EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
13. jaanuar 2015(*)
Apellatsioonkaebus – Direktiiv 2008/50/EÜ – Direktiiv välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta – Otsus Madalmaade teatise kohta, mis käsitleb lämmastikdioksiidi piirtaseme saavutamiseks ette nähtud tähtaja pikendamist ja erandit (PM10) osakeste piirtasemete kohaldamise kohustusest – Määruse (EÜ) nr 1367/2006 sätete alusel nimetatud otsuse peale esitatud vaie – Komisjoni otsus, millega vaie loeti vastuvõetamatuks – Üksikmeede – Århusi konventsioon – Määruse (EÜ) nr 1367/2006 kehtivus selle konventsiooniga arvestades
Liidetud kohtuasjades C‑401/12 P kuni C‑403/12 P,
mille ese on Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 24. augustil 2012 (C‑401/12 P ja C‑402/12 P) ning 27. augustil 2012 (C‑403/12 P) esitatud kolm apellatsioonkaebust,
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: M. Moore ja K. Michoel, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Euroopa Parlament, esindajad: L. Visaggio ja G. Corstens, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Euroopa Komisjon, esindajad: J.‑P. Keppenne, P. Oliver, P. Van Nuffel, G. Valero Jordana ja S. Boelaert, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
apellandid,
keda toetab
Tšehhi Vabariik, esindaja: D. Hadroušek,
menetlusse astuja apellatsioonimenetluses,
teised menetlusosalised:
Vereniging Milieudefensie, asukoht Amsterdam (Madalmaad),
Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, asukoht Utrecht (Madalmaad),
esindaja: advocaat A. van den Biesen,
hagejad esimeses kohtuastmes,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, asepresident K. Lenaerts, kodade presidendid A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh ja J.‑C. Bonichot (ettekandja), kohtunikud E. Levits, C. Toader, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas ja C. G. Fernlund,
kohtujurist: N. Jääskinen,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikus menetluses ja 10. detsembri 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 8. mai 2014. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon paluvad oma apellatsioonkaebustes tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu otsus Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht vs. komisjon (T‑396/09, EU:T:2012:301, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”), millega Üldkohus rahuldas Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrechti nõude tühistada komisjoni 28. juuli 2009. aasta otsus K(2009) 6121 (edaspidi „vaidlusalune otsus”), millega jäeti vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata vaie, milles nad palusid komisjonil uuesti läbi vaadata oma 7. aprilli 2009. aasta otsus K(2009) 2560 lõplik, millega anti Madalmaade Kuningriigile ajutine erand Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivis 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT L 152, lk 1) ette nähtud kohustustest.
Õiguslik raamistik
Århusi konventsioon
2 Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni, millele kirjutati alla 25. juunil 1998 Århusis ning mis kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, lk 1), (edaspidi „Århusi konventsioon”) artikkel 1 „Eesmärk” sätestab:
„Et kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele, teeb konventsiooniosaline keskkonnainfo üldkättesaadavaks, kaasab üldsuse keskkonnaasjade otsustamisse ning võimaldab konventsiooni kohaselt pöörduda neis asjus kohtusse.”
3 Konventsiooni artikkel 9 sätestab:
„1. Konventsiooniosaline tagab oma õigussüsteemi raames, et igal isikul, kes leiab, et tema artikli 4 kohaselt esitatud teabenõuet on eiratud, osaliselt või täielikult ebaseaduslikult rahuldamata jäetud või sellele ebapiisavalt vastatud või seda muul viisil nimetatud artikliga vastuolus käsitletud, on juurdepääs vaidlustamise menetlusele kohtus või seaduse alusel loodud muus sõltumatus ja erapooletus asutuses.
Kui konventsiooniosaline näeb ette, et selline vaidlustamine toimub kohtus, peab ta ühtlasi tagama isikule juurdepääsu seadusega kehtestatud kiirele ja tõhusale, tasuta või odavale menetlusele teabenõude uuesti läbivaatamiseks avaliku võimu organis või muus sõltumatus ja erapooletus asutuses, mis ei ole kohus.
Lõike 1 alusel tehtud lõplik otsus on teavet valdavale avaliku võimu organile täitmiseks kohustuslik. Otsuse põhjendus peab olema kirjalik, vähemalt siis, kui keeldutakse teabe andmisest selle lõike kohaselt.
2. Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal,
a) kellel on põhjendatud huvi või
b) kelle õigust on rikutud, kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse normidega,
on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.
Mõisted põhjendatud huvi ja õiguse rikkumine määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda.
Lõike 2 sätted ei välista võimalust rakendada kaebuse läbivaatamisel kohtueelset menetlust avaliku võimu organis ega mõjuta haldusmenetluse võimaluste ammendamise nõuet enne kohtumenetluse algatamist, kui selline nõue on sätestatud siseriikliku õigusega.
3. Lisaks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega.
4. Lisaks lõikele 1 ja piiramata selle kohaldamist, peavad lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud menetlused nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajadusel esialgse õiguskaitse, ning olema ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte takistavalt kallid. Selle artikli alusel tehakse või talletatakse otsused kirjalikult. Kohtuotsused ja võimaluse korral ka muu asutuse otsused peavad olema üldsusele kättesaadavad.
5. Selle artikli sätete mõju tõhustamiseks tagab konventsiooniosaline, et üldsust teavitatakse haldus‑ ja kohtumenetlusele juurdepääsu võimalustest, ning kaalub võimalust luua kohased abistamise mehhanismid, et kõrvaldada või vähendada õigusemõistmisele juurdepääsu rahalisi ja muid takistusi.”
Määrus (EÜ) nr 1367/2006
4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT L 264, lk 13) näeb põhjenduses 18 ette järgmist:
„Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 võimaldab juurdepääsu kohtumenetlusele või teistele vaidemenetlustele, et vaidlustada üksikisiku ja avaliku võimu organi tegevus ja tegevusetus, mis on vastuolus keskkonnaõiguse sätetega. Kohtu poole pöördumist käsitlevad sätted peaks olema kooskõlas [EÜ] lepinguga. Antud kontekstis on kohane, et käesolev määrus käsitleks üksnes avaliku võimu organite tegevust ja tegevusetust.”
5 Määruse artikli 1 lõige 1 sätestab:
„Käesoleva määruse eesmärk on aidata kaasa [Århusi konventsioonist] tulenevate kohustuste rakendamisele, kehtestades eeskirjad konventsiooni sätete kohaldamiseks ühenduse institutsioonide ja organite suhtes, eelkõige:
[...]
d) tagades keskkonnaasjades kohtu poole pöördumise võimaluse ühenduse tasandil käesolevas määruses sätestatud tingimustel.”
6 Määruse artikli 2 lõike 1 punktis g on määratletud mõiste „haldusakt” järgmiselt:
„keskkonnaõiguse kohane üksikmeede, mille on võtnud ühenduse institutsioon või organ ning millel on õiguslikult siduv ja väline mõju”.
7 Määruse nr 1367/2006 artikkel 10 „Haldusaktide vaidemenetlus” näeb lõikes 1 ette:
„Mis tahes valitsusvälisel organisatsioonil, mis vastab artikli 11 nõuetele, on õigus esitada vaie ühenduse institutsioonile või organile, kes on keskkonnaõiguse alusel võtnud vastu haldusakti või kes oleks pidanud sellise akti vastu võtma, kuid pole väidetava haldusliku tegevusetuse tõttu seda teinud.”
Direktiiv 2008/50
8 Direktiivi 2008/50 artikkel 22 sätestab:
„1. Kui antud piirkond või linnastu ei suuda saavutada lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemeid XI lisas määratud tähtpäevaks, võib liikmesriik neid tähtaegu kõnealuse piirkonna või linnastu osas maksimaalselt viie aasta võrra pikendada tingimusel, et selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, koostatakse vastavalt artiklile 23 õhukvaliteedi kava; sellist õhukvaliteedi kava täiendatakse XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ning see näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
2. Kui teatud piirkonnas või linnastus osutub XI lisas sätestatud PM10‑osakeste piirtaseme saavutamine siiski raskeks kohaspetsiifiliste levimisomaduste, ebasoodsate ilmastikutingimuste või piiriülese saasteleviku tõttu, vabastatakse liikmesriik nende piirtasemete rakendamise kohustusest kuni 11. juunini 2011, kui lõikes 1 sätestatud kohustused on täidetud ja kui nimetatud liikmesriik näitab, et ülalnimetatud tähtpäevadest kinnipidamiseks on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil võetud kõik asjakohased meetmed.
