NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
EVGENI TANČEV
prednesené 5. decembra 2018 (1)
Spojené veci C‑473/17 a C‑546/17
Repsol Butano SA (C‑473/17)
DISA Gas SAU (C‑546/17)
proti
Administración del Estado
vedľajší účastníci konania:
Redexis Gas SL,
Repsol Butano SA
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Energetika – Vnútorný trh so zemným plynom – Smernica 2009/73/ES – Rozsudok z 20. apríla 2010, Federutility a i. (C‑265/08, EU:C:2010:205) – Opatrenie členského štátu stanovujúce maximálnu predajnú cenu skvapalneného ropného plynu (LPG) vo fľašiach – Povinné dodanie do domácností – Služby všeobecného hospodárskeho záujmu – Zásada proporcionality“
I. Úvod
1. V týchto veciach sa od Súdneho dvora žiada, aby poskytol usmernenie o zlučiteľnosti niektorých opatrení členských štátov upravujúcich ceny v odvetví energetiky so smernicou 2009/73/ES o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES(2) v zmysle výkladu uvedeného v judikatúre Súdneho dvora, najmä v jeho prelomovom rozsudku vo veci Federutility a i.(3)
2. V rozsudku Federutility a v neskoršej judikatúre (ďalej len „judikatúra Federutility“)(4) Súdny dvor vymedzil rámec umožňujúci príslušnému vnútroštátnemu súdu posúdiť zlučiteľnosť zásahu štátu do cien zemného plynu s právom Únie a poskytol viaceré indície týkajúce sa kritérií, na základe ktorých sa musí uskutočniť takéto posúdenie.(5)
3. Otázky položené v rámci tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania predloženého Súdnemu dvoru zo strany Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) sa týkajú opatrení členského štátu stanovujúcich maximálnu predajnú cenu a vyžadujúcich distribúciu do domácností určitých druhov fliaš so skvapalneným ropným plynom (ďalej len „LPG“).
4. LPG je produkt získaný z ropných procesov pozostávajúci z iných látok ako zemný plyn (zvyčajne propán a bután, ako aj malé množstvá iných plynov) a je vo všeobecnosti skladovaný v kvapalnej forme vo fľašiach a nádržiach.(6) Pri používaní sa LPG pomaly uvoľňuje zo zásobníka cez ventil, v ktorom sa mení na plyn a slúži tak ako palivo, ktoré sa môže použiť na varenie, vykurovanie a výrobu elektrickej energie.(7) LPG vo fľašiach je LPG, ktorý sa dodáva v zásobníku alebo vo fľašiach, aké sú predmetom konania vo veci samej.(8)
5. Tieto veci preto umožňujú Súdnemu dvoru po prvýkrát rozhodnúť o uplatňovaní smernice 2009/73 a judikatúry Federutility na LPG sektor.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
6. Článok 1 ods. 2 smernice 2009/73 stanovuje:
„Pravidlá stanovené v tejto smernici pre zemný plyn vrátane LNG sa uplatňujú nediskriminačným spôsobom aj na bioplyn a plyn z biomasy a iné druhy plynu, pokiaľ sa takéto plyny dajú technicky a bezpečne vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať v nej.“
B. Španielske právo
7. V zmysle článku 1 ods. 3 Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (zákon 34/1998 zo 7. októbra o odvetví uhľovodíkov v znení neskorších predpisov, ďalej len „zákon 34/1998“):(9)
„Činnosti týkajúce sa dodávok kvapalných a plynných uhľovodíkov sa vykonávajú v súlade so zásadami objektivity, transparentnosti a voľnej hospodárskej súťaže.“
8. V príslušnej časti článku 37 ods. 1 zákona 34/1998 sa stanovuje:
„Činnosti rafinácie ropy, prepravy, skladovania, distribúcie a predaja ropných produktov vrátane skvapalneného ropného plynu sa môžu vykonávať voľne na základe podmienok ustanovených týmto zákonom. …“
9. Článok 38 zákona 34/1998 ďalej stanovuje:
„Ceny výrobkov získaných z ropy sa tvoria voľne.“
10. Štvrté prechodné ustanovenie zákona 34/1998 však umožnilo španielskej vláde stanoviť maximálnu predajnú cenu fľaše s LPG „kým sa podmienky vstupu na trh a hospodárskej súťaže na tomto trhu nebudú považovať za dostatočné“. Toto ustanovenie naznačuje, že maximálna predajná cena zahŕňala náklady na distribúciu do domácností.
11. Článok 5 Real Decreto‑ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (kráľovský zákonný dekrét 15/1999 z 1. októbra, ktorým sa schvaľujú opatrenia na liberalizáciu, štrukturálnu reformu a zvýšenie hospodárskej súťaže v odvetví uhľovodíkov, ďalej len „kráľovský zákonný dekrét 15/1999“)(10) zaviedol systém určovania maximálnej predajnej ceny fľaše s LPG s obsahom 8 a viac kilogramov kým „sa podmienky vstupu na trh a hospodárskej súťaže na tomto trhu nebudú považovať za dostatočné“.
12. Real Decreto‑ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia (kráľovský zákonný dekrét 8/2014 zo 4. júla o schválení naliehavých opatrení pre rast, konkurencieschopnosť a efektívnosť, „ďalej len „kráľovský zákonný dekrét 8/2014“)(11) okrem iného zrušil štvrté prechodné ustanovenie zákona 34/1998 a článok 5 kráľovského zákonného dekrétu 15/1999(12) a zaviedol tridsiate tretie dodatkové ustanovenie do zákona 34/1998.(13)
13. Tridsiate tretie dodatkové ustanovenie zákona 34/1998 stanovuje:
„1. Používatelia, ktorí majú zmluvu na dodávku skvapalneného ropného plynu vo fľašiach s hmotnosťou rovnajúcou sa alebo väčšou ako 8 kilogramov a menej ako 20 kilogramov s výnimkou zásobníkov na zmesi skvapalneného ropného plynu používaného ako palivo, majú právo na dodanie do domácností.
Na polostrove a na každom ostrovnom a mimoostrovnom území veľkoobchodný prevádzkovateľ LPG, ktorý má najväčší podiel na trhu v odvetví skvapalneného ropného plynu vo fľašiach v obaloch s hmotnosťou rovnajúcou sa alebo väčšou ako 8 kilogramov a menej ako 20 kilogramov s výnimkou zásobníkov na zmesi skvapalneného ropného plynu používaného ako palivo, má povinnosť vykonávať dodanie do domácností všetkým osobám, ktoré o to požiadajú v rámci príslušnej územnej pôsobnosti.
2. Zoznam veľkoobchodných prevádzkovateľov LPG s povinnosťou vykonávať dodanie do domácností sa určí na základe uznesenia generálneho riaditeľa energetickej politiky a baní každé tri roky. Toto uznesenie bude uverejnené v ‚Úradnom vestníku [BOE]‘.
