych zgodnych z prawem wspólnotowym. Rozporządzenie nr 1782/2003 stanowi prawne kryterium, według którego należy oceniać przepisy wykonawcze państw członkowskich(21).
61. W przedmiocie centralnej kwestii, czy zobowiązanie rolników do zapewnienia utrzymania dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, może zostać zaliczone do wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w rozumieniu art. 5 ust. 1, rząd Zjednoczonego Królestwa zauważa, że takie działanie może być uznane za wymienioną w załączniku IV normę „Zachowanie cech krajobrazu”. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym temu jednak zaprzecza.
i) Pojęcie „krajobraz” w rozumieniu rozporządzenia nr 1782/2003
62. Powstaje zatem pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem „cechy krajobrazu”. Skoro rozporządzenie nr 1782/2003 nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia, wchodzi ono w zakres kompetencji interpretacyjnych Trybunału. Należy przy tym wziąć pod uwagę naturalne użycie językowe oraz kontekst, w którym pojęcie to na ogół jest stosowane.
63. Słowo „krajobraz”, zawierające się w tym pojęciu w angielskiej wersji językowej („landscape features”)(22), wydaje się, poza znaczeniem dla sztuki, mieć znaczenie czysto fizjonomiczne i geograficzne(23). Moim zdaniem w niniejszym przypadku należy zbadać obie ostatnie kategorie.
ii) Fizjonomiczne pojęcie krajobrazu
64. Fizjonomiczne pojęcie krajobrazu oznacza nic innego jak „część powierzchni Ziemi widzianą z określonego miejsca albo określonego kierunku”(24). Drogi, na których obowiązuje w sposób widoczny prawo publicznego przechodu, a które z pewnego miejsca mogą zostać dostrzeżone na pierwszy rzut oka, musiałyby zgodnie z tą definicją zostać objęte pojęciem krajobrazu.
iii) Geograficzne pojęcie krajobrazu
– Cechy topograficzne
65. Pojęcie „cechy krajobrazu” w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003 wykazuje jednak pewne semantyczne różnice w poszczególnych wersjach językowych. I tak we francuskiej wersji językowej mowa jest o „particularités topographiques”(25), co odnosi się do geograficznego pojęcia krajobrazu, tym bardziej że topografia jest pojęciem geograficznym.
66. Ściśle podążając za greckim pochodzeniem słowa „topografia”(26), dzisiejsze pojęcie naukowe oznacza z jednej strony „znajomość uwarunkowań lokalnych”, „opis położenia”, „kartografię”. Z drugiej strony jest ono także używane do opisania samej konfiguracji lub struktury miejsca. Pojęcie „topografia” odnosi się zatem nie tylko do techniki przedstawiania określonej konfiguracji miejsca lub struktury powierzchni Ziemi na mapie, ale także do elementów, które należy odwzorować. Elementy te lub cechy topograficzne mogą pochodzić zarówno z natury, jak i działania ludzi(27). Do elementów stworzonych ludzką ręką zaliczają się, obok różnych budynków i infrastruktury, także drogi(28).
67. W tych okolicznościach nie nastręcza trudności określenie dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, jako cech topograficznych.
– Definicja geograficznego pojęcia krajobrazu
68. Niezależnie od tego geograficzne pojęcie krajobrazu obejmuje także cechy topograficzne. Oznacza ono zgodnie z definicją „określoną część powierzchni Ziemi, która poprzez swój wygląd zewnętrzny oraz poprzez współdziałanie występujących czynników geograficznych (w tym działania człowieka) posiada charakterystyczne cechy i w ten sposób odróżnia się od obszaru ją otaczającego”(29). Zgodnie z szerszą definicją pod pojęciem „krajobraz” w znaczeniu geograficznym rozumie się „część kraju albo region o charakterystycznych cechach topograficznych, tak jak został on uformowany lub zmieniony przez (na ogół naturalne) procesy albo czynniki”(30).
69. Zgodnie z tą definicją drogi, na których w sposób widoczny obowiązuje prawo publicznego przechodu, mogą stanowić „cechy krajobrazu” w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003. Pierwsza z wymienionych wyżej definicji, opisująca geograficzne pojęcie krajobrazu, mówi mianowicie wyraźnie o tym, że część powierzchni Ziemi może zostać ukształtowana także przez działalność człowieka – taką jak budowa dróg. Druga definicja krajobrazu wydaje się takiego wpływu człowieka przynajmniej całkowicie nie wykluczać, chociaż stoi ona na stanowisku, że możliwy do wyodrębnienia teren zasadniczo kształtowany jest przez naturalne czynniki.
