STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 17. dubna 2012(1)
Věc C‑355/10
Evropský parlament
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí 2010/252 – Prováděcí pravomoci – Meze – Nařízení č. 562/2006 – Schengenský hraniční kodex – Ostraha hranic“
1. V tomto řízení se Evropský parlament domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Rady 2010/252/EU ze dne 26. dubna 2010, kterým se doplňuje Schengenský hraniční kodex(2), pokud jde o ostrahu vnějších námořních hranic v kontextu operativní spolupráce koordinované Evropskou agenturou pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (dále jen „napadené rozhodnutí“)(3). V případě vyhovění žalobě Parlament navrhuje, aby byly účinky napadeného rozhodnutí zachovány do jeho nahrazení.
I – Právní rámec a napadené rozhodnutí
2. Schengenský hraniční kodex (dále jen „SHK“) mimo jiné stanoví pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Evropské unie (čl. 1 druhý pododstavec). Ve smyslu svého čl. 3 písm. b) se Schengenský hraniční kodex použije, „aniž jsou tím dotčena práva uprchlíků a osob žádajících o mezinárodní ochranu, zejména pokud jde o zásadu nevracet uprchlíky“.
3. Pojem „vnější hranice“ je definován v čl. 2 bodě 2 jako „pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic, a jejich námořní hranice a letiště, říční přístavy, námořní přístavy a jezerní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi“. Tentýž článek 2 definuje v bodě 10 „hraniční kontroly“ jako „kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění“. Pokud jde o pojem „ostraha hranic“, je definován v čl. 2 bodě 11 jako „ostraha hranic mezi hraničními přechody a ostraha hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, aby se zabránilo osobám vyhýbat se hraničním kontrolám“.
4. Hlava II SHK, nadepsaná „Vnější hranice“, se skládá ze čtyř kapitol. Kapitola II obsahuje ustanovení určená k úpravě hraničních kontrol osob příslušníky pohraniční stráže, ostrahy hranic a odepření vstupu.
5. Článek 12 obsahuje ustanovení týkající se ostrahy hranic. Odstavce 1 až 4 tohoto článku, které definují účel ostrahy, pravomoci příslušníků pohraniční stráže a způsoby výkonu ostrahy, znějí takto:
„1. Hlavním účelem ostrahy hranic je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti a přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně.
2. K výkonu ostrahy hranic používá pohraniční stráž stálých nebo mobilních jednotek. Tato ostraha se provádí takovým způsobem, aby se osobám zamezilo obcházet kontroly na hraničních přechodech a aby byly od takového obcházení odrazeny.
3. Ostrahu mezi hraničními přechody provádějí příslušníci pohraniční stráže, jejichž počet a metody jsou přizpůsobeny stávajícím nebo předpokládaným rizikům a hrozbám. Zahrnuje časté a náhlé změny doby ostrahy, aby nedovolené překročení hranic bylo neustále vystaveno riziku odhalení.
4. Ostrahu provádějí stálé nebo mobilní jednotky, které plní své povinnosti tím, že střeží místa nebo zaujímají stanoviště na místech, o kterých je známo či o kterých se má za to, že se jedná o citlivá místa, přičemž cílem takové ostrahy je zadržet osoby, které překračují hranici nezákonně. Ostrahu lze také provádět technickými prostředky, včetně prostředků elektronických“.
6. Odstavec 5 článku 12, ve znění čl. 1 bodu 1 nařízení č. 296/2008(4), stanoví:
„5. Mohou být přijata doplňková opatření, kterými se řídí ostraha hranic. Tato opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení jeho doplněním, se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 33 odst. 2“(5).
7. Článek 33 odst. 2 SHK, rovněž pozměněný nařízením č. 296/2008, stanoví:
„Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se čl. 5a odst. 1 až 4 a článek 7 rozhodnutí 1999/468/ES [o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (dále jen ,rozhodnutí o komitologii‘)(6)] s ohledem na článek 8 zmíněného rozhodnutí“.
8. Článek 5a rozhodnutí o komitologii, vložený rozhodnutím 2006/512(7), upravuje nový druh způsobu výkonu prováděcích pravomocí nazvaný „[r]egulativní postup s kontrolou“. Tento postup se použije pro přijímání aktů s obecnou působností, jejichž předmětem je změna jiných než podstatných prvků základního aktu přijatého postupem podle článku 251 ES, případně zrušením některých těchto prvků nebo doplněním do aktu nových jiných než podstatných prvků (třetí bod odůvodnění rozhodnutí 2006/512 a čl. 2 odst. 2 rozhodnutí o komitologii).
9. Napadené rozhodnutí bylo přijato na základě čl. 12 odst. 5 SHK postupem stanoveným v čl. 5a odst. 4 rozhodnutí o komitologii, který se použije, nejsou-li opatření zamýšlená Komisí v souladu se stanoviskem výboru zřízeného na základě odstavce 1 téhož článku nebo pokud výbor nezaujme žádné stanovisko(8). Na základě tohoto postupu Komise předloží Radě návrh týkající se opatření, jež mají být přijata, a současně jej zašle Parlamentu [čl. 5a odst. 4 písm. a)]. Pokud Rada zamýšlí navrhovaná opatření přijmout, předloží je Parlamentu [čl. 5a odst. 4 písm. d)], který „může do čtyř měsíců od zaslání návrhu podle písmene a) vyjádřit většinou svých členů nesouhlas s přijetím dotyčných opatření s odůvodněním, že navrhovaná opatření překračují prováděcí pravomoci stanovené v základním aktu nebo nejsou v souladu s cílem nebo obsahem základního aktu nebo nerespektují zásady subsidiarity nebo proporcionality“ [čl. 5a odst. 4 písm. e)]. Pokud Parlament vyjádří nesouhlas, opatření nejsou přijata [čl. 5a odst. 4 písm. f)]. V opačném případě Rada tato opatření přijme [čl. 5a odst. 4 písm. g)].
10. Z druhého a jedenáctého bodu odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že cílem napadeného rozhodnutí je přijetí dodatečných pravidel pro ostrahu námořních hranic prováděnou příslušníky pohraniční stráže za koordinace Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (dále jen „agentura“ nebo „Frontex“), zřízené nařízením 2007/2004 (dále jen „nařízení Frontex“)(9). Napadené rozhodnutí sestává ze dvou článků a přílohy rozdělené do dvou částí: první části nadepsané „Pravidla pro operace na námořních hranicích koordinované agenturou“ a druhé „Pokyny pro pátrací a záchranné situace a pro vylodění v kontextu operací na námořních hranicích koordinovaných agenturou“. Podle článku 1 „[se] [o]straha vnějších námořních hranic v kontextu operativní spolupráce mezi členskými státy koordinované [...] agenturou [...] řídí pravidly stanovenými v části I přílohy. Tato pravidla a nezávazné pokyny stanovené v části II přílohy jsou součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, kterou koordinuje agentura“.
