EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
6. oktoober 2015(*)
Eelotsusetaotlus – Århusi konventsioon – Direktiiv 2003/4/EÜ – Artiklid 5 ja 6 – Avalikkuse juurdepääs keskkonnateabele – Tasu keskkonnateabe andmise eest – Mõiste „mõõdukas” – Andmebaasi pidamise kulud ja üldkulud – Õiguskaitse kättesaadavus – Tasu kehtestava otsuse halduslik ja kohtulik kontroll
Kohtuasjas C‑71/14,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel First-tier Tribunal’i (General Regulatory Chamber, Information Rights) (esimese astme kohus, üldkoda, teabeõigused, Ühendkuningriik) 4. veebruari 2014. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 10. veebruaril 2014, menetluses
East Sussex County Council
versus
Information Commissioner,
menetluses osalesid:
Property Search Group,
Local Government Association,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president T. von Danwitz (ettekandja), kohtunikud C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász ja D. Šváby,
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. detsembri 2014. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– East Sussex County Council, esindajad: solicitor R. Cobb ja solicitor C. Brannigan ning N. Pleming, QC,
– Information Commissioner, esindajad: solicitor R. Bailey ja barrister A. Proops,
– Property Search Group, esindaja: N. Clayton,
– Local Government Association, esindaja: solicitor R. Cobb,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: L. Christie, keda abistasid barrister J. Maurici ja barrister S. Blackmore,
– Taani valitsus, esindajad: C. Thorning ja M. Wolff,
– Euroopa Komisjon, esindajad: L. Pignataro-Nolin, L. Armati ja J. Norris-Usher,
olles 16. aprilli 2015. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 41, lk 26; ELT eriväljaanne 15/07, lk 375) artikleid 5 ja 6.
2 Taotlus on esitatud East Sussex County Councili (Ida-Sussexi krahvkonna nõukogu, edaspidi „County Council”) ja Information Commissioneri (teabevolinik) vahelises kohtuvaidluses seoses viimase otsusega, millega tunnistati õigusvastaseks tasu, mida County Council nõudis kinnisvaraotsingutega tegelevalt äriühingult PSG Eastbourne talle keskkonnateabe andmise eest.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
3 Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonile kirjutati alla 25. juunil 1998 Århusis ning see kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, lk 1) (edaspidi „Århusi konventsioon”).
4 Selle konventsiooni artikkel 4 „Keskkonnainfo kättesaadavus” näeb lõikes 1 ette, et teatud erandite ja tingimuste juures peab iga konventsiooniosaline tagama, et avaliku võimu organid annavad siseriiklikke õigusakte järgides üldsusele neilt taotletud keskkonnainfot.
5 Århusi konventsiooni artikli 4 lõige 8 täpsustab:
„Konventsiooniosaline võib lubada oma avaliku võimu organil võtta info andmise eest mõistlikku tasu. Kui avaliku võimu organ kavatseb määrata info andmise eest tasu, teeb ta taotlejale teatavaks tasumäärad ning selgitab, millistel juhtudel neid kohaldatakse või nende kohaldamisest loobutakse, ja juhud, mil info andmine sõltub ettemaksust.”
6 Sama konventsiooni artikli 9 „Õigus pöörduda kohtusse” lõikes 1 on sätestatud:
„Konventsiooniosaline tagab oma õigussüsteemi raames, et igal isikul, kes leiab, et tema artikli 4 kohaselt esitatud teabenõuet on eiratud, osaliselt või täielikult ebaseaduslikult rahuldamata jäetud või sellele ebapiisavalt vastatud või seda muul viisil nimetatud artikliga vastuolus käsitletud, on juurdepääs vaidlustamise menetlusele kohtus või seaduse alusel loodud muus sõltumatus ja erapooletus asutuses.
Kui konventsiooniosaline näeb ette, et selline vaidlustamine toimub kohtus, peab ta ühtlasi tagama isikule juurdepääsu seadusega kehtestatud kiirele ja tõhusale, tasuta või odavale menetlusele teabenõude uuesti läbivaatamiseks avaliku võimu organis või muus sõltumatus ja erapooletus asutuses, mis ei ole kohus.
[...]”
