ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. május 18.(1)
C‑225/16. sz. ügy
Mossa Ouhrami
(a Hoge Raad der Nederlanden [holland legfelsőbb bíróság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérése – 2008/115/EK irányelv – A 11. cikk (2) bekezdése – Történeti beutazási tilalom – Kezdő időpont – A beutazási tilalom legfeljebb ötéves időtartamától közrendi okokból való eltérés”
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Hoge Raad der Nederlanden (holland legfelsőbb bíróság) mint kérdést előterjesztő bíróság a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanács irányelv(2) (a továbbiakban: visszatérési irányelv) és különösen annak 11. cikke értelmezésével kapcsolatban kér iránymutatást.
2. A kérelem előterjesztésére egy harmadik országbeli állampolgár által az elítélésével és – annak tudatában, hogy nemkívánatos harmadik országbeli állampolgárnak nyilvánították – az érintett tagállam területén való jelenlétével megvalósított bűncselekmény miatti szabadságvesztés‑büntetésével szemben előterjesztett felülvizsgálati kérelemmel összefüggésben került sor, és akivel szemben a Hollandia területének elhagyására kötelező és a visszatérése vonatkozásában tízéves beutazási tilalmat elrendelő határozatot hoztak. A büntetőjogi felelősséget megállapító ítélet helybenhagyása vagy hatályon kívül helyezése attól függ, hogy a „történeti beutazási tilalom” (olyan beutazási tilalom, amelyet a visszatérési irányelv hatálybalépését megelőzően rendeltek el)(3) hatályban volt‑e még akkor, amikor a harmadik országbeli állampolgárt büntetőeljárás alá vonták. Az e kérdésre adandó válasz attól függ, hogy mely időpontban kezdődik a beutazási tilalom érvényességi ideje, valamint attól a hatástól (ha van ilyen), amelyet a visszatérési irányelv gyakorol a történeti beutazási tilalom időtartamára az ügy sajátos körülményeire tekintettel.
Az uniós jog
A schengeni vívmányok
3. A schengeni térséget(4) az 1985. évi Schengeni Megállapodás(5) hozta létre, amellyel az aláíró államok megállapodtak abban, hogy megszüntetik valamennyi belső határukat, és egyetlen külső határt hoznak létre. A schengeni térségen belül közös szabályokat és eljárásokat alkalmaznak többek között a határellenőrzések tekintetében.
4. A Schengeni Információs Rendszert (a továbbiakban: SIS) a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény (a továbbiakban: SMVE)(6) 92. cikke alapján hozták létre. Azt azóta felváltotta a SIS II, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy hozzáférjenek a harmadik országbeli állampolgárok beutazásának vagy tartózkodásának megtagadása esetén kiadott figyelmeztető jelzésekre vonatkozó adatokhoz.(7)
5. Az 1987/2006 rendelet 24. cikke a beutazás vagy tartózkodás megtagadása esetén kiadandó figyelmeztető jelzés feltételeire vonatkozik. A rendelkezés szerint:
„(1) A beutazási vagy tartózkodási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó adatokat az illetékes közigazgatási hatóságok vagy bíróságok által […] hozott határozatban elrendelt nemzeti figyelmeztető jelzés alapján viszik be.
(2) A figyelmeztető jelzést abban az esetben kell bevinni, ha az (1) bekezdésben említett határozat meghozatalára a közrendet, a közbiztonságot vagy a nemzetbiztonságot fenyegető olyan veszély alapján került sor, amelyet a harmadik országbeli állampolgárnak egy tagállam területén való jelenléte idézhet elő. […]
[…]
(3) A figyelmeztető jelzés abban az esetben is bevihető, ha az (1) bekezdésben említett határozat azon a tényen alapul, hogy a harmadik országbeli állampolgárok beutazására vagy tartózkodására vonatkozó nemzeti jogszabályok be nem tartása miatt a harmadik országbeli állampolgárral szemben vissza nem vont vagy fel nem függesztett, kiutasítással, a beutazás megtagadásával vagy kitoloncolással járó intézkedést hoztak, amely a beutazás vagy adott esetben a tartózkodás tilalmáról rendelkezik vagy ezzel jár együtt.
[…]”
6. A harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről szóló, 2001. május 28‑i 2001/40/EK tanácsi irányelv a schengeni vívmányokra épül, és a kitoloncolási határozatok végrehajtása során a nagyobb eredményesség biztosítására törekszik.(8) Az (5) preambulumbekezdés megállapítja, hogy a tagállamok harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásával kapcsolatos együttműködése tagállami szinten a megfelelő mértékben nem érhető el. Az irányelvnek ezért az a célja, hogy lehetővé tegye az olyan kitoloncolási határozat elismerését, amelyet valamely tagállam hozott harmadik országnak egy másik tagállam területén tartózkodó állampolgára ellen.(9)
A visszatérési irányelv
7. A visszatérési irányelv története két Európai Tanácsi ülésre nyúlik vissza. Az első, az 1999. október 15–16‑i tamperei ülés egységes szemléletet alakított ki a bevándorlás és a menekültügy területén.(10) A második, az Európai Tanács 2004. november 4–5‑i brüsszeli ülése sürgette egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozását annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és alapvető jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.(11) Az e politikák eredményeként életre hívott visszatérési irányelv olyan horizontális szabályokat hoz létre, amelyek alkalmazhatók minden olyan harmadik országbeli állampolgárra, aki valamely tagállamban érvényes beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem, vagy már nem felel meg.(12) A visszatérési irányelv által bevezetett közös normákat és eljárásokat többek között az uniós jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal összhangban kell alkalmazni.(13)
8. A visszatérési irányelv átfogó célkitűzése egyértelmű, átlátható és igazságos közös szabályok létrehozása „a jól szervezett migrációs politika elengedhetetlen elemeként […] a hatékony visszatérési politika biztosítása céljából”. A jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár valamely tagállam területéről történő kiutasítását tisztességes és átlátható eljárás útján kell elvégezni.(14) Az EU általános jogelveinek megfelelően a visszatérési irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni, ami azt vonja maga után, hogy a jogellenes tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni.(15) A tagállamoknak mindazonáltal joguk van a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kiutasítására, feltéve hogy tisztességes és hatékony menekültügyi rendszert működtetnek, amelyek a visszaküldés tilalmának elvét teljes mértékben tiszteletben tartják.(16)
9. A (14) preambulumbekezdés különösen fontos. Annak értelmében:
„A nemzeti kiutasítási intézkedések hatályát európai szintre kell kiterjeszteni a minden tagállam területére érvényes, a beutazást és a tartózkodást megakadályozó beutazási tilalom megállapításával. A beutazási tilalom időtartamát az egyes esetek körülményeinek alapos mérlegelése után kell meghatározni, és ez rendes körülmények között nem haladhatja meg az öt évet. Ebben az összefüggésben különösen figyelembe kell venni azt a tényt, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár ellen már több kiutasítási határozatot vagy kitoloncolási végzést fogadtak el, vagy beutazási tilalom idején lépett be egy tagállam területére.”