11. Část I přílohy v bodě 1 stanoví některé obecné zásady určené mimo jiné k zajištění, aby při operacích souvisejících s ostrahou námořních hranic byla dodržována základní práva a zásada nenavracení. Bod 2 obsahuje podrobná ustanovení týkající se zajištění a vyjmenovává opatření, která mohou být přijata v rámci operace související s ostrahou hranic „proti lodím nebo jiným námořním plavidlům, u nichž existuje důvodné podezření, že převážejí osoby, které mají záměr vyhnout se kontrolám na hraničních přechodech“ (bod 2.4). Podmínky pro přijetí těchto opatření se mění podle toho, zda k zajištění lodi dojde v teritoriálních vodách nebo přilehlé zóně členského státu (bod 2.5.1) či na volném moři (bod 2.5.2). Část II přílohy v bodě 1 stanoví ustanovení pro jednotky, které se účastní operace související s ostrahou hranic v pátrací a záchranné situaci, včetně ustanovení o hlášení a předávání informací místně příslušnému záchrannému koordinačnímu centru a koordinačnímu centru pro operaci a definuje některé podmínky pro určení stavu nouze (bod 1.4). Bod 2 stanoví pokyny ohledně pravidel vyloďování zajištěných či zachráněných osob.
II – Postup před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
12. Návrhem došlým kanceláři Soudnímu dvoru dne 12. července 2010 podal Parlament žalobu, která je předmětem tohoto řízení. Komise se stala vedlejší účastnicí řízení na podporu Rady. Zmocněnci těchto tří orgánů byli vyslechnuti na jednání konaném dne 25. ledna 2012.
13. Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr napadené rozhodnutí zrušil, rozhodl, že jsou jeho účinky zachovány do jeho nahrazení a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
14. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr prohlásil žalobu za nepřípustnou nebo ji podpůrně zamítl jako neopodstatněnou a uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení.
15. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení.
III – K žalobě
A – K přípustnosti
16. Rada primárně namítá nepřípustnost žaloby. Tvrdí, že Parlament tím, že se zdržel výkonu práva veta uvedeného v čl. 5a odst. 4 písm. e) rozhodnutí o komitologii, pozbyl práva zpochybnit napadené rozhodnutí u Soudního dvora. I když napadené rozhodnutí není aktem Parlamentu, je do určité míry přičitatelné také tomuto orgánu, jelikož bylo přijato i díky jeho zdržení se výkonu práva veta. Parlament tedy nemá právní zájem na podání projednávané žaloby, která vychází ze stejných důvodů – překročení mezí prováděcích pravomocí – které mu umožnily vyjádřit nesouhlas s přijetím napadeného rozhodnutí v rámci regulativního postupu s kontrolou.
17. Podle mého názoru musí být tato námitka zamítnuta.
18. Jak Parlament správně uvedl na jednání, je přiznání plného práva podat žalobu Parlamentu – stejně jako Radě a Komisi – stěžejním prvkem unijního ústavního pořádku a jednou z fází v procesu demokratizace institucionálního uspořádání Unie.
19. Soudní dvůr jasně potvrdil, že výkon práva na podání žaloby tzv. privilegovaných žalobců není vázán na důkaz o právním zájmu na podání žaloby(10) ani není podmíněn postojem zaujatým členským státem(11) nebo orgánem(12) v postupu přijímání napadeného aktu.
20. I když má Parlament za to, že existují důvody protiprávnosti, které mu umožňují vykonat právo veta, nemá v rámci regulativního postupu s kontrolou povinnost vyjádřit nesouhlas s přijetím aktu. Jeho postoj může tudíž záviset i na posouzení politického charakteru, jak tomu patrně bylo v případě napadeného rozhodnutí(13), aniž to znamená ztrátu jeho práva domáhat se a domoci se zrušení aktu následně po jeho přijetí. V tomto ohledu je navíc třeba podotknout, že přezkum legality aktu prostřednictvím výkonu práva veta během postupu přijímání aktu nelze považovat za přezkum, který může nahradit soudní přezkum, právě proto, že právo veta může záviset na posouzení politického charakteru.
21. Rada upřesňuje, že si Parlament zachovává své právo napadnout dotčený akt, avšak nikoliv z důvodů, které mu umožňují vyjádřit nesouhlas s jeho přijetím. Ve skutečnosti takové omezení Parlament nutí k napadení takového aktu z důvodů souvisejících s meritem prováděcích opatření, které tento akt zahrnuje, aniž jsou tato opatření předmětem běžných politických debat v zákonodárném procesu.
22. Konečně pouze pro doplnění poznamenávám, že pro výkon práva veta Parlamentu v rámci regulativního postupu s kontrolou je požadována většina(14), která je vyšší než je většina běžně stanovená pro jednání Parlamentu(15) a že podání žaloby k Soudnímu dvoru předsedou Parlamentu na základě doporučení příslušného výboru jménem Parlamentu může být rozhodnuto i bez hlasování Parlamentního shromáždění(16). Upřít Parlamentu právo na podání žaloby na neplatnost proti aktu přijatému v rámci regulativního postupu s kontrolou přesto, že během tohoto postupu vyjádřil svůj postoj, by tudíž mimo jiné znamenalo zbavit parlamentní menšinu nástroje ochrany.
23. Podle mého názoru musí být z výše uvedených důvodů žaloba prohlášena za přípustnou.
B – K věci samé
24. Parlament se domnívá, že napadené rozhodnutí překračuje meze prováděcích pravomocí svěřených čl. 12 odst. 5 SHK, a že tudíž vybočuje z rozsahu působnosti svého právního základu. V tomto kontextu Parlament uplatňuje tři žalobní důvody. Zaprvé napadené rozhodnutí zavádí nové podstatné prvky do SHK. Zadruhé napadené rozhodnutí mění podstatné prvky SHK. Zatřetí napadené rozhodnutí zasahuje do systému vytvořeného nařízením Frontex. Uvedené žalobní důvody budou dále zkoumány jednotlivě.
25. Než přistoupím k tomuto přezkumu, je třeba znovu stručně projít fáze judikatury Soudního dvora k rozsahu a mezím pravomocí k provádění aktů Společenství z hledisek, která jsou v projednávané věci relevantní.
1. Judikatura k rozsahu a mezím pravomocí k provádění aktů Společenství
26. Rozsah a meze prováděcích pravomocí Komise byly vymezeny Soudním dvorem v judikatuře započaté v 70. letech rozsudkem Köster(17). Ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, byl Soudní dvůr vyzván, aby v řízení o předběžné otázce rozhodl mimo jiné o legalitě postupu projednávání v řídícím výboru zavedeného právním předpisem v zemědělské oblasti. Při této příležitosti Soudní dvůr objasnil, že na základě rozlišení zamýšleného samotnou Smlouvou mezi akty, které mají svůj právní základ přímo ve Smlouvě a opatřeními určenými k jejich provedení, je zákonodárce v prvně uvedených oprávněn stanovit „zásadní prvky upravované oblasti“, a ponechat na druhých „prováděcí ustanovení“ určená „ke konkrétnímu provedení zásad“ obsažených v základním aktu(18). V rozsudku Rey Soda Soudní dvůr upřesnil, že pojem „provedení“ musí být vykládán v širokém slova smyslu(19). Tento závěr vyplývá podle Soudního dvora jak ze znění tehdy platného článku 155 Smlouvy o ES (později článek 211 ES) a ze systematiky Smlouvy, tak z „konkrétních potřeb“. Podle Soudního dvora může Rada v určitých odvětvích, jako je společná zemědělská politika, považovat za potřebné přenést na Komisi „široké posuzovací a prováděcí pravomoci“. V takových případech, a sice když Rada přizná Komisi širokou pravomoc, musejí být meze pravomoci Komise podle Soudního dvora vymezeny s ohledem na základní obecné cíle základního aktu, spíše než z hlediska doslovného významu zmocnění(20). V rozsudku Zuckerfabrik Franken(21) Soudní dvůr, jenž podal výklad mezí výkonu přenesené pravomoci prostřednictvím postupu projednávání v řídícím výboru obsaženého v nařízení v oblasti obecné organizace zemědělských trhů, potvrdil, že na základě uvedeného zmocnění byla Komise oprávněna „přijmout všechna opatření nezbytná(22) nebo užitečná k provedení základního právního předpisu za předpokladu, že nejsou v rozporu s tímto právním předpisem nebo s prováděcími předpisy stanovenými Radou“. V jiných rozsudcích Soudní dvůr upřesnil, že Komise má povinnost jednat v mezích, které lze dovodit z celkového systému a účelu základního aktu(23), jakož i z jeho ustanovení(24).
