MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
od 6. listopada 2015. (1)
Spojeni predmeti C‑443/14 i C‑444/14
Kreis Warendorf
protiv
Ibrahima Ala
i
Amira Osso
protiv
Region Hannover
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Njemačka))
„Područje slobode, sigurnosti i pravde – Direktiva 2011/95/EU – Standardi u vezi sa sadržajem međunarodne zaštite – Status izbjeglice i status supsidijarne zaštite – Članci 29. i 33. – Članci 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Ženevska konvencija – Sloboda kretanja unutar države članice domaćina – Obveza boravišta na određenom mjestu – Ograničenje – Opravdanost – Potreba osiguranja uravnotežene raspodjele troškova socijalne pomoći između upravnih zajednica – Razlozi koji se odnose na migracijsku i integracijsku politiku”
1. Ovaj je predmet nastao u povodu dviju odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, a u okviru kojih je Bundesverwaltungsgericht (njemački Savezni upravni sud) uputio tri prethodna pitanja u vezi s člancima 29. i 33. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite(2), pri čemu se od Suda po prvi puta traži tumačenje navedenih članaka(3).
2. Obje odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, gotovo istog sadržaja, plod su dvojbi nacionalnog suda u vezi s time je li nametanje obveze boravišta na određenom mjestu (tzv. „Wohnsitzauflage“), kako je predviđeno nacionalnim pravom, korisnicima supsidijarne zaštite koji primaju socijalne povlastice sukladno navedenoj direktivi.
3. Najkraće rečeno, ovaj se predmet zapravo odnosi na pitanje stupnja priznavanja temeljnog prava na slobodan izbor mjesta boravišta u slučaju korisnika supsidijarne zaštite i, posebice, na pitanje zakonitosti ograničenja tog prava na temelju činjenice da je riječ o osobama koje primaju socijalnu pomoć, kao i različitog postupanja u odnosu na druge strance sa zakonitim boravištem, pri čemu bi se navedeno ograničenje i različito postupanje temeljilo na cilju postizanja teritorijalne raspodjele odgovarajućih socijalnih davanja između upravnih zajednica na različitim razinama i promicanja primjerene migracijske i integracijske politike.
I. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
1. Ženevska konvencija
4. Članak 23. Konvencije o statusu izbjeglica, sklopljene u Ženevi 28. srpnja 1951. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija)(4), koji se odnosi na „javnu pomoć“, utvrđuje da „[d]ržave ugovornice pružaju izbjeglicama koje zakonito borave na njihovu državnom području istu javnu pomoć i podršku koju pružaju i svojim državljanima“ [neslužbeni prijevod].
5. Članak 26. navedene konvencije, naslovljen „Sloboda kretanja“, utvrđuje da „[s]vaka država ugovornica pruža izbjeglicama koje se zakonito nalaze na njezinu državnom području pravo izbora mjesta boravišta i slobodu kretanja unutar njezina državnog područja pod uvjetima utvrđenima u propisima koji se općenito primjenjuju na strance u istim okolnostima“ [neslužbeni prijevod].
2. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima
6. Članak 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima(5) utvrđuje sljedeće:
„1. Svatko tko se zakonito nalazi na području neke države ima pravo na slobodu kretanja i slobodan izbor svojeg boravišta na tom području.
[…]
3. Gore spomenuta prava ne smiju se ograničavati, osim kad su takva ograničenja predviđena zakonom, kad su ona potrebna radi zaštite državne sigurnosti, javnog reda, zdravlja ili morala, ili prava i sloboda drugih, i ako su u skladu s ostalim pravima priznatima ovim Paktom.
[…]“ [neslužbeni prijevod].
3. Europska konvencija o ljudskim pravima
7. Članak 2. Dodatnog protokola br. 4 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)(6), naslovljen „Sloboda kretanja“, propisuje sljedeće:
„1. Svatko tko se zakonito nalazi na području neke države ima pravo na slobodu kretanja i slobodni izbor svoga boravišta na tom području.
[…]
3. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim ona koja su u skladu sa zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, za održavanje javnog poretka, radi sprječavanja zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.
4. Prava utvrđena u stavku 1. mogu također biti podvrgnuta, u određenim dijelovima područja, ograničenjima utvrđenima u skladu sa zakonom i koja su opravdana zaštitom javnog interesa u demokratskom društvu.“
B. Pravo Unije
8. Članak 78. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u svojem prvom stavku utvrđuje da „Unija razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non‑refoulement). Ta politika mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom od 28. srpnja 1951. i Protokolom od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica te s drugim odgovarajućim ugovorima.“
9. Uvodne izjave 4., 16., 17., 33., 39. i 45. Direktive 2011/95 glase kako slijedi:
„(4) Ženevska konvencija i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica.
[…]
(16) Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja]. Ovom se Direktivom posebno nastoji osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva i prava na azil tražitelja azila i članova njihovih obitelji u pratnji te promicati primjenu članaka 1., 7., 11., 14., 15., 16., 18., 21., 24., 34. i 35. te Povelje pa se, stoga, treba provoditi na odgovarajući način.
(17) U pogledu postupanja s osobama koje su obuhvaćene ovom Direktivom, države članice vezane su obvezama propisanim instrumentima međunarodnog prava kojih su iste stranke, uključujući posebno one koje zabranjuju diskriminaciju.
[…]
(33) Također bi trebalo utvrditi standarde za određivanje statusa koji stječu osobe kojima je odobrena supsidijarna zaštita te za utvrđivanje sadržaja takvog statusa. Supsidijarna bi zaštita trebala biti komplementarna i dodatna zaštiti izbjeglica sadržanoj u Ženevskoj konvenciji.
[…]
(39) Prilikom odazivanja na poziv Programa iz Stockholma za uspostavu jedinstvenog statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu, i uz izuzetak odstupanja koja su potrebna i objektivno opravdana, korisnicima supsidijarne zaštite trebaju se odobriti jednaka prava i povlastice koje uživaju izbjeglice na temelju ove Direktive te trebaju podlijegati jednakim uvjetima za ostvarivanje tih prava i povlastica.
[…]
(45) Posebno da bi se izbjegle socijalne teškoć[e], primjereno je korisnicima međunarodne zaštite pružiti bez diskriminacije, u kontekstu socijalne pomoći, primjerenu socijalnu skrb i sredstva uzdržavanja. U pogledu socijalne pomoći, načini i detalji pružanja osnovnih povlastica korisnicima međunarodne zaštite trebali bi se odrediti nacionalnim pravom. Mogućnost da se takva pomoć ograniči na osnovne povlastice treba shvatiti na način da ovaj pojam pokriva barem minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima, i to u onoj mjeri u kojoj su takve povlastice dodjeljuju državljanima u skladu s nacionalnim pravom.“
10. Članak 2. Direktive 2011/95 u točkama (b), (f) i (g) utvrđuje sljedeće definicije:
„(b) ‚korisnik međunarodne zaštite’ znači osoba kojoj je odobren status izbjeglice ili status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako su definirani u točkama (e) i (g);
[…]
(f) ‚osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., i na koju se ne primjenjuje članak 17. stavci 1. i 2., te koja nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države;
(g) ‚status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita’ znači priznavanje, od strane države članice, državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva kao osobe koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu;
[…]“
11. Članak 20. Direktive 2011/95 iz poglavlja VII. te direktive, koje se odnosi na sadržaj međunarodne zaštite, utvrđuje sljedeće:
„1. Ovo poglavlje ne dovodi u pitanje prava navedena u Ženevskoj konvenciji.
2. Ovo se poglavlje primjenjuje na izbjeglice i osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu osim ako nije drukčije navedeno.
[…]“
12. Članak 29. Direktive 2011/95, naslovljen „Socijalna skrb“, glasi kako slijedi:
„1. Države članice osiguravaju da korisnici međunarodne zaštite primaju, u državi članici koja im je odobrila takvu zaštitu, potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice.
2. Odstupajući od općeg pravila navedenog u stavku 1., države članice mogu ograničiti socijalnu pomoć odobrenu korisnicima međunarodne zaštite na osnovne povlastice koje se u tom slučaju pružaju na istim razinama i pod istim uvjetima dostupnosti kao i državljanima.“
13. Članak 32. Direktive 2011/95, koji se odnosi na pravo na smještaj, propisuje:
„1. Države članice osiguravaju korisnicima međunarodne zaštite pravo na smještaj pod jednakim uvjetima za stjecanje kao i državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na njihovim državnim područjima.
