CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme ELEANOR Sharpston
présentées le 15 mai 2012 (1)
Affaire C‑179/11
Cimade
Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI)
contre
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration
[demande de décision préjudicielle
formée par le Conseil d’État (France)]
«Visa, asile, immigration — Directive 2003/9/CE — Règlement (CE) no 343/2003 — Obligation de garantir aux demandeurs d’asile le bénéfice des conditions minimales d’accueil avant leur prise en charge ou leur reprise en charge par l’État membre responsable — Période durant laquelle l’État membre d’accueil est responsable de la délivrance de telles conditions — Prise en charge financière des frais liés à la délivrance de ces conditions»
1. Dans le cadre du présent renvoi préjudiciel, le Conseil d’État (France) s’interroge sur l’interprétation de la directive 2003/9/CE (2) (ci‑après la «directive relative aux conditions d’accueil»), relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (ci-après les «conditions d’accueil»), lue en combinaison avec le règlement (CE) no 343/2003 (3) (ci-après le «règlement Dublin II»).
2. En application des règles de «prise en charge» et de «reprise en charge» établies par ce règlement (4), il se peut que l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile (ci-après l’«État membre responsable») ne soit pas celui dans lequel le demandeur d’asile se trouve au moment des faits (ci-après l’«État membre d’accueil»). Il est demandé à la Cour, premièrement, si les conditions d’accueil s’appliquent à un tel demandeur d’asile et, si tel est le cas, a) à quel moment prend fin la responsabilité de l’État membre d’accueil de garantir la délivrance de ces conditions dans le cas où une mesure de «reprise en charge» ou de «prise en charge» a été ordonnée en application du règlement Dublin II et b) si l’État membre responsable ou l’État membre d’accueil est tenu de prendre en charge les frais liés à la délivrance de ces conditions durant la période en question.
Le contexte juridique
Le droit de l’Union
Les conclusions du Conseil européen de Tampere
3. Les 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen de Tampere a adopté une série de mesures (ci-après les «conclusions de Tampere») en vue d’établir un «véritable espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne» (5). Ces mesures comprenaient des dispositions relatives à un régime d’asile européen commun devant être fondé sur l’application intégrale et globale de la convention de Genève relative au statut des réfugiés (6). Aux fins de ce qui est pertinent dans la présente affaire, le point 14 des conclusions de Tampere est libellé comme suit:
«Ce régime devrait comporter, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile [et] des conditions communes minimales d’accueil des demandeurs d’asile […]. Le Conseil européen souligne qu’il importe de consulter le HCR [(7)] et d’autres organisations internationales.»
La directive relative aux conditions d’accueil
4. Ainsi que cela résulte clairement de son intitulé, du considérant 7 du préambule et de l’article 1er, la directive relative aux conditions d’accueil a été adoptée en vue d’établir les «conditions communes minimales d’accueil des demandeurs d’asile», prévues au point 14 des conclusions de Tampere.
5. Aux termes du considérant 5 du préambule, la directive «respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, notamment par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne». En particulier, elle «vise à garantir le plein respect de la dignité humaine et à favoriser l’application des articles 1er et 18 de ladite charte».
6. L’article 2, sous c), définit le «demandeur» et le «demandeur d’asile» comme «un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride ayant présenté une demande d’asile sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement».
7. En vertu de l’article 2, sous i), les «conditions d’accueil» recouvrent l’ensemble des mesures prises par les États membres en faveur des demandeurs d’asile, conformément à la directive; en vertu de l’article 2, sous j), les «conditions matérielles d’accueil» comprennent «le logement, la nourriture et l’habillement, fournis en nature ou sous forme d’allocation financière ou de bons, ainsi qu’une allocation journalière».
8. L’article 3 est intitulé «Champ d’application». L’article 3, paragraphe 1, dispose: «La présente directive s’applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui déposent une demande d’asile à la frontière ou sur le territoire d’un État membre tant qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs d’asile, ainsi qu’aux membres de leur famille, s’ils sont couverts par cette demande d’asile conformément au droit national».
9. L’article 6, paragraphe 1, oblige les États membres à ce que les demandeurs reçoivent, dans un délai de trois jours après le dépôt de leur demande auprès des autorités compétentes, un certificat délivré à leur nom attestant leur statut de demandeur d’asile ou attestant qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire de l’État membre pendant que leur demande est en attente ou en cours d’examen.
10. L’article 13 impose notamment aux États membres 1) de faire «en sorte en sorte que les demandeurs d’asile aient accès aux conditions matérielles d’accueil lorsqu’ils introduisent leur demande d’asile» et 2) de prendre des «mesures relatives aux conditions matérielles d’accueil qui permettent de garantir un niveau de vie adéquat pour la santé et d’assurer la subsistance des demandeurs».
Le règlement Dublin II
11. Le règlement Dublin II vise à établir une «méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile», comme le prévoit le point 14 des conclusions de Tampere.
12. Aux termes du considérant 15 du préambule, le règlement «respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus, notamment, par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En particulier, il vise à assurer le plein respect du droit d’asile garanti par son article 18».
13. L’article 2 définit le «demandeur» et le «demandeur d’asile» dans des termes qui, aux fins des présentes conclusions, sont identiques à l’article 2 de la directive relative aux conditions d’accueil (8).