27. V rámci společné zemědělské politiky Soudní dvůr počínaje citovaným rozsudkem Rey Soda uznal široké prováděcí pravomoci Komise s ohledem na zvláštní úlohu, kterou v tomto odvětví zastává jako jediný subjekt, který může „nepřetržitě a pozorně sledovat vývoj zemědělských trhů a jednat s rychlostí, kterou situace vyžaduje“(25). Mimo toto odvětví nebo příbuzná odvětví je však judikatura Soudního dvora přísnější. V rozsudku Vreugdenhil(26) Soudní dvůr v oblasti společného celního sazebníku upřesnil, že „takovýto široký výklad pravomocí Komise lze vzít v úvahu pouze ve zvláštním rámci pravidel pro zemědělské trhy“(27).
28. V rozsudku Německo v. Komise(28) upřesnil Soudní dvůr pojem „podstatné prvky“ daného právního předpisu(29), jejichž definice přísluší zákonodárci. Předmětem věci, v níž tkví původ tohoto rozsudku, byla žaloba, jíž se zpochybňovala legalita systému sankcí použitelných v rámci režimu podpor Společenství, který byl zaveden Komisí na základě přenesení pravomoci Radou. Německo tvrdilo, že tyto sankce měly být považovány za podstatné složky právní úpravy dotčeného odvětví, jelikož měly dopad na základní práva jednotlivců. Dále tvrdilo, že cílem napadených opatření nebylo provést základní právní předpis, nýbrž jej doplnit. Soudní dvůr odpověděl, že označení „podstatné“ musí být „vyhrazeno pro ustanovení, jejichž účelem je dát základním zásadám politiky Společenství konkrétní podobu“ a že v projednávané věci toto označení neplatí pro sankce určené k zajištění řádného finančního řízení prostředků směřujících k uskutečnění těchto základních zásad. V rozsudku vydaném o několik let později označil Soudní dvůr za „jiné než podstatné“ ustanovení obsažené v nařízení Rady týkající se programu TACIS, které umožňovalo změnit prahovou hodnotu bez konzultace Parlamentu, jelikož „se nedotýkalo obecné systematiky“ dotčeného nařízení(30). V nedávné době Soudní dvůr vyhověl žalobě podané Parlamentem proti rozhodnutí Komise, kterým se schvaloval návrh týkající se bezpečnosti hranic na Filipínách v rámci finanční a technické pomoci a hospodářské spolupráce s rozvojovými zeměmi Asie. V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že cíl sledovaný napadeným rozhodnutím, a sice boj proti terorismu a mezinárodní trestné činnosti, nepatří mezi „cíle“ nařízení, které rozhodnutí provádělo, ani k nim nemá „přímý vztah“(31).
29. Z výše uvedené judikatury vyplývá, že meze prováděcích pravomocí musejí být vymezeny především s ohledem na charakteristiky politiky, o kterou se jedná, a více či méně široký rozhodovací prostor přiznaný Komisi při provádění dané politiky. Výše uvedené meze je navíc třeba určit na základě znění zmocňujícího ustanovení, obsahu a účelu základního aktu, jakož i jeho celkového systému. Vymezení výše uvedených mezí, jakož i určení podstatného či jiného než podstatného charakteru prvků základního právního předpisu zavedených nebo změněných prováděcím aktem(32), které zdaleka není jen jakýmsi mechanickým provedením pravidel používaných judikaturou, musí vycházet z posouzení provedeného na základě všech výše uvedených poznatků.
2. Použití zásad vycházejících z výše uvedené judikatury v projednávaném případě
30. Dále budu zkoumat jednotlivé poznatky uvedené v předcházejícím bodě v kontextu žaloby, jež je předmětem tohoto řízení.
a) Úvahy týkající se oblasti, do které je začleněn základní akt a napadené rozhodnutí
31. Při stanovení nástrojů kontroly vnějších hranic a boje proti nedovolenému přistěhovalectví musí unijní zákonodárce činit choulostivá rozhodnutí, která mohou mít značné důsledky pro svobody jednotlivců a mít vliv na dodržování lidských práv, na mezinárodní povinnosti členských států a na vztahy těchto států a Unie se třetími státy. To platí nejen pro vymezení základních zásad politiky řízení hranic, nýbrž i pro určení opatření k provedení těchto zásad. Je tedy odůvodněné, že výkon prováděcích pravomocí v této oblasti je více vymezen vzhledem k techničtějším odvětvím, a že je v důsledku toho rozhodovací prostor Komise méně široký(33).
32. Z těchto důvodů se domnívám, že odkaz Rady na výše uvedenou judikaturu Soudního dvora a na široké prováděcí pravomoci, které Soudní dvůr Komisi přiznal, musí být v projednávané věci vzat v úvahu mimořádně opatrně.
b) K předmětu a rozsahu prováděcích pravomocí stanovených v čl. 12 odst. 5 SHK
33. V tomto ohledu je především třeba poukázat na to, že italská verze čl. 12 odst. 5 SHK zmiňuje možnost přijmout „misure di sorveglianza supplementari“ („doplňková opatření, kterými se řídí ostraha hranic“), zatímco jiné jazykové verze obsahují formulaci, která odkazuje konkrétněji na dodatečná opatření upravující výkon ostrahy(34).
34. V této souvislosti a nezávisle na doslovném znění dotčeného ustanovení musí být předmět přenesení pravomoci, které je v něm stanoveno, patrně skutečně chápán tak, že se vztahuje na prováděcí pravidla, kterými se řídí provádění ostrahy. Ve prospěch tohoto smyslu hovoří jak preambule SHK(35), tak preambule nařízení č. 296/2008(36) – které pozměnilo čl. 12 odst. 5 SHK zavedením odkazu na regulativní postup s kontrolou – jakož i přípravné práce SHK(37). V tomto bodě se mi ostatně zdá, že se Parlament a Rada v podstatě shodují.