Liidu õigus
Direktiiv 90/313/EMÜ
7 Nõukogu 7. juuni 1990. aasta direktiivi 90/313/EMÜ, mis käsitleb vaba juurdepääsu keskkonnateabele (EÜT L 158, lk 56; ELT eriväljaanne 15/01, lk 402), artiklis 5 on sätestatud:
„Liikmesriigid võivad kehtestada teabe andmise eest võetava maksu, kuid see peab olema mõõdukas.”
Direktiiv 2003/4
8 Direktiivi 2003/4 põhjendused 2 ja 18 on sõnastatud järgmiselt:
„(2) [...] Käesoleva direktiiviga laiendatakse olemasolevat juurdepääsu, mis kehtestati direktiiviga 90/313/EMÜ.
[...]
(18) Riigiasutustel peaks olema võimalik võtta tasu keskkonnateabe andmise eest, kuid see tasu peaks olema mõistlik. See tähendab, et üldjuhul ei tohi tasu ületada kõnealuste materjalide hankimise kulu. [...]”
9 Selle direktiivi artikli 1 punkt a sätestab:
„Käesoleva direktiivi eesmärgid on:
a) tagada juurdepääsu õigus riigiasutuste valduses või nende nimel mõne muu asutuse valduses olevale keskkonnateabele ning sätestada põhitingimused ja tegutsemiskord selle õiguse teostamiseks […].”
10 Direktiivi artikli 3 lõige 1 näeb ette:
„Liikmesriigid tagavad, et riigiasutused peavad vastavalt käesoleva direktiivi sätetele tegema nende valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabe kättesaadavaks igale taotlejale tema taotluse korral, ilma et ta peaks tõestama oma huvi.”
11 Direktiivi artikli 3 lõikes 5 on sätestatud:
„Käesoleva artikli kohaldamisel tagavad liikmesriigid, et:
[...]
c) oleks kindlaks määratud kord, mis tagab keskkonnateabele juurdepääsu õiguse tõhusa teostamise, näiteks:
– teabeametnike määramine,
– taotletava teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalike vahendite soetamine ja hooldamine,
– riigiasutuste või teabepunktide valduses oleva keskkonnateabe registrid ja nimekirjad selgete viidetega kohtadele, kust seda teavet võib leida.
[...]”
12 Direktiivi 2003/4 artiklis 5 „Tasud” on lõigetes 1 ja 2 sätestatud järgmist:
„1. Juurdepääs artikli 3 lõike 5 kohaselt asutatud ja hoitud avalikele registritele ja nimekirjadele ja nendes sisalduva teabega kohapeal tutvumine on tasuta.
2. Riigiasutused võivad kehtestada teabe andmise eest võetava tasu, kuid see peab olema mõõdukas.”
13 Direktiivi artiklis 6 „Õiguskaitse kättesaadavus” on lõigetes 1 ja 2 sätestatud järgmist:
„1. Liikmesriigid tagavad, et igal taotlejal, kes leiab, et tema taotlust on eiratud, taotlus on põhjendamatult (kas tervikuna või osaliselt) tagasi lükatud, vastus taotlusele on ebapiisav või on selle menetlemisel rikutud muul viisil artiklite 3‐5 sätteid, on juurdepääs menetlusele, mille käigus saab riigiasutuse tegevuse või tegevusetuse uuesti läbi vaadata kas selles samas või muus riigiasutuses või et taotluse vaataks uuesti halduskorras läbi seaduslikult asutatud sõltumatu ja erapooletu organ. Iga nimetatud menetlus peab olema kiire ja kas tasuta või väikese tasu eest.
2. Lisaks lõikes 1 nimetatud läbivaatamise korrale tagavad liikmesriigid, et taotlejal oleks juurdepääs läbivaatamismenetlusele kohtu või muu seaduslikult asutatud sõltumatu ja erapooletu organi ees, kus vaadatakse kõnealuse riigiasutuse tegevus või tegevusetus uuesti läbi ning kelle otsused võivad olla lõplikud. Lisaks võivad liikmesriigid sätestada, et teabe avalikustamise tõttu süüdistatavatele kolmandatele isikutele oleks õiguskaitsevahendid samuti kättesaadavad.”
Ühendkuningriigi õigus
14 Environmental Information Regulations 2004 (keskkonnateabe määrus, edaspidi „EIR 2004”) eesmärk on võtta direktiiv 2003/4 üle siseriiklikusse õigusesse.
15 EIR 2004 artikli 8 lõigetes 1‐3 on sätestatud:
„1. Lõigetes 2–8 sätestatut arvestades võib ametiasutus keskkonnateavet kättesaadavaks tehes […] nõuda taotlejalt selle eest tasu.