10. A 3. cikkben szereplő alábbi fogalommeghatározások relevánsak:
„[…]
1. »harmadik országbeli állampolgár«: minden olyan személy, aki a Szerződés 17. cikk (1) bekezdése értelmében nem uniós polgár, és aki nem élvezi a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 2. cikk (5) bekezdésében meghatározott, szabad mozgáshoz való [uniós] jogot;
2. »illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás«: olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg;
3. »kiutasítás«: egy harmadik országbeli állampolgár visszatérési folyamata, függetlenül attól, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítéséről vagy kitoloncolásról van szó:
– a származási országába, vagy
– egy tranzitországba [uniós] vagy kétoldalú visszafogadási megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően, vagy
– más harmadik országba, ahova az érintett harmadik országbeli állampolgár önkéntesen vissza kíván térni és amely őt befogadja;
4. »kiutasítási határozat«: közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét [helyesen: jogellenességét] megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki;
5. »kitoloncolás«: a visszatérési kötelezettség kikényszerítése, azaz a tagállamból történő fizikai kiszállítás;
6. »beutazási tilalom«: a kiutasítási határozatot kísérő közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely meghatározott időtartamra megtiltja a tagállamok területére való beutazást és a tagállamok területén való tartózkodást;
[…]”
11. A tagállamok megőrzik a jogukat arra, hogy kedvezőbb rendelkezéseket fogadjanak el, feltéve hogy az ilyen rendelkezések összeegyeztethetőek a visszatérési irányelvvel.(17)
12. A 6. cikk (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adjanak ki.(18) A 6. cikk (6) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy – a nemzeti jogszabályaiknak megfelelően – egyazon közigazgatási vagy bírósági határozaton vagy intézkedésen belül elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot és/vagy a kitoloncolási végzést és/vagy a beutazási tilalmat elrendelő határozatot is.(19)
13. A 11. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) A kiutasítási határozatokkal együtt beutazási tilalmat kell elrendelni:
a) ha az önkéntes távozásra nem állapítottak meg határidőt, vagy
b) ha a visszatérési kötelezettség teljesítésére nem került sor.
Egyéb esetekben a kiutasítási határozatok párosulhatnak beutazási tilalommal.
(2) A beutazási tilalom időtartamát minden egyes eset idevágó [helyesen: sajátos] körülményeinek alapos megfontolása alapján kell meghatározni, és az elméletileg [helyesen: főszabály szerint] nem haladja meg az öt évet. Mindazonáltal túllépheti az öt évet, ha a harmadik országbeli állampolgár a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelent.
(3) A tagállamoknak mérlegelniük kell, hogy visszavonják vagy felfüggesztik‑e a beutazási tilalmat, amennyiben az a harmadik országbeli állampolgár, akivel szemben az (1) bekezdés második albekezdésének megfelelően beutazási tilalmat rendeltek el, bizonyítani tudja, hogy a kiutasítási határozatnak teljes mértékben eleget téve elhagyta a tagállam területét.
[…]”
A nemzeti jog
14. A Vreemdelingenwet 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló törvény, a továbbiakban: Vw) 67. cikke (1) bekezdésének vonatkozó része értelmében a harmadik országbeli állampolgár(20) nemkívánatos személynek nyilvánítható, i. ha Hollandiában nem jogszerűen tartózkodik, és ismétlődően a Vw értelmében büntetendő cselekményeket követett el; ii. ha jogerősen elítélték háromévi vagy annál súlyosabb szabadságvesztés‑büntetéssel fenyegetett bűncselekmény miatt; vagy iii. ha veszélyezteti a közrendet vagy a nemzetbiztonságot. Ezek vagylagos feltételek.
15. A Vw 68. cikke értelmében a harmadik országbeli állampolgár kérelmére visszavonják a nemkívánatos személynek nyilvánítást, ha a harmadik országbeli állampolgár tíz évig megszakítás nélkül Hollandián kívül tartózkodott, és ezen időszak alatt a Vw 67. cikkének (1) bekezdése szerinti okok egyike sem merült fel.
16. A Vw‑t a visszatérési irányelvnek a nemzeti jogrendbe való átültetése céljából módosították. A Vw 61. cikkének (1) bekezdése értelmében annak a harmadik országbeli állampolgárnak, aki nem jogszerűen vagy már nem jogszerűen tartózkodik Hollandiában, önként távoznia kell onnan a Vw 62. vagy 62c. cikke szerinti határidőn belül. A Vw 62. cikkének (1) bekezdése értelmében továbbá a harmadik országbeli állampolgárnak, miután kiutasítási határozatot hoztak vele szemben, négy héten belül önként távoznia kell Hollandiából.
17. A Vw 66a. cikkének (1) bekezdését és a Vreemdelingenbesluit 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet, a továbbiakban: Vb) 6.5a. cikkének (5) bekezdését kifejezetten a visszatérési irányelv 11. cikkének a nemzeti jogba való átültetése érdekében fogadták el.
18. A Vw 66a. cikkének (1) bekezdése értelmében beutazási tilalmat kell elrendelni azzal a harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki nem távozott önként Hollandiából az erre a célra meghatározott határidőn belül. A Vw 66a. cikkének (4) bekezdése értelmében a beutazási tilalom legfeljebb ötéves meghatározott időtartamra rendelhető el, kivéve ha a harmadik országbeli állampolgár a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelent. Ezen időtartamot attól az időponttól kell számítani, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyta Hollandiát.
19. A Vw 66a. cikkének (7) bekezdése értelmében nem tartózkodhat jogszerűen Hollandiában az a harmadik országbeli állampolgár, akire érvényes beutazási tilalom vonatkozik, ha többek között i. jogerősen elítélték háromévi vagy annál súlyosabb szabadságvesztés‑büntetéssel fenyegetett bűncselekmény miatt; ii. veszélyezteti a közrendet vagy a nemzetbiztonságot; vagy iii. a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelent.
20. A Wetboek van Strafrecht (büntető törvénykönyv, a továbbiakban: Sr) 197. cikkének az alapügy tényállásának megvalósulása idején hatályos szövege szerint az a harmadik országbeli állampolgár, aki annak ellenére Hollandiában tartózkodik, hogy tudja vagy megalapozottan feltételezheti, hogy törvényi rendelkezés alapján nemkívánatos harmadik országbeli állampolgárnak nyilvánították, többek között hat hónapig terjedő szabadságvesztés‑büntetéssel büntethető. Ugyanezen cikk jelenleg hatályos szövege értelmében az a harmadik országbeli állampolgár, aki annak ellenére Hollandiában tartózkodik, hogy tudja vagy megalapozottan feltételezheti, hogy törvényi rendelkezés alapján nemkívánatos harmadik országbeli állampolgárnak nyilvánították, vagy hogy vele szemben a Vw 66a. cikkének (7) bekezdése alapján beutazási tilalmat rendeltek el, ugyancsak többek között hat hónapig terjedő szabadságvesztés‑büntetéssel büntethető.