70. Wynik wykładni, zgodnie z którym drogi, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, objęte są pojęciem „krajobraz”, jest poparty ponadto okolicznością, że ingerencja człowieka w naturę w żadnym wypadku nie może być uważana zawsze jedynie za szkodliwą, lecz uznawana jest za całkiem wartościowy czynnik kształtowania środowiska, na przykład w ramach architektury i kształtowania krajobrazu. Odpowiednio rozróżnia się obecnie pomiędzy „pierwotnym krajobrazem naturalnym” i stworzonym przez ludzki wpływ „krajobrazem kulturowym”(31).
71. W konsekwencji dzisiejsze rozumienie wskazuje na okoliczność, że krajobrazy mogą być kształtowane przez elementy naturalne jak „drzewa, krzewy, zarośla, żywopłoty, kwiaty, trawy, wody i skały”, ale także przez sztuczne obiekty jak „pokłady, tarasy, place, chodniki, pawilony i studnie”(32). Wszystko to przemawia za tym, że także elementy pochodzące z działalności ludzkiej, jak na przykład wytyczone ścieżki piesze i drogi polne, należy uważać za część krajobrazu w powyżej opisanym znaczeniu geograficznym.
72. W konsekwencji należy stwierdzić, że także drogi, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, należy uważać za „cechy krajobrazu” w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003.
c) Środek zmierzający do „zachowania cech krajobrazu”
73. Nakładając na rolników zobowiązanie do utrzymania dróg publicznych, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, państwo członkowskie wypełnia swój obowiązek zapewnienia zachowania cech krajobrazu zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia nr 1782/2003.
74. Angielskie rozporządzenie wykonawcze zmierza mianowicie do zapewnienia istnienia takich dróg publicznych. Zawiera ono przepisy, które powinny skłonić rolników do ochrony dróg publicznych. Z jednej strony zabraniają one pod groźbą kary naruszania nawierzchni widocznej ścieżki pieszej, widocznej ścieżki konnej albo innej drogi publicznej. Z drugiej strony zobowiązują ich w przypadku złamania tego zakazu do odtworzenia zniszczonej ścieżki lub ścieżki konnej, aby zapewnić, że wykonywanie prawa publicznego przechodu będzie możliwe w wystarczająco niezakłócony sposób.
75. Środki przewidziane w angielskim rozporządzeniu wykonawczym są zatem całkowicie odpowiednie do zapewnienia zachowania cech krajobrazu.
d) Utrzymanie dróg jako środek „utrzymania” i „przeciwdziałania niszczeniu siedlisk naturalnych” w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003
76. Taki środek musiałby jednocześnie móc zostać przypisany do „kwestii” „utrzymania” w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003. Obejmuje ona zarówno „zapewnienie minimalnego poziomu utrzymania”, jak i „przeciwdziałanie niszczeniu siedlisk naturalnych”.
77. Przyjmując, tak jak w niniejszej opinii, szerokie pojęcie krajobrazu, obejmujące drogi publiczne jako cechy krajobrazu, nic nie stoi na przeszkodzie, aby środki przyjęte dla jego utrzymania, tak jak są one przewidziane w angielskim rozporządzeniu wykonawczym, uznać za „zapewnienie minimalnego poziomu utrzymania” w rozumieniu tego przepisu.
78. Niezależnie od tego nie ma moim zdaniem wątpliwości co do tego, że drogi posiadają istotne znaczenie dla utrzymania naturalnych siedlisk ludzkich na obszarach rolniczych, tym bardziej że już w prawie rzymskim uznane było znaczenie prawa publicznego przechodu dla gospodarczego rozwoju ludzi(33). W pierwszym rzędzie prawo publicznego przechodu umożliwia rolnikom dostęp do uprawianych przez nich obszarów rolniczych.