14. L’article 3, paragraphe 1, prévoit que les États membres doivent examiner toute demande d’asile présentée par un ressortissant d’un pays tiers «à l’un quelconque d’entre eux, que ce soit à la frontière ou sur le territoire de l’État membre concerné». La demande d’asile doit être examinée par le seul État membre identifié comme étant responsable, conformément à la hiérarchie des critères énoncés au chapitre III (9). En application de l’article 5, paragraphe 2, cette détermination doit être effectuée sur la base de la situation qui existait au moment où le demandeur d’asile a présenté sa demande pour la première fois auprès d’un État membre.
15. Le chapitre V, intitulé «Prise en charge et reprise en charge», concerne les circonstances dans lesquelles un État membre peut être tenu de prendre en charge ou de reprendre en charge un demandeur d’asile. Chaque procédure est régie par son propre mécanisme et ses propres délais. Je donnerai ci-dessous un aperçu de ces délais, un descriptif plus détaillé figurant en annexe.
16. La procédure de prise en charge a lieu de s’appliquer lorsque l’État membre d’accueil parvient à la conclusion que, en application des critères du chapitre III, un autre État membre est responsable de l’examen de la demande. L’article 16, paragraphe 1, sous a), dispose que les États membres sont tenus de prendre en charge, dans les conditions prévues aux articles 17 à 19, un demandeur d’asile qui a introduit une demande dans un autre État membre. L’État membre auprès duquel une demande d’asile a été introduite peut, dans un délai de trois mois après l’introduction de la demande, requérir l’État membre qu’il considère comme responsable de l’examen de la demande (ci-après l’«État membre requis») aux fins de la prise en charge du demandeur d’asile (10). Cet État membre dispose alors d’un délai de deux mois à compter de la réception de la requête pour procéder aux vérifications nécessaires et statuer (11). Lorsque l’État membre requis accepte la prise en charge d’un demandeur, l’État membre dans lequel la demande a été introduite doit notifier au demandeur l’obligation de le transférer vers l’État membre requis, qui sera responsable du traitement de la demande. Le demandeur devra ensuite être transféré dans un délai de six mois à compter de l’acceptation de la demande de prise en charge ou de la décision sur le recours ou la révision en cas d’effet suspensif (12).
17. La procédure de reprise en charge s’applique lorsqu’un État membre:
– a commencé à examiner la demande et que le demandeur se trouve, sans en avoir reçu la permission, sur le territoire d’un autre État membre [article 16, paragraphe 1, sous c)];
– a commencé à examiner la demande que le demandeur d’asile a ensuite retirée, celui-ci ayant formulé une demande d’asile dans un autre État membre [article 16, paragraphe 1, sous d)]; ou
– a rejeté la demande d’un ressortissant d’un pays tiers qui se trouve, sans en avoir reçu la permission, sur le territoire d’un autre État membre [article 16, paragraphe 1, sous e)].
18. La procédure de reprise en charge est régie par l’article 20. L’État membre d’accueil peut requérir un autre État membre aux fins de reprendre en charge un demandeur d’asile, tout en fournissant les indications suffisantes permettant à l’État membre requis de vérifier qu’il est responsable. Cette requête n’est soumise à aucun délai. L’État membre requis est tenu de procéder aux vérifications nécessaires et de répondre à la demande qui lui est faite dans un délai n’excédant pas un mois à compter de la requête (13). L’État membre qui accepte la reprise en charge est tenu de réadmettre cette personne sur son territoire. Le demandeur doit être transféré dans un délai de six mois à compter de l’acceptation de la demande aux fins de reprise en charge ou de la décision sur le recours ou la révision en cas d’effet suspensif (14).
19. Le règlement prévoit qu’une décision selon laquelle un demandeur d’asile devrait être pris en charge ou repris en charge peut faire l’objet d’un recours ou d’une révision dans l’État membre où cette décision a été adoptée. Ce recours ou cette révision n’a pas d’effet suspensif sur l’exécution du transfert, sauf lorsque les tribunaux ou les instances compétentes le décident, au cas par cas, si la législation nationale le permet (15).
La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
20. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la «charte») a été signée à Nice le 7 décembre 2000 (16). L’article 1er de la charte dispose:
«La dignité humaine est inviolable. Elle doit être respectée et protégée.»
21. L’article 18 de la charte énonce que:
«Le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne […]»
La loi nationale et les dispositions administratives
Les dispositions relatives à l’entrée d’un demandeur d’asile sur le territoire français
22. L’article L. 741‑4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (ci-après le «Ceseda») s’applique à un ressortissant étranger qui se trouve sur le territoire français et qui y a sollicité l’asile. Il prévoit que l’autorité compétente peut refuser au ressortissant étranger l’autorisation d’entrer en France si l’examen de sa demande relève de la responsabilité d’un autre État, en application du règlement Dublin II.
23. L’article L. 742‑1 du Ceseda dispose que, lorsqu’un demandeur d’asile est autorisé à séjourner en France sur le fondement de l’article L. 741, il doit se voir remettre un document provisoire de séjour lui permettant de déposer une demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (ci-après l’«OFPRA»).
24. En vertu de l’article L. 723‑1 du Ceseda, l’OFPRA n’est pas compétent pour connaître d’une demande présentée par une personne dont la demande de séjour a été refusée sur la base de l’article L. 741‑4.
Les dispositions transposant la directive relative aux conditions d’accueil
25. Transposant l’article 14 de la directive relative aux conditions d’accueil, l’article L. 348‑1 du code de l’action sociale et des familles dispose que les demandeurs d’asile en possession d’un document de séjour en vertu de l’article L. 742‑1 du Ceseda sont en droit d’être accueillis dans un centre d’accueil.