2. Prilikom dopuštanja nacionalne prakse raspršivanj[a] korisnika međunarodne zaštite, države članice nastoje provoditi politike čiji je cilj sprečavanje diskriminacije korisnika međunarodne zaštite i osiguravanje mogućnosti u pogledu prava na smještaj.“
14. Članak 33. Direktive 2011/95, naslovljen „Sloboda kretanja unutar države članice“, propisuje:
„Države članice dopuštaju slobodno kretanje unutar svog državnog područja korisnicima međunarodne zaštite pod istim uvjetima i uz ista ograničenja koja vrijede za druge državljane trećih zemalja koji zakonito borave na njihovim državnim područjima.“
C. Njemačko pravo
15. Članak 5. Zakona o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, u daljnjem tekstu: AufenthG)(7) u svojem stavku 1. točkama 1. i 3. utvrđuje sljedeće:
„(1) Dozvola za boravak obično se izdaje pod uvjetom:
1. osiguranih sredstava za život.
[…]
(3) U slučaju izdavanja dozvole za boravak u skladu s […] člankom 25. stavcima 1. do 3. […], ne primjenjuju se stavci 1. i 2. […].“
16. Članak 12. AufenthG‑a propisuje:
„(1) Dozvola za boravak izdaje se za državno područje. To ne utječe na njezinu valjanost u skladu s odredbama Schengenske konvencije za boravak na državnom području ugovornih stranaka.
(2) Viza i dozvola za boravak mogu biti uvjetovane prilikom njihova izdavanja ili produljenja. Uz njih je također moguće a posteriori propisati obveze, osobito prostorno ograničenje.“
17. Članak 25. AufenthG‑a, naslovljen „Boravak na temelju humanitarnih razloga“, u svojem stavku 2. određuje da se „[d]ozvola za boravak izdaje […] strancu ako mu je Savezni ured za migracije i izbjeglice (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) priznao status izbjeglice […] ili supsidijarnu zaštitu […]“.
18. Savezni ministar za unutarnje poslove (bundesminister des Innern) donio je na temelju AufenthG‑a, a uz odobrenje Bundesrata, opći upravni propis o AufenthG‑u od 26. listopada 2009. (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG, u daljnjem tekstu: Propis iz 2009.), u skladu s kojim moraju postupati nadležna tijela. U skladu s tim propisom, u slučaju da korisnik prima povlastice iz socijalnog osiguranja, dozvola za boravak izdana na temelju međunarodnopravnih, humanitarnih ili političkih razloga u smislu poglavlja 2. odjeljka 5. AufenthG‑a uvjetovana je obvezom u vezi s boravištem (tzv. „Wohnsitzauflage“). Odgovarajući stavci navedenog propisa glase kako slijedi:
„12.2.5.2.1. Ograničavajuća obveza u vezi s boravištem osobito je prikladno sredstvo da se regionalnim vezivanjem izbjegne neproporcionalno porezno opterećenje pojedinih saveznih zemalja i općina zbog stranih primatelja socijalnih povlastica. Obveze takve vrste također mogu pridonijeti sprečavanju koncentriranja stranih državljana koji ovise o socijalnoj pomoći na određenim područjima i s time povezani nastanak žarišta socijalnih napetosti s njihovim negativnim učincima na integraciju stranih državljana. Takve su mjere opravdane i radi vezivanja stranih državljana s osobitom potrebom integracije uz određeno boravište kako bi tamo mogli koristiti usluge integracijske pomoći.
12.2.5.2.2. S obzirom na ta razmatranja, nalažu se i zadržavaju ograničavajuće obveze u vezi s boravištem nositelja dozvole za boravak u smislu poglavlja 2. odjeljka 5. AufenthG‑a ili dozvole za prebivalište u smislu članka 23. stavka 2. ako primaju povlastice u skladu s knjigom II. ili XII. Zakonika o socijalnoj sigurnosti [(Sozialgesetzbuch)] ili na temelju Zakona o povlasticama za tražitelje azila [(Asylbewerberleistungsgesetz)].“
II. Nacionalni sporovi, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
A. Činjenice
19. I. Alo i A. Osso sirijski su državljani koji su pristigli u Njemačku tijekom 1998. odnosno 2001. te su oboje bezuspješno podnijeli zahtjev za azil. Unatoč tomu, njemačka su im tijela dopustila da borave na području Njemačke. Oboje su od početka svojih postupaka traženja azila primali socijalnu skrb.
20. Nakon što je oboje tražitelja azila 2012. podnijelo novi zahtjev za azil, Savezni ured za migracije i izbjeglice (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, u daljnjem tekstu: Bundesamt) izrekao je u oba slučaja zabranu prisilnog udaljenja u Siriju, u skladu s člankom 60. stavkom 2. AufenthG‑a. Na temelju tih odluka I. Alo i A. Osso imaju status korisnika supsidijarne zaštite. Stoga su Kreis Warendorf i regija Hannover izdali I. Alu odnosno A. Osso odgovarajuće dozvole za boravak u okviru kojih im je, na temelju točaka 12.2.5.2.1. i 12.2.5.2.2. Propisa iz 2009., nametnuta obveza u vezi s boravištem. Konkretno, I. Alo svoje je mjesto boravišta trebao zasnovati u gradu Ahlen, dok je A. Osso nametnuta obveza zasnivanja mjesta boravišta u regiji Hannover uz iznimku glavnoga grada savezne zemlje Donja Saska. Oba su uvjeta ponovljena u novim dozvolama za boravak koje su spomenutim tražiteljima azila izdane 2014. u skladu s člankom 25. stavkom 2. AufenthG‑a.
21. U tim okolnostima I. Alo i A. Osso podnijeli su u veljači 2013. odnosno u srpnju 2012. tužbe za poništenje, u kojima su pobijali navedena ograničenja u vezi s boravištem, a koje su odbijene u prvom stupnju. Žalbeni su sudovi ipak došli do drukčijih zaključaka. U vezi s I. Alom, Oberverwaltungsgericht savezne zemlje Sjeverno Porajnje‑Zapadna Falačka u svojoj je presudi od 21. studenoga 2013. poništio navedeni uvjet, smatrajući da je isti protivan članku 28. stavku 1. u vezi s člankom 32. Direktive 2004/83. Kreis Warendorf je protiv takve odluke podnio žalbu (prijedlog za ponavljanje postupka) sudu koji je uputio zahtjev. U vezi s A. Osso, Oberverwaltungsgericht savezne zemlje Donja Saska u svojoj je presudi od 11. prosinca 2013. odbio njezinu žalbu. A. Osso je protiv takve odluke podnijela žalbu sudu koji je uputio zahtjev.
B. Prethodna pitanja
22. Budući da je smatrao da ishod sporova ovisi o tumačenju Direktive 2011/95, Bundesverwaltungsgericht je odlučio prekinuti oba postupka i za svaki predmet Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Predstavlja li obveza boravišta u prostorno ograničenom području države članice (općina, okrug, regija) ograničenje slobode kretanja u smislu članka 33. Direktive 2011/95 ako se stranac inače može slobodno kretati i boraviti na državnom području države članice?
2. Je li obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite spojiva s člankom 33. i/ili člankom 29. Direktive 2011/95 ako se temelji na cilju postizanja prikladne raspodjele troška javne socijalne pomoći između različitih nadležnih institucija na državnom području?
3. Je li obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite spojiva s člankom 33. i/ili člankom 29. Direktive 2011/95 ako se temelji na razlozima migracijske i integracijske politike, primjerice radi sprečavanja nastanka žarišta socijalnih napetosti zbog koncentriranog nastanjenja stranih državljana u određenim općinama ili okruzima? Jesu li u tom pogledu dovoljni apstraktni razlozi migracijske i integracijske politike ili pak oni moraju biti konkretno utvrđeni?“
C. Postupak pred Sudom
23. Odlukom predsjednika Suda od 23. listopada 2014. predmeti C‑443/14, C‑444/14 i C‑445/14 spojeni su u svrhe pisanog i usmenog dijela postupka i donošenja presude. Bundesverwaltungsgericht je odlukom od 1. travnja 2015. obavijestio Sud o povlačenju prethodnih pitanja u predmetu C‑445/14 s obzirom na to da je glavni postupak postao bespredmetan nakon što su nadležna tijela tražitelju azila priznala status izbjeglice. Navedeni je predmet brisan odlukom predsjednika Suda od 28. travnja 2015. U skladu s člankom 23. stavkom 2. Statuta Suda, pisana očitovanja podnijeli su I. Alo, A. Osso, Kreis Warendorf, njemačka vlada, grčka vlada i Europska komisija, a svi su, osim grčke vlade, prisustvovali raspravi održanoj 14. srpnja 2015.