2. Ametiasutusel ei ole õigust taotlejalt tasu nõuda:
a) tema peetavate keskkonnateabe avalike registrite või nimekirjadega tutvumise eest; ega
b) taotletud teabega tutvumise eest kohas, kus ametiasutus seda võimaldab.
3. Tasu lõike 1 tähenduses ei tohi ületada summat, mida ametiasutus peab mõistlikuks.”
16 Vastavalt 2000. aasta teabevabaduse seaduse artikli 50 lõikele 1 (mida on muudetud EIR 2004 artikliga 18) võib huvitatud isik pöörduda Information Commissioneri poole ja taotleda otsust selle kohta, kas puudutatud ametiasutus on menetlenud tema teabenõuet vastavalt EIR 2004 nõuetele.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
17 Kinnisvaraotsingutega tegelev äriühing PSG Eastbourne esitas kinnisvaratehingu raames nõude keskkonnateabe saamiseks County Councilile, et edastada saadud teave kaubanduslikul eesmärgil sellest tehingust huvitatud isikutele. County Council saab tihti selliseid nõudeid, mida nimetatakse ka kinnisvarapäringuteks; ta esitas taotletud teabe ja nõudis sisse erinevad tasud kogusummas 17 Suurbritannia naelsterlingut (GBP) (umbes 23 eurot), kohaldades standardiseeritud tasumäärade tabelit. Nagu ilmneb eelotsusetaotluse C lisast, on nende tasude suuruseks 1‐4,5 GBP-d (umbes 1‐6 eurot).
18 Kinnisvarapäringutele vastamiseks kasutatud andmetest suurt osa käitleb ja korraldab County Councili teabeüksus andmebaasis, mis hõlmab nii elektroonilisel kujul kui ka paberkandjal andmeid. Andmebaasi kasutavad ka County Councili teised allüksused eri ülesannete täitmiseks.
19 County Councili tasumäärade tabel seostab igat tüüpi teabega kindlasummalise kulu, mida kohaldatakse ühetaoliselt, sõltumata nõude esitajast. County Council arvutas need kulud tunnitasu põhjal, võttes arvesse aega, mis kulub „teabeüksusel” andmebaasi pidamiseks ja individuaalsetele teabenõuetele vastamiseks. Vastavalt County Councili praktikale peavad siinses asjas nõutud tasud katma kõik kulud, mis sellel asutusel tekkisid nende kahe ülesande täitmiseks, ilma et ta saaks kasumit. Tasude summa kindlaksmääramiseks arvestatav tunnitasu hõlmab nii personali töötasu kui ka osa üldkulude katteks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on üldkulude arvestamine nende tasude arvutamisel kooskõlas tavapäraste raamatupidamisarvestuse põhimõtetega.
20 PSG Eastbourne esitas County Councili poolt nõutud tasudega seoses kaebuse Information Commissionerile, kes tegi otsuse, milles tunnistas, et need tasud ei olnud kooskõlas EIR 2004 artikli 8 lõikega 3, kuna hõlmasid muid kulusid kui posti-, koopia- või muud kulud, mis on seotud taotletud teabe andmisega.
21 County Council, keda toetab Local Government Association (kohalike omavalitsusüksuste ühing), esitas selle otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, väites, et tema tabelis esitatud tasud on seaduspärased ega ületa mõistlikku summat. Information Commissioner, keda toetas Property Search Group, väidab seevastu, et direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikega 2 on vastuolus see, kui selliste tasude arvutamisel võetakse arvesse andmebaasi pidamisega seotud kulusid ja üldkulusid. Information Commissioner tunnistas siiski direktiivi 2003/4 ettevalmistavate materjalide põhjal, et selle artikli alusel nõutavad tasud ei ole piiratud tekkinud kuludega, vaid võivad hõlmata ka kulusid, mis on seotud ajaga, mis personalil kulub, et vastata üksikutele teabenõuetele.
22 Eelotsusetaotluse esitanud kohus oli küll selle hinnanguga nõus, kuid leidis siiski, et County Councili tabelis esitatud tasud ei ole laadilt sellised, et need heidutaksid kedagi taotlemast keskkonnateavet kinnisvarapäringu eripärases kontekstis, võttes arvesse kõnealuste tehingute hinda.