26. En ce qui concerne le concours financier, l’article L. 5423‑8 du code du travail français prévoit que peuvent bénéficier d’une allocation temporaire d’attente les «ressortissants étrangers dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu’ils ont sollicité l’asile en France […]».
27. Ces dispositions ne permettent pas à un demandeur d’asile dont la demande fait l’objet d’une analyse préalable en vertu des dispositions relatives à la prise en charge ou à la reprise en charge du règlement Dublin II de bénéficier des conditions d’accueil qu’elles prévoient. Cela s’explique par le fait qu’il ne sera pas en possession du document provisoire de séjour visé par l’article L. 742‑1 du Ceseda et que, par conséquent, en vertu de l’article L. 723‑1 précité, sa demande ne pourra pas être examinée par l’OFPRA.
28. Le 3 novembre 2009, le ministre de l’Immigration et de l’Intégration et le ministre de l’Économie et des Finances ont adopté une circulaire interministérielle relative à l’allocation temporaire d’attente, en vertu de laquelle les demandeurs d’asile dont la demande peut faire l’objet des dispositions de prise en charge ou de reprise en charge du règlement Dublin II ne sont pas en droit de bénéficier de l’allocation d’attente.
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
29. Le Cimade (17) et le Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), requérants dans le litige au principal, sont des organisations à but non lucratif dont l’objet est notamment de protéger les droits des demandeurs d’asile. Ils ont formé conjointement un recours visant à l’annulation de la circulaire interministérielle relative à l’allocation temporaire d’attente devant la juridiction de renvoi. Ils avancent, en particulier, que les dispositions du droit national et de la circulaire relative à l’allocation temporaire d’attente sont incompatibles avec la directive relative aux conditions d’accueil.
30. Le Conseil d’État a déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) La directive [relative aux conditions d’accueil] garantit-elle le bénéfice des conditions minimales d’accueil qu’elle prévoit aux demandeurs pour lesquels un État membre saisi d’une demande d’asile décide, en application du règlement [Dublin II], de requérir un autre État membre qu’il estime responsable de l’examen de cette demande, pendant la durée de la procédure de prise en charge ou de reprise en charge par cet autre État membre?
2) En cas de réponse affirmative à cette question:
a) l’obligation, incombant au premier État membre [(18)], de garantir le bénéfice des conditions minimales d’accueil, prend-elle fin au moment de la décision d’acceptation par l’État requis, lors de la prise en charge ou reprise en charge effective du demandeur d’asile, ou à une tout autre date?
b) à quel État membre incombe alors la charge financière de la délivrance des conditions minimales d’accueil pendant cette période?»
31. Des observations écrites ont été déposées par le Cimade et le GISTI (19), la République tchèque, la République française, la République hellénique, la République italienne, la République de Pologne, la Confédération suisse (20) et la Commission européenne. À l’audience, qui s’est tenue le 8 mars 2012, des observations orales ont été effectuées par le Cimade, le GISTI, la République française, la République italienne et la Commission.
Analyse
Première question
32. La juridiction de renvoi demande si la directive relative aux conditions d’accueil garantit le bénéfice des conditions d’accueil aux demandeurs qui ont fait une demande dans un État membre, dans l’hypothèse où cet État membre a décidé, en vertu du règlement Dublin II, de requérir un autre État membre qu’il estime responsable de l’examen de cette demande (21).
33. Elle soulève également la question des délais dans lesquels l’État membre d’accueil doit accomplir ses obligations. Cette question étant soulevée en même temps de manière plus appropriée dans la seconde question, sous a), je l’examinerai dans le cadre de cette question.
34. Mis à part la République française, tous les États membres qui sont intervenus, de même que la Commission, affirment (avec quelques variantes dans leur approche plus spécifique) que, en substance, il devrait être répondu par l’affirmative à la question principale.
35. La République française soutient qu’à la fois le libellé de la directive relative aux conditions d’accueil et ses objectifs imposent de répondre par la négative.
Le libellé de la directive relative aux conditions d’accueil
36. La directive relative aux conditions d’accueil établit des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres.
37. L’article 2, sous c), définit le «demandeur d’asile» comme un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride «ayant présenté une demande d’asile sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement». Dès lors, il doit y avoir une demande d’asile, sur laquelle une décision définitive doit encore être adoptée.
38. L’article 3, paragraphe 1, dispose que la directive s’applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides «qui déposent une demande d’asile à la frontière ou sur le territoire d’un État membre tant qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs d’asile […]». L’article 3, paragraphes 2 et 3, établit une série d’exceptions; elles sont d’une nature relativement technique et aucune d’entre elles n’est pertinente aux fins de la question essentielle soulevée dans la présente affaire préjudicielle.
39. En ce qui concerne le moment auquel les conditions matérielles d’accueil (22) doivent être accordées aux demandeurs, l’article 13, paragraphe 1, précise qu’il débute lorsque les demandeurs d’asile «introduisent leur demande d’asile».
40. Ainsi, il est clair que l’élément déclenchant l’application de la directive et la délivrance des conditions matérielles d’accueil est le fait que le ressortissant d’un État tiers «introduise une demande d’asile». Mais que signifient ces termes (simples en apparence)? Suffit-il que le demandeur d’asile ait demandé l’asile (indépendamment de la question de savoir si, en fin de compte, cet État membre ou un autre est responsable de l’examen au fond de cette demande)? Ou bien faut‑il considérer qu’une demande d’asile est «introduite» seulement si et au moment où l’État membre accepte qu’il est effectivement l’État membre responsable et qu’il autorise que la demande soit formellement «présentée», conformément au droit national?