21. A Vb 6.6. cikke (1) bekezdésének az alapügy tényállásának megvalósulása idején hatályos szövege értelmében a nemkívánatos személynek nyilvánítás visszavonása iránti kérelemnek helyt kellett adni, ha a harmadik országbeli állampolgár ellen nem volt folyamatban büntetőeljárás, és nemkívánatos személynek nyilvánították, többek között, erőszakos vagy kábítószerrel kapcsolatos bűncselekmények miatt, és ha a nemkívánatos személynek nyilvánítást követően távozott, és az attól számított tíz egymást követő éven keresztül Hollandián kívül tartózkodott.
A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
22. M. Ouhrami valószínűleg algériai állampolgár. 1999‑ben utazott be Hollandiába, de sosem rendelkezett tartózkodási engedéllyel. 2000 és 2002 között öt alkalommal hoztak büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletet vele szemben, amelynek alapján lopás minősített esete, orgazdaság és erős kábítószerek birtoklása miatt összesen körülbelül 13 hónap szabadságvesztés‑büntetésre ítélték.
23. A Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie (idegenrendészeti és bevándorlási miniszter, Hollandia) 2002. október 22‑i határozata (a továbbiakban: miniszteri határozat) ezen okok alapján megállapította, hogy M. Ouhrami veszélyezteti a közrendet, és nemkívánatos harmadik országbeli állampolgárnak nyilvánította. A miniszteri határozat a következőképpen szól:
„Az érintett személyt összesen több mint 6 hónap végrehajtandó szabadságvesztés‑büntetésre ítélték. Ez alapján abból kell kiindulni, hogy az érintett személy, aki a Vw 8. cikkének a)–e) vagy l) pontja alapján nem jogszerűen tartózkodik Hollandiában, veszélyezteti a közrendet.
[…]
A jelen határozat jogkövetkezményei
[…]
A Vb 6.6. cikkének (1) bekezdése értelmében az érintett személynek, mivel többek között kábítószerrel kapcsolatos bűncselekmény miatt a Vw 67. cikke alapján nemkívánatos személynek nyilvánították, a nemkívánatos személynek nyilvánítástól és a Hollandiából való távozástól számított tíz egymást követő évig Hollandián kívül kell tartózkodnia.”
24. A miniszteri határozatot 2003. április 7‑én közölték M. Ouhramival. Nem támadta meg azt. A miniszteri határozat 2003. május 15‑én jogerőre emelkedett.
25. Jóllehet M. Ouhrami tudta, hogy nemkívánatos harmadik országbeli állampolgárnak nyilvánították, a miniszteri határozatot megsértve 2011‑ben és 2012‑ben Amszterdamban maradt.(21) Ez az Sr 197. cikke szerinti bűncselekmény, és M. Ouhramit nyolc hónap szabadságvesztés‑büntetésre ítélték.
26. A Gerechtshof Amsterdam (amszterdami fellebbviteli bíróság, Hollandia) előtti fellebbezési eljárásban M. Ouhrami arra hivatkozott, hogy nem került sor a visszatérési irányelv szerinti kiutasítási eljárás maradéktalan lefolytatására.
27. Az említett bíróság megvizsgálta az M. Ouhrami ügyében követett kiutasítási eljárást. Megállapította, hogy i. a Dienst Terugkeer en Vertrek (a visszatérésért és távozásért felelős hivatal, Hollandia) a távozással kapcsolatban 26 megbeszélést folytatott vele; ii. a személyéről többször tájékoztatták Algéria, Marokkó és Tunézia hatóságait, azonban ezen országok egyike sem adott pozitív választ; iii. az Interpolon keresztül különösen az ujjlenyomatokkal kapcsolatos különböző vizsgálatok lefolytatására került sor; iv. kísérletet tettek beszédelemzés elvégzésére; v. a visszatérésért és távozásért felelős hivatal maradéktalanul lefolytatta a kiutasítási eljárást; azonban vi. mindezek nem vezettek M. Ouhrami kiutasításához, mivel semmilyen együttműködést nem tanúsított. Ezen információk alapján a Gerechtshof Amsterdam (amszterdami fellebbviteli bíróság) a 2013. november 22‑i ítéletében azt állapította meg, hogy a kiutasítási eljárást maradéktalanul lefolytatták, úgyhogy a szabadságvesztés‑büntetés M. Ouhramival szemben történő kiszabása nem sértette a visszatérési irányelvet. A kiszabott szabadságvesztés‑büntetést ugyanakkor két hónapra mérsékelte.
28. M. Ouhrami felülvizsgálati kérelmet terjesztett a kérdést előterjesztő bíróság elé. M. Ouhrami az ítéletet nem támadta a kiutasítási eljárás maradéktalan lefolytatását megállapító részében, hanem arra hivatkozott, hogy az őt nemkívánatos harmadik országbeli állampolgárnak nyilvánító, 2002‑ben elfogadott miniszteri határozat beutazási tilalomnak tekintendő, amely annak elrendelésével, de legalábbis az arról való tudomásszerzésével lépett hatályba. Mivel a beutazási tilalom időtartama a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése értelmében főszabály szerint nem haladhatja meg az öt évet, a beutazási tilalom 2011 és 2012 között már nem volt hatályos.
29. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a visszatérési irányelv hatálybalépése előtt elfogadott, nemkívánatos személynek nyilvánító határozat az ezen irányelv 3. cikkének 6. pontja szerinti beutazási tilalommal egyenértékűnek tekintendő, és hogy az említett irányelv 11. cikkének (2) bekezdésével összhangban annak maximális időtartama főszabály szerint nem haladhatja meg az öt évet.(22) Ez annak kérdését veti fel, hogy mikor kezdődik a hivatkozott időtartam. A Vw 66a. cikkének (4) bekezdése értelmében a beutazási tilalom érvényességi idejét attól az időponttól kell számítani, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyta Hollandiát.
30. E körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése amellett, hogy a beutazási tilalom időtartamára vonatkozó rendelkezést tartalmaz, a tilalom kezdő időpontját is szabályozza‑e. Álláspontja szerint jellege miatt a beutazási tilalom csak azt követően juthat jelentőséghez, hogy a harmadik országbeli állampolgár elhagyta az országot.
31. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy amennyiben a beutazási tilalom kezdő időpontja eltér a Hollandia területe elhagyásának időpontjától, felmerül a kérdés, hogy járt‑e még jogkövetkezményekkel a miniszteri határozat a szabadságvesztés‑büntetés M. Ouhramival szemben történő kiszabásakor.
32. E körülmények között a Hoge Raad (legfelsőbb bíróság) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és iránymutatást kér az alábbi kérdések tekintetében:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdését, hogy az abban említett ötéves időtartamot
a) a beutazási tilalom elrendelésének (vagy visszaható hatállyal: a nemkívánatos személynek nyilvánítás, amely a beutazási tilalommal egyenértékű) időpontjától, vagy
b) azon időponttól, amikor az érintett személy ténylegesen elhagyta – lényegében – az Európai Unió tagállamainak területét, vagy
c) valamely más időponttól kell számítani?
2) Úgy kell‑e értelmezni a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdését az átmeneti rendelkezések alkalmazására tekintettel, hogy e rendelkezés azt vonja maga után, hogy az említett irányelv hatálybalépése előtt hozott azon határozatok, amelyek azzal a jogkövetkezménnyel járnak, hogy a címzett tíz egymást követő éven keresztül Hollandián kívül köteles tartózkodni, még ha a beutazási tilalomról az adott eset valamennyi körülményének alapos megfontolásával határoztak is, és a jogorvoslat lehetősége biztosítva volt is, már nem járnak jogkövetkezményekkel, ha az említett beutazási tilalom időtartama abban az időpontban, amikorra az említett irányelvet át kellett ültetni, vagy abban az időpontban, amikor megállapítást nyert, hogy az adott határozat címzettje Hollandiában tartózkodott, meghaladja az említett rendelkezésben előírt időtartamot?”
33. M. Ouhrami, Dánia, Hollandia, Svájc és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. Svájc kivételével a többi fél a 2017. március 16‑i tárgyaláson szóbeli észrevételt is tett.
Értékelés
Előzetes észrevételek
34. A visszatérési irányelv továbbfejleszti a schengeni vívmányokat az olyan harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, akik nem vagy már nem felelnek meg a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex szerinti beutazási feltételeknek.(23) A hivatkozott irányelv az SMVE 23. és 24. cikkében foglalt, az olyan harmadik országbeli állampolgárok kiutasítására vonatkozó rendelkezések helyébe lép, akik nem felelnek meg vagy már nem felelnek meg a rövid tartózkodásra vonatkozó, a Schengeni Megállapodásban részes felek területén belül alkalmazandó feltételeknek.(24)
35. Ebben az összefüggésben a visszatérési irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó közös normákat, eljárásokat és jogi biztosítékokat a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárai visszatérésének, valamint annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, alapvető jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.(25) A nemzeti visszatérési intézkedések hatásainak ilyen módon történő „európai szintre emelésének” célja az, hogy támogassa egy igazán európai visszatérési politika hitelességét.(26)
36. A „jogellenes tartózkodás” fogalmának a visszatérési irányelv 3. cikkének 2. pontjában szereplő meghatározásából az következik, hogy „bármely harmadik országbeli állampolgár, aki valamely tagállam területén – az ott érvényes beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek való megfelelés nélkül – jelen van, pusztán emiatt jogellenesen tartózkodik ott, anélkül hogy e jelenlét minimális időtartammal vagy az e területen maradás szándékával kapcsolatos feltételtől függne”.(27) Elsődlegesen a tagállamok feladata, hogy a nemzeti jogukkal összhangban megállapítsák, hogy melyek ezek a feltételek, és hogy ebből következően valamely konkrét személynek a területükön való tartózkodása jogszerű vagy jogellenes‑e.(28) A visszatérési irányelv és a schengeni vívmányok közötti kölcsönhatás, valamint az említett irányelv rendszere rávilágít a hatékony visszatérési politika biztosítása céljából bevezetett kiutasítási határozatok és beutazási tilalmak európai dimenziójára.
37. A kiutasítási határozat „visszatérésre” kötelezi a tagállamok területén(29) jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat, vagyis arra, hogy térjenek vissza a származási országukba, egy tranzit országba, vagy más harmadik országba.(30) Ebből következően a harmadik országbeli állampolgár nem maradhat a kiutasítási határozatot kibocsátó tagállam területén. A kiutasítási határozatokat más tagállamok a 2001/40 irányelvvel összhangban ismerhetik el és hajthatják végre.
38. A beutazási tilalmat önállóan nem lehet elrendelni, arra csak kiutasítási határozattal együtt kerülhet sor.(31) A visszatérési irányelv (14) preambulumbekezdésének és 3. cikke 6. pontjának szövegéből egyértelműen kiderül, hogy bár a beutazási tilalmat egy tagállam rendeli el, az arra szolgál, hogy a valamennyi tagállam területére való beutazást és a valamennyi tagállam területén való tartózkodást tiltsa meg. Ebből következően a nemzeti kiutasítási intézkedések hatályát kiterjeszti európai szintre.(32) A beutazási tilalmak európai dimenziója abból a tényből is világosan látszik, hogy amennyiben egy tagállam tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély megadását mérlegeli olyan harmadik országbeli állampolgár számára, akire egy másik tagállam által elrendelt beutazási tilalom vonatkozik, a tagállam először konzultálni köteles a beutazási tilalmat elrendelő tagállammal, és figyelembe kell vennie annak érdekeit.(33) Ebben az összefüggésben fontos, hogy a tagállamok a SIS II útján gyorsan hozzáférhessenek a többi tagállam által kiadott beutazási tilalmakkal kapcsolatos információkhoz.(34)
39. A fentiekből az következik, hogy a visszatérési irányelv hatálybalépésének napjától a nemzeti hatóságok által elrendelt beutazási tilalmak európai szintre emelkedtek, és ennélfogva meg kell felelniük az említett irányelvben foglalt szabályoknak.
40. A jelen ügy egy „történeti” beutazási tilalommal, vagyis egy beutazási tilalommal egyenértékű olyan nemzeti intézkedéssel kapcsolatos, amelyet valamely tagállam a visszatérési irányelv átültetését megelőzően hozott meg.
41. A Bíróság ítélkezési gyakorlata már foglalkozott a visszatérési irányelv időbeli hatályának kérdésével. A Filev és Osmani ítéletben a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlata alapján megállapította, hogy valamely új jogszabályt, eltérő rendelkezés hiányában, azonnal alkalmazni kell a korábbi jogszabály hatálya alatt keletkezett helyzetek jövőbeli hatásaira.(35) Ebből az következik, hogy a visszatérési irányelvet „kell alkalmazni az irányelv érintett tagállamban való alkalmazhatóságának időpontja előtt hatályos nemzeti szabályozás alapján hozott, beutazási tilalmat elrendelő határozatoknak az irányelv alkalmazhatóságának időpontját követő jövőbeli hatásaira”.(36) Annak megvizsgálása érdekében, „hogy az ilyen határozatok hatályának fenntartása megfelel‑e a [visszatérési] irányelv 11. cikke (2) bekezdésének, különösképpen, ami az ebben a rendelkezésben a beutazási tilalomra előírt, főszabály szerint maximálisan ötéves időtartamot illeti, figyelembe kell venni azt az időszakot is, amely folyamán ez a tilalom hatályban volt mielőtt a [visszatérési] irányelv alkalmazandó nem lett”(37).