23 Lisaks leidis see kohus, et County Councili poolt tasude arvutamine oli ekslik, kuna hõlmas County Councili andmebaasi pidamisega seotud personali aastaseid üldkulusid, ehkki selle andmebaasi teatud osasid peetakse ühtlasi ka muuks otstarbeks kui individuaalsetele teabenõuetele vastamiseks. Seetõttu järeldas ta, et ainult osa selle andmebaasi pidamise kuludest oleks tulnud lisada tasude arvutamisse.
24 Siiski küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 2 kohaselt võib tasude arvutamisse lisada osa County Councili andmebaasi pidamisega seotud kuludest ja üldkuludest, mis on seotud tema personali ajaga, mis kulub selle andmebaasi pidamisele ja individuaalsetele teabenõuetele vastamisele.
25 Lisaks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, mis ulatusega on halduslik ja kohtulik kohtroll, mis on ette nähtud direktiivi 2003/4 artikli 6 lõigetes 1 ja 2 seoses tasu mõõdukusega, võttes arvesse, et sellel küsimusel ei tarvitse olla tegelikku mõju põhikohtuasja lahendile. Sellega seoses toob kohus välja, et EIR 2004 artikli 8 lõike 3 sõnastus, mida tõlgendatakse kooskõlas Inglise haldusõiguse põhimõtetega, piirab kõnealuse asutuse tehtud otsuse üle toimuva kontrolli vaid küsimusega, kas otsus ise on ebamõistlik, see tähendab ebaloogiline, ebaseaduslik või ebaõiglane, kusjuures ametiasutuse asjaomaste faktiliste järelduste kontrollimine on võimalik väga piiratud ulatuses.
26 Selles olukorras otsustas First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kuidas tuleb tõlgendada direktiivi 2003/4 artikli 5 lõiget 2 ja konkreetselt, kas teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest võetav mõõdukas tasu võib sisaldada:
a) osa sellise andmebaasi pidamise kulust, mida ametiasutus kasutab seda liiki teabenõuetele vastamiseks;
b) personalil kuluva ajaga seonduvat üldkulu, mida on tasu määramisel nõuetekohaselt arvesse võetud?
2. Kas direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikega 2 ja artikliga 6 on kooskõlas, kui liikmesriik näeb oma õiguses ette, et ametiasutus võib keskkonnateabe andmise eest võtta tasu, mis „ei [ületa] summat, mida ametiasutus peab mõistlikuks”, kui ametiasutuse otsus selle kohta, mis on „mõistlik summa”, allub Inglise õiguse kohaselt halduslikule ja kohtulikule kontrollile?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
27 Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotlus esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2003/4 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest nõutav tasu võib sisaldada osa sellise andmebaasi pidamise kulust, nagu põhikohtuasjas käsitletud ja mida ametiasutus kasutab selleks otstarbeks, ning üldkulu, mis seondub ajaga, mis ametiasutuse personalil kulub esiteks selle andmebaasi pidamisele ja teiseks individuaalsetele teabenõuetele vastamisele, mida on selle tasu määramisel nõuetekohaselt arvesse võetud.
28 Direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikes 2 on märgitud, et riigiasutused võivad kehtestada keskkonnateabe andmise eest võetava tasu, kuid see peab olema mõõdukas.
29 Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 44 ja 46, paneb see säte tasu kehtestamisele kaks tingimust. Esiteks peavad kõik elemendid, mille põhjal tasu summa arvutatakse, puudutama taotletud keskkonnateabe „andmist”. Teiseks, kui esimene tingimus on täidetud, peab tasu kogusumma olema „mõõdukas”.
30 Esiteks tuleb seetõttu hinnata, kas kulud, mis on seotud sellise andmebaasi pidamisega, nagu põhikohtuasjas käsitletud ja mida kasutatakse keskkonnateabe andmiseks, ning üldkulu, mis seondub ajaga, mis ametiasutuse personalil kulub esiteks selle andmebaasi pidamisele ja teiseks individuaalsetele teabenõuetele vastamisele, kujutavad endast elemente, mis on seotud keskkonnateabe „andmisega”.
31 Et määrata kindlaks, mis on keskkonnateabe „andmine” direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 2 tähenduses, tuleb arvesse võtta selle sätte suhet direktiivi artikli 5 lõikega 1.