Ak to vyžaduje vývoj trhu a obchodná štruktúra odvetvia a v každom prípade každých päť rokov vláda preskúma podmienky na plnenie povinnosti uloženej v tomto ustanovení alebo vyhlási zánik tejto povinnosti.
3. Bez ohľadu na ustanovenia článku 38 tohto zákona, za predpokladu, že sa podmienky prístupu na trh a hospodárska súťaž na tomto trhu nepovažujú za dostatočné, minister obchodu, energetiky a cestovného ruchu po dohode s delegovanou komisiou vlády pre hospodárske veci určí maximálne maloobchodné ceny skvapalneného ropného plynu vo fľašiach pre obaly s hmotnosťou obsahu rovnajúcou sa alebo väčšou ako 8 kilogramov a menej ako 20 kilogramov, ktorých hrubá hmotnosť je väčšia ako 9 kilogramov s výnimkou obalov pre zmesi skvapalneného ropného plynu používaného ako palivo, stanovujúce konkrétne hodnoty uvedených cien alebo systém pre ich určovanie a automatické aktualizovanie. Maximálne ceny budú zahŕňať dodanie do domácností.
4. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia predchádzajúcich odsekov, v prípade, že prevádzkovateľ LPG s povinnosťou vykonávať dodanie do domácností nedisponuje s obalmi s hmotnosťou obsahu rovnajúcou sa alebo väčšou ako 8 kilogramov a menej ako 20 kilogramov, ktorých hrubá hmotnosť je väčšia ako 9 kilogramov, povinnosť vykonávať dodanie do domácností za maximálnu cenu uvedenú v odseku 3 sa rozširuje v prípade daného prevádzkovateľa v príslušnej územnej oblasti na obaly s hrubou hmotnosťou menej ako 9 kilogramov.
5. Veľkoobchodní prevádzkovatelia LPG musia poskytnúť generálnemu riaditeľstvu energetickej politiky a baní informácie potrebné na plnenie ich povinností, a to najmä na účely žiadosti, analýzy a monitorovania povinnosti dodávania do domácností, dodávok skvapalneného ropného plynu a maximálnych cien pre verejnosť uvedených v predchádzajúcich odsekoch.“
14. Článok 58 kráľovského zákonného dekrétu 8/2014 stanovuje zoznam veľkoobchodných prevádzkovateľov, ktorí podliehajú povinnosti dodávania LPG fliaš do domácností pre každé z území takto: Repsol Butano SA pre polostrov a Baleárske ostrovy; DISA Gas SA pre Kanárske ostrovy, a Atlas SA Combustibles y Lubrificantes pre Ceuta a Melilla. Tento zoznam počas nasledujúceho trojročného obdobia (2017 – 2020) uvedený v Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (rozhodnutie Generálneho riaditeľstva energetickej politiky a baní z 28. júna 2017, ktoré stanovuje zoznam veľkoobchodných prevádzkovateľov LPG vo fľašiach, ktorí podliehajú povinnosti dodávania do domácností).(14)
15. Po predchádzajúcich zmenách zákona 34/1998 uskutočnených prostredníctvom kráľovského zákonného dekrétu 8/2014 bola prijatá Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (vyhláška IET/389/2015 z 5. marca 2015, ktorou sa aktualizuje systém automatického určovania maximálnych predajných cien skvapalneného ropného plynu vo fľašiach pred zdanením a mení systém automatického určovania predajných cien skvapalneného ropného plynu prepravovaného potrubím pred zdanením, ďalej len „vyhláška IET/389/2015“).(15)
16. V zmysle článku 1 vyhlášky IET/389/2015 je účelom tejto vyhlášky aktualizácia systému automatického určovania predajných cien LPG vo fľašiach. Článok 3 danej vyhlášky stanovuje vzorec na určovanie týchto cien a v odseku 5 konštatuje, že tieto ceny sa musia preskúmavať každé dva mesiace.
III. Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
17. Spoločnosť Repsol Butano SA (ďalej len „Repsol Butano“) a spoločnosť DISA Gas SAU (ďalej len „DISA Gas“) sú španielske spoločnosti podnikajúce v oblasti LPG.
18. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas podali samostatné žaloby voči španielskej správe štátu na Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), ktorými sa domáhajú zrušenia vyhlášky IET/389/2015 (ďalej len „napadnutá vyhláška“), prostredníctvom ktorej sa aktualizuje systém určovania maximálnych predajných cien LPG vo fľašiach (pozri body 15 a 16 vyššie).
19. Podľa návrhov na začatie prejudiciálneho konania je napadnutá vyhláška založená na tridsiatom treťom dodatkovom ustanovení zákona 34/1998, ktoré bolo doplnené prostredníctvom kráľovského zákonného dekrétu 8/2014. Táto právna úprava zavádza opatrenia, prostredníctvom ktorých sa stanovuje maximálna predajná cena, vrátane nákladov na dodanie do domácností, fliaš s LPG s váhou obsahu medzi 8 a 20 kilogramami, ktorých hrubá váha je vyššia ako 9 kilogramov a ktoré vyžadujú od veľkoobchodného prevádzkovateľa s najväčším podielom na trhu na danom území dodávať fľaše do domácností spotrebiteľov na základe požiadavky „kým sa podmienky vstupu na trh a hospodárskej súťaže na tomto trhu nebudú považovať za dostatočné“. No v prípade, že veľkoobchodný prevádzkovateľ na danom území nedisponuje obalmi s hmotnosťou obsahu medzi 8 a 20 kilogramov, ktorých hrubá hmotnosť je väčšia ako 9 kilogramov, sa povinnosť vykonávať dodanie do domácností za maximálnu cenu rozširuje na obaly s hrubou hmotnosťou menej ako 9 kilogramov (pozri bod 13 vyššie).
20. V zmysle tejto právnej úpravy je spoločnosť Repsol Butano určená ako prevádzkovateľ podliehajúci povinnosti dodávky do domácností na územiach Iberského polostrova a na Baleárskych ostrovoch. Spoločnosť DISA Gas má túto povinnosť pre územie Kanárskych ostrovov (pozri bod 14 vyššie).
21. Na podporu ich žalôb spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas tvrdia, že rozsudok vo veci Federutility, v ktorom sa vykladá smernica 2003/55/EC o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa ruší smernica 98/30/ES(16), by sa mal uplatniť analogicky a že existuje jasný rozpor medzi španielskou právnou úpravou a právnou úpravou Únie, v dôsledku čoho by nemala byť táto právna úprava uplatnená a napadnutá vyhláška by mala byť zrušená.
22. Španielska správa štátu argumentuje, že smernica 2009/73, ktorá nahradila smernicu 2003/55 a rozsudok vo veci Federutility nie sú na LPG vo fľašiach uplatniteľné a ak by aj smernica 2009/73 bola analogicky uplatniteľná, napadnutá vyhláška je odôvodnená neexistenciou dostatočne konkurencieschopného trhu.