41. À la lecture des textes que j’ai cités, il me semble évident que les termes «introduire une demande d’asile» sont clairs. À partir du moment où le ressortissant d’un État tiers indique clairement et sans aucune équivoque, que ce soit à la frontière ou sur le territoire d’un État membre, qu’il souhaite demander l’asile, les autorités compétentes commenceront à examiner cette demande. Une des premières mesures à prendre dans ce processus peut être de soulever la question de savoir si, à la lumière des faits, un autre État membre est (ou peut être) l’État membre responsable en vertu du règlement Dublin II de l’examen au fond de cette demande. Il n’en demeure pas moins qu’une demande d’asile a déjà été «introduite», ce qui fait naître ainsi des droits en vertu de la directive relative aux conditions d’accueil.
42. Toutes les considérations qui précèdent me conduisent à la conclusion que la directive relative aux conditions d’accueil s’applique à tous les demandeurs d’asile qui ont sollicité l’asile dans l’État membre d’accueil, nonobstant le fait que cet État puisse décider, en vertu du règlement Dublin II, de renvoyer la demande à un autre État membre qu’il considère comme devant être responsable de l’examen de cette demande.
43. La République française ne partage pas ce point de vue. Elle fait valoir qu’une interprétation plus stricte s’impose, excluant du champ d’application de la directive relative aux conditions d’accueil tous les demandeurs d’asile dont la demande peut faire l’objet des dispositions en matière de prise en charge ou de reprise en charge du règlement Dublin II. Elle se réfère, en premier lieu, à la définition du «demandeur d’asile» figurant à l’article 2, sous c), de ladite directive, puis à l’article 5, paragraphe 1, qui oblige les États membres à fournir aux demandeurs d’asile certaines informations «dans un délai raisonnable n’excédant pas quinze jours après le dépôt de leur demande d’asile auprès de l’autorité compétente» et, en dernier lieu, à l’obligation figurant à l’article 13, paragraphe 1, de faire en sorte que les demandeurs d’asile aient accès aux conditions matérielles d’accueil lorsqu’ils introduisent leur demande d’asile. Eu égard à ces dispositions, elle prétend que l’application des dispositions de la directive est déclenchée par le dépôt formel d’une demande d’asile auprès de l’autorité compétente de l’État membre responsable de l’examen de la demande. Les demandeurs d’asile dont les demandes font l’objet du règlement Dublin II ne peuvent pas être considérés comme ayant déposé une telle demande.
44. Je ne vois pas quel serait le fondement d’une telle interprétation. Comme je l’ai d’ores et déjà indiqué, je ne considère pas que la définition figurant à l’article 2, sous c), de la directive relative aux conditions d’accueil exclue de son champ d’application les demandeurs d’asile en question. Comme je l’ai mentionné au point 40 plus haut, l’élément déclenchant l’application de la directive est l’introduction d’une demande d’asile. S’agissant de l’obligation de fournir des informations conformément à l’article 5, paragraphe 1, je ne saisis pas qu’elle puisse exclure du bénéfice des conditions d’accueil établies par la directive les demandeurs d’asile dont la demande est susceptible de faire l’objet des dispositions en matière de prise en charge ou de reprise en charge du règlement Dublin II. D’ailleurs, l’article 13, paragraphe 1, impose, me semble-t-il, une interprétation diamétralement opposée à celle proposée par la République française.
45. L’argument de la République française — selon lequel l’effet combiné de ces dispositions est d’exclure du champ d’application de la directive les demandeurs qui peuvent faire l’objet des mesures de prise en charge ou de reprise en charge établies par le règlement Dublin II — semble supposer que, puisque, en vertu du règlement Dublin II, il est possible que la demande de ces demandeurs d’asile ne soit pas examinée par l’État membre d’accueil, la directive relative aux conditions d’accueil ne saurait leur être applicable. Je ne vois pas en quoi une telle conclusion serait justifiée par le libellé de cette directive. Conformément à l’article 2, sous c), de la directive et à l’article 2, sous d), du règlement, un demandeur d’asile est un demandeur d’asile tant qu’une décision définitive n’a pas été adoptée sur sa demande. Toute considération relative aux procédures engagées par l’État membre d’accueil en vertu du règlement Dublin II est, dès lors, dénuée de pertinence.
46. En effet, pour que l’argument de la République française puisse prospérer, il faudrait que la réglementation prévoie, expressément ou implicitement, une catégorie distincte de «demandeurs de pré-asile» — c’est-à-dire de demandeurs d’asile se trouvant sur le territoire de l’État membre d’accueil et devant être traités différemment des autres demandeurs d’asile au motif que cet État ne leur a pas encore fourni un titre de séjour approprié. La législation ne comporte aucune disposition à cet égard. Au contraire, l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux conditions d’accueil oblige les États membres à s’assurer qu’un demandeur d’asile reçoive, dans un délai de trois jours après le dépôt de sa demande, un document certifiant son statut de demandeur d’asile et attestant qu’il est autorisé à demeurer sur le territoire de cet État tant que sa demande est en attente ou en cours d’examen. Il me semble non seulement que la République française interprète mal la directive, mais aussi qu’elle l’applique de manière incorrecte.