III. Analiza
24. Tri pitanja upućena u okviru predmetnih zahtjeva za prethodnu odluku međusobno su usko povezana. Dok se prvo pitanje odnosi na to predstavlja li predmetna obveza boravišta ograničenje prava na slobodno kretanje u smislu članka 33. Direktive 2011/95, u drugom i trećem pitanju predlažu se dva moguća opravdanja za slučaj da Sud na prvo pitanje odgovori potvrdno.
25. Osim toga, ta opravdanja treba ispitati u odnosu na određene propise sekundarnog prava, kojima se prava priznaju pozivanjem na standard koji se, na temelju različitih iskaza načela jednakog postupanja, primjenjuje na druge subjekte. Pri tome treba uzeti u obzir posebnost da primjenjive odredbe sekundarnog prava predstavljaju konkretizaciju temeljnih prava korisnika međunarodne zaštite, koja su pak povezana s posebnim pravima priznatima Ženevskom konvencijom. Stoga je analizu sukladnosti sporne mjere s odredbama sekundarnog prava, koje je naveo sud koji je uputio zahtjev, neophodno provesti uz poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz temeljnih prava.
A. Prvo prethodno pitanje
26. Bundesverwaltungsgericht svojim prvim prethodnim pitanjem želi saznati predstavlja li uvjet zasnivanja boravišta u prostorno ograničenom području države članice, kao što je općina, okrug ili regija, ograničenje slobode kretanja u smislu članka 33. Direktive 2011/95 ako se dotična osoba inače može slobodno kretati i boraviti na državnom području te države članice.
1. Očitovanja podnesena Sudu
27. I. Alo, A. Osso, grčka vlada i Komisija predlažu da se na prvo pitanje odgovori potvrdno, dok njemačka vlada i Kreis Warendorf, suprotno tomu, zagovaraju niječan odgovor.
28. A. Osso, I. Alo i grčka vlada smatraju da pojam slobodnog kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 obuhvaća pravo na izbor boravišta. A. Osso smatra da se pojmovi „Bewegungsfreiheit“ i „Freizügigkeit“ u pravu Unije ne upotrebljavaju ujednačeno te dodaje da članak 33. Direktive prema korisnicima supsidijarne zaštite predviđa jednako postupanje kao i prema izbjeglicama, za koje se u nacionalnom pravu ne mogu utvrditi obveze u vezi s boravištem koje se temelje na raspodjeli troškova socijalne pomoći(8). I. Alo poziva se na Uredbu (EEZ) br. 1612/68(9) u svojoj argumentaciji da pojam slobodnog kretanja obuhvaća i pravo na izbor boravišta. Isto tako, grčka vlada dodaje, pozivajući se na članak 21. stavak 1. UFEU‑a, članak 26. Ženevske konvencije, članak 2. stavak 1. Protokola br. 4 uz EKLJP i članak 12. stavak 1. MPGPP‑a, da slobodno kretanje obuhvaća dvije usko povezane sastavnice: slobodu kretanja na državnom području i pravo na slobodan izbor boravišta.
29. Komisija smatra da, iako to nije potpuno razvidno iz teksta članka 33. Direktive 2011/95, tumačenje u skladu s člankom 26. Ženevske konvencije ne ostavlja prostora dvojbama da je navedenim člankom Direktive također obuhvaćen slobodan izbor boravišta.
30. Suprotno tomu, i njemačka vlada i Kreis Warendorf oslanjaju se ponajprije na doslovno značenje te odredbe navodeći da se ona isključivo odnosi na slobodu kretanja i da uopće ne upućuje na slobodu boravišta. U tom pogledu navode da je to važno s obzirom na to da je zakonodavac u drugim odredbama prava Unije, kada ju je želio uključiti, izrijekom spomenuo slobodu boravišta(10). Njemačka vlada smatra da druge odredbe te direktive idu u prilog tom zaključku, osobito njezin članak 32. koji izričito dopušta nacionalne prakse raspršivanja u pogledu prava na smještaj. Ona je također mišljenja da ni analiza odredaba Ženevske konvencije ne dovodi do drukčijeg zaključka jer se u njezinu članku 26. također izričito spominje sloboda boravišta. Njemačka vlada također ističe činjenicu da u Direktivi 2011/95 nisu sadržane sve odredbe Ženevske konvencije. U istom smislu, Kreis Warendorf navodi da je člankom 20. Direktive jasno utvrđeno da se njezine odredbe primjenjuju ne dovodeći u pitanje prava iz Ženevske konvencije, koja Direktivu dopunjuje samo u vezi s osobama kojima je priznat status izbjeglice u dijelu u kojem, kao što je to u članku 33., ta direktiva pruža manji stupanj zaštite od one predviđene jamstvima Konvencije. Osim toga, Kreis Warendorf i njemačka vlada navode da sadržaj članka 33. Direktive ne odgovara sadržaju članka 26. Ženevske konvencije.
2. Ocjena
31. Kako bi se odgovorilo na predmetno prethodno pitanje najprije je potrebno utvrditi, vodeći se kriterijima doslovnog, sustavnog, teleološkog i povijesnog tumačenja, obuhvaća li pojam „slobode kretanja“ iz te odredbe i slobodu izbora boravišta, a kao drugo, predstavlja li mjera nametanja obveze boravišta ograničenje te slobode.
a) O tumačenju pojma „sloboda kretanja“ iz članka 33. Direktive 2011/95
i) Doslovno tumačenje
32. Kao što ističu sud koji je uputio zahtjev i Komisija, puko pozivanje na sâm tekst odredbe kojom se bavimo nije dovoljno za njezino konačno tumačenje.
33. Kao prvo, to što se u njemačkoj verziji u naslovu članka 33. Direktive upotrebljava izraz „Freizügigkeit“, dok se u tekstu tog članka upotrebljava izraz „Bewegungsfreiheit“, ne može se smatrati relevantnim s obzirom na to da se u drugim jezičnim verzijama uglavnom upotrebljava jedinstven izraz „sloboda kretanja“, koji odgovara izrazu koji se općenito upotrebljava u okviru temeljnih sloboda Unije(11).
34. Točno je da se u onim odredbama prava Unije kojima se posebno uređuju prava građana Unije često izričito spominje pravo boravišta(12). Ipak, kao što i njemačka vlada navodi u svojim pisanim očitovanjima, pojam „sloboda kretanja“ ne upotrebljava se uvijek ujednačeno, osobito u pravu Unije. Tako se u pravu Unije pojam „sloboda kretanja“ učestalo upotrebljava u širokom smislu radi općenitog upućivanja na skup usko povezanih prava, među kojima se ističu sloboda kretanja i sloboda boravišta(13), kao i sloboda napuštanja vlastite države, a kao što je nezavisni odvjetnik Mayras rječito istaknuo u svojem mišljenju u predmetu Rutili, sve su to neodvojiva prava(14).
35. Članak 202. UFEU‑a odličan je primjer upotrebe pojma „sloboda kretanja“ kao pojma koji obuhvaća kako kretanje tako i boravište. Navedeni članak iz poglavlja, koje se odnosi na pridruživanje prekomorskih zemalja i područja, poziva se na akte kojima se uređuje „sloboda kretanja radnika iz zemalja i područja unutar država članica“, pri čemu nije sporno da navedeni propisi također obuhvaćaju odredbe u vezi s pravom boravišta.
36. S druge strane, pojam „sloboda kretanja“ često se upotrebljava kao okvirni naslov za različita prava slobodnog kretanja i boravišta(15). Isto tako, širok pojam slobode kretanja često se pojavljuje u izrazima kao što je „osobe s pravom slobodnog kretanja“(16).
37. Osim toga, nedvosmisleno upućivanje u članku 33. Direktive 2011/95 na pojam slobode kretanja, koji je u pravu Unije toliko značajan, u suprotnosti je s tekstom instrumenata čiji je cilj uređenje statusa državljana trećih država, u okviru kojih se upotrebljava izraz „slobodan pristup“ cjelokupnom državnom području države članice(17).
38. Također se ne može zanemariti da se u stručnoj literaturi u području prava Unije, kao i međunarodnog prava, pojam „kretanje“ obično upotrebljava kao složen pravni pojam, koji se sastoji od različitih aspekata koji se ni na koji način ne ograničavaju na slobodu kretanja ili premještanja(18).
39. Stoga smatram da to što se zakonodavac Unije u tekstu članka 33. Direktive 2011/95 poziva samo na „slobodu kretanja“ bez izričitog navođenja prava boravišta nije dovoljan razlog da bi se moglo smatrati da je to pravo isključeno iz područja primjene navedene odredbe.
ii) Sustavno i teleološko tumačenje
40. Ranije navedeni zaključak potvrđuje sustavno i teleološko tumačenje, u okviru kojeg Ženevska konvencija i temeljna prava imaju poseban značaj.