23. Vnútroštátny súd sa preto v prvom rade pýta, či napriek skutočnosti, že rozsudok vo veci Federutility sa týka výkladu smernice o zemnom plyne, je tento rozsudok uplatniteľný na okolnosti vo veci samej, ktoré sa týkajú LPG vo fľašiach.
24. V tomto ohľade vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uviedol, že v ním vydanom rozsudku z 19. júna 2012(17) zrušil vyhlášku ITC/2608/2009(18), ktorej obsah je porovnateľný s obsahom napadnutej vyhlášky, a nepodal v tejto súvislosti návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor. V tomto rozsudku vnútroštátny súd konštatoval, že hoci sa rozsudok vo veci Federutility týka smernice, ktorá sa zaoberá trhom so zemným plynom, tento rozsudok poskytol dostatočné vysvetľujúce usmernenia na uplatnenie verejnej regulácie susedných odvetví, akým je LPG v prípade, keď má dotknutý trh (v tomto prípade španielsky trh ako celok) rozmer Spoločenstva, a napriek skutočnosti, že neexistovala žiadna smernica špecificky uplatniteľná na LPG.
25. Vnútroštátny súd sa domnieva, že rozsudok vo veci Federutility je uplatniteľný na odvetvie LPG vo fľašiach, no uvádza, že si nie je istý, či sú opatrenia, ktorými sa stanovuje maximálna predajná cena a ktoré vyžadujú dodanie do domácností určitých druhov LPG fliaš, v súlade s kritériami uvedenými v tomto rozsudku, najmä z hľadiska zásady proporcionality.
26. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že tieto opatrenia sú nepochybne kvalifikované ako opatrenia prijaté na ochranu sociálne zraniteľných užívateľov, ako aj obyvateľov v odľahlých oblastiach, ktoré spĺňajú všeobecný hospodársky záujem zachovania cien zásobovania konečných spotrebiteľov LPG vo fľašiach na primeranej úrovni.
27. Vnútroštátny súd sa však domnieva, že nejasnosti týkajúce sa zlučiteľnosti týchto opatrení s právom Únie vyplývajú z troch okolností. Po prvé ide o všeobecné opatrenia uplatniteľné na všetkých spotrebiteľov bez ohľadu na ich ekonomickú alebo sociálnu situáciu. Po druhé platia viac ako 18 rokov od prijatia zákona 34/1998, napriek tomu, že sú založené na výslovne dočasnom ustanovení. Po tretie majú potenciálne účinky na hospodársku súťaž na trhu, pretože môžu predstavovať účinnú prekážku vstupu nových dodávateľov a prispieť k zmrazeniu obmedzenej hospodárskej súťaže.
28. Za týchto okolností Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vo veci C‑473/17 rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Je opatrenie spočívajúce v stanovení maximálnej ceny fľaše so skvapalneným plynom ako opatrenie na ochranu sociálne slabých odberateľov, vzhľadom na judikatúru obsiahnutú v [rozsudku z 20. apríla 2010, Federutility a i., C‑265/08, EU:C:2010:205], zlučiteľné s touto judikatúrou alebo je v súlade so zásadou proporcionality, ak nastane niektorá z týchto okolností alebo súčasne viaceré z nich?
– toto opatrenie sa prijme so všeobecnou platnosťou pre všetkých spotrebiteľov a na neurčitú dobu ,[kým sa podmienky vstupu na trh a hospodárskej súťaže na] tomto trhu nebudú považovať za dostatočné‘,
– toto opatrenie platí už viac ako [1]8 rokov,
– toto opatrenie môže pomôcť zachovať situáciu, v ktorej existuje nízka konkurencia, keďže bráni vstupu nových dodávateľov na trh?
2. Je opatrenie spočívajúce v povinnej distribúcii skvapalneného plynu vo fľašiach do domácností ako opatrenie na ochranu sociálne slabých odberateľov alebo odberateľov, ktorí bývajú v ťažko prístupných oblastiach, vzhľadom na judikatúru obsiahnutú v [rozsudku z 20. apríla 2010, Federutility a i., C‑265/08, EU:C:2010:205], zlučiteľné s touto judikatúrou alebo je v súlade so zásadou proporcionality, ak nastane niektorá z okolností uvedených v predchádzajúcej otázke alebo súčasne nastanú viaceré z nich?“
29. Za rovnakých okolností Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vo veci C‑546/17 rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky, ktoré sú formulované takmer identicky:
„1. Je opatrenie spočívajúce v stanovení maximálnej ceny fľaše so skvapalneným plynom ako opatrenie na ochranu sociálne slabých odberateľov, vzhľadom na judikatúru obsiahnutú v [rozsudku z 20. apríla 2010, Federutility a i., C‑265/08, EU:C:2010:205], zlučiteľné s touto judikatúrou alebo je v súlade so zásadou proporcionality, ak nastane niektorá z týchto okolností alebo súčasne viaceré z nich?
– toto opatrenie sa prijme so všeobecnou platnosťou pre všetkých spotrebiteľov a na neurčitú dobu ,[kým sa podmienky vstupu na trh a hospodárskej súťaže na] tomto trhu nebudú považovať za dostatočné‘,
– toto opatrenie platí už viac ako [1]8 rokov,
– toto opatrenie môže pomôcť zachovať situáciu, v ktorej existuje nízka konkurencia, keďže bráni vstupu nových dodávateľov na trh?
2. Je povinnosť dodávať do domácností skvapalnený ropný plyn vo fľašiach uložená prevádzkovateľovi s dominantným postavením na danom území na základe toho, že to poskytuje ochranu sociálne slabým odberateľom alebo odberateľom, ktorí bývajú v ťažko prístupných oblastiach, vzhľadom na judikatúru obsiahnutú v [rozsudku z 20. apríla 2010, Federutility a i., C‑265/08, EU:C:2010:205], zlučiteľná s touto judikatúrou alebo je v súlade so zásadou proporcionality, ak nastane niektorá z okolností uvedených v predchádzajúcej otázke alebo súčasne nastanú viaceré z nich?“
IV. Konanie pred Súdnym dvorom
30. Písomné pripomienky v tomto konaní boli doručené zo strany spoločnosti Repsol Butano, španielskej vlády a Komisie vo veci C‑473/17 a zo strany DISA Gas, španielskej vlády a Komisie vo veci C‑546/17.
31. Rozhodnutím Súdneho dvora boli tieto veci na účely ústnej časti konania a rozsudku spojené.
32. Spoločnosti Repsol Butano, DISA Gas, španielska vláda a Komisia sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 26. septembra 2018.
V. Tvrdenia účastníkov konania
33. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas argumentujú, že smernica 2009/73 tak, ako je vykladaná judikatúrou Federutility, sa na trh s fľašami s LPG vzťahuje.
34. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas predovšetkým tvrdia, že vnútorný trh s energiou je spoločnou právomocou Únie a členských štátov a skutočnosť, že Únia ešte nevykonala svoju právomoc v sektore LPG neznamená, že členské štáty môžu vykonávať svoju právomoc bez ohľadu na spoločné kritériá, ktoré stanovila Únia na účely vytvorenia slobodného a konkurencieschopného trhu s energiou, ako sa to stalo v smerniciach Únie o zemnom plyne a elektrickej energii, a neexistuje právny dôvod na neuplatňovanie takýchto kritérií tak, ako ich vykladal Súdny dvor, na trh s ďalším energetickým produktom, ako je napríklad LPG.
35. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas tiež poukázali na to, že článok 1 ods. 2 smernice 2009/73 zahŕňa do rozsahu jej pôsobnosti „iné druhy plynu“ – ako je LPG – „pokiaľ sa takéto plyny dajú technicky a bezpečne vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať v nej“. Podľa ich názoru sa judikatúra Federutility uplatňuje na trhy s ostatnými energetickými produktmi používanými alternatívne alebo kumulatívne so zemným plynom, ako je trh s LPG vo fľašiach.
36. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas ďalej na pojednávaní argumentovali, že judikatúra Federutility sa uplatňuje vzhľadom na blízkosť trhu so zemným plynom a trhu s LPG v EÚ a vzhľadom na skutočnosť, že ustanovenia Zmlúv, a najmä tie, ktoré sa týkajú základných slobôd, článok 34 a článok 106 ods. 2 ZFEÚ, sa na trh s LPG vo fľašiach uplatňujú. V tejto súvislosti spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas na pojednávaní zdôraznili, že hoci podľa článku 14 ZFEÚ môžu členské štáty zveriť služby vyplývajúce zo všeobecného hospodárskeho záujmu podnikom, musia dodržiavať ustanovenia Zmlúv a kritériá stanovené v judikatúre Federutility sú v tomto prípade relevantné.
37. Na tomto základe spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas tvrdia, že napadnuté opatrenia nie sú v súlade s kritériami stanovenými judikatúrou Federutility, ktoré musia byť splnené na to, aby mali členské štáty možnosť prijať opatrenia ukladajúce podnikom povinnosti verejnej služby.
38. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas tvrdia, že stanovenie maximálnej predajnej ceny je neprimerané vzhľadom na jej trvanie, všeobecnú povahu a protisúťažné účinky. Po prvé, namiesto toho, aby bolo dočasné alebo časovo obmedzené, stalo sa po 32 rokoch od vstupu Španielska do EÚ a takmer po 20 rokoch od liberalizačného režimu zavedeného zákonom 34/1998 trvalým. Po druhé, hoci je zamerané na ochranu sociálne slabých odberateľov alebo odberateľov, ktorí bývajú v ťažko prístupných oblastiach, nemá rozlišujúcu povahu, pretože sa vzťahuje na všetkých spotrebiteľov, a nie je obmedzené na určité cieľové skupiny. Po tretie predstavuje prekážku konkurenčnému trhu s LPG a bráni novým hospodárskym subjektom vstúpiť na tento trh. V tejto súvislosti poukazujú na to, že Španielsko je v súčasnosti jediným členským štátom, ktorý má systém maximálnych cien pre LPG vo fľašiach, ktorý ukladá prevádzkovateľovi s najväčším podielom na trhu povinnosť dodávky do domácností a že maximálna cena je podstatne nižšia ako ceny na trhoch iných členských štátov.
39. Spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas tiež tvrdia, že povinnosť dodania do domácností je neprimeraná vzhľadom na jej všeobecnú a trvalú povahu a protisúťažné účinky a navyše existujú alternatívne opatrenia, ako napríklad zavedenie regulovanej zľavy pre niektorých sociálne slabých odberateľov (tzv. „bono social“), ktoré existujú v iných odvetviach energetiky. Okrem toho s prihliadnutím na kritériá stanovené v judikatúre Federutility tvrdia, že povinnosť dodania do domácnosti je diskriminačná, pretože sa vzťahuje len na prevádzkovateľa, ktorý má najväčší podiel na trhu na danom území, čím sa vylučujú iné aktívne subjekty na každom území a nezaručuje rovnaký prístup pre spoločnosti z EÚ k španielskym spotrebiteľom.
40. Španielska vláda tvrdí, že smernica 2009/73 neupravuje trh s LPG vo fľašiach, keďže jej rozsah pôsobnosti sa obmedzuje na zemný plyn a iné plyny používajúce plynovodný systém zemného plynu.(19) Tiež tvrdí, že smernicu 2009/73 a judikatúru Federutility nemožno analogicky uplatniť na situáciu vo veci samej, keďže neexistuje žiadna medzera v predmetnom ustanovení práva Únie a odvetvie LPG predstavuje iný sektor ako zemný plyn, v ktorom neboli na úrovni EÚ na účely vnútorného trhu stanovené žiadne harmonizačné pravidlá.
41. Španielska vláda sa preto domnieva, že prejudiciálne otázky sú neprípustné, pretože nie je možné rozšíriť pôsobnosť normy EÚ prijatej pre inú skutkovú situáciu nad rámec vôle normotvorcu Únie a zákonodarcov členských štátov.
42. Španielska vláda však tvrdí, že na to, aby Súdny dvor poskytol vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, mal by preformulovať otázky z hľadiska článkov 14 a 106 ZFEÚ v spojení s Protokolom (č. 26) o službách všeobecného záujmu (ďalej len „protokol č. 26“)(20), ktoré by sa mali vykladať v tom zmysle, že nebránia opatreniam, o aké ide vo veci samej.
43. Španielska vláda najmä zdôrazňuje priestor na voľnú úvahu členských štátov pri výkone ich oprávnenia poskytovať služby všeobecného hospodárskeho záujmu tak, ako je stanovený v článku 14 ZFEÚ a v protokole č. 26, ako aj v judikatúre Súdneho dvora k článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Domnieva sa, že článok 106 ZFEÚ je splnený vzhľadom na sledovaný všeobecný hospodársky záujem a proporcionalitu sporných opatrení.
44. Španielska vláda na pojednávaní zdôraznila, že rámec, do ktorého spadajú prejednávané veci, spočíva v normách primárneho práva Únie vrátane základných slobôd, článku 106 ods. 2 ZFEÚ, protokole č. 26 a článku 36 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ktorý zaručuje základné právo na prístup k službám všeobecného hospodárskeho záujmu. Pokiaľ ide o základné slobody, španielska vláda na pojednávaní tvrdila, že zatiaľ čo sporné opatrenia možno považovať za obmedzenie v zmysle ustanovení Zmluvy o voľnom pohybe tovaru, sú v každom prípade odôvodnené a primerané. V tomto ohľade sa kritérium proporcionality, ktoré sa má uplatniť, nezhoduje s judikatúrou Federutility, ale skôr sa zakladá na všeobecných zásadách práva Únie a zohľadňuje článok 36 Charty.