47. De surcroît, comme le souligne le HCR (23), le règlement Dublin II a été adopté postérieurement à la directive relative aux conditions d’accueil. Il aurait été aisé pour le législateur communautaire, s’il l’avait souhaité, d’intégrer expressément une exclusion de la directive dans le corps du règlement. Or tel n’est pas le cas.
48. Avant d’aborder les objectifs de la réglementation en cause, je me référerais brièvement à un point relevé par la République hellénique, qui a soulevé la question de l’applicabilité de la directive relative aux conditions d’accueil aux personnes relevant de l’article 16, paragraphe 1, sous c) et e), du règlement Dublin II — c’est-à-dire des personnes susceptibles de faire l’objet d’une obligation de reprise en charge, qui se trouvent dans l’État membre d’accueil sans autorisation et qui ont fait leur demande dans un autre État membre. La République hellénique suggère que les personnes de cette catégorie ne puissent pas relever des dispositions de la directive, car elles n’auront pas introduit une demande d’asile à la frontière ou sur le territoire de (l’État membre d’accueil) aux fins de l’article 3, paragraphe 1, de la directive.
49. Bien que ce point soulève des questions intéressantes quant au statut des personnes concernées par ces dispositions, il se situe hors du champ de la question posée par la juridiction de renvoi dans son ordonnance, qui part du présupposé qu’une demande a été introduite dans le territoire de l’État membre d’accueil. Je ne l’examinerai donc pas davantage.
Les objectifs de la directive relative aux conditions d’accueil et du règlement Dublin II
50. La directive relative aux conditions d’accueil et le règlement Dublin II doivent être compris à la lumière du contexte dans lequel ils ont été adoptés (24).
51. Ainsi, le préambule des deux textes (25) se réfère aux conclusions de Tampere et au régime d’asile européen commun. Les notions de «demande d’asile», d’une part, et de «demandeur» et «demandeur d’asile», d’autre part (26), sont également — aux fins des présentes conclusions — définies de manière identique dans les deux textes. Leur objectif diffère, pour des raisons évidentes. Le règlement vise à établir des critères et des mécanismes permettant de déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile effectuée dans un des États membres (27). Les obligations qu’il prévoit sont dès lors «horizontales»: elles existent entre États membres.
52. En revanche, la directive a été adoptée en vue d’établir des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile. Elle impose ainsi une série d’obligations «verticales» relatives à la délivrance des conditions d’accueil par l’État membre d’accueil au profit d’un particulier demandeur d’asile. Dans ces conditions, il me semble que le fait que les demandeurs d’asile appartenant à une catégorie particulière — à savoir ceux qui sont concernés par la question de la juridiction de renvoi — doivent faire l’objet de la série de communications que le règlement impose aux États membres d’adopter pour déterminer où, précisément, leur demande doit être examinée n’est nullement pertinent en ce qui concerne leur droit à bénéficier des conditions d’accueil.
53. La République française prétend que les demandeurs d’asile susceptibles de faire l’objet des dispositions en matière de prise en charge ou de reprise en charge du règlement Dublin II devraient être soumis non pas à la directive relative aux conditions d’accueil, mais au droit national qui, en l’espèce, semble moins favorable.
54. À mon sens, il n’est pas admissible d’accorder aux demandeurs d’asile en question un niveau réduit d’avantages.
55. Le considérant 5 de la directive énonce que la directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, notamment par la charte, et qu’elle vise en particulier à garantir le plein respect de la dignité humaine et à favoriser l’application des articles 1er et 18 de la charte. Le considérant 7 se réfère aux normes pour l’accueil des demandeurs d’asile qui devraient, en principe, suffire à leur garantir un niveau de vie digne et des conditions de vie comparables dans tous les États membres. Ces normes sont des normes minimales qui devraient s’appliquer à travers toute l’Union afin de refléter notamment les exigences de l’article 1er de la charte selon lequel la dignité humaine doit être respectée et protégée (28).
56. Il convient de relever également, comme le souligne le HCR (29), que refuser les conditions d’accueil peut également violer d’autres droits, notamment, le droit du demandeur d’asile de présenter et de soutenir une demande d’asile dans le cadre d’une procédure d’asile équitable et efficace (30). Un tel refus pourrait également porter atteinte à la faculté du demandeur de poursuivre et d’étayer sa demande même après que l’État membre responsable de l’examen de sa demande a été déterminé (31). Ainsi que le HCR (32) le relève ensuite, refuser les conditions d’accueil pourrait également avoir un effet concret sur la faculté du demandeur d’exercer son droit de contester la décision de transfert, établi par l’article 19, paragraphe 2, ou par l’article 20, paragraphe 1, sous e), du règlement Dublin II. Ne pas accorder ces droits risquerait de porter atteinte au principe figurant à l’article 18 de la charte, selon lequel le droit d’asile doit être protégé conformément aux dispositions des traités.
57. Le reste des arguments de la République française peut être traité rapidement. Elle soutient, premièrement, que les procédures relatives à l’examen au fond d’une demande d’asile peuvent être longues, ce qui justifierait de demander le bénéfice des conditions d’accueil. À l’inverse, les procédures de détermination de l’État membre responsable en vertu du règlement Dublin II visent à être rapides. Dans ces conditions (si je comprends bien l’argument), il n’est pas nécessaire, en pratique, que les conditions d’accueil s’appliquent.