3. Kui liikmesriik kohaldab lõiget 1 või 2, peab ta tagama, et saasteainete piirtaset ei ületata rohkem kui XI lisas iga saasteaine puhul kindlaks määratud maksimaalse lubatud ületamismäära võrra.
4. Liikmesriigid teatavad komisjonile oma seisukoha selles, kus on võimalik kohaldada lõiget 1 või 2, ning edastavad lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava koos kogu olulise teabega, mida komisjonil on vaja, et hinnata, kas kõik asjakohased tingimused on täidetud. Oma hinnangus võtab komisjon arvesse liikmesriikide võetud meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile liikmesriikides nüüd ja tulevikus ning kehtivate ja komisjoni ettepanekul kavandatavate ühenduse meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile.
Kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest, loetakse asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks täidetuks.
Kui esitatakse vastuväiteid, võib komisjon liikmesriikidelt nõuda õhukvaliteedi kavade kohandamist või uute õhukvaliteedi kavade esitamist.”
Kohtuvaidluse taust
9 15. juulil 2008 teatas Madalmaade Kuningriik vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 22 komisjonile lämmastikdioksiidi aasta piirtaseme saavutamiseks ette nähtud tähtaja pikendamisest üheksa piirkonna puhul ning sellest, et tahkete osakeste puhul, mis läbivad 10 µm aerodünaamilise diameetriga mõõduselektiivse ava 50% juhtudest, ette nähtud päeva ja aasta piirtasemete kohaldamise kohustusest tehakse erand.
10 Komisjon võttis 7. aprillil 2009 vastu otsuse K(2009) 2560 lõplik, millega kiitis heaks sellise tähtaja pikendamise.
11 Madalmaade õiguse alusel asutatud ühing Vereniging Milieudefensie, mille tegevusala on keskkonnakaitse ning õhu kvaliteedi parendamine Madalmaades, ning Madalmaade õiguse alusel asutatud sihtasutus Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, mis tegeleb õhusaaste vastu võitlemisega Utrechti provintsis (Madalmaad), esitasid 18. mai 2009. aasta kirjaga komisjonile määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõike 1 alusel selle otsuse peale vaide.
12 Komisjon jättis selle vaide vaidlusaluse otsusega vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjendusel, et otsus K(2009) 2560 lõplik ei ole üksikmeede ning seda ei saa seetõttu käsitada sellise „haldusaktina” määruse nr 1367/2006 artikli 2 lõike 1 punkti g tähenduses, mille peale oleks võimalik esitada vaie selle määruse artikli 10 alusel.
Hagi Üldkohtule ja vaidlustatud kohtuotsus
13 Üldkohtu kantseleisse 6. oktoobril 2009 esitatud hagiavalduses palusid Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht vaidlusalune otsus tühistada.
14 Madalmaade Kuningriik, parlament ja nõukogu astusid menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
15 Üldkohus rahuldas vaidlustatud kohtuotsusega tühistamishagi.
16 Kõigepealt jättis Üldkohus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata hagejate esimeses kohtuastmes esitatud korralduse andmise taotluse, millega Üldkohtul paluti kohustada komisjoni tegema asjaomase vaide kohta sisuline otsus ja määrata talle selleks tähtaeg.
17 Üldkohus lükkas põhjendamatuse tõttu tagasi ka esimese väite, mille hagejad esimeses kohtuastmes esitasid ning mille kohaselt komisjon rikkus õigusnorme, kui ta määratles vaidlustatud otsuse üldaktina, mida ei saa käsitada haldusaktina määruse nr 1367/2006 artikli 2 lõike 1 punkti g tähenduses ning mis ei saa seega olla selle määruse artikli 10 lõike 1 alusel esitatud vaide esemeks. Seevastu nõustus Üldkohus teise väitega, mis esitati teise võimalusena ning mille kohaselt viimati nimetatud säte on õigusvastane, sest see on vastuolus Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3.