79. Z drugiej strony drogi wspomagają, jak wskazano we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(34), mobilność mieszkańców obszarów wiejskich, a także turystów w innych regionach kraju. Właśnie w regionach atrakcyjnych krajobrazowo ścieżki mogą poprawić możliwości dostępu ogółu do natury i w ten sposób stworzyć okazję do wycieczek jednodniowych lub dłuższych, co również sprzyja wypoczynkowi mieszkańców miast i wsi(35). Funkcja wypoczynkowa środowiska, którą wspomaga istnienie dróg publicznych, przynosi ze swojej strony korzyści gospodarcze dla ludności wiejskiej, której egzystencja nierzadko zależy od turystyki, ponieważ stanowi ona istotny czynnik dochodowy.
80. Drogi publiczne służą jednocześnie ochronie środowiska, wskazując odwiedzającym ścieżki bezpieczne dla zwierząt i roślin, zapewniając w ten sposób ograniczenie szkód wywołanych przez człowieka w środowisku. Pomagają one w ten sposób w utrzymaniu naturalnych siedlisk zwierząt i roślin. Jednocześnie zapewnione jest, że wędrowcy i turyści trekkingowi pozostają na specjalnie oznaczonych drogach i nie wkraczają nieuprawnieni na sąsiadujące pola użytkowane rolniczo, powodując szkody w tamtejszych zbiorach.
81. Istnieje zatem uzasadniony interes publiczny w tym, aby drogi były regularnie utrzymywane i chronione przed zniszczeniem. Skoro zobowiązanie do utrzymywania dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, służy temu celowi, można je również uznać za środek zmierzający do „przeciwdziałania niszczeniu siedlisk naturalnych” w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.
3. Wnioski
82. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 5 ust. 1 i załącznik IV do rozporządzenia nr 1782/2003 przyznają państwom członkowskim szeroki zakres uznania przy ustalaniu wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska(36).
83. Do wymogów minimalnych w rozumieniu tego przepisu należą również te, które służą w przeważającym zakresie celowi polityki ochrony środowiska. Do tej kategorii wymogów minimalnych można zaliczyć utrzymanie dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, tym bardziej że z jednej strony z załącznika IV wynika, że do przewidzianych norm należy zachowanie, tj. utrzymanie cech krajobrazu. Drogi stanowią, jak już pokazano, cechy krajobrazu w rozumieniu tego przepisu(37).
84. Z drugiej strony zobowiązanie ustawowe, takie jak przewidziane w angielskim rozporządzeniu wykonawczym, gwarantuje minimalny poziom utrzymania w rozumieniu załącznika IV, ponieważ zapewnia ono zarówno minimalny poziom utrzymania, jak również przeciwdziała niszczeniu siedlisk naturalnych(38).
85. Utrzymanie dróg jako ustanowiony na poziomie regionalnym wymóg minimalny w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 odpowiada zatem ramom przewidzianym w załączniku IV. Ponadto nie ma żadnych dowodów na to, aby ten środek był nieproporcjonalny do zamierzonego celu utrzymania wszystkich gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Zastosowanie przewidzianych w motywie 2 rozporządzenia nr 1782/2003 „kryteriów proporcjonalności, obiektywności i stopniowości” dotyczy decyzji, którą mają podjąć państwa członkowskie w poszczególnych przypadkach w odniesieniu do cofnięcia pomocy bezpośredniej, o którego zgodności z prawem w danym wypadku orzeka właściwy sąd krajowy. Wskazano wreszcie na okoliczność, że zgodnie z motywem 2 tego rozporządzenia takie cofnięcie odbywa się bez uszczerbku dla sankcji na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego.
86. W tym zakresie angielskie rozporządzenie wykonawcze znajduje się w ramach regulacyjnych ustanowionych przez rozporządzenie nr 1782/2003.
87. Z tego powodu na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwo członkowskie może włączyć wymogi dotyczące utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, do swoich standardów w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i załącznika IV do niego.
B – W przedmiocie pytania drugiego
88. W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy ogólny wspólnotowy zakaz dyskryminacji sprzeciwia się zróżnicowanemu regionalnie wdrażaniu prawa wspólnotowego w państwie członkowskim, które – jeśli wewnętrzne uregulowania konstytucyjne przewidują, że różnym administracjom zdecentralizowanym przysługują kompetencje ustawodawcze w stosunku do różnych części terytorium tego państwa członkowskiego – przewiduje, że te części terytorium posiadają różne standardy w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i załącznika IV do niego.