42. Ebből következően a Filev és Osmani ügyben szereplőhöz hasonló határozatlan időtartamú történeti beutazási tilalmat illetően a Bíróság megállapította, hogy a visszatérési irányelv kizárja az ilyen tilalmak hatályának a szóban forgó irányelv 11. cikkének (2) bekezdésében meghatározott, a tilalmakra előírt maximális ötéves időtartamot meghaladó ideig történő fenntartását, kivéve ha ezeket a beutazási tilalmakat olyan harmadik országbeli állampolgárok ellen rendelték ellen, akik a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelentenek.(38)
43. A hivatkozott ítélkezési gyakorlat nyilvánvaló kiindulópontként szolgál a jelen ügyben felmerült kérdések, nevezetesen annak értékelése szempontjából, hogy mely időpontban kezdődik a beutazási tilalom érvényességi ideje, és hogy milyen feltételek mellett haladhatja meg a történeti beutazási tilalom az öt évet. Önmagában azonban ezen ítélkezési gyakorlat alapján nem válaszolhatók meg a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdések.
Az első kérdésről
44. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében a visszatérési irányelv 11. cikke (2) bekezdésének értelmezésével kapcsolatban vár iránymutatást a beutazási tilalom kezdetét illetően.
45. A hivatkozott rendelkezés megállapítja, hogy a beutazási tilalom főszabály szerint nem haladhatja meg az öt évet. Ugyanakkor nem határozza meg konkrétan ezen időtartam kezdő időpontját. A dán kormány úgy véli, hogy e kérdést ezért a tagállamoknak a nemzeti jogukban kell rendezniük.
46. Nem értek egyet ezzel az elemzéssel.
47. A visszatérési politika európai dimenziójából,(39) valamint a visszatérési irányelv azon céljából, hogy „közös szabályok[at] [hozzon létre] a visszatérés, a kitoloncolás […] és a beutazási tilalmak vonatkozásában”,(40) az következik, hogy az említett irányelv végrehajtása egységes és európai szintű megközelítést igényel.
48. Ez az egységes megközelítés különösen fontos az egyetlen külső határt létrehozó schengeni térséggel összefüggésben. Ebből az következik, hogy valamely jogi aktus schengeni vívmányok területére tartozónak vagy azok továbbfejlesztését képezőnek való minősítése során figyelembe kell venni e vívmányok szükségszerű egységességét, valamint – esetleges alakulása esetén – ezen egységesség megtartásának szükségességét.(41) A kiutasítási határozatokra és beutazási tilalmakra vonatkozó tagállami információcsere jelenleg nem tűnik tökéletesnek.(42) Valóban, az Európai Bizottság a tárgyaláson kifejtette, hogy számos fejlesztést célzó javaslat született,(43) különösen arra vonatkozóan, hogy a tagállamok számára legyen kötelező figyelmeztető jelzést bevinni a SIS II‑be minden olyan esetben, amikor beutazási tilalmat adtak ki.(44) Az ilyen információcsere elengedhetetlen az egyetlen külső határ igazgatásához, és annak pontos és megbízható adatokon kell alapulnia. A beutazási tilalmak esetében ezen információknak értelemszerűen magukban kell foglalniuk a tilalom időtartamát, valamint annak kezdő időpontját.
49. Ebben az összefüggésben az is egyértelműen kiderül a visszatérési irányelv konkrét szövegéből, hogy az irányelv a beutazási tilalmak időtartamának harmonizálására törekszik. Ezért egy maximális ötéves időtartamot határoz meg azon esetek kivételével, amelyekben a harmadik országbeli állampolgár komoly fenyegetést jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve. E tekintetben bármely következetlenség veszélyeztetné a visszatérési irányelv kitűzött céljait, a beutazási tilalmak uniós szintű hatályát és a schengeni térség igazgatását. A schengeni térség hatékony működését ásná alá annak elfogadása, hogy valamely beutazási tilalom, amelynek jogi alapját európai szinten harmonizált szabályok képezik, a joghatását különböző időpontokban kezdi kiváltani a tagállamok által nemzeti jogszabályaik alapján gyakorolt különböző választások függvényében.
50. Ehelyütt hangsúlyozom, hogy a visszatérési irányelv 3. cikkének 6. pontja és 11. cikke, amely meghatározza a „beutazási tilalom” fogalmát, nem hivatkozik a tagállamok jogára. A beutazási tilalom ennélfogva egyértelműen az uniós jog önálló fogalma. Az következik ugyanis az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből, „hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó [uniós] jogi rendelkezést az egész [Unióban] önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve a rendelkezés összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját”.(45)
51. Ez az elv a beutazási tilalom alkotóelemeire is alkalmazandó, nevezetesen az időbeli dimenziójára (kezdő időpont és időtartam), a területi dimenziójára (a tagállamok területe) és a jogi dimenziójára (a tagállamok területére történő belépés és a tagállamok területén való tartózkodás tilalma).
52. Ennélfogva nem vélem úgy, hogy e kérdés tekintetében a hallgatás az uniós jogalkotó részéről szándékos és kifejezett választás lenne. Ez inkább olyan joghézagnak minősül, amelyet a Bíróság kitölthet a visszatérési irányelv szövegének, rendszerének és célkitűzésének figyelembevételével. Az uniós jogalkotó természetesen szabadon módosíthatja a Bíróság megoldását, amennyiben azt kívánatosnak tekinti, például a SIS II hatékonyságának növelése és ezáltal a schengeni vívmányok erősítése érdekében.