58. Le règlement Dublin II vise effectivement à permettre une détermination rapide de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile (33). Toutefois, les délais impliqués peuvent être longs ‑ facilement plus de douze mois si le demandeur d’asile choisit d’exercer son droit de recours et est autorisé, par l’État membre d’accueil, à rester sur son territoire dans l’attente d’une décision (34). En effet, il se peut que l’application de la procédure établie par le règlement Dublin II aboutisse dans un cas particulier à ce que le demandeur d’asile ne soit jamais transféré dans l’État membre requis, mais qu’il reste plutôt là où il se trouve. Dans ces conditions, je ne vois pas comment l’argument de la République française pourrait être justifié.
59. En second lieu, la République française prétend que le règlement Dublin II se fonde sur la prémisse que l’État membre responsable doit assumer la charge du demandeur d’asile qui se trouve sur le territoire de l’Union. Exiger de l’État membre d’accueil qu’il octroie les conditions d’accueil serait contraire à la logique de cette répartition des responsabilités.
60. Comme le demandeur d’asile se trouvera, durant la période concernée, sur le territoire de l’État membre d’accueil et non sur celui de l’État membre responsable, et comme seul le dernier peut, en pratique, octroyer les conditions en question (35), un tel argument ne saurait, selon moi, prospérer.
61. En troisième lieu, la République française soutient qu’un des objectifs à la fois de la directive relative aux conditions d’accueil (36) et du règlement Dublin II est de limiter les mouvements secondaires des demandeurs d’asile. Il serait contraire à cet objectif de permettre à des demandeurs d’asile de se déplacer parmi les États membres et de bénéficier du même niveau de conditions de réception dans chacun d’entre eux.
62. Dès lors qu’un des objectifs de la directive est de s’assurer que les demandeurs d’asile bénéficient effectivement du même niveau de protection à travers l’Union (37), j’estime, une fois de plus, que cet argument est inopérant.
63. Quatrièmement, la République française invoque la directive 2005/85/CE (38). Dès lors que le considérant 29 de cette directive établit clairement que les demandes qui relèvent du règlement Dublin II sont exclues de son champ d’application, le droit conféré à un demandeur d’asile par l’article 7, paragraphe 1, de rester dans l’État membre aux fins de la procédure d’examen ne saurait, selon elle, s’appliquer aux demandeurs d’asile dont la demande peut faire l’objet d’une procédure de prise en charge ou de reprise en charge selon le règlement Dublin II.
64. Cet argument me paraît dépourvu de tout fondement. La directive 2005/85 établit des procédures régissant l’octroi et le retrait du statut de réfugié. Elle n’a aucune incidence sur la délivrance des conditions d’accueil des demandeurs d’asile, qui font l’objet de la présente affaire. Pour autant que ces demandeurs sont concernés, il n’y a pas lieu de tenir compte de la directive 2005/85. Il est clair, à la lumière de l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux conditions d’accueil elle-même qu’ils peuvent légitimement se trouver dans l’État membre d’accueil. Il n’est pas nécessaire de poursuivre l’analyse.
65. Enfin, la République française souligne que, lorsqu’ils appliquent le règlement Dublin II, les États membres sont tenus de respecter les dispositions de l’article 1er de la charte. Dès lors, la loi nationale peut parfaitement régir les conditions d’accueil des demandeurs d’asile dont les demandes relèvent de ce règlement.
66. Je ne partage pas ce point de vue.
67. Dès lors que la directive relative aux conditions d’accueil établit des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile, ce sont ces normes qui doivent être appliquées par un État membre tant que le demandeur d’asile se trouve sur son territoire. Je partage l’observation soulevée à l’audience selon laquelle, lorsque notamment des contrôles relatifs au statut du demandeur d’asile doivent être effectués, s’assurer que les conditions d’accueil sont octroyées peut prendre un certain temps dans un cas donné, bien que la procédure de vérification ne devrait pas durer plus que ce qui est absolument nécessaire. Ce n’est certainement pas une justification pour n’octroyer aucune condition d’accueil.
68. Pour toutes les raisons qui précèdent, j’estime que la directive relative aux conditions d’accueil garantit les conditions minimales d’accueil auxquelles elle se réfère aux demandeurs à l’égard desquels un État membre ayant reçu une demande d’asile décide, en vertu du règlement Dublin II, de requérir un autre État membre qu’il estime compétent pour examiner cette demande d’asile.
Seconde question
69. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi souhaite obtenir des précisions a) sur le moment auquel l’obligation pour l’État membre d’accueil d’octroyer des avantages à des demandeurs d’asile prend fin dans le cas où ces demandeurs d’asile sont transférés dans un autre État membre et b) sur la prise en charge financière de la délivrance de ces avantages.
a) Sur la durée de l’obligation d’octroyer les conditions d’accueil
70. La juridiction de renvoi propose trois solutions quant au moment auquel l’obligation d’octroyer les conditions d’accueil peut prendre fin: le moment de la décision d’admission par l’État membre requis; le moment effectif de la prise en charge ou de la reprise en charge du demandeur d’asile ou une tout autre date.
71. La Commission et, essentiellement, le Cimade et le GISTI, la République tchèque, la République hellénique, la République de Pologne et la Confédération suisse font valoir que la deuxième de ces solutions est correcte.
72. La République française partage, pour l’essentiel, cette approche (39). Elle ajoute toutefois que, dans le cas où un demandeur d’asile ne se conformerait pas aux conditions légalement imposées par l’État membre d’accueil relatives à son transfert vers l’État membre requis, un tel manquement devrait aboutir à ce qu’il perde le bénéfice des conditions d’accueil.