41. Ovdje je osobito važno istaknuti da je Direktiva 2011/95, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 4., 23. i 24. te iz odgovarajućih uvodnih izjava Direktive 2004/83 koja joj je prethodila, usvojena kako bi pomogla nadležnim nacionalnim tijelima u primjeni Ženevske konvencije temeljeći se na zajedničkim pojmovima i kriterijima te da navedena konvencija čini kamen temeljac međunarodnog pravnog režima zaštite izbjeglica(19). Stoga, i kao što je u više navrata istaknuto u sudskoj praksi Suda, odredbe te direktive „treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i njezin cilj, uz poštovanje [Ženevske] konvencije i ostalih mjerodavnih ugovora iz članka 78. stavka 1. UFEU‑a(20).“
42. Točno je da Direktiva 2011/95 ne obuhvaća sva prava utvrđena Ženevskom konvencijom(21) te da se primjenjuje ne dovodeći u pitanje ta prava(22). Ipak, Ženevsku konvenciju – unatoč tomu što se zaštita iz nje u potpunosti ne primjenjuje na korisnike supsidijarne zaštite – treba smatrati instrumentom koji se obvezno mora poštovati prilikom tumačenja onih odredaba Direktive u kojima su sadržana prava istovjetna onima iz navedene konvencije. Zahtjev tumačenja Direktive u skladu sa Ženevskom konvencijom, koji proizlazi iz pravne osnove i nastanka, kao i iz drugih odredaba Direktive 2011/95(23), ne nestaje zbog činjenice da odredbe Direktive – kao što je slučaj s predmetnim člankom – na jednak način uređuju prava izbjeglica i korisnika supsidijarne zaštite, u skladu s člankom 20. stavkom 2. Direktive.
43. U tom kontekstu poseban značaj ima članak 26. Ženevske konvencije, koji pod naslovom prava na slobodno kretanje zajedno priznaje pravo boravišta i slobodu kretanja na državnom području države domaćina(24).
44. S druge strane, uvodna izjava 16. Direktive utvrđuje da se njome „poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom“ te da se njome posebno nastoji „osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva […]“.
45. Nedvojbeno je da Direktivu treba tumačiti u skladu s temeljnim pravima. Kao što je navedeno u presudi Kamberaj(25), ta se obveza odnosi na utvrđivanje dosega i sadržaja odredaba direktive kojima se priznaju prava državljanima trećih država. Naime, Sud je u toj presudi odlučio da prilikom utvrđivanja mjera socijalnog osiguranja, socijalne pomoći i socijalne zaštite na koje se primjenjuje načelo jednakog postupanja iz Direktive 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem treba poštovati prava iz članka 34. Povelje(26).
46. Treba ipak istaknuti da, unatoč tomu što se članak 45. Povelje isključivo odnosi na slobodu kretanja na državnom području država članica, bez posebnog navođenja slobode kretanja i prebivanja na državnom području države članice(27), unutarnji aspekt slobode kretanja predstavlja, u skladu s člankom 6. stavkom 3. UEU‑a, opće načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija država članica i iz članka 2. Protokola br. 4 uz EKLJP(28). Ta odredba, zajedno s člankom 12. MPGPP‑a, podupire tumačenje pojma slobode kretanja, koje na međusobno povezan i nerazdvojiv način obuhvaća različite elemente povezane s ljudskom mobilnosti kao neraskidivo povezane, tako da „nijekanje jednoga od njih dovodi do toga da prihvaćanje preostalih prije postane himera, nego stvarnost“(29).
47. Sva su navedena razmatranja u bitnome sukladna općem shvaćanju slobodnog kretanja kao prava, koje obuhvaća sastavnice kretanja i boravišta jer bi u suprotnom bilo teško osigurati koristan učinak članka 33. Direktive. Ukratko, pravo kretanja na određenom području, kao što proizlazi iz njegovih „predmodernih“ oblika, ima izraženu komponentu služenja određenom cilju, u smislu da je riječ o pravu koje je u velikoj mjeri usmjereno ka slobodnom izboru boravišta(30).
48. To što je u članku 32. stavku 2. Direktive 2011/95 izričito dopuštena nacionalna praksa raspršivanja korisnika međunarodne zaštite u području prava na smještaj u konačnici ne dovodi do drukčijeg zaključka. Smatram da taj navod opravdava samo eventualnu praksu raspršivanja korisnika međunarodne zaštite u okviru ispunjenja obveza države članice u vezi s provedbom javnih politika čiji je cilj sprečavanje diskriminacije u pogledu prava na smještaj. Drugim riječima, upozorenje kojim započinje članak 32. stavak 2. Direktive treba razumjeti isključivo kao način zaštite interesa država članica da oblikovanjem vlastite politike pružanja smještaja spriječe koncentraciju korisnika međunarodne zaštite.
iii) Povijesno tumačenje
49. U konačnici, iako povijesno tumačenje koje se isključivo odnosi na pripremne akte Direktive 2011/95 ne dovodi do konačnog zaključka(31), razmatranje zajedno s pripremnim aktima Direktive 2004/83 i Direktive 2003/9/EZ o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil(32) potvrđuje da je sloboda boravišta uključena u pojam slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95.
50. Naime, prijedlogu Direktive Vijeća o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil na temelju koje je donesena Direktiva 2003/9(33) prethodili su zaključci Vijeća koji su sadržavali posebne smjernice o mogućim ograničenjima slobode boravišta navedenih podnositelja zahtjeva(34). Prijedlog Komisije, koji se izričito temeljio na tim smjernicama, u svom je članku 7. već sadržavao znatna ograničenja. Iako su se ta ograničenja, kao što proizlazi iz samog teksta i objašnjenja tog članka(35), neupitno odnosila na boravište, jezična formulacija upotrijebljena u prijedlogu općenito se odnosila na „slobodu kretanja“. U skladu s tom jezičnom formulacijom prijedlog Komisije, koji je predstavljen nekoliko mjeseci poslije i na temelju kojeg je donesena Direktiva 2004/83(36), upućivao je samo na slobodu kretanja, pri čemu će ista formulacija bez rasprave biti preuzeta i u članku 32. Direktive 2004/83 i u članku 33. Direktive 2011/95.
51. Tako je izričito upućivanje na slobodu kretanja, s jedne strane, i na ograničenja boravišta, s druge strane, u članku 7. Direktive 2003/9, koji je postao članak 7. Direktive 2013/33/EU(37), upravo posljedica složenih pregovora u okviru kojih se željelo precizno urediti ograničenja različitih sastavnica slobode kretanja koje su zajednički razmatrane u prijedlogu Komisije(38). S druge pak strane, pojam slobode kretanja koji se našao u tekstu Direktive kojom se bavimo nije bio predmet takve rasprave. Kao što je Komisija istaknula na raspravi, u suprotnom bi slučaju trebalo izričito objasniti zašto je u njezin prijedlog bila uključena samo jedna od sastavnica slobode kretanja.
52. Stoga zajedničko razmatranje pripremnih akata Direktive 2003/9 i Direktive 2004/83, o kojima se, među ostalim, dijelom raspravljalo u istom vremenskom razdoblju i na temelju prijedloga u kojima je Komisija upotrijebila slične formulacije u pogledu slobode kretanja, dovodi do zaključka da pojam slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 osim slobode kretanja obuhvaća i slobodu boravišta. Naime, vrlo je teško zamislivo da bi zakonodavac Unije, u okviru dviju direktiva o kojima se raspravljalo u istom razdoblju i koje su materijalno povezane, odlučio bez ikakve rasprave isključiti jednu od temeljnih sastavnica slobode kretanja za korisnike kojima je odobrena međunarodna zaštita, a o kojoj se potanko raspravljalo u vezi s podnositeljima zahtjeva za azil.
53. U konačnici, na temelju prethodnih razmatranja može se zaključiti da pojam „slobode kretanja“ iz članka 33. Direktive 2011/95 obuhvaća i slobodu kretanja i slobodu izbora boravišta.
b) O tome predstavlja li obveza boravišta ograničenje slobode kretanja
54. Nakon utvrđivanja dosega članka 33. Direktive 2011/95 nije teško odgovoriti na pitanje predstavlja li uvjet u vezi s boravištem na određenom mjestu sâm po sebi ograničenje slobode kretanja iz te odredbe, pri čemu sada neću razmatrati pitanje poštuje li navedena mjera osim toga zahtjev jednakog postupanja prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području, koje ću ispitati u okviru ocjene trećeg prethodnog pitanja.