18 Üldkohus meenutas kõigepealt vaidlustatud kohtuotsuse punktides 51 ja 52, et sarnaselt kõigi muude rahvusvaheliste lepingutega, mille pool on Euroopa Liit, on ka Århusi konventsioon liidu teisese õiguse aktide suhtes ülimuslik, ning täpsustas seejärel vaidlustatud kohtuotsuse punktis 53, et liidu kohus saab kontrollida määruse sätte kehtivust rahvusvahelise lepingu alusel üksnes siis, kui rahvusvahelise lepingu laad ja ülesehitus seda ei välista ning kui lisaks sellele on lepingu sätted nende sisu puudutavas tingimusetud ja piisavalt täpsed.
19 Üldkohus täpsustas siiski eeskätt Euroopa Kohtu otsustele Fediol vs. komisjon (70/87, EU:C:1989:254) ja Nakajima vs. nõukogu (C‑69/89, EU:C:1991:186) viidates, et Euroopa Kohus on leidnud, et ta peab kontrollima liidu õigusakti õiguspärasust rahvusvahelise lepingu selliste sätete alusel, mis ei anna õigussubjektile õigust neile kohtus tugineda, kui liit on soovinud rakendada mingit konkreetset kohustust, mille ta on võtnud selle lepingu raames, või juhul, kui teisese õiguse akt viitab sõnaselgelt sellise lepingu konkreetsetele sätetele. Üldkohus järeldas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 54, et liidu kohtul peab olema võimalik kontrollida määruse õiguspärasust rahvusvahelise lepingu alusel, kui selle määruse eesmärk on täita rahvusvahelise lepinguga liidu institutsioonidele pandud kohustust.
20 Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 57 ja 58 leidis Üldkohus, et selles kohtuasjas olid need tingimused täidetud, sest esiteks vaidlustasid hagejad esimeses kohtuastmes – kes ei tuginenud lepingu sätete vahetule õigusmõjule – täiendavalt ja EÜ artikli 241 kohaselt määruse nr 1367/2006 ühe sätte kehtivuse Århusi konventsiooni alusel, ning teiseks – nagu see nähtub määruse nr 1367/2006 artikli 1 lõikest 1 ning põhjendusest 18 – võeti see vastu liidu rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks, mis on ette nähtud selle konventsiooni artikli 9 lõikes 3.
21 Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 69, et määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõige 1 on vastuolus Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3, sest see näeb vaidemenetluse ette üksnes „haldusakt[ide]” puhul, mis on artikli 2 lõike 1 punktis g määratletud kui „üksikmee[tmed]”.
22 Üldkohus tühistas seetõttu vaidlusaluse otsuse.
Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
23 Nõukogu palub oma 24. augustil 2012 esitatud apellatsioonkaebuses (kohtuasi C‑401/12 P) Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus, jätta hagejate esimeses kohtuastmes hagi täies ulatuses rahuldamata ja mõista neilt välja kohtukulud.
24 Parlament palub oma 24. augustil 2012 esitatud apellatsioonkaebuses (kohtuasi C‑402/12 P) Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus, jätta hagejate esimeses kohtuastmes hagi täies ulatuses rahuldamata ja mõista neilt välja kohtukulud.
25 Komisjon palub oma 27. augustil 2012 esitatud apellatsioonkaebuses (kohtuasi C‑403/12 P) Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus, jätta hagejate esimeses kohtuastmes hagi täies ulatuses rahuldamata ja mõista neilt välja kohtukulud esimeses kohtuastmes ja apellatsiooniastmes.
26 Euroopa Kohtu presidendi 21. novembri 2012. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑401/12 P kuni C‑403/12 P kirjaliku ja suulise osa ning kohtuotsuse huvides.
27 Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht esitasid 28. veebruaril 2013 vastuse apellatsioonkaebusele, milles paluvad Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja mõista nõukogult, parlamendilt ja komisjonilt välja nende kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsiooniastmes.
28 Nad esitasid ka vastuapellatsioonkaebuse, milles paluvad Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus ning vaidlusalune otsus ning mõista kostjatelt esimeses kohtuastmes välja nende kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsiooniastmes.
Apellatsioonkaebused
Vastuapellatsioonkaebus
Poolte argumendid
29 Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht väidavad, et Üldkohus rikkus vaidlustatud kohtuotsuses õigusnorme, sest ta hoidus tunnustamast Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 vahetut õigusmõju vähemalt osas, milles see näeb ette, et „tegevust”, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega, peab olema võimalik vaidlustada, ning keeldus seetõttu hindamast määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõike 1 õiguspärasust konventsiooni nimetatud sätte alusel.