45. Pokiaľ ide o posúdenie proporcionality, španielska vláda okrem iného zdôrazňuje, že opatrenia nie sú zamerané na všetkých užívateľov alebo na všetky kategórie fliaš. Namiesto toho sa zameriavajú predovšetkým na domácu spotrebu a sociálne slabých odberateľov a podliehajú pravidelnému preskúmavaniu príslušnými vnútroštátnymi orgánmi. Okrem toho španielska vláda tvrdí, že na španielskom trhu s LPG vo fľašiach existujú osobitné okolnosti, ktoré podporujú zachovanie maximálnej predajnej ceny(21) a že sa zvažovalo niekoľko alternatívnych opatrení vrátane možnosti „bono social“, ale zamietlo sa ako menej primerané než sporné opatrenia.
46. Komisia tvrdí, že smernica 2009/73 sa na LPG vo fľašiach neuplatňuje, keďže táto skutočnosť sa v článku 1 smernice 2009/73 nespomína. A ani ich nemožno „technicky a bezpečne vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať v nej“ v zmysle daného ustanovenia.
47. Komisia napriek tomu tvrdí, že základné slobody a článok 106 ods. 2 ZFEÚ sú pre odvetvie LPG vo fľašiach relevantné. Komisia preto navrhuje, aby Súdny dvor odpovedal na položené otázky v tom zmysle, že prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil uplatnenie základných slobôd v tomto odvetví, to, či sporné opatrenia predstavujú obmedzenie takýchto slobôd, a ak áno, či sú opodstatnené a primerané. Podľa názoru Komisie možno v tomto ohľade použiť kritériá stanovené judikatúrou Federutility týkajúce sa proporcionality.
48. Komisia sa predovšetkým domnieva, že nemožno vylúčiť, že napadnuté opatrenia pravdepodobne bránia dovozu LPG z iných členských štátov, hoci nepriamo alebo potenciálne, do Španielska a predstavujú teda prekážku voľného pohybu tovaru. Komisia ďalej na pojednávaní tvrdila, že osobitné črty španielskeho trhu s LPG, ktoré sú uvedené v pripomienkach španielskej vlády, sú prvotnými príčinami nedostatku vstupujúcich nových subjektov na tento trh a že sporné opatrenia sú nediskriminačné a primerané, keďže nevylučujú a priori žiadne podniky pôsobiace na trhu a španielska vláda rešpektovala priestor na voľnú úvahu, ktorý má na to, aby mohla určiť najvhodnejší a najprimeranejší nástroj na splnenie cieľov služby vo verejnom záujme.
VI. Posúdenie
49. Prostredníctvom svojich otázok sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sú niektoré opatrenia členského štátu, ktoré ukladajú podnikom povinnosti založené na všeobecnom hospodárskom záujme na trhu s LPG, zlučiteľné s kritériami stanovenými judikatúrou Federutility s osobitným zreteľom na zásadu proporcionality. Dotknuté opatrenia členských štátov pozostávajú: po prvé z stanovenia maximálnej predajnej ceny vrátanie dodania do domácnosti, pre LPG vo fľašiach s hmotnosťou obsahu medzi 8 a 20 kilogramov, ktorých hrubá hmotnosť je väčšia ako 9 kilogramov, a po druhé z uloženia povinnosti veľkoobchodnému prevádzkovateľovi s najväčším podielom na trhu na každom území dodať fľaše do domácnosti spotrebiteľa na základe jeho požiadavky.(22)
50. Dospel som k záveru, že LPG vo fľašiach nespadá do rozsahu pôsobnosti smernice 2009/73 a že smernica 2009/73 a judikatúra Federutility nemôžu byť analogicky uplatňované na odvetvie LPG vo fľašiach. Preto zastávam názor, že smernica 2009/73 tak, ako je vykladaná v judikatúre Federutility, nie je v rozpore s opatreniami členského štátu, ktoré sú predmetom prejednávanej veci.
51. Domnievam sa tiež, že Súdny dvor by v súvislosti s uplatniteľnosťou iných pravidiel práva Únie nemal preformulovať prejudiciálne otázky.
52. Moje odôvodnenie je uvedené nižšie, ale najprv sa budem zaoberať prípustnosťou návrhov na začatie prejudiciálneho konania.
A. Prípustnosť
53. Španielska vláda v podstate tvrdí, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú neprípustné, pretože predmet prejednávanej veci nespadá do pôsobnosti smernice 2009/73 (pozri bod 41 vyššie). Hoci španielska vláda navrhuje, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, tak ako boli preformulované, pokiaľ ide o výklad článkov 14 a 106 ZFEÚ v spojení s protokolom č. 26, jej námietka by sa napriek tomu mala posúdiť.
54. V prvom rade, v súvislosti so skutočnosťou, že táto námietka je považovaná judikatúrou Súdneho dvora za relevantnú v súvislosti s prejudiciálnymi otázkami, nemožno tvrdiť, že prejudiciálne otázky nemajú žiaden vzťah ku skutkovým okolnostiam uvedeným v žalobe alebo že sa týkajú hypotetického problému, alebo že Súdny dvor nemá k dispozícii skutkové a právne podklady potrebné na to, aby poskytol užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené, aby vyvrátil domnienku relevantnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania.(23)
55. Navyše otázka, či smernica 2009/73, tak ako je vykladaná judikatúrou Federutility, je uplatniteľná na odvetvie LPG vo fľašiach, sa týka podstaty a nie prípustnosti prejudiciálnych otázok.(24)
56. Námietka týkajúca sa neprípustnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania by preto mala byť zamietnutá.
B. Skutkový stav
1. Uplatniteľnosť smernice 2009/73 a judikatúry Federutility na prejednávanú vec
a) Rozsah pôsobnosti smernice 2009/73
57. Súdny dvor ešte nemal príležitosť zaoberať sa otázkou rozsahu pôsobnosti smernice 2009/73 vo vzťahu k LPG.(25)
58. Ako konštatoval Súdny dvor, cieľom smernice 2009/73 je pokračovať v realizácii vnútorného trhu so zemným plynom, ktorý bude úplne a účinne otvorený a konkurenčný, v ktorom si všetci spotrebitelia môžu voľne zvoliť svojich dodávateľov a v ktorom všetci dodávatelia môžu voľne poskytovať svoje výrobky klientom.(26)
59. Na tento účel článok 1 smernice 2009/73 stanovuje pravidlá týkajúce sa jej predmetu a rozsahu pôsobnosti. Článok 1 ods. 1 smernice 2009/73 stanovuje, že táto smernica ustanovuje spoločné pravidlá pre prepravu, distribúciu, dodávku a uskladňovanie zemného plynu.