55. U tu je svrhu dovoljno razmotriti prirodu mjere i njezine posljedice. Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, predmetna mjera nalaže obvezu useljavanja i korištenja smještaja na određenom mjestu, bez ograničenja mogućnosti slobodnog kretanja i boravka na cjelokupnom državnom području. S druge strane, kao što je njemačka vlada pojasnila na raspravi, za neispunjenje navedene obveze propisane su sankcije koje mogu uključivati izricanje novčane kazne.
56. U tim okolnostima, uzimajući u obzir da se sloboda boravišta u svojoj osnovi sastoji upravo od mogućnosti slobodnog izbora mjesta boravišta, potpuno je jasno da obveza boravišta na određenom mjestu s materijalnog gledišta predstavlja ograničenje slobode kretanja bez obzira na to što predmetna mjera ne isključuje mogućnost putovanja ili boravka u određenom vremenu na drugim mjestima i da su predviđeni određeni uvjeti za izmjenu te obveze(39).
57. Slijedom navedenog, predlažem da se na prvo od triju prethodnih pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odgovori na način da uvjet države članice o zasnivanju boravišta u prostorno ograničenom području predstavlja ograničenje slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95, pri čemu je posve nevažno to što se korisnik međunarodne zaštite može slobodno kretati i boraviti na državnom području države članice.
B. Drugo i treće pitanje
58. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo prethodno pitanje, Bundesverwaltungsgericht pita Sud je li uvjet u vezi s boravištem za osobe sa statusom supsidijarne zaštite spojiv s člankom 33. i/ili člankom 29. Direktive 2011/95 ako se temelji na cilju postizanja prikladne raspodjele troškova javne socijalne pomoći između različitih nadležnih institucija na državnom području (drugo prethodno pitanje) ili na razlozima imigracijske i integracijske politike, primjerice radi sprječavanja nastanka žarišta socijalnih napetosti zbog koncentriranog nastanjenja stranih državljana u određenim općinama ili okruzima (treće prethodno pitanje). Sud koji je uputio zahtjev također želi saznati jesu li u tom posljednjem pogledu dovoljni apstraktni razlozi imigracijske i integracijske politike ili pak oni moraju biti konkretno utvrđeni.
59. U svrhu boljeg razumijevanja smisla i posljedica tih dvaju prethodnih pitanja potrebno je navesti presudu sâmog suda koji je uputio zahtjev, odnosno Bundesverwaltungsgerichta, od 15. siječnja 2008.(40), u okviru koje je taj sud utvrdio da se uvjet u vezi s boravištem, kao što je onaj kojim se bavimo u ovom predmetu, ne može primijeniti u slučaju osoba kojima je priznat status izbjeglice, s obzirom na to da je suprotan članku 23. Ženevske konvencije, ako je ta mjera opravdana isključivo potrebom postizanja prikladne teritorijalne raspodjele troška javne socijalne pomoći. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji može li se ista argumentacija primijeniti na korisnike supsidijarne zaštite s obzirom na to da se tekst članka 29. Direktive – koji se odnosi na „potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice“ – razlikuje od teksta članka 23. Ženevske konvencije koji se odnosi na „jednako postupanje“. Unatoč tomu, i dalje u skladu sa sudskom praksom Bundesverwaltungsgerichta, navedeni uvjet u vezi s boravištem, čak i za osobe kojima je priznat status izbjeglice, mogao bi biti opravdan na temelju razloga migracijske i integracijske politike, ali u tom pogledu ne bi bilo dovoljno samo apstraktno navesti te razloge, nego bi bilo potrebno da nadležna tijela konkretno navedu razloge za uvođenje takvog ograničenja.
1. Očitovanja podnesena Sudu
60. I. Alo, A. Osso i Komisija smatraju da se članci 29. i 33. Direktive 2011/95 protive ograničenju u vezi s boravištem.
61. I. Alo smatra da se predmetnom obvezom boravišta uvodi ograničenje slobode kretanja na temelju primanja socijalne pomoći, što predstavlja povredu članka 29. Direktive 2011/95. Također smatra da je sporna mjera protivna članku 12. stavku 1. MPGPP‑a jer predstavlja ograničenje koje nije predviđeno zakonom i ne može se opravdati kriterijima iz stavka 3. navedene odredbe. A. Osso navodi da je člankom 33. Direktive predviđeno jednako postupanje prema izbjeglicama i prema korisnicima supsidijarne zaštite, pa činjenica da u Njemačkoj, u skladu sa sudskom praksom Bundesverwaltungsgerichta, nije dopušteno, u skladu sa Ženevskom konvencijom, uvoditi ograničenja za izbjeglice znači da prema korisnicima supsidijarne zaštite treba jednako postupati. Isto tako, uzimajući u obzir to da prema njemačkom pravu socijalnu pomoć za njemačke državljane nije moguće vezati uz određeno mjesto boravišta, obveza boravišta korisnicima supsidijarne zaštite također je protivna članku 29. Direktive. Na temelju činjenice da se ta odredba odnosi na „potrebnu socijalnu pomoć“ nije moguće zaključiti da su dopuštena teritorijalna ograničenja. A. Osso ističe da se migracijski i integracijski razlozi navedeni u Propisu 2009. isključivo odnose na strane državljane koji su primljeni iz humanitarnih ili političkih razloga odnosno razloga koji se odnose na međunarodno pravo, ali ne na sve zakonite rezidente, zbog čega dolazi do različitog postupanja kojim se povređuje članak 33. Direktive. Usto smatra da nadležna tijela nisu utvrdila da se u njezinu slučaju primjenjuju razlozi u općem interesu: nije dokazano da bi njezin slobodan izbor boravišta mogao predstavljati nerazmjerno opterećenje zbog kojeg bi određena područja bila ugrožena ili da bi to moglo dovesti do društvenih napetosti. Osim toga, A. Osso ističe da dodjela boravišta u određenim područjima može dovesti do poteškoća prilikom traženja zaposlenja i „stigmatizirati“ dotične pojedince.
62. Komisija smatra da uvođenje ograničenja slobode kretanja korisnicima međunarodne zaštite mora kumulativno ispunjavati dva uvjeta. Kao prvo, ne smije dovesti do različitog postupanja prema izbjeglicama i prema korisnicima supsidijarne zaštite, što proizlazi iz kolektivnog naziva „korisnici međunarodne zaštite“. Razlikovanje je, u skladu s načelom iz članka 20. stavka 2. Direktive 2011/95, dopušteno isključivo u vezi s člankom 29. stavkom 2. te direktive. Kao drugo, države članice ne smiju za ograničenje slobode kretanja odrediti uvjete koji se razlikuju od onih koji vrijede za druge zakonite rezidente. Iako Komisija smatra da je na nacionalnom sudu da ispita jesu li nacionalni propisi u skladu s tim uvjetima, smatra da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da nacionalna pravila stvaraju dvostruku diskriminaciju, što je u suprotnosti s člankom 33. Direktive. Osim toga smatra da članak 29. nije relevantan za opravdanje ograničenja slobode kretanja. Komisija smatra da bi u slučaju u kojem se ograničenje ne bi primjenjivalo na diskriminirajući način navedeni razlozi mogli predstavljati legitimne ciljeve i biti prihvatljivi pod uvjetom da se poštuje načelo proporcionalnosti i da su u skladu s ciljevima Direktive.
63. Grčka vlada smatra da država članica raspolaže diskrecijskom ovlasti prilikom utvrđivanja razloga na temelju kojih je moguće uvesti ograničenja slobode kretanja. Ta ograničenja, međutim, moraju biti primijenjena u okviru granica Direktive i poštujući njezine ciljeve, kao i u skladu s općim načelima i načelom proporcionalnosti. Na taj bi način uvjet u vezi s boravištem predstavljao odgovarajuće sredstvo sprječavanja nerazumnih troškova za određene zajednice i poboljšanja integracije, zbog čega bi bio opravdan.
64. Njemačka vlada i Kreis Warendorf, u slučaju potvrdnog odgovora na prvo prethodno pitanje, podredno smatraju da mjera koja se odnosi na ograničenja u vezi s obvezom boravišta nije protivna člancima 29. i 33. Direktive. Obje stranke ustraju na razlici između teksta članka 29. Direktive i teksta članka 23. Ženevske konvencije, čime žele dokazati da je zakonodavac Unije želio napraviti tu razliku. Njemačka vlada također ističe, u vezi s člankom 33. Direktive, da članak 12. stavak 2. AufenthG‑a predviđa ograničenja boravišta za sve strane državljane i da činjenica da te mjere nisu propisane za izbjeglice nije protivna Direktivi s obzirom na to da njome nije utvrđena obveza primjene postupanja prema načelu najpovlaštenije nacije. U svakom slučaju, ograničavajuća obveza boravišta prema njihovu mišljenju može biti opravdana proračunskim razmatranjima i razmatranjima u vezi s migracijskom i integracijskom politikom jer se njima želi postići legitiman cilj i jer su u skladu s načelom proporcionalnosti. Njemačka vlada također navodi da bi, u slučaju kad bi se smatralo da jedan od dvaju aspekata sâm po sebi nije dovoljan za opravdanje obveze boravišta, ključno bilo razmotriti može li takva mjera ipak biti opravdana istodobnim postojanjem obaju aspekata. Kreis Warendorf u svojim se pisanim očitovanjima nije izjasnio o trećem prethodnom pitanju, uzimajući u obzir da se njegova odluka nije temeljila na migracijskim i integracijskim razlozima.