53. Számos lehetséges kezdő időpont megvitatására sor került a Bíróság előtt. M. Ouhrami szerint a beutazási tilalom kezdő időpontjának azt a pillanatot kell tekinteni, amikor a hatálya alá tartozó személyt arról értesítették. Hollandia, Svájc és a Bizottság szerint azt kell kezdő időpontnak tekinteni, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyja a tagállamok területét. Dánia a tárgyaláson kifejtette, hogy a dán jog szerint a beutazási tilalom akkor lép hatályba, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyja az országot, de az időtartama számításának kezdő időpontja az azt követő hónap első napja, amikor a harmadik országbeli állampolgár elhagyta az országot. A lehetőségeket csaknem a végtelenségig lehetne sokszorozni: a határozat meghozatalának időpontja; a határozat jogerőre emelkedésének időpontja; a harmadik országbeli állampolgár tényleges távozását követő nap; a kiutasítás céljából történő őrizetbe vételének időpontja; az az időpont, amikor bizonyítást nyer, hogy megérkezett valamely harmadik országba, és így tovább. További lehetőség lehet a figyelmeztető jelzés SIS II‑be történő bevitelének időpontja.(46)
54. A saját informális kutatásom alapján úgy tűnik – és ezt a tárgyaláson a Bizottság is megerősítette –, hogy jelentős eltérések tapasztalhatók a tagállamok által e tekintetben elfogadott megoldások között. Láthatóan három választás ismétlődik a tagállamok jogszabályaiban, nevezetesen: i. a beutazási tilalom közlésének időpontja; ii. a beutazási tilalom jogerőre emelkedésének időpontja és iii. az a időpont, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyta a kérdéses tagállam területét.
55. Valamennyi rendelkezik azzal az előnnyel, hogy meghatároz egy konkrét időpontot, amikortól a beutazási tilalom kiváltja a joghatásait. Úgy tűnik számomra, hogy a közlés időpontjának figyelembevétele azzal a hátránnyal jár, hogy a beutazási tilalom joghatásait olyan időponthoz köti, amikor az intézkedés még nem jogerős (és emiatt, legalábbis elméletileg, még módosítható vagy akár meg is semmisíthető). A beutazási tilalom jogerőre emelkedése időpontjának figyelembevétele olyan időponthoz köti az összes tagállam területét érintő, uniós dimenzióval (vagy dimenziókkal) rendelkező intézkedés joghatásait, amely a nemzeti eljárási szabályoktól függ. Ezek jelentősen eltérhetnek a különböző jogrendszerekben.
56. Továbbá az említett két megoldás közül egyik sem veszi figyelembe, hogy a beutazási tilalmak nem önálló intézkedések, hanem mindig kiutasítási határozattal párosulnak, amint az a visszatérési irányelv 3. cikke 6. pontjának és 11. cikke (1) bekezdésének szövegéből kitűnik. Ebből következően az eljárás első lépése a kiutasítási határozat meghozatala, amely azzal a joghatással jár, hogy a harmadik országbeli állampolgárt „visszatérésre” kötelezi. A második lépés, a beutazási tilalom elrendelése, opcionális. A visszatérési irányelv 6. cikkének (6) bekezdése szerint a beutazási tilalom elrendelhető az első lépéssel egyidejűleg. A beutazási tilalom kettős joghatással jár: i. a beutazás tilalma, és ii. tartózkodási tilalom a tagállamok területére történő második jogellenes beutazást követően. A beutazási tilalom joghatásai csak azt követően kezdődhetnek meg, hogy a kiutasítási határozatnak eleget tettek. Ezen időpontig a harmadik országbeli állampolgár jogellenes tartózkodására a kiutasítási határozat joghatásai az irányadók.
57. Következésképpen annak előírása, hogy a beutazási tilalom annak közlése pillanatában vagy a jogerőre emelkedésekor kezdődne, az uniós visszatérési politika logikájával lenne ellentétes. Ez a hatékonyságát is veszélyeztetné, hiszen a tagállamok területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár pusztán azáltal ki tudná vonni magát a beutazási tilalom joghatásai alól, hogy a tilalom időtartama alatt nem tesz eleget a kiutasítási határozatnak. Ez arra bátorítaná a harmadik országbeli állampolgárokat, hogy ne tegyenek eleget a kiutasítási határozatoknak, miközben a visszatérési irányelv egyik kitűzött célja az önkéntes távozás előnyben részesítése.(47)
58. A harmadik megoldás azt a pillanatot tekinteni a beutazási tilalom kezdő időpontjának, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyta a tagállamok területét. A továbbiakban abból a feltételezésből indulok ki, hogy a kiutasítási határozatot és az azt kísérő beutazási tilalmat megfelelően közölték a harmadik országbeli állampolgárral, és azok a nemzeti jog szerint jogerőre emelkedtek.
59. Ezt a megközelítést támasztja alá a visszatérési irányelv célkitűzése, rendszere és szövege, valamint a beutazási tilalmak jogi természete. Mint azt kifejtettem, a beutazási tilalmak nem önálló intézkedések, hanem mindig kiutasítási határozattal párosulnak.(48) Ez a „beutazás” szó használatával összefüggésben értelmezve arra enged következtetni, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak először el kell hagynia a tagállamok területét. A beutazási tilalom (amely ténylegesen ismételt beutazási tilalom) csak ezt követően lép hatályba.
60. A visszatérési irányelv keletkezéstörténete megerősíti ezt az álláspontot. A bizottsági javaslat,(49) a tanácsi javaslat(50) és az Európai Parlament jelentése(51) angol, francia, német és egyes más nyelvi változatában az „ismételt beutazási tilalom” kifejezést használja. Csak egy későbbi szakaszban jelent meg a „beutazási tilalom” kifejezés.(52) Ezt a kifejezést tartották meg a szöveg végleges változatában. Úgy tűnik azonban, hogy az eredeti kifejezés („ismételt beutazási tilalom”) még mindig megjelenik néhány tagállam végrehajtó jogszabályaiban.(53)
61. Az uniós visszatérési politikával összefüggésben a visszatérési irányelvet követően elfogadott szövegek megerősítik, hogy az uniós jogalkotó a beutazási tilalmak kezdő időpontjaként azt a pillanatot kívánta meghatározni, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyja a tagállamok területét. A legutóbbi ajánlás alátámasztja, hogy a tagállamoknak teljeskörűen alkalmazniuk kell a beutazási tilalmakat, és biztosítaniuk kell, hogy azok „azon a napon [kezdődjenek], amikor a harmadik országok állampolgárai elhagyják az EU‑t, annak érdekében, hogy a tilalmak tényleges időtartama ne csökkenjen indokolatlanul”.(54) A Bizottság Visszatérési kézikönyve hasonló megközelítést fogad el: „[e]lőzetesen meg kell határozni azt a pillanatot, amikor az óra indul […]: főszabályként az óra a harmadik országba történő távozás vagy kitoloncolás pillanatában indul, és nem a beutazási tilalom elrendelésének időpontjában, mivel az uniós beutazási tilalom [még] nem tud hatályosulni egy olyan helyzetben, amelyben az adott személy még nem hagyta el az EU területét”. A szóban forgó kézikönyv figyelembe veszi „[a]zok[at] a helyzetek[et] [is], amikor a gyakorlatban nem lehetséges előre meghatározni egy konkrét elutazási időpontot”. Ezekben az esetekben „a tagállamok használhatnak más időpontot is (például a kibocsátás időpontja)”.(55) A tárgyaláson a Bizottság kijelentette, hogy a Visszatérési kézikönyv nem értelmezhető úgy, mint amely azt sugallja, hogy a beutazási tilalom kezdő időpontja főszabály szerint eltér a harmadik országbeli állampolgár távozásának pillanatától. A beutazási tilalom kezdő időpontjaként csak olyan kivételes esetekben lehet más időpontot figyelembe venni, amikor lehetetlen megállapítani, hogy a harmadik országbeli állampolgár mikor hagyta el ténylegesen a tagállamok területét.(56)
62. A visszatérési irányelv célja egy egységes, átlátható és igazságos szabályokon alapuló hatékony visszatérési politika kialakítása, valamint a kiutasítási intézkedések uniós szintre történő kiterjesztése olyan beutazási tilalom létrehozásával, amely megtiltja az összes tagállam területére való beutazást és az ott‑tartózkodást. Ez szintén arra enged következtetni, hogy a beutazási tilalom kezdő időpontjának azt a pillanatot kell tekinteni, amikor a harmadik országbeli állampolgár elhagyja a tagállamok területét. Ez a fajta megközelítés egy objektív tényállási elemtől (távozás), nem pedig az egyes tagállamok eljárási szabályaitól függő időpontot vesz figyelembe.(57) Ez arra is bátoríthatja a harmadik országbeli állampolgárokat, hogy tegyenek eleget a kiutasítási határozatoknak.