60. Článok 1 ods. 2 smernice 2009/73 uvádza, že pravidlá stanovené v tejto smernici pre zemný plyn vrátane LNG „sa uplatňujú nediskriminačným spôsobom aj na bioplyn a plyn z biomasy a iné druhy plynu, pokiaľ sa takéto plyny dajú technicky a bezpečne vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať v nej“.(27)
61. Ani článok 1 ods. 2 smernice 2009/73 a ani žiadne iné ustanovenie tejto smernice neuvádzajú LPG.
62. V súvislosti so znením článku 1 ods. 2 smernice 2009/73 skutočnosť, že LPG je možné považovať za iný „druh plynu“(28) lebo alternatívu alebo doplnenie zemného plynu(29) sama osebe nie je rozhodujúca ani postačujúca na vymedzenie rozsahu pôsobnosti smernice 2009/73. Článok 1 ods. 2 smernice 2009/73 stanovuje, že na to, aby „iné druhy plynu“ spadali do rozsahu pôsobnosti smernice 2009/73, musia sa dať technicky a bezpečne vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať v nej.
63. Ako uvádzajú Komisia a španielska vláda, LPG nie je možné technicky a bezpečne vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať ho v nej v zmysle článku 1 ods. 2 smernice 2009/73. Za predpokladu, že vnútroštátny súd preverí, že je to tak, možno konštatovať, že LPG vo fľašiach nepatrí do pôsobnosti smernice 2009/73.
64. Toto zistenie, čo je možno užitočné zdôrazniť, sa javí byť v súlade s prípravnými dokumentmi vo vzťahu k smernici 2009/73.
65. Smernica 2009/73 je súčasťou takzvaného tretieho energetického balíka, ktorý zahŕňa súbor opatrení EÚ v sektore zemného plynu a elektrickej energie.(30) Po predchádzajúcich balíkoch, ktoré sa týkali zemného plynu, najprv smernica 98/30(31) a následne smernica 2003/55, smernica 2009/73 sa zameriava na úplné dosiahnutie liberalizácie odvetvia zemného plynu, čím sa odstránia pretrvávajúce prekážky dodávky zemného plynu v celej EÚ.(32)
66. Pôvodne, pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti smernice 98/30, článok 1 tejto smernice odkazoval iba na „odvetvi[e] zemného plynu, vrátane skvapalneného zemného plynu (LNG)“. Prostredníctvom zmien navrhnutým zo strany Európskeho parlamentu(33) článok 1 ods. 2 smernice 2003/55 obsahoval podobné znenie,(34) aké sa v súčasnosti nachádza (s určitými zmenami) v článku 1 ods. 2 smernice 2009/73.(35) V rámci týchto pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov sa nezdá, že by sa zvažovalo LPG.
67. Zdá sa, že to je tiež prípad nedávneho návrhu Komisie na zmenu a doplnenie smernice 2009/73 s cieľom riešiť zjavné medzery v regulačnom rámci EÚ pre plynovody zemného plynu do tretích krajín a z tretích krajín.(36) Konkrétne, aj keď v súčasnosti Európsky parlament ešte neukončil prvé čítanie návrhu, prípravné dokumenty vydané Parlamentom obsahujú navrhovanú zmenu a doplnenie článku 1 ods. 2 smernice 2009/73 tak, aby zahŕňal „ekologický vodík a syntetický metán z obnoviteľnej energie“ v rámci rozsahu pôsobnosti tejto smernice.(37) Opäť sa tu neobjavuje zmienka o LPG.
68. Vzhľadom na skutočnosť, že ekologický vodík a syntetický metán (tiež nazývaný náhradný zemný plyn) sú plynné palivá, ktoré sa môžu vtlačiť do siete pre zemný plyn a prepravovať v nej,(38) z tejto navrhovanej zmeny a doplnenia možno spolu s predchádzajúcimi zmenami a doplneniami týkajúcimi sa smernice 2009/73 vyvodiť, že zámerom normotvorcu Únie je obmedziť pôsobnosť tejto smernice na zemný plyn a iné druhy plynov, ktoré môžu používať systém pre zemný plyn.
69. Okrem toho vylúčenie LPG z pôsobnosti smernice 2009/73 je v súlade s niektorými inými opatreniami EÚ v rámci rámca energetického práva EÚ, ktoré odlišujú LPG a zemný plyn ako rozličné energetické výrobky. Napríklad nariadenie č. 1999/2008 o energetickej štatistike všeobecne klasifikuje LPG do kategórie ropy a ropných výrobkov oddelene od kategórie zemného plynu.(39) Smernica 2014/94/EÚ o zavádzaní infraštruktúry pre alternatívne palivá takisto uvádza na účely tejto smernice zemný plyn a LPG v samostatných kategóriách „alternatívnych palív“.(40)
b) Analogické uplatnenie smernice 2009/73 a judikatúry Federutility
70. Nie som presvedčený o pravdivosti tvrdenia spoločností Repsol Butano a DISA Gas, že smernica 2009/73 a judikatúra Federutility môžu byť analogicky uplatniteľné na situáciu v prejednávanej veci. Dôvody sú nasledujúce.
71. Po prvé v konaní vo veci samej nie sú splnené podmienky analogického uplatnenia smernice 2009/73.
72. Podľa judikatúry Súdneho dvora použitie analogického uplatnenia predpokladá na jednej strane existenciu určitej neúmyselnej medzery v ustanovení práva Únie, ktorá je napravená uplatnením ustanovení práva Únie týkajúcich sa podobných prípadov, a na druhej strane predpokladá skutočnosť, že záujmy, o ktoré ide v skúmanej situácii, sú porovnateľné so záujmami, ktoré sú predmetom situácie, pre ktorú sú právne predpisy EÚ vypracované.(41)
73. Okrem toho na základe judikatúry Súdneho dvora a najmä rozsudku Súdneho dvora vo veci Kernkraftwerke Lippe‑Ems(42) treba odmietnuť argument týkajúci sa potreby analogického uplatnenia ustanovenia smernice, ak by sa tým rozšíril rozsah pôsobnosti tejto smernice v rozpore s jej výslovnými ustanoveniami.