35. Naopak se vedle možnosti kvalifikovat jako pouhá „prováděcí pravidla“ opatření obsažená v napadeném rozhodnutí neshodují ani obecněji u rozhodovacího prostoru svěřeného Komisi, a sice rozsahu přenesení pravomoci. Parlament se v podstatě domnívá, že čl. 12 odst. 5 opravňuje k přijetí pouze opatření zásadně technické povahy. Rada naopak uvádí, že zákonodárce zvolil neupřesnit obsah a povahu právních předpisů, které mají být přijaty, čímž svěřil široké prováděcí pravomoci Komisi.
36. Teze Parlamentu podle mého názoru zastává příliš restriktivní výklad dotčeného rozsahu přenesení pravomoci. Jak totiž Rada správně zdůraznila, jak použití obecné formulace, tak volba postupu projednávání ve výborech, který umožňuje přijímat opatření měnící základní akt, přestože je doprovázen větší kontrolou postupu pro výkon prováděcích pravomocí, naznačují záměr svěřit Komisi určitý rozhodovací prostor.
c) K účelu a obecné systematice základního právního předpisu
37. Rada uvádí, že v systému SHK tvoří hraniční kontrola podstatný prvek politiky kontroly vnějších hranic, a že proto zákonodárce v rámci postupu uvedeného v článku 251 ES rozhodl upravit ji taxativně tím, že stanovil, že některá ustanovení, jimiž se řídí hraniční kontroly, nelze přijímat nebo měnit jinak než regulativním postupem s kontrolou. Naopak v oblasti ostrahy hranic se podle názoru Rady zákonodárce omezil na stanovení cílů ostrahy hranic a základních opatření a svěřil Komisi při přijímání doplňkových opatření široký rozhodovací prostor.
38. Několik faktorů mě vede k tomu, abych nesdílel názor vyjádřený Radou.
39. Zaprvé zejména z návrhu nařízení Komise vyplývá, že struktura SHK je do značné míry důsledkem toho, že se v tomto právním předpise střetávají předpisy již přijaté v rámci různých právních nástrojů, jako je především Schengenská úmluva(38) a Společná příručka o kontrolách na vnějších hranicích(39). Tyto nástroje již stanovily podrobnou právní úpravu hraničních kontrol a některá prováděcí ustanovení, kterými se hraniční kontroly řídí. Soubor těchto právních předpisů je zčásti začleněn do normativní části SHK a zčásti do jeho příloh.
40. Zadruhé se nezdá, že by teze, podle které má v systematice SHK ostraha poněkud přidruženou nebo vedlejší úlohu ve vztahu k hraničním kontrolám, byla potvrzena preambulí SHK. Konkrétně bod 8 odůvodnění poté, co uvádí, že ochranu hranic tvoří kontroly osob na hraničních přechodech a ostraha mezi hraničními přechody, stanoví, že je „nezbytné stanovit podmínky, kritéria a prováděcí pravidla, jimiž se budou řídit kontroly na hraničních přechodech a ostraha hranic“. Bod 17 odůvodnění, který se týká přiznání prováděcích pravomocí Komisi, nikterak nerozlišuje mezi kontrolami a ostrahou, avšak obecněji odkazuje na to, že by se „[m]ěl [...] stanovit postup, který Komisi umožní upravit některá prováděcí pravidla, kterými se řídí ochrana hranic“.
41. Konečně z aktů, které předcházely a připravily přijetí SHK, stejně jako obecněji z několika dalších nástrojů politiky týkající se kontrol na hranicích, především z nařízení Frontex, o kterém bude více pojednáno dále, vyplývá, že ostraha je jednou z podstatných složek této politiky(40). Samotný čl. 77 odst. 1 písm. b) SFEU stanoví, že Unie „rozvíjí politiku s cílem zajistit kontrolu osob a účinný dohled nad překračováním vnějších hranic“, čímž přiznává stejnou váhu oběma aspektům této politiky.
42. S ohledem na právě uvedené úvahy se domnívám, že je třeba odmítnout i argument, který zmocněnec Rady na jednání důrazně obhajoval, podle kterého je Komise ve světle obecné systematiky SHK a rozhodovacího prostoru, kterému se těší, oprávněna při výkonu svých prováděcích pravomocí přijmout jakékoliv opatření, o kterém má za to, že je vhodné nebo užitečné pro sledování cílů ostrahy hranic stanovených SHK, a není v rozporu s ustanoveními SHK.
43. Tento argument vychází z domněnky, že jelikož se opatření přijímaná na základě čl. 12 odst. 5 SHK již pojmově netýkají podstatných prvků základního právního předpisu, neboť ty jsou vyhrazeny zákonodárci, jsou určená k úpravě některých prováděcích pravidel, kterými se řídí provádění ostrahy.
44. Z důvodů, které jsem již měl zčásti příležitost vyjádřit v odstavci 38, se nedomnívám, že tuto domněnku lze sdílet. V tomto ohledu stačí dodat, že konkrétní provádění cíle předcházení nedovolenému překračování hranic může ve skutečnosti implikovat volby, které mohou významným způsobem charakterizovat imigrační politiku daného právního řádu. Mám na mysli například rozsah pravomocí svěřených příslušníkům pohraniční stráže, povolení použít sílu, zohlednění či nezohlednění osobní situace osob, které zamýšlejí nebo u nichž je podezření, že zamýšlejí protiprávně překročit hranice, povahu opatření, které se vůči nim musejí při jejich zadržení přijmout, způsoby jejich vyhoštění a obecněji požadavek uvést soubor opatření určených k boji proti nedovolenému přistěhovalectví v souladu s ustanoveními v oblasti lidských práv(41).
45. Na rozdíl od Rady se tedy nedomnívám, že meze prováděcích pravomocí uvedených v čl. 12 odst. 5 SHK lze určit pouze na základě obecných cílů ostrahy stanovených v tomto ustanovení.
46. Právě ve světle výše uvedených úvah je nyní třeba přistoupit k přezkumu žalobních důvodů formulovaných Parlamentem.
3. K prvnímu žalobnímu důvodu, podle kterého napadené rozhodnutí zavádí nové podstatné prvky do SHK
a) Argumenty účastníků řízení
47. Zaprvé Parlament tvrdí, že bod 2.4 části I přílohy napadeného rozhodnutí, který se týká zajištění, stanoví přijetí opatření, která překračují oprávnění stanovené článkem 12 SHK v souvislosti s ostrahou a svěřuje v této oblasti příslušníkům pohraniční stráže značně široké pravomoci, které s sebou nesou výkon širokého prostoru pro uvážení. Parlament uvádí například možnost „zabavení lodě a zadržení osob na palubě“ nebo „dopravení lodě nebo osob na palubě do třetí země nebo jiné předání lodě nebo osob na palubě orgánům třetí země“ [bod 2.4 písm. d) a f)]. Podle názoru Parlamentu opravňuje čl. 12 odst. 5 SHK pouze k přijetí technických nebo praktických opatření, jak vyplývá zejména z bodu 17 odůvodnění SHK a z preambule nařízení č. 296/2008.
48. V replice Parlament upřesňuje, že pravidla týkající se zajištění obsažená v napadeném rozhodnutí vybočují z jak věcného, tak ze zeměpisného rozsahu pojmu „ostraha hranic“, jak je definován v čl. 2 bodě 11 SHK. Konkrétně odkazem na definici pojmu „vnější námořní hranice“ obsaženého v rozhodnutí 574/2007(42) Parlament uvádí, že SHK neopravňuje k přijetí opatření ostrahy určených k použití na volném moři.