63. Ennélfogva arra következtetek, hogy a beutazási tilalomnak a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerinti időtartama kezdő időpontjának azt az időpontot kell tekinteni, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyja a tagállamok területét.
A második kérdésről
64. A kérdést előterjesztő bíróság második kérdése csak abban az esetben releváns, ha a Bíróság azt állapítja meg, hogy a beutazási tilalom kezdő időpontja eltér attól az időponttól, amikor a harmadik országbeli állampolgár elhagyja a tagállamok területét. Az imént jeleztem, hogy véleményem szerinti nem ez a helyzet. A teljesség kedvéért mindenesetre megvizsgálom a második kérdést is.
65. A második kérdés lényegében arra keres választ, hogy valamely történeti beutazási tilalom meghaladhatja‑e a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdésében meghatározott maximális ötéves időtartamot, amennyiben határozott időtartamú, jogerőre emelkedett, és azt abból az okból fogadták el, hogy a harmadik országbeli állampolgár veszélyt jelentett a közrendre nézve.
66. A visszatérési irányelv 11. cikke (2) bekezdésének utolsó mondata abban az esetben teszi lehetővé, hogy a beutazási tilalom meghaladja az öt évet, ha a harmadik országbeli állampolgár „a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelent”.
67. A Filev és Osmani ítéletben a Bíróság kiterjesztette ezt a szabályt a történeti beutazási tilalmakra is. Megállapította, hogy a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése kizárja a történeti beutazási tilalmak hatályának az e rendelkezésben a beutazási tilalmakra előírt maximális időtartamot meghaladó ideig történő fenntartását, kivéve ha ezeket a beutazási tilalmakat olyan harmadik országbeli állampolgárok ellen rendelték ellen, akik „a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelentenek”.(58)
68. Ezért a visszatérési irányelv 11. cikke (2) bekezdésének szövegéből és az ítélkezési gyakorlatból egyaránt világosan látszik, hogy a történeti beutazási tilalom meghaladhatja az említett rendelkezésben főszabály szerint előírt ötéves maximális időtartamot. Mindazonáltal meg kell vizsgálni azokat a feltételeket, amelyek mellett ez lehetséges.
69. A tagállam abban az esetben élhet ezzel a lehetőséggel, ha a harmadik országbeli állampolgár „a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelent”. A jelen ügyben a „public policy” (még pontosabban a „public order” [„közrend”]) fogalma releváns.(59) Ezt a fogalmat a visszatérési irányelv egyedi összefüggésében kell értelmezni, figyelemmel az irányelv szövegére, céljára, rendszerére és összefüggésére.(60)
70. A tagállamok lényegében – tagállamonként és időszakonként változó nemzeti igényeiknek megfelelően – szabadon határozhatják meg a közrend követelményeit.(61) Ugyanakkor úgy vélem, hogy a visszatérési irányelv 11. cikke (2) bekezdésének utolsó mondatához hasonló eltérést nem szabad csak amiatt tágan, nem pedig megszorítóan értelmezni, mivel olyan egyénekre vonatkozik, akik nem rendelkeznek tartózkodási joggal az Európai Unió területén belül. Továbbá a harmadik országbeli állampolgárok (ideértve azokat, akik jogellenesen tartózkodnak a tagállamok területén), akikre az uniós jog alkalmazandó, pontosan emiatt tartoznak az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatálya alá. A Charta által biztosított alapvető jogokat egyenlő mértékben kell tiszteletben tartani mindazok tekintetében, akik a hatálya alá tartoznak. Ezért a tagállamok nem határozhatják meg egyoldalúan, az Európai Unió intézményei által végzett vizsgálat nélkül, hogy mi minősül közrendi követelménynek.(62)
71. A büntetőjog szabályai mind közrendi szabályok abban az értelemben, hogy azok kötelezőnek minősülnek. E szabályok megsértése tehát megzavarja a tagállam által megállapított közrendet. E megzavarás mértéke az elkövetett cselekmény jellegétől függően nagyobb vagy kisebb mértékű. E megzavarás érzékelt hatása általában a nemzeti jogalkotó által a tiltott magatartás szankcionálására előírt büntetés súlyosságának mértékében tükröződik. A tagállamok büntetőjogának megsértése ennélfogva a közrenddel szemben elkövetett cselekménynek minősül.(63)
72. Mindazonáltal önmagában az a tény, hogy egy ilyen magatartás – fogalmilag – ellentétes a közrenddel, nem elegendő ahhoz, hogy öt évet meghaladó beutazási tilalom legyen elrendelhető. Két további tényezőre van szükség. Először, a közrendre nézve „komoly fenyegetésnek” kell fennállnia. Másodszor, amint azt a visszatérési irányelv (14) preambulumbekezdése egyértelművé teszi, a beutazási tilalom időtartamát az egyes esetek körülményeinek alapos mérlegelése után kell meghatározni.