74. Ako bolo konštatované v návrhoch, ktoré som predniesol vo veci Cristal Union(43), vo veci Kernkraftwerke Lippe‑Ems bol Súdny dvor požiadaný o rozhodnutie, či sa povinné oslobodenie stanovené v článku 14 ods. 1 písm. a) uvedené v smernici Rady 2003/96/ES o reštrukturalizácii právneho rámca spoločenstva pre zdaňovanie energetických výrobkov a elektriny(44) uplatňuje na jadrové palivo, keďže toto je, ako to vyžaduje toto ustanovenie, „používan[é] na výrobu elektriny“, ale nie je zaradené medzi „energetické výrobky“, na ktoré sa v zmysle článku 2 ods. 1 smernice 2003/96 táto smernica vzťahuje. Súdny dvor rozhodol, že jadrové palivo nespadá do pôsobnosti tejto smernice a odmietol tvrdenie, že táto smernica by sa mala analogicky uplatňovať na jadrové palivo používané na výrobu elektrickej energie. Niet pochýb o tom, že ak by Súdny dvor uplatnil toto oslobodenie na jadrové palivo používané na výrobu elektrickej energie, rozšírilo by to pôsobnosť smernice 2003/96, čo by bolo v rozpore s článkom 2 ods. 1 tejto smernice.(45)
75. V prejednávaných veciach skutočnosť, že LPG vo fľašiach nepatrí do pôsobnosti smernice 2009/73, nie je medzerou, ale skôr predstavuje zámer normotvorcu Únie nezahrnúť LPG vo fľašiach do jej pôsobnosti. Ak by Súdny dvor analogicky uplatnil pravidlá stanovené v smernici 2009/73 na odvetvie LPG vo fľašiach, rozšírila by sa pôsobnosť tejto smernice nad rámec výslovného ustanovenia článku 1 ods. 2 smernice 2009/73.
76. Rovnaké úvahy sa uplatňujú aj na analogické uplatnenie judikatúry Federutility na situáciu, o akú ide v prejednávanej veci, keďže táto judikatúra vykladá smernicu 2009/73.
77. V tejto judikatúre Súdny dvor konštatoval, že hoci štátny zásah do stanovovania cien v sektore zemného plynu predstavuje prekážku pre dosiahnutie fungujúceho trhu so zemným plynom, tento zásah môže byť napriek tomu v rámci smernice 2009/73 akceptovaný,(46) a to konkrétne na základe článku 3 ods. 2 danej smernice(47) umožňujúcemu uloženie povinností verejnej služby podnikom vo všeobecnom hospodárskom záujme v prípade, že budú splnené tri podmienky: po prvé, že opatrenie musí sledovať cieľ všeobecného hospodárskeho záujmu; po druhé opatrenie musí byť v súlade so zásadou proporcionality, a po tretie opatrenie musí stanoviť povinnosti verejnej služby, ktoré sú jasne vymedzené, transparentné, nediskriminačné a overiteľné a ktoré zaručia rovnaký prístup plynárenských podnikov Únie k spotrebiteľom.(48)
78. V tejto judikatúre Súdny dvor tiež poskytol príslušným vnútroštátnym súdom nasledujúce odporúčania vo vzťahu k druhej podmienke týkajúcej sa proporcionality, aby zaistil, že povinnosti verejnej služby vyplývajúce z článku 3 ods. 2 smernice 2009/73, ktoré môžu byť uložené podnikom, môžu od 1. júla 2007 ohroziť slobodu stanovenia ceny dodávok zemného plynu iba v rozsahu, ktorý je potrebný na dosiahnutie sledovaného cieľa všeobecného hospodárskeho záujmu, a teda na obdobie, ktoré je nevyhnutne časovo obmedzené: po prvé opatrenie musí byť vhodné na zabezpečenie cieľa všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý sleduje; po druhé trvanie štátnej intervencie v určovaní cien musí byť obmedzené na to, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa; po tretie použitá metóda intervencie nesmie presahovať to, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa všeobecného hospodárskeho záujmu, a po štvrté požiadavka nevyhnutnosti sa musí posudzovať aj s ohľadom na osobnú pôsobnosť opatrenia a najmä jeho príjemcov.(49)
79. Treba zdôrazniť, že judikatúra Federutility patrí do harmonizovaného rámca stanoveného smernicou 2009/73, ktorý na jednej strane vyrovnáva hlavný cieľ tejto smernice zabezpečiť plne otvorený a konkurenčný vnútorný trh so zemným plynom v rámci konkrétneho časového rámca a na druhej strane umožnenie určitého štátneho zásahu do regulácie cien vo forme uloženia povinnosti služby vo verejnom záujme v rámci všeobecného hospodárskeho záujmu podľa článku 3 ods. 2 uvedenej smernice, pokiaľ budú platiť prísne parametre, ktoré sú uvedené v tomto ustanovení a ktoré sú rozvinuté v judikatúre Federutility, ktorá vykladá toto ustanovenie.(50) Z tohto dôvodu nezastávam názor, že kritériá Súdneho dvora uvedené v tejto judikatúre sú formulované všeobecne a že ich možno považovať za uplatniteľné mimo tohto harmonizovaného rámca v sektore, ktorý nie je predmetom smernice Únie o odvetvovej liberalizácii.
80. V súlade s tvrdeniami, ktoré uviedol môj kolega generálny advokát Szpunar v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Kernkraftwerke Lippe‑Ems,(51) sa domnievam, že rozšírenie kritérií uvedených v judikatúre Federutility na odvetvie LPG vo fľašiach by zasahovalo do rozsahu pôsobnosti smernice 2009/73 a do právomoci členských štátov stanoviť pravidlá mimo harmonizovanej oblasti, na ktorú sa vzťahuje smernica 2009/73.
81. Preto sa domnievam, že LPG nepatrí do pôsobnosti smernice 2009/73 a že smernica 2009/73 a judikatúra Federutility sa analogicky neuplatňujú na situáciu v prejednávanej veci.
82. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby odpovedal na otázky položené v prejednávaných veciach v tom zmysle, že smernica 2009/73, tak ako je vykladaná v judikatúre Federutility, nie je v rozpore s vnútroštátnymi opatreniami, ako sú tie, ktoré sú predmetom prejednávanej veci.
2. Uplatniteľnosť iných pravidiel práva Únie na prejednávanú vec
83. Poznamenávam, že položené otázky tak, ako boli formulované, sa pýtajú na zlučiteľnosť predmetných opatrení členského štátu s judikatúrou Federutility „alebo so zásadou proporcionality“ (pozri body 28 a 29 vyššie). Preto ak by Súdny dvor konštatoval, že smernica 2009/73 a judikatúra Federutility nie sú uplatniteľné na prejednávanú vec, možno sa domnievať, že predložené otázky vyzývajú Súdny dvor, aby poskytol usmernenia týkajúce sa posúdenia týchto opatrení z hľadiska proporcionality mimo tohto rámca.
84. Posudzovanie proporcionality však nie je uskutočniteľné vo vákuu.(52) Ako vyplýva z ich pripomienok predložených Súdnemu dvoru, účastníci konania navrhujú tri rôzne prístupy na preskúmanie zlučiteľnosti sporných opatrení s právom Únie a najmä so zásadou proporcionality. Zatiaľ čo sa spoločnosti Repsol Butano a DISA Gas odvolávajú na kritériá stanovené judikatúrou Federutility, ktorá vykladá smernicu 2009/73, španielska vláda sa odvoláva na ustanovenia Zmluvy týkajúce sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vrátane článkov 14 a 106 ZFEÚ v spojení s protokolom č. 26 a článkom 36 Charty. Zdá sa, že španielska vláda sa vo svojich pripomienkach týkajúcich sa uplatňovania základných slobôd a predovšetkým voľného pohybu tovaru v prejednávaných veciach pripája ku Komisii.