73. La République italienne fait valoir que les conditions d’accueil devraient être proposées pendant une période qui, normalement, ne devrait pas excéder six mois à compter de la date à laquelle la demande d’asile a été effectuée. Il apparaît que, après cette période, la législation italienne applicable prévoit que, dans le cas où le demandeur d’asile en question se trouverait toujours sur le territoire de cet État membre, il peut accéder au marché de l’emploi dans ce pays (40).
74. J’ai exposé plus haut, aux points 16 et 18 des présentes conclusions, les périodes établies par le règlement en matière de prise en charge et de reprise en charge et elles figurent de manière plus détaillée dans l’annexe. Quel que soit leur fondement, ces périodes peuvent être longues, une fois totalisées, du moins du point de vue du demandeur d’asile. Tel peut a fortiori être le cas, compte tenu du fait que a) aucun délai n’est actuellement imposé à l’État membre d’accueil pour engager la procédure dans les cas de reprise en charge (41) et que b) bien que la législation prévoie qu’un recours n’a pas d’effet suspensif, l’État membre d’accueil peut adopter une pratique différente — comme tel est souvent le cas, selon la Commission. On peut aisément s’attendre à ce que la procédure de transfert excède une année dans de tels cas.
75. Habituellement, un demandeur d’asile se trouvera dans l’État membre d’accueil pendant toute la durée nécessaire pour déterminer quel sera l’État membre responsable de l’examen de sa demande. Il peut également s’y trouver pendant la durée de tout recours éventuel. En vertu du règlement (CE) no 1560/2003 (42), portant modalités d’application du règlement Dublin II, cet État doit faire en sorte que ce demandeur soit placé, en pratique, dans la position d’être transféré vers l’État membre responsable (43). J’ai déjà indiqué que je considère que les demandeurs d’asile qui effectuent leur demande sur le territoire de l’État membre d’accueil sont en droit de bénéficier des conditions d’accueil, nonobstant le fait que leur demande fasse l’objet du règlement Dublin II (44). Je ne vois pas sur quel fondement un tel demandeur pourrait se voir octroyer ces avantages par l’État membre requis pendant la durée nécessaire à l’organisation de son transfert. Une telle situation serait tout à fait ingérable en pratique. Il n’est pas non plus inévitable que, si des procédures sont engagées sur le fondement du règlement par l’État membre d’accueil, le demandeur d’asile soit en fait pris en charge ou repris en charge par un autre État membre. Ces procédures peuvent aboutir à ce qu’il doive rester là où il se trouve (45).
76. Ainsi que la Commission le fait observer, il serait contraire aux objectifs de la directive relative aux conditions d’accueil de priver un demandeur d’asile du bénéfice des conditions d’accueil pour un motif autre que celui résultant de son propre comportement. Il s’ensuit clairement, à mon sens, que l’obligation de proposer ces conditions repose sur l’État membre d’accueil jusqu’au moment où le demandeur est, le cas échéant, transféré vers l’État membre requis.
77. Les considérations qui précèdent supposent que les procédures engagées sur le fondement du règlement Dublin II s’appliquent de manière classique. Toutefois, il est possible que, par exemple, le demandeur d’asile prenne la fuite et ne soit pas ainsi transférable au moment convenu.
78. En pareil cas, l’État membre d’accueil ne peut pas accorder des conditions matérielles d’accueil tant qu’il n’est pas informé du lieu où se trouve le demandeur d’asile. En effet, l’article 16, paragraphe 1, sous a), de la directive relative aux conditions d’accueil permet à un État membre de retirer le bénéfice des conditions d’accueil lorsque, notamment, un demandeur d’asile abandonne le lieu de résidence fixé par l’autorité compétente sans en avoir informé ladite autorité ou, si une autorisation est nécessaire à cet effet, sans l’avoir obtenue ou ne respecte pas l’obligation de se présenter aux autorités. Comme le Cimade et le GISTI le soulignent dans leurs observations, lorsque le demandeur d’asile est retrouvé ou se présente volontairement à l’autorité compétente, le dernier alinéa de l’article 16, paragraphe 1, sous a), permettra à un État membre de décider s’il est approprié de rétablir tout ou partie des conditions d’accueil.
79. En outre, l’État membre concerné peut également limiter ou retirer les conditions d’accueil dans chacun des cas visés par l’article 16 de la directive relative aux conditions d’accueil.
80. Je considère, dès lors, que l’obligation de garantir les conditions minimales d’accueil prend fin lors de la prise en charge ou de la reprise en charge effectives du demandeur d’asile ou (si cela intervient plus tôt) lorsque l’État membre est habilité à limiter ou à retirer le bénéfice de ces conditions, conformément à l’article 16 de la directive relative aux conditions d’accueil.
b) Prise en charge financière des frais liés à la délivrance des conditions d’accueil
81. Tant la directive relative aux conditions d’accueil que le règlement ne comportent aucune disposition à ce sujet, la Confédération suisse relevant toutefois que l’article 29 de la proposition de nouveau règlement (46) rendrait expressément l’État membre d’accueil responsable des frais liés à ces transferts, ce qui refléterait, selon elle, la pratique actuelle.
82. Parmi les parties qui ont présenté des observations, celles qui ont contribué le plus substantiellement au débat ont adopté la position selon laquelle un régime où les frais devraient incomber à l’État requis serait ingérable en pratique et pourrait conduire à des contentieux onéreux et inutiles. En l’absence de toute autre indication, il est difficile de contester une telle position.