32 Sellega seoses tuleb märkida, et direktiiv 2003/4 eristab ühelt poolt keskkonnateabe „andmist”, mille eest ametiasutused võivad nõuda tasu direktiivi artikli 5 lõike 2 alusel, ja teiseks „juurdepääsu” direktiivi artikli 3 lõike 5 kohaselt asutatud ja hoitud avalikele registritele ja nimekirjadele ja nendes sisalduva teabega „kohapeal tutvumist”, mis on direktiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt tasuta.
33 Nimelt viitab direktiivi 2003/4 artikli 5 lõige 1 sama direktiivi artikli 3 lõikele 5. Selle artikli 3 lõike 5 punktis c on märgitud, et liikmesriigid tagavad, et oleks kindlaks määratud kord, mis tagab selles artiklis käsitletud teabele juurdepääsu õiguse tõhusa teostamise. Selle tarvis tuuakse näitena välja eelkõige „taotletava teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalike vahendite soetamine ja hooldamine” ning „riigiasutuste või teabepunktide valduses oleva keskkonnateabe registrid ja nimekirjad selgete viidetega kohtadele, kust seda teavet võib leida”.
34 Niisiis ilmneb direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikest 1 koostoimes sama direktiivi artikli 3 lõike 5 punktiga c, et liikmesriikidel on kohustus asutada ja hoida riigiasutuste või teabepunktide valduses oleva keskkonnateabe registreid ja nimekirju ning soetada ja hooldada selle teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalikke vahendeid; samuti on neil kohustus võimaldada tasuta juurdepääs neile registritele, nimekirjadele ja teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalikele vahenditele.
35 Tasuta juurdepääs nendele registritele, nimekirjadele ja teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalikele vahenditele, mis on ette nähtud direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikes 1, peab olema aluseks, et piiritleda direktiivi artikli 5 lõikes 2 toodud mõistet keskkonnateabe „andmine”, mille eest omakorda võib tasu võtta.
36 Sellest tuleneb, et põhimõtteliselt seonduvad üksnes sellised kulud, mis ei tulene nende registrite ja nimekirjade asutamisest ja hoidmisest ning teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalike vahendite soetamisest ja hooldamisest, keskkonnateabe „andmisega” ning siseriiklikud ametiasutused võivad üksnes nende kuludega seoses nõuda tasu direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 2 alusel.
37 Seetõttu ei saa keskkonnateabe „andmise” tasu arvutamisel arvestada kulusid, mis on seotud andmebaasi pidamisega, mida ametiasutus kasutab, et vastata keskkonnateabe nõuetele.
38 Nimelt, vastavalt direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 1 ja sama direktiivi artikli 5 lõike 2 vahelisele suhtele, mis toodi välja käesoleva kohtuotsuse punktides 31‐35, on sellised kulud seotud registrite ja nimekirjade asutamise ja hoidmisega ning teabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalike vahendite soetamise ja hooldamisega, mille kulusid ei saa sisse nõuda vastavalt direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikele 1 koostoimes sama direktivi artikli 3 lõike 5 punktiga c. Oleks vastuoluline, kui ametiasutused võiks need kulud sisse nõuda isikutelt, kes on esitanud teabenõuded direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 2 alusel, samas kui andmebaasis sisalduva teabega kohapeal tutvumine on selle direktiivi artikli 5 lõike 1 alusel tasuta.
39 Seevastu keskkonnateabe „andmisega” seotud kulud, mida võib sisse nõuda vastavalt direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikele 2, ei sisalda mitte üksnes posti- ja koopiakulusid, vaid samuti kulu, mis seondub ajaga, mis ametiasutuse personalil kulub, et vastata individuaalsele teabenõudele ja mis hõlmab eelkõige aega, mis kulub kõnealuse teabe otsimisele ja taotletud vormi panemisele. Need kulud ei tulene nimelt valduses oleva keskkonnateabe registrite ja nimekirjade asutamisest ja hoidmisest ega keskkonnateabe säilitamiseks ja sellega tutvumiseks vajalike vahendite soetamisest ja hooldamisest. Seda järeldust kinnitab muu hulgas ka direktiivi põhjendus 18, mille kohaselt ei tohi see tasu üldjuhul ületada kõnealuste materjalide hankimise „kulu”.