49. Zadruhé Parlament tvrdí, že i ustanovení části II přílohy týkající se pátracích a záchranných situací překračují rozsah činností ostrahy, jak je vymezen článkem 12 SHK. Kromě toho tato ustanovení zakládají nové povinnosti a nová pravidla v unijním právu, které nemohou být označeny jako „jiné než podstatné prvky“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 rozhodnutí o komitologii. V tomto ohledu Parlament zmiňuje povinnost zúčastněných jednotek „poskytnout pomoc osobám v tísni nacházejícím se na moři“ (bod 1.1) a pravidlo, podle kterého musí být upřednostněno vylodění ve třetí zemi, z níž loď s osobami na palubě vyplula (bod 2.1 druhý pododstavec). Parlament mimoto zdůrazňuje, že na rozdíl od toho, co podle všeho vyplývá z nadpisu části II přílohy, pokyny v ní stanovené nelze považovat za nezávazné, jelikož podle čl. 1 druhé věty napadeného rozhodnutí tyto pokyny „jsou součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, kterou koordinuje agentura“.
50. Rada odpovídá, že bod 2.4 části I přílohy napadeného rozhodnutí vyjmenovává opatření, která mohou být přijata během operací souvisejících s ostrahou hranic nebo která jsou v každém případě v souladu s mezinárodními úmluvami. Tato opatření nejsou v rozporu s cíli ostrahy stanovenými v článku 12 SHK. V případě tvrzení Parlamentu obsaženého v replice, podle kterého pravidla týkající se zajištění vybočují z věcného a zeměpisného rozsahu pojmu ostraha hranic, Rada namítá především jeho nepřípustnost, neboť replika byla podána opožděně. Tyto argumenty jsou mimoto neopodstatněné. Zaprvé definice pojmu „vnější námořní hranice“ obsažená v rozhodnutí 574/2007, na který odkazuje Parlament, není použitelná v kontextu SHK. Zadruhé je při neexistenci výslovné definice třeba mít za to, že ostraha námořních hranic se vztahuje i na operace prováděné na volném moři, jelikož pouze takový výklad, mimo jiné slučitelný s použitelnými ustanoveními mezinárodního práva, zejména s Palermským protokolem(43), umožňuje zajistit užitečný účinek článku 12 SHK. Ve zbývající části Parlament neuvedl dostatečné důvody, které by umožňovaly mít za to, že činnosti ostrahy na volném moři nespadají do věcného rozsahu působnosti pojmu ostraha uvedeného v článku 12 SHK.
51. V případě hlavních zásad obsažených v části II přílohy Rada zdůrazňuje zejména jejich nezávaznou povahu, která je jasně odvoditelná z jejich textu a z napadeného rozhodnutí jako celku. K jejich rozsahu Rada uvádí, že povinnosti členských států v oblasti pátrání a záchrany jsou upraveny mezinárodními úmluvami. Dotčené hlavní zásady podávají koherentní výklad ustanovení těchto úmluv, který je použitelný tehdy, když vznikne potřeba poskytnout pomoc lodi v obtížích, což je činnost, u níž Rada uznává, že ji nelze kvalifikovat jako ostrahu v užším smyslu slova, během operace související s ostrahou hranic koordinované agenturou. Členské státy se však nemusí tímto výkladem řídit a mohou do operačního plánu dohodnutého s agenturou zavést jiná opatření.
52. Komise se domnívá, že pravomoc doplnit akt prostřednictvím doplnění nových jiných než podstatných prvků s sebou nese povolení stanovit dodatečné povinnosti a upravit nové činnosti v mezích, v nichž jsou tyto činnosti nezbytné nebo užitečné pro výkon základního aktu a nejsou s ním v rozporu.
53. Podle názoru Komise je napadené rozhodnutí nezbytné, nebo alespoň užitečné, k dosažení cíle zamezit nedovolenému překračování hranic vyjádřeného v čl. 2 bodě 11 a článku 12 SHK. To je účelem ustanovení napadeného rozhodnutí týkajících se hlídkování na volném moři. Komise ostatně zdůrazňuje, že žádné ustanovení SHK nevylučuje jeho použití na operace související s ostrahou hranic v mezinárodních vodách. Kromě toho příloha VI SHK, která opravňuje k hraničním kontrolám v přístavu třetího státu nebo během plavby, potvrzuje, že do rozsahu zeměpisné působnosti SHK spadají i činnosti prováděné mimo území členských států pod podmínkou, že tyto činnosti spadají do věcného rozsahu působnosti tohoto aktu, například do pojmu ostraha. V tomto ohledu Komise zastává názor, že Parlament přijal příliš restriktivní výklad „pojmu ostraha“. Podle Komise spadá zajištění do pojmu ostraha tehdy, pokud jsou jeho předmětem plavidla, u nichž je podezření, že zamýšlejí vstoupit na unijní území, aniž se podrobí hraniční kontrole. Ostraha hranic se tudíž neomezuje na ryze pasivní činnost, jak ostatně potvrzuje čl. 12 odst. 4 SHK, který opravňuje „zadržet osoby“. Stejně tak se Komise domnívá, že činnosti pátrání a záchrany prováděné během operací souvisejících s ostrahou hranic spadají do pojmu ostraha hranic. V tomto ohledu uvádí, že sama operace související s ostrahou hranic často vyvolá operaci související s pátráním a záchranou, když je plavidlo po zajištění záměrně potopeno.
b) Analýza
54. Především je třeba zamítnout námitku nepřípustnosti vznesenou Radou proti tvrzení obsaženému v replice, podle kterého dotčená pravidla týkající se zajištění vybočují z věcného a zeměpisného rozsahu pojmu ostraha hranic. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, se totiž jedná o argument, který rozšiřuje důvody již uplatněné v žalobě tím, že je rozvíjí, a nikoliv o nový důvod, který je uplatněn opožděně. Navíc připomínám, že jelikož jsou důvody vycházející z nedostatku pravomoci nepominutelnou podmínkou řízení, mohou být uplatněny i bez návrhu(44).
55. Ve věci samé je třeba přezkoumat, zda Rada, jak tvrdí Parlament, napadeným rozhodnutím překročila prováděcí pravomoci uvedené v čl. 12 odst. 5 SHK, když upravila podstatné prvky základního právního předpisu. Parlament konkrétně zaprvé tvrdí, že napadené rozhodnutí stanoví opatření, která nespadají do věcného rozsahu působnosti pojmu ostraha hranic ve smyslu SHK.
56. „Ostraha hranic“ je definována v čl. 2 bodě 11 SHK jako „ostraha hranic mezi hraničními přechody a ostraha hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, aby se zabránilo osobám vyhýbat se hraničním kontrolám“. Článek 12 odst. 1 SHK uvádí, že „[h]lavním účelem ostrahy hranic je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti a přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně“.
