Věc T‑199/14 R
(zveřejnění formou výňatků)
Vanbreda Risk & Benefits
v.
Evropská komise
„Řízení o předběžných opatřeních – Veřejné zakázky na služby – Zadávací řízení – Poskytování služeb pojistného krytí majetku a osob – Odmítnutí nabídky uchazeče – Návrh na odklad vykonatelnosti – Přípustnost – Fumus boni iuris – Naléhavost – Vážení zájmů“
Shrnutí – usnesení předsedy Tribunálu ze dne 4. prosince 2014
1. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Předběžná opatření – Podmínky nařízení – Řízení o předběžných opatřeních ve věcech týkajících se veřejných zakázek – Přihlédnutí ke zvláštní úloze řízení o předběžných opatřeních k zajištění účinné soudní ochrany (Článek 256 odst. 1 SFEU, články 278 SFEU a 279 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; jednací řád Tribunálu, čl. 104 odst. 1; nařízení Komise č. 1268/2012, bod 40 odůvodnění; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66, bod 3 odůvodnění, a směrnice 2014/24, čl. 91 odst. 2; směrnice Rady 89/665, body 1 až 5 odůvodnění a čl. 2 odst. 1)
2. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Podmínky nařízení – Fumus boni iuris – Prima facie posouzení žalobních důvodů uplatňovaných na podporu žaloby v hlavním řízení – Rozsah – Neexistence zákazu důkladného posouzení (Článek 256 odst. 1 SFEU, články 278 SFEU a 279 SFEU)
3. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Podmínky nařízení – Fumus boni iuris – Prima facie posouzení žalobních důvodů uvedených na podporu žaloby v hlavním řízení – Žaloba proti rozhodnutí Komise, kterým byla odmítnuta nabídka uchazeče o veřejnou zakázku – Žalobní důvod vycházející z toho, že rozhodnutí o připuštění pojišťovacího makléře k účasti v zadávacím řízení jako jediného uchazeče zmocněného pojišťovnami je protiprávní – Žalobní důvod, který prima facie nepostrádá opodstatnění (Články 278 SFEU a 279 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012; nařízení Komise č. 1268/2012)
4. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Podmínky nařízení – Fumus boni iuris – Prima facie posouzení žalobních důvodů uvedených na podporu žaloby v hlavním řízení – Žaloba proti rozhodnutí Komise, kterým byla odmítnuta nabídka uchazeče o veřejnou zakázku – Žalobní důvod vycházející z protiprávní změny nabídky úspěšného uchazeče po otevření nabídek – Žalobní důvod, který prima facie nepostrádá opodstatnění (Články 278 SFEU a 279 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012, čl. 112 odst. 1; nařízení Komise č. 1268/2012, článek 160)
5. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Podmínky nařízení – Naléhavost – Posouzení ve sporech v oblasti zadávání veřejných zakázek – Vážná újma – Dostatečnost v případě zvláště závažného fumus boni iuris spočívajícího ve zjevné a závažné protiprávnosti
(Články 278 SFEU a 279 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)
1. V rámci uplatnění pravidel použitelných na návrhy na předběžné opatření je třeba přihlédnout ke zvláštní úloze řízení o předběžných opatřeních ve věcech veřejných zakázek. V tomto ohledu je třeba přihlédnout též k právnímu rámci použitelnému na řízení o veřejných zakázkách veřejných zadavatelů členských států, který zavedl zákonodárce Evropské unie. Jak konkrétně uvádí bod 40 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci č. 1268/2012 o prováděcích pravidlech k nařízení č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie, ve spojení s čl. 91 odst. 2 směrnice 2014/24 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18, hmotněprávní předpisy k zadávání veřejných zakázek by konkrétně měly vycházet ze směrnice 2014/24.