40 Arvestades mõiste „kulu” kasutamist nimetatud põhjenduses, tuleb märkida, et üldkulud, mida on nõuetekohaselt arvesse võetud, võivad üldiselt olla lisatud direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikes 2 sätestatud tasu arvutamisse. Nimelt, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, vastab üldkulude lisamine selle tasu arvestusse tavapärastele raamatupidamisarvestuse põhimõtetele. Siiski saab neid kulusid lisada selle tasu arvutamisse üksnes siis, kui need on omistatavad mingile sellisele kulu elemendile, mis on seotud keskkonnateabe „andmisega”.
41 Arvestades asjaolu, et aeg, mis asjaomase ametiasutuse personalil kulub individuaalsetele teabenõuetele vastamiseks, kuulub keskkonnateabe „andmise” alla, nagu sedastati käesoleva otsuse punktis 39, siis võib üldkulude selle osa, mis seondub selle ajaga, samuti lisada direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikes 2 toodud tasu arvutamisse. Seevastu ei ole see nii üldkulude selle osaga, mis on omistatav ajale, mis personalil kulub sellise andmebaasi asutamisele ja hoidmisele, mida ametiasutus kasutab teabenõuetele vastamiseks.
42 Mis puudutab teiseks direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikes 2 sätestatud teist tingimust, et selles artiklis ette nähtud tasu kogusumma peab olema mõõdukas, siis ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, mis puudutab direktiivi 90/313 artiklit 5 ja mis on endiselt asjassepuutuv direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 2 kohaldamisel, et tuleb välistada mõiste „mõõdukas” mis tahes tõlgendus, mis võiks omada heidutavat mõju teavet soovivatele isikutele või piirata nende teabele juurdepääsu õigust (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑217/97, EU:C:1999:395, punkt 47).
43 Hindamaks, kas direktiivi 2003/4 artikli 5 lõike 2 alusel nõutaval tasul on heidutav mõju, tuleb arvesse võtta nii teabe taotleja majanduslikku olukorda kui ka üldist huvi, mis on seotud keskkonnakaitsega. See hinnang ei saa seega piirduda üksnes huvitatud isiku majandusliku olukorraga, vaid peab tuginema ka selle tasu summa objektiivsele analüüsile. Niisiis ei tohi see tasu ületada huvitatud isiku rahalisi võimalusi ega mingil juhul olla objektiivselt ebamõõdukas.
44 Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et asjaomaste tehingute hinda arvestades ei ole County Councili kehtestatud tasud kinnisvarapäringute eripärases kontekstis heidutavad, tuleb niisiis järeldada, et pelk asjaolu, et need tasud ei ole heidutavad kinnisvaratehingutega seotud isikute majanduslikku olukorda arvestades, ei võta ametiasutuselt kohustust tagada ka see, et need tasud ei ole ebamõõdukad üldsusele, võttes arvesse keskkonnakaitsega seotud üldist huvi. Ilma et see mõjutaks eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt teostatavat kontrolli, ei näi sellised tasud, nagu põhikohtuasjas käsitletud, mida mainiti käesoleva kohtuotsuse punktis 17 ja mida tuleb lisaks vähendada, et välistada andmebaasi loomise ja pidamise kulud, siiski olevat ebamõõdukad.
45 Kõiki eelnevaid kaalutlusi silmas pidades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2003/4 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest nõutav tasu ei või sisaldada mingitki osa sellise andmebaasi pidamise kulust, nagu põhikohtuasjas käsitletud ja mida ametiasutus kasutab selleks otstarbeks, kuid võib sisaldada üldkulu, mis seondub ajaga, mis ametiasutuse personalil kulub individuaalsetele teabenõuetele vastamisele, mida on selle tasu määramisel nõuetekohaselt arvesse võetud, tingimusel et selle tasu kogusumma on mõõdukas.
Teine küsimus
46 Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2003/4 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest kehtestatud tasu mõõdukuse üle toimub vaid piiratud halduslik ja kohtulik kontroll, nagu on ette nähtud Inglise õiguses.
Vastuvõetavus
47 Euroopa Komisjonil ja Ühendkuningriigi valitsusel on kahtlused teise küsimuse vastuvõetavuses, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et sellel küsimusel ei tarvitse olla tegelikku mõju põhikohtuasja lahendile.