57. Jak Rada a Komise správně zdůraznily, ostraha hranic je v SHK definována v podstatě prostřednictvím svých cílů. Na základě tohoto vymezení jde o pojem obzvláště široký, jenž může zahrnovat jakékoliv opatření určené jak k tomu, aby se zabránilo vyhýbání se kontrolám na hranicích, tak k tomu, aby se mu předcházelo. Na druhou stranu za účelem toho, aby byla opatření ostrahy hranic účinná, jak požaduje čl. 77 odst. 1 písm. b) SFEU, musejí být tato opatření přizpůsobena jak druhům hranic, o které se jedná, tak konkrétnímu riziku nedovoleného přistěhovalectví, které se mění v závislosti na mnoha faktorech (zeměpisných, hospodářských, geopolitických, klimatických atd.). Z toho plyne, že pojem ostraha hranic musí být vykládán dynamickým a pružným způsobem a že rozsah opatření, která se mohou ukázat nezbytnými ke sledování cílů uvedených v čl. 12 odst. 1 SHK, je značně široký a proměnlivý.
58. Parlament rovněž tvrdí, že SHK stanoví v podstatě pasivní ostrahu hranic. Tuto tezi ovšem nepotvrzuje znění článku 12 SHK, který tím, že zahrnuje přijetí opatření vůči osobám, které protiprávně vstoupily na unijní území, mezi cíle ostrahy hranic, povoluje zásahy, které jdou za hranice běžné činnosti hraniční kontroly(45). Totéž platí pro preventivní či odrazující opatření, jejichž jediným omezením je patrně to, že musejí být spojena s konkrétním rizikem vyhýbání se hraničním kontrolám.
59. Na základě výše uvedeného se domnívám, že většina opatření, která se týkají zajištění, vyjmenovaných v bodě 2.4 části I přílohy napadeného rozhodnutí spadá do pojmu ostraha, jak je vymezen výše. Mám však pochybnosti o tom, že lze mít za to, že do tohoto pojmu patří opatření vyjmenovaná v písm. d) a f) tohoto bodu – která opravňují příslušníky pohraniční stráže k „zabavení lodě a zadržení osob na palubě“ a k „dopravení lodě nebo osob na palubě do třetí země nebo jiné předání lodě nebo osob na palubě orgánům třetí země“ –, stejně jako ustanovení v oblasti pátrání, záchrany a vylodění vložená do části II přílohy napadeného rozhodnutí, třebaže jsou tato opatření a ustanovení určena k úspěšnému dovršení operace související s ostrahou hranic nebo k vypořádání se se situacemi, které vzniknou v průběhu těchto operací(46).
60. Není však nutné zaujmout k tomuto bodu konečný postoj. Jak totiž vyplývá z předcházejících úvah, i kdyby bylo třeba mít za to, že napadené rozhodnutí stanoví prováděcí pravidla, kterými se řídí provádění ostrahy, v mezích definice tohoto pojmu ve smyslu SHK, neumožňovalo by to vyloučit, že takové rozhodnutí upravuje podstatné prvky základního právního předpisu, jak tvrdí Parlament.
61. S ohledem jak na odvětví, do něhož je dotčená právní úprava začleněna, tak na cíle a obecnou systematiku SHK, v němž je ostraha hranic základní součástí politiky hraniční kontroly, a přes rozhodovací prostor ponechaný Komisi čl. 12 odst. 5, se domnívám, že taková důrazná opatření, jaká jsou vyjmenována v bodě 2.4 části I přílohy napadeného rozhodnutí, zejména opatření uvedená v písmenech b), d), f) a g), jakož i ustanovení v oblasti vylodění obsažená v části II této přílohy, upravují podstatné prvky ostrahy vnějších námořních hranic. Taková opatření zahrnují volby, které mohou mít vliv na individuální svobody osob a jejich základní práva (například prohlídka, zadržení, zabavení lodě, atd.), na možnost, že se tyto osoby mohou dovolávat a domoci se v Unii ochrany, na kterou mají případně nárok na základě mezinárodního práva (to je případ pravidel v oblasti vylodění při neexistenci přesných údajů o způsobu, jakým musejí orgány zohlednit individuální situaci osob na palubě zajištěného plavidla)(47), jakož i na vztahy Unie nebo členských států podílejících se na operaci související s ostrahou hranic se třetími státy zapojenými do takové operace.
62. Podobná argumentace musí být podle mého názoru uplatněna v případě ustanovení napadeného rozhodnutí upravujících zajištění lodí na volném moři. Na jedné straně totiž tato ustanovení výslovně dovolují přijetí opatření zmíněných v předcházejícím bodě v mezinárodních vodách, což je možnost, která má ve výše popsaném kontextu podstatný charakter, a to nezávisle na opodstatněnosti teze Parlamentu, podle které je zeměpisný rozsah působnosti SHK u námořních hranic omezen vnější hranicí teritoriálních vod členských států nebo přilehlou zónou, a nevztahuje se na volné moře(48). Na druhé straně, i když – jak důrazně tvrdí Rada a Komise – uvedená ustanovení určená k zajištění jednotného používání rozhodných mezinárodních právních předpisů v rámci operací souvisejících s ostrahou námořních hranic(49) nezakládají pro členské státy, které se takových operací účastní, povinnosti, ani jim nesvěřují jiné výsady než ty, které vyplývají z uvedených právních předpisů, zavazují je nicméně ke zvláštnímu výkladu těchto povinností a výsad, čímž potenciálně ohrožují jejich mezinárodní odpovědnost(50).
63. Dva další argumenty svědčí ve prospěch závěru, ke kterému jsem došel výše.
64. Zaprvé, některá z ustanovení napadeného rozhodnutí se dotýkají problematik, které kromě toho, že jsou ožehavé, jsou i obzvláště kontroverzní, jako je například použitelnost zásady nenavracení v mezinárodních vodách(51) nebo určení místa, kam musejí být dopraveny zachráněné osoby na základě režimu zavedeného Úmluvou SAR(52). Jak vyplývá z návrhu rozhodnutí předloženého Komisí, členské státy mají na tyto problematiky odlišné názory(53).
65. Zadruhé, ze srovnání s právní úpravou hraničních kontrol obsaženou v SHK vyplývá, že vymezení prováděcích pravidel, kterými se řídí provádění těchto kontrol v případě aspektů srovnatelných s obdobnými aspekty upravenými v napadeném rozhodnutí, bylo vyhrazeno zákonodárci, a to i přesto, že Komise v návrhu nařízení vyjádřila jiný názor(54).
66. Na základě všech výše uvedených ustanovení se domnívám, že napadené rozhodnutí upravuje podstatné prvky základního právního předpisu ve smyslu judikatury uvedené v bodech 26 až 29 tohoto stanoviska.
67. Prvnímu žalobnímu důvodu Parlamentu je tudíž podle mého názoru třeba vyhovět.
4. Ke druhému žalobnímu důvodu, podle kterého napadené rozhodnutí mění podstatné prvky SHK
68. V rámci svého druhého žalobního důvodu Parlament tvrdí, že napadené rozhodnutí tím, že stanoví, že příslušníci pohraniční stráže mohou přikázat zajištěnému plavidlu změnit kurs a odplout směrem k jinému cíli, než jsou teritoriální vody a dopravit loď nebo osoby na palubě do třetí země (bod 2.4 písm. e) a f) části I přílohy), mění podstatný prvek SHK, tzn. zásadu vyjádřenou v článku 13, podle které „[v]stup lze odepřít pouze na základě zdůvodněného rozhodnutí, které uvádí přesné důvody odepření“.