2. Ocjena
65. Drugo i treće prethodno pitanje odnose se na sukladnost obveze boravišta s člancima 29. i 33. Direktive, ako ju je moguće opravdati nekim od sljedećih razloga: teritorijalnom raspodjelom troška javne socijalne pomoći i razlozima migracijske i integracijske politike.
66. Prije nego što predložim odgovor na svako od tih pitanja, smatram potrebnim upozoriti da ću se, iako je sud koji je uputio zahtjev pitanja postavio pozivajući se na dva različita članka Direktive 2011/95, članke 29. i 33., u svojoj analizi usredotočiti na posljednji članak. Iako je zamislivo da bi obveza boravišta mogla imati za posljedicu ograničenje prava korištenja socijalne pomoći „pod istim uvjetima“ koji vrijede za državljane, iz svih elemenata kojima raspolaže Sud ne proizlazi da obveza u vezi s boravištem može dovesti do ograničenja pristupa socijalnim povlasticama, primjerice u slučaju mogućeg neispunjenja te obveze od strane korisnika supsidijarne zaštite. S druge strane, uzimajući u obzir to da je u skladu s člankom 29. stavkom 2. Direktive dopušteno različito postupanje prema korisnicima supsidijarne zaštite u vezi s povlasticama koje se ne smatraju osnovnima, razvidno je da navedeni aspekt te odredbe ne bih trebao ispitivati u svojoj analizi jer nije utvrđeno je li država članica upotrijebila to izuzeće i ulaze li ili ne povlastice na kojima se temelji obveza boravišta u okvir osnovnih povlastica.
67. S druge strane, članak 29. nije koristan za ispitivanje je li mjera opravdana navedenim razlozima u skladu s pravom Unije jer, iako ta odredba dopušta različito postupanje u vezi s podnositeljima zahtjeva za supsidijarnu zaštitu u području pristupa socijalnim povlasticama koje se ne smatraju osnovnima, to ne podrazumijeva da je takvo različito postupanje moguće utvrditi u vezi s uvjetima za ostvarivanje prava slobodnog kretanja iz članka 33. Direktive.
68. Kad je riječ o području primjene članka 33. Direktive, valja podsjetiti da su prethodna pitanja osim toga postavljena u okviru relativnog prava, oblikovanog pozivanjem na prava koja uživaju druge kategorije subjekata. To znači da navedene razloge treba ispitivati ne samo kao moguća opravdanja za ograničenje slobode kretanja unutar države s materijalnog gledišta, nego je potrebno analizirati i to mogu li ti razlozi predstavljati opravdanje za različito postupanje.
69. Prije nego što započnem s ispitivanjem spomenutih opravdanja s tog dvostrukog gledišta, smatram da je potrebno izložiti nekoliko razmatranja u pogledu povezanosti prava slobodnog kretanja unutar države i načela nediskriminacije.
70. U tom smislu ne treba zaboraviti da je temeljno pravo slobodnog kretanja usko povezano sa slobodnim razvojem osobnosti(41), osobito u današnje vrijeme kada je mobilnost jedan od temeljnih čimbenika koji omogućuju ostvarenje profesionalnih i osobnih ciljeva pojedinaca koji žive u dinamičnim društvima država članica Unije. Osim toga, gotovo da i nije potrebno podsjećati na golem značaj koji osobna mobilnost ima u okviru temeljnih načela prava Unije. Međutim u slučaju korisnika međunarodne zaštite, koji su osim toga morali napustiti svoje države i koji se, kako je istaknuto u uvodnoj izjavi 41. Direktive 2011/95, suočavaju s posebnim integracijskim izazovima, sloboda kretanja unutar države domaćina dobiva posebnu vrijednost, čiji se značaj ne smije podcjenjivati.
a) O odnosu između prava na nediskriminaciju i slobode kretanja unutar države
71. Ne dovodeći u pitanje složeno međudjelovanje prava izbjeglica i ljudskih prava u međunarodnom pravu, nema dvojbe o tome da u pravu Unije, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 16. Direktive 2011/95, temeljna prava čine osnovni referentni okvir u kojemu je obuhvaćen poseban status korisnika međunarodne zaštite. S druge strane, odredbama iz poglavlja VII. Direktive 2011/95, a u okviru različitih članaka, definiran je status korisnika međunarodne zaštite na temelju načela jednakog postupanja. Navedeno načelo, danas sadržano u članku 20. Povelje, predstavlja osim toga opće načelo prava Unije čiji je poseban izraz načelo nediskriminacije sadržano u članku 21. stavku 1. Povelje(42). U skladu s ustaljenom praksom Suda, „navedeno načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano“(43).
72. U tom je kontekstu razvidno da iz predmetnih slučajeva proizlaze dvije moguće situacije nejednakog postupanja ovisno o migracijskom statusu: s jedne strane, situacija korisnika supsidijarne zaštite u odnosu na izbjeglice i, s druge strane, situacija korisnika međunarodne zaštite općenito u odnosu na druge državljane trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području.
73. Naime, različito postupanje u odnosu na izbjeglice koji primaju socijalne povlastice i koji se stoga nalaze u usporedivoj situaciji moglo bi se temeljiti isključivo na različitom pravnom statusu.
74. S druge strane, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, iako članak 12. stavak 2. AufenthG‑a predviđa da se teritorijalna ograničenja mogu primijeniti na državljane trećih zemalja općenito, Propis iz 2009. utvrđuje da se ograničenje boravišta primjenjuje samo na državljane trećih zemalja kojima je dozvola za boravak izdana na temelju međunarodnopravnih, humanitarnih ili političkih razloga i koji primaju socijalne povlastice. Zato se različito postupanje u odnosu na druge strance koji bi se, među ostalim, našli u usporedivoj situaciji u pogledu primanja socijalnih povlastica, temelji isključivo na migracijskom statusu. Na mogućnost usporedbe korisnika međunarodne zaštite i drugih stranaca ne utječe činjenica da je, u skladu s AufenthG‑om, prihvat potonjih uvjetovan time da raspolažu dovoljnim sredstvima, kao ni činjenica da se razlikuju razlozi kojima se opravdava njihov boravak(44). Dovoljno je navesti da u tom pogledu članak 33. Direktive, u skladu s člankom 26. Ženevske konvencije, utvrđuje da polazište za usporedbu čine drugi državljani trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području države članice(45).
75. Činjenica da je pravni migracijski status zabranjen razlog za diskriminaciju ne čini se upitna. S jedne strane, iako članak 21. Povelje ne upućuje na taj razlog među onima koji su izričito zabranjeni u okviru formulacije „na bilo kojoj osnovi kao“, nije sporno da popis iz te odredbe nije konačan. S druge strane, činjenica da je migracijski status zabranjen razlog za diskriminaciju proizlazi i iz tumačenja članka 21. Povelje u skladu s člankom 14. EKLJP‑a, koje je obvezno s obzirom na to da se dvije odredbe preklapaju(46). ESLJP je pak utvrdio da je migracijski status jedna od kategorija obuhvaćenih pojmom „druga okolnost“ iz članka 14. EKLJP‑a(47).
76. S druge strane, okolnost da situacija korisnika međunarodne zaštite ne sadržava element slobode osobnog izbora, koji je prisutan u vezi s drugim migracijskim statusima, podrazumijeva da se za opravdanje različitog postupanja mogu navesti samo vrlo snažni razlozi, zbog čega prilikom ispitivanja proporcionalnosti treba upotrijebiti strogi standard ocjene(48).
77. Tumačenje članka 21. Povelje u vezi s člankom 14. EKLJP‑a obvezno je zato što do različitog postupanja o kojemu je riječ dolazi upravo u području primjene jednog od temeljnih prava priznatih Konvencijom, konkretno, prava slobodnog kretanja unutar države članice iz članka 2. Protokola br. 4 uz EKLJP. Kao što sam već naveo u točki 46. ovog mišljenja, to pravo kao opće načelo nedvojbeno pripada temeljnim pravima Unije.