48 Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika järgi on ELTL artiklis 267 sätestatud menetlus Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute koostöö vahend, mille raames eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamise küsimused, mille siseriiklik kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille täpsuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on asjakohased. Euroopa Kohus võib siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotlusele vastamast keelduda vaid siis, kui on ilmne, et taotletav liidu õiguse tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (vt selle kohta kohtuotsus Fish Legal ja Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punktid 29 ja 30).
49 Üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlus, kas keskkonnateabe andmise eest määratud tasu mõõduka laadi haldusliku ja kohtuliku kontrolli ulatusel on tegelik mõju kohtuasja lahendile, ei ole piisav, et oleks ilmne, et teise küsimusega taotletud liidu õiguse tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja esemega või et see puudutab hüpoteetilist probleemi. See küsimus on seega vastuvõetav.
Sisulised küsimused
50 Direktiivi 2003/4 artikli 6 lõikes 1 on sisuliselt märgitud, et liikmesriigid tagavad, et igal taotlejal on juurdepääs menetlusele, mille käigus saab riigiasutuse tegevuse või tegevusetuse uuesti läbi vaadata kas selles samas või muus riigiasutuses, või et taotluse vaataks uuesti halduskorras läbi seaduslikult asutatud sõltumatu ja erapooletu organ.
51 Sama artikli lõikes 2 on sätestatud sisuliselt, et liikmesriigid tagavad, et taotlejal oleks juurdepääs läbivaatamismenetlusele kohtu või muu seaduslikult asutatud sõltumatu ja erapooletu organi ees, kus vaadatakse kõnealuse riigiasutuse tegevus või tegevusetus uuesti läbi ning kelle otsused võivad olla lõplikud.
52 Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et vastavat valdkonda reguleerivate liidu õigusnormide puudumisel tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kindlaks määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid selliste õiguskaitsevahendite osas, mille eesmärk on tagada nende õiguste kaitse, mis tulenevad õigussubjektidele liidu õigusest; need menetlusnormid ei tohi olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike õiguskaitsevahendite puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte) (kohtuotsus Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika). Viimati nimetatud põhimõttega seoses tuleb samuti meelde tuletada, et Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 näeb ette õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile erapooletus kohtus (vt selle kohta kohtuotsus Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
53 Direktiivi 2003/4 artikli 6 lõikes 1 kasutatud mõisted „uuesti läbi vaadata” ja „taotluse vaataks uuesti halduskorras läbi” ning sama artikli lõikes 2 kasutatud mõiste „vaadatakse […] uuesti läbi” ei määra ära selle direktiiviga nõutud haldusliku ja kohtuliku kontrolli ulatust. Kuna liidu õiguses ei ole selle kohta täpsustusi, siis peab selle ulatuse kindlaksmääramine toimuma siseriiklikus õiguskorras, tagades võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte järgimise.
54 Mis puudutab võrdväärsuse põhimõtet, siis tuleb märkida, et Euroopa Kohtule esitatud toimikus ei ole ühtegi asjaolu, mis võimaldaks järeldada, et Inglise õiguses selliste õiguste kaitseks, mis tulenevad õigussubjektidele liidu õigusest, ette nähtud õiguskaitsevahendite puhul on menetlusnormid ebasoodsamad kui samalaadsete õiguskaitsevahendite puhul, mis on ette nähtud siseriiklikest normidest õigussubjektidele tulenevate õiguste kaitseks.
55 Mis puudutab tõhususe põhimõtet, siis nõuab see siinses asjas, et direktiivist 2003/4 teabe taotlejatele tulenevate õiguste kaitse ei sõltuks tingimustest, mis muudaks praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks nende õiguste kasutamise.
56 Selles kontekstis tuleb meenutada, et direktiivi 2003/4 vastu võttes soovis liidu seadusandja tagada liidu õiguse kooskõla Århusi konventsiooniga, nähes ette üldise korra, mille eesmärk on tagada, et igal liikmesriigi füüsilisel või juriidilisel isikul on õigus tutvuda riigiasutuste valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabega, ilma et see isik peaks tõestama oma huvi (kohtuotsus Fish Legal ja Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika). Sellise teabe andmise eest kehtestatud tasu üle tõhusa haldusliku ja kohtuliku kontrolli olemasolu on lahutamatult seotud selle eesmärgi saavutamisega. Lisaks peab see kontroll tingimata puudutama küsimust, kas ametiasutus on järginud direktiivi artikli 5 lõikes 2 toodud kahte tingimust, mis on esile toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 29.