69. Teze Parlamentu vychází z domněnky, že citovaný článek 13 je použitelný i na ostrahu hranic. Takovému výkladu oponuje jak Rada, tak Komise, které se domnívají, že povinnost přijmout zdůvodněné rozhodnutí na základě tohoto ustanovení existuje pouze v případě, kdy je odmítnut vstup na unijní území osobě, která se řádným způsobem dostavila na hraniční přechod a podrobila se kontrolám stanoveným SHK.
70. Žalobní důvod Parlamentu musí být podle mého názoru zamítnut, aniž je třeba vyjadřovat se k choulostivé otázce rozsahu působnosti článku 13 SHK, k jejímuž vyřešení bude Soudní dvůr s největší pravděpodobností v budoucnu vyzván.
71. Jak totiž Rada uvádí, i když je pravda, že na toto ustanovení není v napadeném rozhodnutí výslovně odkázáno, nic neumožňuje vyloučit jeho použití v kontextu operací souvisejících s ostrahou hranic, které upravuje. Takové použití může možná vést k praktickým obtížím, avšak není nemožné, a to ani v situacích zmíněných Parlamentem. V tomto ohledu ostatně podotýkám, že na základě bodu 1.2 části I přílohy napadeného rozhodnutí jsou opatření uvedená v následujícím bodě 2.4 přijímána při dodržování mezinárodní zásady nenavracení i tehdy, když k zajištění dojde na volném moři. Prováděcí pravidla k těmto opatřením tudíž příslušníkům pohraniční stráže musejí umožňovat provádět kontroly nezbytné k zajištění, že tato zásada není porušována(55).
72. Argument uplatněný Parlamentem v replice, podle kterého napadené rozhodnutí přinejmenším rozšířilo věcný a zeměpisný rozsah působnosti článku 13 tím, že je možné ho použít na situace, na které se dříve SHK nevztahoval, nelze oddělit od argumentů na podporu prvního žalobního důvodu. V tomto ohledu tedy odkazuji na úvahy již rozvinuté v rámci přezkumu uvedeného žalobního důvodu.
73. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že druhý žalobní důvod Parlamentu musí být zamítnut jako neopodstatněný.
5. Ke třetímu žalobnímu důvodu, podle kterého napadené rozhodnutí mění nařízení Frontex
a) Argumenty účastníků řízení
74. V rámci svého třetího žalobního důvodu Parlament tvrdí, že napadené rozhodnutí překračuje rozsah působnosti čl. 12 odst. 5, který nesvěřuje Komisi nebo Radě pravomoc stanovit pravidla použitelná na operace koordinované agenturou, jejíž úloha a fungování jsou upraveny nařízením Frontex. Jediným cílem napadeného rozhodnutí je naopak právně upravit výše uvedené operace, čímž zakládá povinnosti nejen pro členské státy, nýbrž i pro samotnou agenturu. Parlament jako příklad uvádí, že na základě článku 1 napadeného rozhodnutí jsou pravidla stanovená v části I přílohy k tomuto rozhodnutí a nezávazné pokyny stanovené v části II „součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, kterou koordinuje agentura“. Toto ustanovení mění čl. 8e odst. 1 nařízení Frontex, podle kterého „[v]ýkonný ředitel [agentury] a žádající členský stát schválí operační plán, v němž jsou uvedeny podrobné podmínky vyslání jednotek“(56). Napadené rozhodnutí mimoto ukládá povinnost zahrnout do operačního plánu pravidla pro vylodění zajištěných nebo zachráněných osob a významným způsobem mění úlohu příslušníků pohraniční stráže podílejících se na operaci. Parlament v replice dodává, že napadené rozhodnutí rozšiřuje územní rozsah působnosti nařízení Frontex, jak je vymezen v jeho čl. 1a odst. 1.
75. Rada a Komise především poukazují na to, že členské státy musejí na základě čl. 16 odst. 1 SHK provádět operace související s ostrahou hranic ve vzájemné úzké spolupráci a že tuto spolupráci koordinuje agentura Frontex, jak je uvedeno v odstavci 2 téhož článku. Vazba na nařízení Frontex je tudíž nevyhnutelná. Rada a Komise nicméně vylučují, že účinkem napadeného rozhodnutí je změna tohoto nařízení. Uvádějí, že zahrnutí pravidel obsažených v napadeném rozhodnutí do operačního plánu takovou změnu neimplikuje, jelikož tato pravidla, která stanoví podmínky ostrahy hranic, mohou docela dobře spadat mezi prvky plánu vyjmenované v čl. 8e písm. c) nebo d) nařízení Frontex(57). Komise dodává, že napadené rozhodnutí je určeno výlučně členským státům, kterým přísluší, aby v okamžiku, kdy jsou vyzvány stanovit operační plán s agenturou, zajistily, aby byla příloha rozhodnutí zahrnuta do tohoto plánu. Napadené rozhodnutí nemá tudíž žádný dopad na fungování agentury. Naopak právě nařízení Frontex určuje rozsah povinnosti, kterou napadené rozhodnutí ukládá členským státům. Rada konečně tvrdí, že i kdyby se mělo mít za to, že napadené rozhodnutí mění ustanovení článků 8e a 8g tím, že doplňuje nové jiné než podstatné prvky, toto rozhodnutí by ani přesto nebylo protiprávní vzhledem ke komplementaritě SHK a nařízení Frontex, které jsou právními nástroji pro provádění politiky řízení vnějších hranic podle článku 77 SFEU.
b) Analýza
76. Především je třeba odmítnout argument podpůrně uplatněný Radou, podle kterého napadené rozhodnutí není protiprávní, i kdyby měnilo nařízení Frontex. Jak správně tvrdí Parlament, při výkonu svých prováděcích pravomocí není Komise (nebo Rada) oprávněna měnit legislativní akt, který není základním aktem, pouze proto, že oba právní nástroje upravují různé aspekty téže problematiky a mohou se v některých ohledech považovat za komplementární. V tomto bodě je za jedno i Komise.
77. Je tedy nutné přezkoumat, zda napadené rozhodnutí, jak tvrdí Parlament, mění nařízení Frontex nebo je jeho účinkem změna prvků tohoto nařízení.
78. Mezi oběma akty nepochybně existuje souvislost, jak správně uvádí Rada i Komise. Účelem SHK a právní úpravy přijaté k jeho provedení je jejich použití i na operace související s ostrahou hranic vedené Frontex a úloha agentury spočívající v koordinaci operativní spolupráce mezi členskými státy v oblasti řízení vnějších hranic je výslovně uznána v čl. 16 odst. 2 SHK.
79. Toto ani žádné jiné ustanovení SHK však nestanoví pravidla a neopravňují k přijetí opatření určených k právní úpravě operativní spolupráce mezi členskými státy v oblasti řízení vnějších hranic Společenství. A nemůže tomu být jinak, jelikož článek 66 ES, který svěřoval Radě pravomoc přijímat taková opatření – a ze kterého vychází nařízení Frontex – nepatří mezi právní základy SHK(58). Mimoto SHK stanoví povinnost členských států nevměšovat se do fungování Frontex. Při oprávnění členských států pokračovat i mimo Frontex v operativní spolupráci s ostatními členskými státy nebo třetími zeměmi na vnějších hranicích totiž čl. 16 odst. 3 první pododstavec SHK ukládá podmínku, aby tato spolupráce doplňovala činnost agentury, a výslovně stanoví, že nejsou dotčeny pravomoci agentury. Podle druhého pododstavce téhož ustanovení se ostatně „[č]lenské státy [...] zdrží jakékoliv činnosti, která by mohla ohrozit fungování agentury nebo dosahování jejích cílů“(59).