30 Nõukogu, parlament ja komisjon leiavad, et vastuapellatsioonkaebus tuleb jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, sest esitatud väitega soovitakse tegelikult vaidlustada üksnes teatav osa vaidlustatud kohtuotsuse põhistustest, mitte lahend ise, mistõttu see ei vasta nende arvates Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 178 ette nähtud nõuetele.
31 Nõukogu, parlament ja komisjon väidavad teise võimalusena, et esitatud väide on igal juhul põhjendamata.
Euroopa Kohtu hinnang
32 Tuleb märkida, et vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 169 lõikele 1 ja artikli 178 lõikele 1 võib apellatsioonkaebuses või vastuapellatsioonkaebuses nõuda üksnes Üldkohtu lahendi täielikku või osalist tühistamist.
33 Käesolevas kohtuasjas saavutasid Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht selle, et Üldkohus tühistas vaidlusaluse otsuse vastavalt nende hagiavalduses esitatud nõuetele. Nende vastuapellatsioonkaebus, millega tegelikult taotletakse üksnes põhistuste asendamist Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3 tuginemise võimatust käsitlevas analüüsis, ei saa seega olla vastuvõetav (vt analoogia alusel apellatsioonkaebust puudutavas kohtuotsus Al‑Aqsa vs. nõukogu ja Madalmaad vs. Al‑Aqsa, C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punktid 43–45).
34 Kõigest eelnevast tuleneb, et vastuapellatsioonkaebus tuleb jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
Apellatsioonkaebused
35 Nõukogu, parlament ja komisjon väidavad esimese võimalusena, et Üldkohus rikkus õigusnorme, kui ta leidis, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3 võib tugineda selleks, et hinnata määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõike 1 kooskõla selle sättega.
36 Teise võimalusena väidavad nad, et Üldkohus rikkus õigusnorme, leides et konventsiooni artikli 9 lõikega 3 on vastuolus selline säte nagu määruse artikli 10 lõige 1.
Poolte argumendid
37 Nõukogu väidab, et need kaks juhtu, mil Euroopa Kohus möönis, et eraõiguslik isik võib tugineda sellise rahvusvahelise lepingu sätetele, mis ei vasta tingimusetuse ja täpsuse tingimustele, mis peavad olema täidetud selleks, et sellistele sätetele oleks võimalik tugineda liidu õigusakti sätete kehtivuse hindamiseks, on erandjuhud ning ei lange igal juhul kokku käesoleva juhuga.
38 Nimelt on kohtuotsuses Fediol vs. komisjon (EU:C:1989:254) valitud lahendus tema arvates õigustatud selle kohtuotsuse aluseks oleva kohtuasja erandlike asjaoludega; sel juhul kõne all olnud määrus andis huvitatud ettevõtjatele õiguse tugineda Üldise tolli‑ ja kaubanduskokkuleppe (edaspidi „GATT”) eeskirjadele. Lisaks sellele ei ole see lahendus mõeldud kohaldamiseks väljaspool GATT‑i konkreetset kohaldamisala.
39 Teiseks, mis puudutab kohtuotsusest Nakajima vs. nõukogu (EU:C:1991:186) tulenevat kohtupraktikat, on nõukogu seisukohal, et see kehtib vaid juhul, kui liit on soovinud täita konkreetset kohustust, mis on võetud GATT‑i raames; ka sellega ei ole käesoleval juhul tegemist.
40 Parlament ja komisjon esitavad sisuliselt samad argumendid.
41 Komisjon lisab seoses kohtuotsusega Fediol vs. komisjon (EU:C:1989:254), et see kehtib üksnes liidu õigusakti puhul, mis viitab sõnaselgelt GATT‑i konkreetsetele sätetele.
42 Seoses kohtuotsusega Najima vs. nõukogu (EU:C:1991:186) märgib ta, et seda ei saa tõlgendada nii, et see lubab kontrollida mis tahes liidu õigusakti rahvusvahelise lepingu alusel, mida asjaomane akt konkreetsel juhul rakendab. Selliseks kontrolliks peaks liidu õigusakt kujutama tema arvates endast rahvusvahelise lepingu otsest ja ammendavat rakendamist ning seonduma sellest lepingust tuleneva piisavalt selge ja täpse kohustusega; nii see käesolevas kohtuasjas aga tema arvates ei ole.