57 Käesolevas asjas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et EIR 2004 artikli 8 lõike 3 sõnastus, mida tõlgendatakse kooskõlas Inglise haldusõiguse põhimõtetega, piirab kõnealuse asutuse tehtud otsuse üle toimuva haldusliku ja kohtuliku kontrolli vaid küsimusega, kas otsus ise on ebaloogiline, ebaseaduslik või ebaõiglane, kusjuures ametiasutuse asjaomaste faktiliste järelduste kontrollimine on võimalik väga piiratud ulatuses.
58 Sellega seoses järeldas Euroopa Kohus, et liidu õiguskorrast tulenevate õiguste kasutamist ei ole muudetud praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks pelgalt sellega, et ametiasutuste otsuste kohtuliku kontrolli menetlus ei võimalda nende otsuste terviklikku kontrolli. Siiski tuleneb sellest samast kohtupraktikast, et siseriiklik kohtuliku kontrolli menetlus peab igal juhul võimaldama selle otsuse peale esitatud tühistamisnõuet menetleval kohtul tõhusalt kohaldada selle seaduslikkuse järelevalve raames asjakohaseid liidu õiguse põhimõtteid ja norme (vt selle kohta kohtuotsused Upjohn, C‑120/97, EU:C:1999:14, punktid 30, 35 ja 36, ning HLH Warenvertrieb ja Orthica, C‑211/03, C‑299/03 ja C‑316/03‐C‑318/03, EU:C:2005:370, punktid 75‐77). Seega on piiratud kohtulik kontroll teatud faktiliste küsimuste hindamisel kooskõlas liidu õigusega, tingimusel et see võimaldab sellise otsuse tühistamisnõuet menetleval kohtul tõhusalt kohaldada otsuse seaduslikkuse järelevalve raames asjakohaseid liidu õiguse põhimõtteid ja norme (vt selle kohta kohtuotsus HLH Warenvertrieb ja Orthica, C‑211/03, C‑299/03 ja C‑316/03‐C‑318/03, EU:C:2005:370, punkt 79).
59 Igal juhul tuleb täpsustada, et nii küsimus, kas kulu element puudutab taotletud teabe „andmist” ja kas seda võib seetõttu võtta kehtestatud tasu arvutamisel arvesse, kui ka küsimus, kas tasu kogusumma on mõõdukas, on liidu õiguse küsimused. Neile tuleb kohaldada halduslikku ja kohtulikku kontrolli, mida tehakse objektiivsete asjaolude põhjal ja mis suudavad tagada direktiivi 2003/4 artikli 5 lõikest 2 tuleneva tingimuste täieliku järgimise.
60 Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima, kas eespool nimetatud nõuded on põhikohtuasjas täidetud, ja vajaduse korral tõlgendama siseriiklikku õigust nende nõuete alusel.
61 Eelnevate tähelepanekute alusel tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2003/4 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest kehtestatud tasu mõõduka laadi üle toimub vaid piiratud halduslik ja kohtulik kontroll, nagu on ette nähtud Inglise õiguses; tingimusel, et see kontroll toimub objektiivsete asjaolude põhjal ja puudutab kooskõlas võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega küsimust, kas selle tasu kehtestanud ametiasutus järgis direktiivi artikli 5 lõikes 2 esitatud tingimusi; seda peab aga eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama.
Kohtukulud
62 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest nõutav tasu ei või sisaldada mingitki osa sellise andmebaasi pidamise kulust, nagu põhikohtuasjas käsitletud ja mida ametiasutus kasutab selleks otstarbeks, kuid võib sisaldada üldkulu, mis seondub ajaga, mis ametiasutuse personalil kulub individuaalsetele teabenõuetele vastamisele, mida on selle tasu määramisel nõuetekohaselt arvesse võetud, tingimusel et selle tasu kogusumma on mõõdukas.
2. Direktiivi 2003/4 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt teatavat liiki keskkonnateabe andmise eest kehtestatud tasu mõõduka laadi üle toimub vaid piiratud halduslik ja kohtulik kontroll, nagu on ette nähtud Inglise õiguses; tingimusel, et see kontroll toimub objektiivsete asjaolude põhjal ja puudutab kooskõlas võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega küsimust, kas selle tasu kehtestanud ametiasutus järgis direktiivi artikli 5 lõikes 2 esitatud tingimusi; seda peab aga eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama.
Allkirjad