80. S ohledem na výše uvedené si napadené rozhodnutí předsevzalo jako primární cíl přijímat „[v] kontextu operativní spolupráce koordinované agenturou a v zájmu jejího posílení“ „dodatečn[á] pravid[la] pro ostrahu námořních hranic prováděnou příslušníky pohraniční stráže“ (body 2 a 11 odůvodnění) a ve svém článku 1 stanoví, že taková ostraha hranic „se řídí pravidly stanovenými v části I přílohy“, a za tímto účelem stanoví, že „[t]ato pravidla a nezávazné pokyny stanovené v části II přílohy jsou součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, kterou koordinuje agentura“(60).
81. Jak uvádí zejména Komise, je pravda, že napadené rozhodnutí zakládá povinnosti výlučně k tíži členských států, a nikoliv agentury, a v rozsahu, v němž musí být operační plán dohodnut mezi agenturou a žádajícím členským státem, může ve skutečnosti dojít k tomu, že ustanovení napadeného rozhodnutí do něho nebudou začleněna(61).
82. Nic to však nemění na tom, že článek 1 napadeného rozhodnutí značně omezuje rozhodovací prostor žádajícího členského státu a následně i rozhodovací prostor agentury tím, že významným způsobem může zasahovat do jejího fungování. Příkladem pro toto tvrzení jsou události související se zásahem Frontex požadovaným Maltou v březnu 2011 v souvislosti s libyjskou krizí. Požadavku Malty – mimo jiné nedoplnit do operačního plánu hlavní zásady obsažené ve druhé části přílohy napadeného rozhodnutí – oponovaly různé členské státy a tento požadavek přinesl dlouhá jednání mezi agenturou a maltskou vládou, jež bránila zahájení operace(62).
83. Příloha napadeného rozhodnutí jako celek, včetně nezávazných pokynů – jejichž právní závaznost je vzhledem ke znění článku 1 obtížně zpochybnitelná(63) – je ve skutečnosti vnímána jako součást opatření Společenství týkajících se řízení vnějších hranic, jejichž zjednodušené a efektivnější uplatňovaní musí agentura v souladu s čl. 1 odst. 2 nařízení Frontex zajistit(64).
84. Nezávazné pokyny obsažené v části II přílohy napadeného rozhodnutí, jež se týká pátracích a záchranných situací, ostatně upravují ty stránky operace, které nespadají mezi úkoly Frontex. Jak zdůraznila sama Komise v návrhu, na jehož základě bylo přijato napadené rozhodnutí, není Frontex agenturou SAR(65) a „skutečnost, že se ve většině případů námořní operace koordinované agenturou stanou operacemi souvisejícími s pátráním a záchranou […], je vyjímá z rozsahu působnosti koordinace Frontex“ (neoficiální překlad)(66). Podobný argument platí pro pravidla týkající se vylodění. Platí přesto, že napadené rozhodnutí stanoví, že výše uvedené pokyny budou zahrnuty do operačního plánu.
85. Na základě uvedených úvah se domnívám, že napadené rozhodnutí tím, že právně upravuje aspekty týkající se operativní spolupráce mezi členskými státy v oblasti řízení unijních vnějších hranic, které spadají do rozsahu působnosti nařízení Frontex, a v každém případě tím, že stanoví pravidla, která zasahují do fungování agentury zřízené tímto nařízením, překračuje meze prováděcích pravomocí přiznaných čl. 12 odst. 5 SHK.
86. Před učiněním závěru k tomuto bodu je však třeba poznamenat, že normativní kontext, na který se použijí předcházející úvahy, byl změněn nařízením č. 1168/2011(67). Toto nařízení mimo jiné vložilo do čl. 1 odst. 2 výslovný odkaz na SHK, doplnilo do čl. 2 odst. 1, který vymezuje úkoly agentury, písmeno d), které stanoví, že agentura napomáhá v „případ[ech] [, které] mohou představovat humanitární nouzi a vyžadovat záchranné operace na moři“ a stanovilo v písmenu j) nového článku 3a a článku 8e nové prvky, které musejí být zahrnuty do operačního plánu v případě operacích na moři, mezi něž patří „odkaz[y] na mezinárodní právo a právo Unie týkající se zadržení, záchrany na moři a vylodění“.
87. Avšak i za předpokladu, že by tato legislativní změna musela být v rámci tohoto řízení zohledněna, není jí dotčen závěr, ke kterému jsem výše došel. I po vstupu nařízení č. 1168/2011 v platnost jsou totiž opatření určená k vymezení prováděcích pravidel, kterými se řídí námořní operace koordinované Frontex, ve skutečnosti nadále upravována odkazem na prováděcí akt jiného právního nástroje, který vychází z právního základu, který sám o sobě neumožňuje přijetí uvedených opatření. Napadené rozhodnutí tím, že taková ustanovení stanovilo, překročilo meze prováděcích pravomocí přiznaných čl. 12 odst. 5 SHK.
88. Závěrem se domnívám, že i třetímu žalobnímu důvodu Parlamentu musí být vyhověno.
C – Závěr k žalobě
89. Na základě výše uvedeného se domnívám, že žalobě musí být vyhověno a napadené rozhodnutí musí být zrušeno.
IV – K návrhu Parlamentu zachovat účinky napadeného rozhodnutí
90. Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr, pokud napadené rozhodnutí zruší, na základě pravomoci, která je mu svěřena čl. 264 druhým pododstavcem SFEU, rozhodl, že jeho účinky budou zachovány až do přijetí nového aktu. Uvedené ustanovení, podle kterého „Soudní dvůr [...] uvede, považuje-li to za nezbytné, ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované“, bylo použito i pro dočasné zachování všech účinků takového aktu v očekávání jeho nahrazení(68).
91. V projednávané věci by pouhé zrušení napadeného rozhodnutí zbavilo Unii důležitého právního nástroje určeného ke koordinování společného úsilí členských států spočívajícího v řízení činností ostrahy unijních námořních hranic a k uvedení těchto činností v co největší možné míře do souladu s lidskými právy a režimem ochrany uprchlíků.
92. Z uvedených důvodů se domnívám, že návrhu Parlamentu je třeba vyhovět a že účinky napadeného rozhodnutí musejí být zachovány až do vstupu aktu přijatého v souladu s běžným legislativním postupem v platnost.
V – Závěry
93. Ve světle všech předchozích úvah tedy navrhuji, aby Soudní dvůr:
– zamítl námitku Rady a prohlásil žalobu za přípustnou;
– žalobě ve věci samé vyhověl a zrušil napadené rozhodnutí;
– prohlásil, že se účinky napadeného rozhodnutí zachovávají až do vstupu aktu přijatého v souladu s běžným legislativním postupem v platnost.
– uložil Radě náhradu nákladů řízení a prohlásil, že Komise ponese vlastní náklady řízení.