43 Parlament väidab, et kohtuotsuses Fediol vs. komisjon (EU:C:1989:254) peetakse silmas ainult sellist juhtu, kus teisese õiguse akt viitab sõnaselgelt teatava rahvusvahelise lepingu konkreetsetele sätetele; sellisel juhul ei ole tegemist mitte lihtsa viitega sellistele sätetele, vaid nende sätete teisese õiguse akti lülitamisega. Seetõttu ei saanud Üldkohus tema arvates tugineda määruse nr 1367/2006 põhjendusele 18, milles üksnes kirjeldatakse Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3, et jõuda järeldusele, et see tingimus on käesolevas kohtuasjas täidetud. Lisaks sellele ja igal juhul tuleneb tema arvates Euroopa Kohtu praktikast, et kui liidu määrusesse on lülitatud rahvusvahelise lepingu sätted, saab neile tugineda üksnes asjaomase määruse alusel võetud aktide kehtivuse kontrollimiseks, mitte määruse enda kehtivuse kontrollimiseks.
44 Parlament väidab seoses kohtuotsusega Nakajima vs. nõukogu (EU:C:1991:186), et selles kohtuotsuses leitud lahendus seondub juhuga, mil teisese õiguse aktiga rakendatakse sellise rahvusvahelise lepinguga kehtestatud konkreetset kohustust, mille raames liit on kohustatud tegutsema teatud viisil ning tal puudub kaalutlusruum. Kuid „kohustused”, millele Üldkohus viitab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 58, ei ole tema arvates „konkreetsed” kohtuotsuse Nakajima vs. nõukogu (EU:C:1991:186) tähenduses, sest Århusi konventsiooni osalistel on konventsiooni artikli 9 lõikes 3 nimetatud „kohtulik[u] või haldusmenetlus[e]” rakendustingimuste osas ulatuslik kaalutlusruum (tingimusel, et järgitakse konventsiooni artikli 9 lõikes 4 sätestatud nõudeid).
45 Parlament väidab lisaks kohtuotsusele komisjon vs. Iirimaa (C‑89/08 P, EU:C:2009:742) viidates, et Üldkohus ei järginud võistlevuse põhimõtet, sest ta kohaldas kohtuotsusest Nakajima vs. nõukogu (EU:C:1991:186) tulenevast kohtupraktikast johtuvaid põhimõtteid, ilma et pooled oleks eelnevalt esitanud oma seisukoha selle kohta, kas need on käesolevas asjas asjakohased.
46 Ta lisab, et kohtuasja asjaolud erinevad lisaks selle kohtuasja asjaoludest, milles tehti kohtuotsus Racke (C‑162/96, EU:C:1998:293) ning mis käsitles sellise rahvusvahelise tavaõiguse eeskirja rikkumist, mis mõjutas selgelt vahetu õigusmõjuga rahvusvahelise lepingu ühe sätte kohaldamist.
47 Ka komisjon tuletab meelde, et Euroopa Kohus ei nõustunud kohtuotsustes Intertanko jt (C‑308/06, EU:C:2008:312) ja Air Transport Association of America jt (C‑366/10, EU:C:2011:864) kontrollima direktiivi kehtivust ühe rahvusvahelise lepingu alusel, ehkki direktiiv sellele rahvusvahelisele lepingule viitas.
48 Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht väidavad esiteks, et kohtuotsusest Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125) ei nähtu teavet selle kohta, kas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 on vahetu õigusmõju seoses küsimusega, milliseid akte on võimalik selle sätte alusel vaidlustada.
49 Nad leiavad esiteks, et asjaomane konventsioon ei takista oma laadi ja eseme tõttu seda, et keskkonnakaitseorganisatsioonide taotlusel kontrollitakse liidu teisese õiguse akti kehtivust, ning teiseks, et kontrolli tingimused, mis on loetletud kohtuotsuses Fediol vs. komisjon (EU:C:1989:254), on täidetud, sest määrus nr 1367/2006 sisaldab mitut viidet sellele konventsioonile, eeskätt artikli 9 lõikes 3.