1. W przedmiocie zdecentralizowanego wdrażania prawa wspólnotowego
89. Zanim zajmę się podniesionym przez skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym ogólnym wspólnotowym zakazem dyskryminacji, uważam za konieczne wskazać, że prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie zdecentralizowanemu wdrażaniu tak na poziomie państw członkowskich, jak i na poziomie regionalnym. Wynika to z jednej strony z potrzeb zdecentralizowanego i zróżnicowanego wdrażania w ramach WPR, ale również z uznanej w orzecznictwie Trybunału autonomii konstytucyjnej państw członkowskich przy podziale ich kompetencji wewnętrznych.
a) Legislacja zdecentralizowana i zróżnicowana w ramach WPR
90. Do kierunków przewodnich wprowadzonej przez „Agendę 2000” reformy WPR należy decentralizacja kompetencji Wspólnoty na poziomy lokalne i elastyczne kształtowanie programów poprzez wybór środków, które mogą być wdrożone z uwzględnieniem szczególnych potrzeb państw członkowskich(39). Innymi słowy, decentralizacja i zróżnicowanie stanowią od tamtej pory główne elementy obecnej WPR(40).
91. Rozporządzenie nr 1782/2003 wdraża tę koncepcję polityczną w zakresie, w jakim zgodnie z art. 5 ust. 1 upoważnia wyraźnie państwa członkowskie do ustalania wymogów minimalnych „na poziomie regionalnym”. Można z tego wnioskować, że prawodawca wspólnotowy nie uważał jednolitego podejścia regulacyjnego w każdym państwie członkowskim za niezbędne, lecz raczej chciał pozostawić każdemu państwu członkowskiemu wybór właściwego poziomu regulacji w ramach jego odpowiedniego systemu politycznego.
92. Zdecentralizowana struktura prawa rolnego bierze pod uwagę okoliczność, że zróżnicowanie regionalne jest zdecydowanie wskazane. Już art. 33 ust. 2 lit. a) WE wymaga, aby przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji uwzględniano szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi. Zakres uznania, który rozporządzenie nr 1782/2003 przyznaje władzom krajowym i regionalnym przy jego wykonaniu, przyczynia się dodatkowo do zróżnicowania odpowiadającego potrzebom każdego regionu(41).
93. Także dalsze względy, jak na przykład większa bliskość władz krajowych, regionalnych a nawet lokalnych względem sprawy i obywatela(42), uproszczenie prawa, a także odciążenie administracji przemawiają za zdecentralizowaną strukturą prawa rolnego, o ile zachowane zostaną cele wspólnotowe w ramach WPR.
94. Zdecentralizowana struktura prawa rolnego bierze wreszcie pod uwagę większe znaczenie regionów wewnątrz Unii Europejskiej, które przejawia się poprzez włączenie zasady subsydiarności do traktatu z Maastricht, utworzenie Komitetu Regionów, odpowiedzialności regionów za wdrażanie prawa wspólnotowego i możliwości reprezentowania w Radzie zgodnie z art. 203 WE. Uwzględnia ona również dzisiejsze dążenia do decentralizacji w państwach członkowskich, jak na przykład w przypadku Zjednoczonego Królestwa, które kieruje się politycznie w znacznym stopniu podobną logiką(43), co pozwala wnioskować o konwergencji w rozwoju na poziomie wspólnotowym oraz na poziomie państw członkowskich(44).
b) Autonomia państw członkowskich przy podziale ich kompetencji wewnętrznych
95. Zdecentralizowane wdrażanie prawa wspólnotowego jest wreszcie zgodne z utrwalonym orzecznictwem Trybunału(45), zgodnie z którym każde państwo członkowskie może tak podzielić kompetencje wewnętrzne, włącznie z kompetencjami ustawodawczymi, jak uważa to za celowe, oraz wdrażać niewiążące bezpośrednio akty prawa wspólnotowego poprzez środki przyjęte przez władze regionalne lub lokalne, o ile ten podział kompetencji umożliwia właściwe wykonanie odpowiednich aktów prawa wspólnotowego. Zatem kwestia, który organ w państwach członkowskich przykładowo transponuje dyrektywę, odnosi się nie do prawa wspólnotowego, lecz do odpowiednich krajowych przepisów kompetencyjnych(46).
96. Druga strona tej neutralności wspólnotowego porządku prawnego w stosunku do organizacyjnego ukształtowania państw członkowskich polega natomiast na tym, że w tym samym stopniu, w jakim państwo członkowskie jest uprawnione podzielić swoje kompetencje wewnętrzne tak, jak uważa to za celowe i jak przewiduje to jego porządek konstytucyjny, nie wolno mu jednak powoływać się na procedury wewnętrzne w celu uchylenia się od zobowiązań wspólnotowych(47).