78. Točno je da je ESLJP pravo slobodnog kretanja unutar države članice tumačio na način da se, s obzirom na to da obuhvaća samo zakonite rezidente, ne primjenjuje na strance koji krše uvjete predviđene za njihov ulazak u predmetnu državu, među kojima je također uvjet u vezi s teritorijalnom valjanošću dozvole za boravak(49). Ipak, prilikom utvrđivanja sadržaja temeljnog prava slobodnog kretanja unutar države članice kao općeg načela prava Unije potrebno je pojasniti na koji način valja razumijevati tu sudsku praksu.
79. Naime, navedena sudska praksa proizlazi iz predmetâ koji su se uvijek odnosili na situacije u kojima su stranci bili prihvaćeni samo privremeno, dok su čekali odluku o zahtjevu za azil, ili jer njihovo prisilno udaljenje nije bilo moguće provesti. Međutim, u predmetima kojima se ovdje bavimo uopće nije riječ o privremenoj situaciji jer i I. Alo i A. Osso uživaju priznati status korisnika supsidijarne zaštite i nositelji su dozvola za boravak izdanih na temelju članka 24. Direktive 2011/95, koje se već više godina periodično obnavljaju.
80. U konačnici, činjenica da je područje primjene Direktive 2003/109 prošireno kako bi se status rezidenta s dugotrajnim boravištem mogao primijeniti na sve korisnike međunarodne zaštite dokazuje da status supsidijarne zaštite nije privremene prirode(50).
81. Nakon ovih razmatranja valja odmah podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda i u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, razlika u postupanju opravdana isključivo ako je utemeljena „na objektivnom i razumnom mjerilu, odnosno kada je u vezi s pravno dopuštenim ciljem kojem teži predmetno zakonodavstvo i kada je ta razlika proporcionalna cilju koji se želi postići predmetnim postupanjem“(51).
82. Kao prvo, pravna osnova za propisivanje uvjeta u vezi s obvezom boravišta sadržana je u članku 12. stavku 2. drugoj rečenici AufenthG‑a, u vezi s kojim Propis iz 2009. ograničava izvršavanje diskrecijskog prava upravnih tijela(52).
83. Isto tako, u vezi s marginom prosudbe koja se u tom pogledu može dodijeliti državama članicama za ocjenu mjera potrebnih za postizanje ciljeva različite prirode, od kojih su dva izričito navedena u Propisu iz 2009. – to jest izbjegavanje neproporcionalnog poreznog opterećenja pojedinih saveznih zemalja i općina i sprječavanje žarišta socijalnih napetosti s njihovim negativnim učincima na integraciju – sami po sebi, i jedan i drugi, predstavljaju legitimne ciljeve. Osim toga, promicanje integracije cilj je koji je izričito priznat samom Direktivom 2011/95, koja u svojoj uvodnoj izjavi 41. predviđa da je „[s] ciljem poboljšanja učinkovitog ostvarivanja prava i povlastica iz ove Direktive od strane korisnika međunarodne zaštite, potrebno […] uzeti u obzir njihove posebne potrebe i posebne integracijske izazove s kojima se suočavaju“.
84. Slijedom navedenog, prilikom ispitivanja je li različito postupanje proporcionalno tim legitimnim ciljevima potrebno je uzeti u obzir i niz posebnih razmatranja koja se odnose na svako od opravdanja predloženih u drugom odnosno trećem prethodnom pitanju.
b) O obvezi boravišta korisnika supsidijarne zaštite koja je opravdana razlozima teritorijalne raspodjele troška javne socijalne pomoći (drugo prethodno pitanje)
85. Teško je tvrditi da je proporcionalno različito postupanje kad je riječ o obvezi boravišta utemeljenoj na cilju uravnotežene teritorijalne raspodjele troška javne socijalne pomoći, prema, s jedne strane, korisnicima supsidijarne zaštite i izbjeglicama, s druge strane, pri čemu i jedni i drugi primaju socijalne povlastice.
86. Unaprijed je moguće smatrati da se ne čini da, s gledišta sadržaja prava slobodnog kretanja, taj razlog ispunjava zahtjeve načela proporcionalnosti. Naime, ne čini se pretjeranim tvrditi da u okviru savezne države, u kojoj je zamisliva uspostava mehanizama preraspodjele i teritorijalnog kompenziranja proračunskih neravnoteža, postoje manje ograničavajuće mjere. Već bi i samo to omogućilo da se odbaci mogućnost da mjera kao što je predmetna obveza boravišta bude sukladna sa zahtjevima načela proporcionalnosti.
87. Osim toga, mjera s takvim značajkama, koja se u pravilu primjenjuje isključivo na korisnike supsidijarne zaštite, ali ne i na izbjeglice koje primaju istu vrstu socijalnih povlastica, teško može ispuniti kriterij primjerenosti u odnosu na cilj koji se želi postići. Naime, nije utvrđeno u kojoj je mjeri moguće postići pravilnu ravnotežu raspodjele troška javne socijalne pomoći ako se obveza boravišta, zbog tog razloga, primijeni samo na korisnike supsidijarne zaštite, a ne i na izbjeglice.
88. Povrh toga, različito postupanje na temelju razloga koji nije dopušten u vezi s osobama kojima je priznat status izbjeglice ne bi bilo u skladu s posebnim pravnim okvirom Direktive 2011/95, koji znatno ograničava marginu prosudbe država članica prilikom utvrđivanja bilo kakvog različitog postupanja prema izbjeglicama i korisnicima supsidijarne zaštite.
89. Sud se u mnogim prilikama izjašnjavao o statusu supsidijarne zaštite kako je bio uređen u Direktivi 2004/38, koja je prethodila Direktivi 2011/95, navodeći da Direktiva 2004/83 „u okviru pojma ‚međunarodne zaštite’ uređuje dva različita režima zaštite, odnosno s jedne strane, status izbjeglice i, s druge strane, status supsidijarne zaštite, zato što članak 2. točka (e) Direktive utvrđuje da je osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu ‚osoba koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice’“(53). Sud je u tom pogledu utvrdio da „supsidijarna zaštita propisana Direktivom 2004/83 predstavlja nadopunu zaštite izbjeglica sadržanu u Ženevskoj konvenciji(54)“ i da „status izbjeglice nudi zaštitu čiji je doseg širi od onoga koji se stječe supsidijarnom zaštitom“(55). To ujedno proizlazi i iz teksta članka 20. stavka 1. Direktive 2011/95, u smislu da odredbe iz njezina poglavlja VII. ne dovode u pitanje prava navedena u Ženevskoj konvenciji.
90. Uzimajući u obzir sve navedeno, i priznajući da supsidijarna zaštita kao poseban oblik ima određenu autonomiju, osobito je važna izričita volja zakonodavca Unije da nastavi raditi prema ujedinjenju obaju statusa. Naime, člankom 20. stavkom 2. Direktive 2011/95 posebno je utvrđeno da se sva prava iz poglavlja VII. Direktive jednako primjenjuju na izbjeglice i korisnike supsidijarne zaštite, osim ako nije drukčije navedeno, čime je jednako postupanje uspostavljeno kao opće pravilo(56). U Direktivi se time izražava jasna odlučnost zakonodavca da uspostavi jedinstven status korisnika međunarodne zaštite, navodeći da se korisnicima supsidijarne zaštite „trebaju […] odobriti jednaka prava i povlastice koje uživaju izbjeglice na temelju ove Direktive te trebaju podlijegati jednakim uvjetima za ostvarivanje tih prava i povlastica“, iako „uz izuzetak odstupanja koja su potrebna i objektivno opravdana“(57).
91. Zakonodavac Unije ta je odstupanja izričito predvidio tako što je u člancima iz poglavlja VII. Direktive naveo posebne slučajeve u kojima je dopušteno različito postupanje.
92. Također ne treba zaboraviti da je Direktiva 2011/95, za razliku od direktive koja joj je prethodila, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik Bot(58), u velikoj mjeri ukinula postojeće razlike u pravima dodijeljenima izbjeglicama i osobama pod supsidijarnom zaštitom, koje još uvijek postoje samo iznimno u području dozvola boravka i putnih dokumenata te u vezi sa socijalnom zaštitom.