50 Järgmiseks väidavad nad, et ainuüksi võimalus, et liidu õiguse üldakti õiguspärasust kontrollib Euroopa Kohus, kellele on esitanud eelotsusetaotluse siseriiklik kohus, ei ole piisav selle sätte järgimise tagamiseks.
51 Lõpetuseks väidavad nad, et Üldkohus pidas kinni võistlevuse põhimõttest, sest ta andis kohtuistungil pooltele võimaluse esitada oma seisukoht käesoleva kohtuasja suhtes kohtuotsustest Fediol vs. komisjon (EU:C:1989:254) ja Nakajima vs. nõukogu (EU:C:1991:186) tuleneva kohtupraktika kohaldamise kohta. Igal juhul on käesoleva kohtuasja asjaolud erinevad nendest, mille alusel tehti kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa jt (EU:C:2009:742), millele viitab parlament.
Euroopa Kohtu hinnang
52 EÜ artikli 300 lõike 7 alusel (nüüd ELTL artikli 216 lõige 2) seovad liidu sõlmitud rahvusvahelised lepingud liidu institutsioone ja on seega ülimuslikud institutsioonide aktide suhtes (vt selle kohta kohtuotsus Intertanko jt, C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
53 Liidu poolt kolmandate riikidega sõlmitud lepingu sätete mõju liidu õiguskorras ei saa siiski kindlaks teha, võtmata seejuures arvesse kõnealuste sätete rahvusvahelist päritolu. Vastavalt rahvusvahelise õiguse põhimõtetele on liidu institutsioonid, kes on pädevad sellise lepingu üle läbirääkimisi pidama ja seda sõlmima, vabad leppima asjaomaste kolmandate riikidega kokku, millist mõju selle lepingu sätted peavad lepingupoolte õiguskorras omama. Kui seda küsimust ei ole lepingus otseselt käsitletud, siis on pädevate kohtute ja eelkõige Euroopa Kohtu (talle EL toimimise lepinguga antud pädevuse raames) ülesanne lahendada see küsimus nagu iga teinegi tõlgendamisküsimus, mis on seotud lepingu kohaldamisega liidus, tuginedes seejuures eeskätt asjaomase lepingu mõttele, ülesehitusele ja sõnastusele (vt kohtuotsus FIAMM jt vs. nõukogu ja komisjon, C‑120/06 P ja C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 108 ja seal viidatud kohtupraktika).
54 Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et sellise rahvusvahelise lepingu sätetele, mille pool liit on, saab liidu teisese õiguse akti peale esitatud tühistamishagi või sellise akti õigusvastasusel põhineva vastuväite toetuseks tugineda üksnes tingimusel, et esiteks selle lepingu laad ja ülesehitus seda ei välista ning teiseks, et lepingu sätted on oma sisult tingimusetud ja piisavalt täpsed (vt kohtuotsused Intertanko jt, EU:C:2008:312, punkt 45; FIAMM jt vs. nõukogu ja komisjon, EU:C:2008:476, punktid 110 ja 120, ning Air Transport Association of America jt, EU:C:2011:864, punkt 54).
55 Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 ei sisalda ühtegi tingimusetut ja piisavalt täpset kohustust, mis mõjutaks otseselt eraõiguslike isikute õiguslikku olukorda, ning see ei vasta seetõttu nimetatud tingimustele. Nimelt, kuna vaid „siseriiklike õigusaktide nõuetele vastava[tel] üldsuse esindaja[tel], juhul kui need nõuded on sätestatud,” on konventsiooni artikli 9 lõikes 3 ette nähtud õigused, sõltub selle sätte rakendamine ja mõju hilisemast õigusaktist (vt kohtuotsus Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, punkt 45).
56 On küll tõsi, et Euroopa Kohus on leidnud ka seda, et juhul, kui liit on soovinud rakendada Maailma Kaubandusorganisatsiooni raames sõlmitud lepingute (edaspidi „WTO lepingud”) raames võetud konkreetset kohustust või kui asjaomane liidu õigusakt viitab sõnaselgelt selliste lepingute konkreetsetele sätetele, on Euroopa Kohus pädev kontrollima asjaomase õigusakti ja selle rakendamiseks võetud õigusaktide õiguspärasust nende lepingute eeskirjade alusel (vt kohtuotsused Fediol vs. komisjon, EU:C:1989:254, punktid 19–23; Nakajima vs. nõukogu, EU:C:1991:186, punktid 29–32; Saksamaa vs. nõukogu, C‑280/93, EU:C:1994:367, punkt 111, ja Itaalia vs. nõukogu, C‑352/96, EU:C:1998:531, punkt 19).