85. Poznamenávam, že podľa judikatúry Súdneho dvora skutočnosť, že vnútroštátny súd obmedzil svoje otázky na výklad určitých ustanovení práva Únie, nebráni tomu, aby Súdny dvor poskytol tomuto súdu všetky prvky výkladu práva Únie ktorý mu môže pomôcť pri rozhodovaní vo veci, ktorá mu bola predložená, a na tento účel môže Súdny dvor poskytnúť usmernenie založené najmä na písomných a ústnych pripomienkach, ktoré mu boli predložené.(53) Okrem toho na to, aby Súdny dvor poskytol vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, môže preformulovať prejudiciálne otázky a zohľadniť ustanovenia práva Únie, ktoré vnútroštátny súd neuviedol vo svojich otázkach.(54)
86. Napriek tomu sa domnievam, že za okolností tohto konania nie je vhodné, aby Súdny dvor preformuloval prejudiciálne otázky v súlade s prístupmi navrhnutými španielskou vládou a Komisiou z týchto dôvodov.
87. Po prvé, zatiaľ čo články 14 a 106 ZFEÚ vyjadrujú význam služieb všeobecného hospodárskeho záujmu(55) v práve Únie, tieto ustanovenia samy osebe netvoria základ na posúdenie napadnutých opatrení podľa práva Únie, a to najmä z hľadiska zásady proporcionality za okolností prejednávaných vecí.(56)
88. Článok 14 ZFEÚ spolu s protokolom č. 26 zakotvuje úpravu, v ktorej sú obsiahnuté služby všeobecného hospodárskeho záujmu v rámci spoločných hodnôt Únie.(57) Článok 14 ZFEÚ(58) je „ustanovenie so všeobecnou platnosťou“ pre rôzne politiky a činnosti EÚ, ktorý okrem iného stanovuje, že služby všeobecného hospodárskeho záujmu by mali fungovať v podmienkach, ktoré im umožnia plniť ich poslanie bez toho, aby bol dotknutý článok 4 ZEÚ a články 93, 106 a 107 ZFEÚ a v rámci zodpovednosti Únie a členských štátov v medziach ich príslušných právomocí a v rámci pôsobnosti Zmlúv. Ako Súdny dvor konštatoval v judikatúre Federutility, protokol č. 26 výslovne uznáva podstatnú úlohu a širokú diskrečnú právomoc orgánov členských štátov pri poskytovaní, realizácii a organizácii služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme.(59)
89. Ako Súdny dvor tiež zdôraznil v judikatúre Federutility, cieľom článku 106 ods. 2 ZFEÚ(60) je skĺbiť záujem členských štátov používať určité podniky ako nástroj hospodárskej alebo sociálnej politiky so záujmom Únie dodržiavať pravidlá hospodárskej súťaže a chrániť jednotu vnútorného trhu.(61) V tejto súvislosti majú členské štáty právo, pokiaľ dodržiavajú právo Únie, určiť rozsah a organizáciu svojich služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Môžu najmä zohľadňovať ciele vlastné ich vnútroštátnej politike.(62) No podľa jej pripomienok(63) sa španielska vláda neodvoláva na článok 106 ods. 2 ZFEÚ ako na výnimku z uplatňovania osobitných pravidiel Zmluvy.(64)
90. Okrem toho, hoci základné slobody boli uvedené v pripomienkach účastníkov konania, nemyslím si, že v spise predloženom Súdnemu dvoru sú dostatočné informácie, ktoré by určili, ktorá základná sloboda je uplatniteľná vo vzťahu k napadnutým opatreniam, na základe ktorých by Súdny dvor mohol poskytnúť usmernenia týkajúce sa posúdenia týchto opatrení vo vzťahu k zásade proporcionality. V tejto súvislosti Komisia na pojednávaní uviedla, že neexistujú dostatočné prvky na to, aby bolo možné jasne určiť, ktoré základné slobody sa uplatňujú, a zatiaľ čo voľný pohyb tovaru sa používa ako referenčný, ostatné základné slobody a smernica o službách(65) tiež nemôžu byť vylúčené.
91. Hoci sa môže stať, že na situáciu v prejednávanej veci sa môžu uplatniť iné pravidlá práva Únie, ako sú základné slobody alebo právo hospodárskej súťaže, Súdny dvor nebol požiadaný, aby vykladal takéto pravidlá a nemá dostatočné faktické a právne podklady na takéto posúdenie.(66) Preto ak by Súdny dvor zmenil podstatu návrhov na začatie prejudiciálneho konania v tomto ohľade, bolo by to nezlučiteľné s jeho povinnosťou zabezpečiť, aby členské štáty a dotknuté osoby mali možnosť predložiť pripomienky podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie za predpokladu, že dotknutým stranám sa v zmysle tohto ustanovenia oznámi len návrh na začatie prejudiciálneho konania.(67)
92. V dôsledku toho sa domnievam, že Súdny dvor by nemal preformulovať predložené otázky, ale môže vo svojej replike uviesť, že prináleží vnútroštátnemu súdu, aby určil uplatniteľnosť pravidiel Zmlúv a najmä základných slobôd vo vzťahu k sporným opatreniam. Vnútroštátny súd je, samozrejme, oprávnený podať ďalší návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ.
VII. Návrh
93. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), takto:
1. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/73/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES tak, ako je vykladaná rozsudkom z 20. apríla 2010, Federutility a i. (C‑265/08, EU:C:2010:205) a neskoršou judikatúrou, nie je v rozpore s opatrením spočívajúcim v stanovení maximálnej ceny fľaše so skvapalneným ropným plynom ako opatrením na ochranu sociálne slabých odberateľov, ak nastane niektorá z týchto okolností alebo súčasne viaceré z nich:
– toto opatrenie sa prijme so všeobecnou platnosťou pre všetkých spotrebiteľov a na neurčitú dobu „kým sa podmienky vstupu na trh a hospodárskej súťaže na tomto trhu nebudú považovať za dostatočné“,
– toto opatrenie platí už viac ako 18 rokov,
– toto opatrenie môže pomôcť zachovať situáciu, v ktorej existuje nízka konkurencia, keďže bráni vstupu nových dodávateľov na trh.
2. Smernica 2009/73 tak, ako je vykladaná rozsudkom z 20. apríla 2010, Federutility a i. (C‑265/08, EU:C:2010:205) a neskoršou judikatúrou, nie je v rozpore s opatrením stanovujúcim povinnosť dodania fliaš so skvapalneným ropným plynom do domácností, pokiaľ to poskytuje ochranu sociálne slabým odberateľom alebo odberateľom, ktorí bývajú v ťažko prístupných oblastiach, ak nastane niektorá z okolností uvedených v predchádzajúcej otázke alebo súčasne nastanú viaceré z nich.