73. A „közrendre […] nézve […] fenyegetést jelent” kifejezést úgy értelmezem, hogy a harmadik országbeli állampolgár valamely jövőbeli cselekménye fenyegetést jelenthet a közrendre.(64) A „komoly” jelző használatával a jogalkotó arra utalt, hogy az öt évet meghaladó beutazási tilalom igazolásával kapcsolatos határérték magasabb, mint amely az önkéntes távozásra vonatkozó határidő lerövidítésére ugyanezen irányelv 7. cikkének (4) bekezdése értelmében irányadó.(65) A visszatérési irányelv 11. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában a büntetőjog nem minden (múltbeli) megsértése jelent a „közrendre […] nézve […] komoly [(jövőbeli)] fenyegetést”.(66) A nemzeti hatóságoknak el kell végezniük annak a felmerülő jövőbeli kockázatnak a vizsgálatát, amelyet az érintett személy a társadalomra nézve jelent. Az eltérésre hivatkozó tagállam kötelessége megindokolni, hogy miért valószínűsíthető a közérdek komoly veszélyeztetése, amennyiben nem rendelnek el hosszabb időtartamú beutazási tilalmat. Az eljárással szemben elvárás, hogy az legyen „összhangban a közösségi jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal”.(67)
74. Az értékelést in concreto kell elvégezni, „az egyes esetek körülményeinek alapos mérlegelése után”, „eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint […], ami azt vonja maga után, hogy az illegális [helyesen: a jogellenes] tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni”.(68) Következésképpen a tagállam nem támaszkodhat az általános gyakorlatára vagy puszta vélelmekre annak megállapítása érdekében, hogy „a közrendre nézve komoly fenyegetés” áll fenn. Az adott ügy egyéni vizsgálatára vonatkozó követelmény és az arányosság elve megköveteli a tagállam részéről, hogy megfelelően figyelembe vegye a harmadik országbeli állampolgár személyes magatartását, és azt a felmerülő jövőbeli kockázatot, amelyet e magatartás a közrendre nézve jelent. Következésképpen az, hogy a harmadik országbeli állampolgárt a nemzeti jog alapján bűncselekményként büntetendő cselekmény elkövetésével gyanúsítják, vagy e cselekmény elkövetése miatt büntetőbíróság elítélte, önmagában nem igazolhatja, hogy ezen állampolgárt úgy tekintsék, mint aki a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése értelmében „a közrendre […] nézve komoly fenyegetést” jelent.(69) Az a körülmény azonban, hogy bűncselekmények elkövetése miatt számos korábbi büntetőítélet született, elegendő lehet a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerinti eltérésre való hivatkozáshoz, amennyiben ezek a büntetőítéletek az érintett személy részéről tanúsított meghatározott magatartásformára utalnak.
75. További szempont, hogy vonatkozik‑e bármiféle korlátozás az öt évet meghaladó beutazási tilalom időtartamának hosszára, amelynek elrendelésére „a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly [fenyegetés]” miatt került sor.
76. A visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése hallgat e tekintetben. Úgy tűnik, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata elfogadja a határozatlan időtartamú beutazási tilalom elrendelésének lehetőségét. A Filev és Osmani ítéletben a Bíróság úgy határozott, hogy „a 2008/115 irányelv 11. cikkének (2) bekezdése kizárja az ezen irányelv alkalmazhatóságának időpontját megelőzően elrendelt, határozatlan idejű beutazási tilalmak […] hatályának az e rendelkezésben a tilalmakra előírt maximális időtartamot meghaladó ideig történő fenntartását, kivéve ha ezeket a beutazási tilalmakat olyan harmadik országbeli állampolgárok ellen rendelték el, akik a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelentenek”.(70) Ez – legalábbis a történeti beutazási tilalmak esetében – a contrario arra engedne következtetni, hogy amennyiben valamely harmadik országbeli állampolgár ilyen fenyegetést jelent, a határozatlan időtartamú beutazási tilalom hatályának fenntartása lehetséges.
77. Nem értek egyet e megközelítéssel. A visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdését ugyanezen irányelv 3. cikkének 6. pontjára figyelemmel kell értelmezni, amely utóbbi rendelkezés a beutazási tilalmakat „meghatározott időtartamra” elfogadott közigazgatási vagy bírósági határozatokként határozza meg. Ez álláspontom szerint kizárja a határozatlan időtartamú beutazási tilalmak elrendelésének lehetőségét.(71) A határozatlan időtartamú történeti beutazási tilalmak esetében szükség lehet arra, hogy a nemzeti hatóságok ismételten megvizsgálják az ügyiratokat a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése alapján, és a beutazási tilalom megfelelő határozott időtartamát állapítsák meg. A Bíróság előtt ugyanakkor nem hangzottak el érvek a beutazási tilalmak időtartamának hosszára vonatkozó lehetséges variációkat illetően, ezért e kérdésben nem foglalok állást.
78. Következtetésem szerint a nemzeti bíróság feladata a nemzeti eljárási szabályok alapján annak megállapítása, hogy a történeti beutazási tilalom elrendelésekor a nemzeti hatóságok értékelték‑e az érintett harmadik országbeli állampolgár személyes magatartását, és az alapján jutottak‑e arra a következtetésre, hogy komoly fenyegetést jelentett a közrendre nézve. Ebben az összefüggésben az a körülmény, hogy bűncselekmények elkövetése miatt számos korábbi büntetőítélet született, elegendő lehet a visszatérési irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerinti eltérésre való hivatkozáshoz, amennyiben ezek a büntetőítéletek az érintett személy részéről tanúsított meghatározott magatartásformára utalnak. A nemzeti bíróság feladata annak megállapítása, hogy a beutazási tilalom elrendelésére vonatkozó eljárást az alapvető jogokkal – mint az uniós jog általános elveivel – összhangban folytatták le.
Végkövetkeztetések
79. A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Hoge Raad der Nederlanden (holland legfelsőbb bíróság) által feltett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
– A beutazási tilalomnak a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanács irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerinti időtartama kezdő időpontjának azt az időpontot kell tekinteni, amikor a harmadik országbeli állampolgár ténylegesen elhagyja a tagállamok területét.
– A 2008/115 irányelv 11. cikke (2) bekezdésének utolsó mondatát úgy kell értelmezni, hogy a történeti beutazási tilalom az említett rendelkezésben előírt feltételek teljesülése esetén túllépheti az öt évre vonatkozó korlátozást. A nemzeti bíróság feladata a nemzeti eljárási szabályok alapján annak megállapítása, hogy a történeti beutazási tilalom elrendelésekor a nemzeti hatóságok értékelték‑e az érintett harmadik országbeli állampolgár személyes magatartását, és arra a következtetésre jutottak‑e, hogy komoly fenyegetést jelentett a közrendre nézve. Ebben az összefüggésben az a körülmény, hogy bűncselekmények elkövetése miatt számos korábbi büntetőítélet született, elegendő lehet a 2008/115 irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerinti eltérésre való hivatkozáshoz, amennyiben ezek a büntetőítéletek az érintett személy részéről tanúsított meghatározott magatartásformára utalnak. A nemzeti bíróság feladata annak megállapítása, hogy az eljárást az alapvető jogokkal – mint az uniós jog általános elveivel – összhangban folytatták le.