97. Traktat przewiduje wyraźnie system zdecentralizowanej transpozycji względnie wykonania prawa wspólnotowego wprawdzie w art. 249 ust. 3 WE wyłącznie dla formy prawnej dyrektywy, system ten obowiązuje jednak również w przypadku transpozycji względnie wykonania innych aktów prawa wspólnotowego, jak na przykład rozporządzeń, które wymagają konkretyzacji poprzez akty prawodawcze państw członkowskich(48). Rozporządzenie nr 1782/2003, jak już stwierdzono(49), należy zaliczyć do tej kategorii aktów prawa wspólnotowego.
98. Odpowiednio do tego nie jest sprzeczne z prawem wspólnotowym, jeżeli uregulowania konstytucyjne państwa członkowskiego przewidują, że różne administracje zdecentralizowane posiadają uprawnienia ustawodawcze dla różnych obszarów państwa członkowskiego oraz że administracje te na mocy przyznanych im uprawnień ustawodawczych same ustanawiają standardy w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i załącznikiem IV do niego.
2. W przedmiocie zarzutu naruszenia zakazu dyskryminacji
99. Wspólnotowy zakaz dyskryminacji w art. 34 ust. 2 WE, na który najwyraźniej powołuje się skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym(50), jest szczególnym wyrazem ogólnej zasady równego traktowania, należącej do podstawowych zasad prawa wspólnotowego, zgodnie z którą porównywalne sytuacje nie mogą być traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie mogą być traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(51).
100. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie muszą przestrzegać zasady ustanowionej w art. 34 ust. 2 WE przy wdrażaniu regulacji wspólnotowej, a w szczególności także wówczas, kiedy regulacja ta pozostawia im możliwość wyboru pomiędzy wieloma sposobami zastosowania albo opcjami(52). Zakaz dyskryminacji jako obiektywna norma prawna nie obowiązuje zatem tylko prawodawcy wspólnotowego, do którego przede wszystkim jest skierowany, lecz także państwa członkowskie, o ile działają one na przykład na mocy upoważnienia na mocy albo w wykonaniu rozporządzenia wspólnotowego(53).
101. Zastosowanie wspólnotowego zakazu dyskryminacji wymaga z punktu widzenia prawa najpierw wystąpienia nierównego traktowania, przy czym powstaje tutaj kwestia właściwych ram odniesienia. Do tych ram odniesienia należy na przykład krąg osób, które mogą być brane pod uwagę przy porównaniu(54).
a) Właściwe ramy odniesienia dla oceny nierównego traktowania
i) Odpowiednie zastosowanie kryteriów określania selektywności w prawie pomocy państwa
102. Jak słusznie wskazuje rząd niemiecki, ramy odniesienia dla oceny nierównego traktowania w konkretnym przypadku niekoniecznie muszą być określone w granicach terytorium danego państwa członkowskiego, lecz mogą ograniczać się tylko do jednej części tego terytorium.
103. Trybunał stwierdził to już w odniesieniu do dziedziny pomocy państwa w wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji(55), w którym chodziło o zbadanie kwestii, czy ograniczone regionalnie obniżki podatków jako pomoc państwa należy uważać za „sprzyja[jące] […] niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, tj. mające charakter selektywny.
104. Jak Trybunał wyjaśnił w tym wyroku, jeśli chodzi o ocenę warunku selektywności, który ma charakter konstytutywny dla pojęcia pomocy państwa, to art. 87 ust. 1 WE wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego przepis krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu do innych, znajdujących się, w świetle celu tego systemu, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej(56). Zgodnie z poglądem Trybunału tego rodzaju analiza konieczna jest również w przypadku środka przyjętego nie przez ustawodawcę krajowego, lecz przez władze regionalne lub lokalne, ponieważ środek przyjęty przez jednostkę terytorialną, a nie przez władzę centralną może stanowić pomoc państwa, jeśli spełnia warunki określone w art. 87 ust. 1 WE(57).