Navíc jak uvádí první tři body odůvodnění směrnice 89/665 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, jakož i bod 3 odůvodnění směrnice 2007/66, kterou se mění směrnice 89/665 a 92/13, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek, k zajištění účinného uplatňování uvedených předpisů považoval zákonodárce za nezbytné zavést soubor procesních pravidel, která by poskytovala rychlé opravné prostředky ve stadiu, kdy lze ještě protiprávní jednání smysluplně napravit. Jak je dále patrné z druhého, třetího a pátého bodu odůvodnění a z čl. 2 odst. 1 směrnice 89/665, předběžná opatření jsou ve zvláštním kontextu zadávacích řízení pokládána nejen za prostředek k přerušení zadávacího řízení, ale přinejmenším do stejné míry za prostředek k nápravě protiprávního jednání, o němž by jinak bylo rozhodováno v řízení ve věci samé.
Dopad výše uvedených konstatování na výkon pravomoci soudce příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních je třeba zohlednit z důvodu, že účelem opatření podle kapitoly 1 hlavy III jednacího řádu je stejně jako na vnitrostátní úrovni zajistit v zadávacích řízeních účinnou soudní ochranu, pokud jde o uplatňování předpisů pro zadávání veřejných zakázek, jež v zásadě vycházejí ze směrnice 2014/24, unijními orgány a institucemi, a dále podle obecné interpretační zásady, jak je uplatňována v judikatuře Soudního dvora, tyto směrnice zdůrazňují existenci základní zásady unijního práva veřejných zakázek, kterou je účinná soudní ochrana uchazečů, jejíž zvláštní význam plyne z judikatury Soudního dvora a která je zaručena článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie.
Je tedy sice nesporné, že Tribunál zamítne jako nerelevantní žalobní důvod vycházející z porušení ustanovení směrnice o veřejných zakázkách, která je již pojmově určena členským státům, ze strany unijního orgánu, avšak unijnímu soudu není bráněno v tom, aby zohlednil výraz obecných zásad unijního práva, který daný unijní akt obsahuje. V projednávané věci přitom směrnice přijaté v oblasti veřejných zakázek v tomto ohledu pouze odrážejí prvořadou povahu práva na účinnou soudní ochranu v této oblasti.
(viz body 16–20)
2. Pokud jde o podmínku týkající se existence fumus boni iuris, je tato podmínka splněna tehdy, pokud ve stádiu řízení o předběžných opatřeních existuje zásadní právní problém, jehož řešení není zjevné, takže žaloba prima facie nepostrádá relevantní opodstatnění. Vzhledem k tomu, že účelem řízení o předběžných opatřeních je zaručit plnou účinnost budoucího konečného rozhodnutí, aby bylo zabráněno mezeře v právní ochraně zajišťované unijními soudy, musí se totiž soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních omezit na posouzení prima facie opodstatněnosti důvodů uplatněných v rámci sporu ve věci samé za účelem prokázání, zda existuje dostatečně vysoká pravděpodobnost úspěchu žaloby.
Je sice pravda, že v řízení o předběžných opatřeních není soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních zpravidla povinen provést tak důkladné posouzení jako v řízení ve věci samé, tento závěr však nelze vykládat tak, že je důkladné posouzení zcela zakázáno.
(viz body 22, 23)
3. Existenci zvláště závažného fumus boni iuris je třeba shledat tehdy, když veřejný zadavatel připustil pojišťovacího makléře k účasti v zadávacím řízení na udělení veřejné zakázky na poskytování služeb pojistného krytí majetku a osob jako jediného uchazeče zmocněného pojišťovnami, což umožňuje vyhodnotit jeho nabídku bez ohledu na hospodářskou a finanční kapacitu pojišťoven, které v konečném důsledku budou krýt zajištěné riziko, na rozdíl od všech jiných případů výslovně uvedených v zadávací dokumentaci, aniž se toto rozlišování jeví jako objektivně odůvodněné z hlediska struktury daného systému. Na jedné straně se ověření předností nabídky hodnotící komisí z hlediska podmínek stanovených v zadávací dokumentaci stává prima facie iluzorním a na druhé straně je tomuto makléři umožněno, aby případně získal konkurenční výhodu oproti ostatním uchazečům.