93. Stoga sadržaj odredaba Direktive, kojima se utvrđuju prava bez ikakvoga razlikovanja, ne može ponovno biti raščlanjen ovisno o tome jesu li korisnici međunarodne zaštite obuhvaćeni Ženevskom konvencijom ili ne. Naime, iz jedinstvenog tumačenja prava Unije i načela pravne sigurnosti proizlazi zahtjev da tumačenje određenog članka u vezi s nositeljima prava navedenima u poglavlju VII. Direktive mora biti jednako ako odgovarajućim odredbama nije predviđeno razlikovanje. U konačnici, ne može se zanemariti da sâm članak 78. UFEU‑a utvrđuje da Unija razvija „zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite“, koja mora biti „u skladu“ sa Ženevskom konvencijom, čime se njezina uloga priznaje kao zajednički referentni standard(59).
94. S obzirom na prethodno navedeno, ostaje samo istaknuti da članak 33. Direktive 2011/95, za razliku od njezina članka 29., ne uvodi nikakvo razlikovanje u postupanju prema izbjeglicama i onome prema korisnicima međunarodne zajednice jer utvrđuje da su nositelji prava koja se njime uređuju „korisnici međunarodne zaštite“.
95. Zaključno, smatram da na drugo prethodno pitanje valja odgovoriti na način da obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite, kao što je to ona predviđena propisima koji su predmet glavnog postupka, koja se temelji na cilju postizanja prikladne teritorijalne raspodjele troška javne socijalne pomoći, nije spojiva s člankom 33. Direktive 2011/95.
c) O obvezi boravišta korisnika supsidijarne zaštite koja je opravdana razlozima imigracijske i integracijske politike (treće prethodno pitanje)
96. Prilikom materijalnog ispitivanja je li ograničenje poput predmetnog proporcionalno u odnosu na pravo slobodnog kretanja unutar države članice, s gledišta mogućeg opravdanja na temelju zahtjeva imigracijske i integracijske politike, bez poteškoća je moguće ustvrditi da je obveza boravišta primjerena u odnosu na cilj koji se želi postići, kao i to da je koncentraciju korisnika međunarodne zaštite teško spriječiti pomoću manje ograničavajućih mjera. Što se tiče ovog posljednjeg, na nacionalnom je sudu, koji je nedvojbeno u najboljem položaju da ocijeni posebnost određenog društvenog konteksta, da ispita dostupnost i primjerenost mjera kao što je poticanje zasnivanja boravišta u različitim mjestima u okviru već navedenih politika raspršivanja pomoću javne ponude za pružanje smještaja.
97. U svakom slučaju, prilikom ispitivanja proporcionalnosti u užem smislu takve mjere sa sadržajem prava slobodnog kretanja, sud koji je uputio zahtjev spornu će mjeru morati ispitati uz odvagivanje uključenih interesa i uzimajući u obzir nesporni značaj prava slobodnog kretanja unutar države članice za korisnike supsidijarne zaštite, koji je već istaknut u točki 70. ovog mišljenja.
98. S obzirom na težinu pojedinačnog interesa i potrebu primjene strogog standarda ispitivanja pri ocjeni načela proporcionalnosti, apstraktni razlozi povezani s migracijskim i integracijskim razmatranjima ne mogu biti dovoljni za opravdanje mjere kao što je obveza boravišta. Primjena mjere, kao što je predmetna, na korisnike supsidijarne zaštite može eventualno biti opravdana samo snažnim razlozima povezanima s konkretnim migracijskim i integracijskim razmatranjima. Razlozi takve važnosti osobito mogu postojati u posebnim okolnostima očitih društvenih napetosti s posljedicama za javni red, primjerice zbog koncentracije znatnog broja korisnika međunarodne zaštite koji primaju socijalne povlastice.
99. Prilikom ispitivanja proporcionalnosti obveze boravišta također treba uzeti u obzir ne samo njezino trajanje, nego i veličinu područja, pri čemu te elemente mora ispitati i nacionalni sud. U vezi s trajanjem obveze boravišta, teško bi se moglo smatrati da bi mjera koja se predugo primjenjuje mogla biti spojiva sa zahtjevima načela proporcionalnosti. Isto tako nije sporno da je važna veličina područja nekog mjesta koja bi mogla služiti kao polazište za obvezu boravišta, odnosno to je li riječ o općini, okrugu ili pak cijeloj saveznoj zemlji.
100. U konačnici, i bez obzira na to što bi predmetno ograničenje prava slobodnog kretanja moglo biti dopušteno u ranije navedenom smislu, opravdanja u vezi s imigracijskom i integracijskom politikom također treba ispitati s gledišta njihove sukladnosti s načelom nediskriminacije.
101. Članak 33. Direktive 2011/95 u tu svrhu na specifičan način konkretizira načelo jednakog postupanja u vezi sa slobodom kretanja unutar države članice u dijelu u kojem navodi da sloboda kretanja mora biti osigurana „pod istim uvjetima i uz ista ograničenja koja vrijede za druge državljane trećih zemalja koji zakonito borave na njihovim državnim područjima“, pri čemu, za razliku od drugih članaka direktive, nije predviđena nikakva mogućnost odstupanja.
102. Različito postupanje, koje je predmet ovih postupaka, temelji se na činjenici da su, iako članak 12. AufenthG‑a predviđa mogućnost općenite primjene teritorijalnih ograničenja boravišta na strane državljane, navedena ograničenja Propisom iz 2009. uvedena samo za korisnike međunarodne zaštite.
103. Stoga je na nacionalnom sudu da utvrdi ne nameće li cjelokupni nacionalni pravni poredak, u okolnostima usporedivima s onima ranije navedenima, u kojima bi se ograničenje prava slobodnog kretanja moglo smatrati opravdanim, predmetno ograničenje isključivo korisnicima međunarodne zaštite.
104. S druge strane, i za razliku od onoga što se navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, uvjeti u vezi s boravištem koji se temelje na razlozima imigracijske i integracijske politike općenito nemaju nikakvo uporište u povijesnom tumačenju članka 26. Ženevske konvencije. Naime, iako su izaslanici različitih država članica istaknuli potrebu sprječavanja koncentracije izbjeglica u određenim područjima, osobito onima pograničnima, Odbor za sastavljanje Konvencije u konačnici nije prihvatio tu mogućnost(60). To pokazuje čvrstu predanost da se uvjeti u vezi sa slobodom kretanja koji vrijede za izbjeglice koji se zakonito nalaze na području neke države izjednače s onima koji vrijede za druge strane državljane općenito. Članak 33. Direktive 2011/95 odražava tu obvezu u vezi s korisnicima međunarodne pomoći, pri čemu se ne smije zaboraviti da države članice raspolažu većom marginom prosudbe prilikom utvrđivanja ograničenja slobode kretanja podnositeljima zahtjeva za takvu zaštitu(61).
105. Zaključno, smatram da na treće prethodno pitanje valja odgovoriti na način da je obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite, kao što je to ona predviđena propisima koji su predmet glavnog postupka, koja je opravdana na temelju razloga imigracijske i integracijske politike, spojiva s člankom 33. Direktive 2011/95, u skladu s člankom 21. Povelje u vezi s temeljnim pravom slobodnog kretanja unutar države članice, samo ako su navedeni razlozi dovoljno ozbiljni i povezani s konkretnim činjeničnim stanjem te ako, u okviru poštovanja zahtjevâ načela proporcionalnosti, nacionalni poredak, promatran u svojoj cjelini, ne nameće predmetno ograničenje isključivo korisnicima međunarodne zaštite, što treba provjeriti nacionalni sud.
IV. Zaključak
106. S obzirom na iznesena razmatranja, smatram da na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht valja odgovoriti na sljedeći način:
„1. Obveza boravišta u prostorno ograničenom području države članice, koju nameće država članica, predstavlja ograničenje slobode kretanja iz članka 33. Direktive 2011/95 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite, pri čemu je posve nevažno to što se korisnik međunarodne zaštite može slobodno kretati i boraviti na državnom području države članice.
2. Obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite, kao što je to ona predviđena propisima koji su predmet glavnog postupka, koja se temelji na cilju postizanja prikladne teritorijalne raspodjele troška javne socijalne pomoći, nije spojiva s člankom 33. Direktive 2011/95.
3. Obveza boravišta osoba sa statusom supsidijarne zaštite, kao što je to ona predviđena propisima koji su predmet glavnog postupka, koja je opravdana na temelju razloga imigracijske i integracijske politike, spojiva je s člankom 33. Direktive 2011/95, u skladu s člankom 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u vezi s temeljnim pravom slobodnog kretanja unutar države članice, samo ako su navedeni razlozi dovoljno ozbiljni i povezani s konkretnim činjeničnim stanjem te ako, u okviru poštovanja zahtjevâ načela proporcionalnosti, nacionalni poredak, promatran u svojoj cjelini, ne nameće predmetno ograničenje isključivo korisnicima međunarodne zaštite, što treba provjeriti nacionalni sud.“