105. Trybunał uznał przy tym, że nie można wykluczyć, że organ regionalny lub lokalny posiada status prawny i faktyczny dający mu wystarczającą autonomię w stosunku do rządu centralnego państwa członkowskiego, by dzięki przyjmowanym środkom ta jednostka, a nie rząd centralny, odgrywała podstawową rolę w określaniu politycznego i gospodarczego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa(58). W tego rodzaju przypadku to właśnie terytorium, na którym sprawuje swoje kompetencje organ regionalny lub lokalny wprowadzający dany środek, a nie całość terytorium krajowego, stanowi właściwe tło dla badania, czy przyjęty przez ten podmiot środek sprzyja niektórym przedsiębiorstwom, w porównaniu do innych przedsiębiorstw, znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, ze względu na cel tego środka lub danego systemu prawnego(59).
106. Przeniesienie tego podejścia na niniejszą sytuację wydaje mi się sensowne, ponieważ użyte przez Trybunał kryteria pomagają w ocenie wystąpienia sytuacji, która niezależnie od terminologii specyficznej dla danej dziedziny – w przypadku prawa pomocy państwa tak zwanej selektywności – nie jest ostatecznie niczym innym jak nierównym traktowaniem podmiotów gospodarczych.
107. Gdyby zastosować to podejście odpowiednio do niniejszej sytuacji, właściwe ramy odniesienia dla oceny dyskryminującego charakteru spornej regulacji musiałyby ograniczyć się do odpowiedniej części terytorium państwa członkowskiego, której organy administracyjne na mocy obowiązujących przepisów prawa konstytucyjnego posiadają własne kompetencje ustawodawcze.
108. W konkretnym przypadku jako ramy odniesienia należałoby określić Anglię jako część terytorium Zjednoczonego Królestwa, tym bardziej że rząd Zjednoczonego Królestwa, jak wskazano na wstępie(60), w sprawach zdecentralizowanych działa zgodnie z ustawodawstwem decentralizacyjnym i z „Memorandum of Understanding” z reguły tylko w odniesieniu do Anglii. Zgodnie z regulacjami krajowymi jest on właściwy dla ustalania wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w wykonaniu art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003. W tym zakresie wykonuje on w dziedzinie rolnictwa również uprawnienia rządu regionalnego, podobnie do innych rządów regionalnych w innych częściach terytorium Zjednoczonego Królestwa.
ii) Identyfikacja źródła dyskryminacji
109. W szczególnych przypadkach dyskryminacji Trybunał stosuje w celu określenia właściwych ram odniesienia podejście oparte w zasadzie na tych samych względach, biorąc za podstawę źródło dyskryminacji. Zgodnie z tym podejściem dyskryminacja nie zachodzi, w przypadku gdy stwierdzone różnice, z których wynika nierówne traktowanie, nie pochodzą z tego samego źródła. Zdaniem Trybunału brakuje mianowicie w takiej sytuacji jednostki odpowiedzialnej za odmienne traktowanie, a która ewentualnie mogłaby przywrócić równe traktowanie(61).
110. Podejście to znalazło zastosowanie przede wszystkim do sytuacji, w których jednostki powoływały się na ustanowioną w art. 141 WE zasadę równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej. Trybunał w wyroku w sprawie Allonby(62) zaprzeczył mianowicie wystąpieniu naruszenia zakazu dyskryminacji w przypadku, w którym nauczyciel kobieta żądała od swojego pracodawcy, agencji świadczącej usługi dla uczelni, takiego samego wynagrodzenia, jakie otrzymywali mężczyźni, pracownicy tej uczelni. Trybunał uzasadnił swoje orzeczenie w ten sposób, że agencja, jako przedsiębiorstwo pośredniczące, nie stanowiła jednego podmiotu z faktycznym zleceniodawcą, uczelnią. Wynagrodzenia za wykonane świadczenia nie pochodziły zatem z tego samego źródła finansowego(63). Skoro różnice w wynagrodzeniu nie mogły zostać przypisane temu samemu źródłu, nie było możliwe powołanie się na art. 141 WE.
111. To podejście można moim zdaniem zastosować odpowiednio również do przypadku transpozycji lub wykonania prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, którego dotyczy niniejsza sprawa, ponieważ opiera się ono na podstawowym założeniu, że sama sytuacja nierówności nie może stanowić przedmiotu zarzutu dyskryminacji. Pojęcie dyskryminacji zakłada raczej, że nierówność może być przypisana temu samemu sprawcy(64). Z tego musi wynikać, że źródłem dyskryminacji zasadniczo może być tylko odpowiednia władza suwerenna(65), która na swoim suwerennym terytorium przyjmuje przepisy transponujące lub wykonawcze ze skutkiem dla tamtejszych podmiotów prawnych. Ewentualne odmienne traktowanie pomiędzy adresatami określonej regulacji państwa członkowskiego może być przypisane tylko tej władzy suwerennej i tylko przez nią może zostać usunięte.