83. Plus fondamentalement, il me semble que le régime de protection des demandeurs d’asile dans son ensemble repose sur l’idée qu’il doit être assuré là où les demandeurs se trouvent. Une telle approche me semble refléter la réalité. La présence des demandeurs d’asile sur le territoire de l’Union n’est pas le résultat des mesures d’une politique planifiée qui peut être réglementée à l’avance. Dans un monde idéal, le problème ne se poserait pas. Chaque État membre doit faire face aux problèmes soulevés par la présence de demandeurs d’asile sur son territoire, tout en se conformant aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union (47).
84. Cette règle peut naturellement faire l’objet d’une disposition spécifique adoptée en vue d’atténuer ou de remédier aux discordances manifestes susceptibles de se produire de temps à autre. À cet égard, la Commission relève que, en application de l’article 3, paragraphe 1, sous a), de la décision no 573/2007/CE (48), une assistance financière peut être proposée à des États membres en ce qui concerne, notamment, les conditions d’accueil et les procédures d’asile (49). L’assistance financière accordée par le biais du budget de l’Union reflète l’esprit de coopération existant entre les États membres, sur lesquels repose le régime établi par le règlement Dublin II. Toutefois, sous réserve de dérogations de la nature de celle que je viens juste d’évoquer, j’estime que le principe impératif est que la charge financière doit peser en pareil cas sur l’État membre d’accueil.
85. Dès lors, je considère que la charge financière liée à la délivrance des conditions d’accueil à un demandeur d’asile dont la demande fait l’objet du règlement Dublin II doit, tant que cette personne est en droit de bénéficier de ces conditions en application de la directive relative aux conditions d’accueil, relever de la responsabilité de l’État membre d’accueil, aux fins de cette directive.
Conclusion
86. Dans ces conditions, j’estime que la Cour devrait répondre aux questions déférées par le Conseil d’État comme suit:
«1) La directive 2003/9/CE du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres, garantit le bénéfice des conditions minimales d’accueil qu’elle prévoit aux demandeurs pour lesquels un État membre saisi d’une demande d’asile décide, en application du règlement (CE) no 343/2003 du Conseil, du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers, de requérir un autre État membre qu’il estime responsable de l’examen de cette demande.
2) a) L’obligation de garantir le bénéfice des conditions minimales d’accueil prend fin lors de la prise en charge ou de la reprise en charge effective du demandeur d’asile, ou (si cela intervient plus tôt) au moment où l’État membre est habilité à limiter ou à retirer le bénéfice de ces conditions, conformément à l’article 16 de la directive 2003/9.
b) La charge financière liée à la délivrance des conditions minimales d’accueil à un demandeur d’asile dont la demande fait l’objet du règlement no 343/2003 doit, tant que cette personne est en droit de bénéficier de ces conditions, en application de la directive 2003/9, relever de la responsabilité de l’État membre d’accueil, aux fins de cette directive.»
Annexe
Tableau des délais établis par le règlement Dublin II
I — Renvoi par l’État d’accueil à l’État requis
A — Prise en charge
Période: la requête doit être envoyée dans les trois mois de l’enregistrement de la demande d’asile.
Fondement: l’article 17, paragraphe 1.
Commentaires: faute de respecter ce délai, l’État d’accueil sera responsable de l’examen de la demande (article 17, paragraphe 1).
B — Reprise en charge
Période: aucun délai n’est imposé pour effectuer une demande de reprise en charge (50).
Fondement: l’article 20.
II — Réponse positive ou absence de réponse de l’État requis
A — Prise en charge
Période: l’État requis doit répondre dans les deux mois à compter de la réception de la requête ou, en cas d’urgence déclarée par l’État d’accueil, dans une période d’au moins une semaine et au maximum d’un mois.
Fondement: l’article 18, paragraphe 1 (voir article 17, paragraphe 2, et article 18, paragraphe 6, en ce qui concerne les cas d’urgence).
Commentaires: l’absence de réponse pendant cette période est considérée comme une acceptation (article 18, paragraphe 7).
B — Reprise en charge
Période: l’État membre requis a un mois pour répondre, mis à part les cas où la demande est fondée sur des données obtenues par le système Eurodac, où ce délai est de deux semaines.
Fondement: l’article 20, paragraphe 1, sous b).
Commentaires: l’absence de réponse pendant cette période est considérée comme une acceptation [article 20, paragraphe 1, sous c)].
III — Transfert du demandeur d’asile de l’État d’accueil vers l’État requis
Prise en charge et reprise en charge
Période: la période du transfert débute au moment de la réponse explicite ou implicite de l’État requis. La période du transfert est de six mois, sauf lorsque le demandeur d’asile est en prison, lorsque la période est portée à 12 mois et, s’il a pris la fuite, lorsque la période est portée à 18 mois.
Fondement: l’article 19, paragraphes 3 et 4 (pour la prise en charge), et l’article 20, paragraphe 1, sous d), et l’article 20, paragraphe 2 (pour la reprise en charge).
Commentaires: si aucun transfert n’a lieu pendant la période pertinente, la responsabilité de l’examen de la demande d’asile revient à l’État membre d’accueil. L’article 19, paragraphe 2 (pour la prise en charge), et l’article 20, paragraphe 1, sous e) (pour la reprise en charge), prévoient que le demandeur d’asile peut présenter un recours. Le recours n’a, en principe, pas d’effet suspensif mais il le peut, dans certains cas.