(viz body 75, 81)
4. Existenci zvláště závažného fumus boni iuris je třeba shledat tehdy, když původní nabídka podaná úspěšným uchazečem byla prima facie protiprávně změněna z hlediska čl. 112 odst. 1 finančního nařízení a článku 160 nařízení v přenesené pravomoci č. 1268/2012 o prováděcích pravidlech k nařízení č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla, čímž byla porušena zásada rovného zacházení s uchazeči použitelná v oblasti unijního práva veřejných zakázek.
(viz bod 120)
5. V rámci sporů v oblasti zadávání veřejných zakázek je tedy třeba dospět k závěru, že prokáže-li vyloučený uchazeč existenci zvláště závažného fumus boni iuris, nelze od něj vyžadovat, aby prokázal, že by mu zamítnutí jeho návrhu na předběžná opatření mohlo způsobit nenapravitelnou újmu, neboť jinak by došlo k nepřiměřenému a neoprávněnému zásahu do práva na účinnou soudní ochranu, které mu zaručuje článek 47 Listiny základních práv Evropské unie. Takový fumus boni iuris je dán tehdy, pokud vše nasvědčuje existenci dostatečně zjevného a závažného protiprávního jednání, jehož účinkům nebo prodloužení jeho účinků musí být neprodleně zamezeno, ledaže tomu v konečném důsledku brání vážení proti sobě stojících zájmů. Za takovýchto mimořádných okolností stačí ke splnění podmínky naléhavosti pouhý důkaz o vážnosti újmy, která by vznikla, pokud by odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí nebyl nařízen, s přihlédnutím k potřebě zbavit takovéto protiprávní jednání jeho účinků.
Uplatní-li se povinnost prokázat vznik nenapravitelné újmy v rámci návrhu na odklad vykonatelnosti rozhodnutí o zadání veřejné zakázky na případ vyloučeného uchazeče, může být tato povinnost splněna jen s nadměrnými obtížemi. Uvedený výsledek je však neslučitelný s požadavky plynoucími z účinné předběžné ochrany, která musí být zaručena v oblasti veřejných zakázek. Kromě toho porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek vede nejen k nepříznivým účinkům ve vztahu k vyloučeným uchazečům, nýbrž může též narušit ochranu unijních finančních zájmů. V těchto sporech je tedy třeba zaujmout nový přístup přizpůsobený jejich zvláštnosti, který vyloučenému uchazeči umožní prokázat naléhavost jiným způsobem než prokázáním, že za všech okolností existuje bezprostřední riziko vzniku nenapravitelné újmy.
V této souvislosti je zaprvé třeba připomenout, že soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních nemůže podmínku týkající se nenapravitelnosti újmy – ani ostatně vážnosti tvrzené újmy – uplatňovat mechanicky a nepružně, ale musí zohlednit konkrétní okolnosti každé věci. Zadruhé, soudci příslušnému pro rozhodování o předběžných opatřeních není bráněno v tom, aby přímo použil články 278 SFEU a 279 SFEU, tj. ustanovení primárního práva, která mu dovolují nařídit odklad vykonatelnosti, má-li za to, že to okolnosti vyžadují, a nařídit nezbytná předběžná opatření. Zatřetí, není vyloučena možnost nařídit odklad vykonatelnosti nebo přijmout předběžná opatření pouze na základě zjevné protiprávnosti napadeného aktu, např. v případě, že napadený akt nevyvolává ani zdání legality. V tomto kontextu připadá v úvahu, že by v soudním řízení o předběžných opatřeních v oblasti veřejných zakázek mohla naléhavost spočívat v nutnosti co nejrychleji napravit to, co se na první pohled jeví jako dostatečně zjevná a závažná protiprávnost, a tedy jako zvlášť závažný fumus boni iuris.
(viz body 157–162)