112. Z tego powodu odmienności różnych przepisów krajowych nie stanowią dyskryminacji, ponieważ nie można ich przypisać działaniu tej samej władzy suwerennej(66). Władze te mają raczej możliwość, w dziedzinach leżących w ich kompetencji, stanowienia prawa w taki sposób, że samo różne uregulowanie tej samej kwestii w dwóch różnych państwach członkowskich nie może stanowić naruszenia zakazu dyskryminacji.
113. Zostało to już dawno uznane w orzecznictwie Trybunału(67). Odpowiednio do tego Trybunał wyjaśnił po raz pierwszy w wyroku w sprawie Van Dam en Zonen i in.(68), że zastosowanie przepisów krajowych nie może być uważane za naruszenie zasady niedyskryminacji wyłącznie dlatego, że poszczególne państwa członkowskie stosują rzekomo mniej surowe przepisy.
114. Jest to jak najbardziej zrozumiałe, ponieważ przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania naruszenia zakresu swobody legislacyjnej państw członkowskich.
115. Musi to dotyczyć odpowiednio również sytuacji, kiedy krajowe regulacje prawa konstytucyjnego państwa członkowskiego przewidują, że różne administracje zdecentralizowane posiadają kompetencje ustawodawcze dla różnych części terytorium państwa członkowskiego(69), tym bardziej że prawo wspólnotowe, jak już przedstawiono, nie tylko nie stoi na przeszkodzie zdecentralizowanej transpozycji lub wykonaniu na poziomie regionalnym lub lokalnym(70), lecz w przypadku rozporządzenia nr 1782/2003 nawet wzywa do zróżnicowanego wdrożenia WPR(71). W takim przypadku zatem jedynie władza suwerenna na odpowiedniej części terytorium może ewentualnie stanowić źródło nierównego traktowania.
b) Wnioski końcowe
116. Także to podejście prowadzi zatem do wniosku, że w niniejszej sprawie właściwe ramy odniesienia muszą zostać ograniczone do Anglii jako części terytorium Zjednoczonego Królestwa. W odniesieniu do przypadku takiego jak niniejszy oznacza to, że w poszczególnych częściach terytorium Zjednoczonego Królestwa mogą wprawdzie zdarzać się nierówności, nie wynikają one jednak z odmiennego traktowania, które mogłoby zostać przypisane wspólnej władzy suwerennej, w związku z czym nie występuje zasadnicza przesłanka zastosowania zakazu dyskryminacji zgodnie z art. 34 ust. 2 WE.
117. W konsekwencji adresat środka wykonawczego przyjętego przez regionalną władzę suwerenną w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym nie może powołać się na zakaz dyskryminacji z art. 34 ust. 2 WE ze względu na to, że na poszczególnych częściach terytorium stosowane są rzekomo mniej surowe przepisy.
118. W obliczu powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że niedopuszczalna dyskryminacja nie zachodzi w sytuacji, gdy na częściach terytorium państwa członkowskiego – jeśli wewnętrzne uregulowania konstytucyjne przewidują, że różnym administracjom zdecentralizowanym przysługują kompetencje ustawodawcze w stosunku do różnych części terytorium tego państwa członkowskiego – obowiązują różne standardy w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i załącznika IV do niego.
VIII – Wnioski
119. W obliczu powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie na pytania prejudycjalne High Court of Justice (England & Wales) następującej odpowiedzi:
1. Państwo członkowskie może włączyć wymogi dotyczące utrzymania widocznych dróg, na których obowiązuje prawo publicznego przechodu, do swoich standardów w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003i załącznika IV do niego.
2. Niedopuszczalna dyskryminacja nie zachodzi w sytuacji, gdy na częściach terytorium państwa członkowskiego – jeśli wewnętrzne uregulowania konstytucyjne przewidują, że różnym administracjom zdecentralizowanym przysługują kompetencje ustawodawcze w stosunku do różnych części terytorium tego państwa członkowskiego – obowiązują różne standardy w zakresie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i załącznika IV do niego.