57 Need kaks erandit on siiski õigustatud ainult nende kohaldamise aluseks olnud lepingute eripära tõttu.
58 Nimelt, seoses esiteks kohtuotsusega Fediol vs. komisjon (EU:C:1989:254) tuleb märkida, et nõukogu 17. septembri 1984. aasta määruse (EMÜ) nr 2641/84 ühise kaubanduspoliitika tõhustamise kohta, eelkõige seoses kaitsega lubamatute kaubandustavade vastu (EÜT L 252, lk 1), artikli 2 lõige 1, mis oli kõne all selle kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas, viitas sõnaselgelt rahvusvahelise õiguse eeskirjadele, mis põhinesid suures osas GATT‑il, ning andis huvitatud isikutele õiguse tugineda selle sätetele sama määruse alusel esitatud kaebuse raames (kohtuotsus Fediol vs. komisjon, EU:C:1989:254, punkt 19), samas kui käesolevas kohtuasjas ei viita määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõige 1 otseselt Århusi konventsiooni konkreetsetele sätetele ega anna eraõiguslikele isikutele ühtegi õigust. Seetõttu, kuna puudub selline sõnaselge viide rahvusvahelise lepingu sätetele, ei saa seda kohtuotsust käsitada käesolevas kohtuasjas asjakohasena.
59 Seoses teiseks kohtuotsusega Nakajima vs. nõukogu (EU:C:1991:186) on oluline märkida, et selles kohtuasjas kõne all olnud liidu õigusaktid olid seotud dumpinguvastase süsteemiga, mis on oma ülesehituselt ja kohaldamise seisukohast äärmiselt tihe selles mõttes, et see näeb ette meetmed ettevõtete suhtes, mida süüdistatakse dumpingus. Konkreetsemalt koostati selles kohtuasjas kõne all olnud alusmäärus kooskõlas ühenduse olemasolevate rahvusvaheliste kohustustega, eeskätt nendega, mis tulenevad kokkuleppest üldise tolli‑ ja kaubanduskokkuleppe (mis kiideti ühenduse nimel heaks nõukogu 10. detsembri 1979. aasta otsusega 80/271/EMÜ 1973.–1979. aasta kaubandusläbirääkimiste tulemusel mitmepoolsete kokkulepete sõlmimise kohta (EÜT 1980, L 71, lk 1)) VI artikli rakendamise kohta (vt kohtuotsus Nakajima vs. nõukogu, EU:C:1991:186, punkt 30). Käesoleval juhul ei rakendata aga määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõikega 1 konkreetseid kohustusi selle kohtuotsuse tähenduses, sest – nagu tuleneb Århusi konventsiooni artikli 9 lõikest 3 –konventsiooniosalistel on ulatuslik kaalutlusruum „kohtulik[u] või haldusmenetlus[e]” rakendustingimuste osas.
60 Selles osas tuleb märkida, et ei ole võimalik asuda seisukohale, et seda määrust vastu võttes (mida kohaldatakse üksnes liidu institutsioonide suhtes ning mis käsitleb pealegi ainult üht vaidlustamisvõimalust, mis on õigussubjektidel liidu keskkonnaõigust järgima sundimiseks), soovis liit rakendada käesoleva kohtuotsuse punktis 56 meenutatud kohtupraktika tähenduses kohustusi, mis tulenevad Århusi konventsiooni artikli 9 lõikest 3 seoses siseriiklike haldus‑ ja kohtumenetlustega, mida liidu õiguse praeguse seisu juures reguleeritakse pealegi peamiselt liikmesriikide õigusega (vt selle kohta kohtuotsus Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, punktid 41 ja 47).
61 Kõigest eelnevast tuleneb, et asudes seisukohale, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3 võib tugineda selleks, et hinnata määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõike 1 õiguspärasust, rikkus Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses õigusnorme.
62 Seega tuleb vaidlustatud kohtuotsus tühistada, ilma et oleks vaja analüüsida ülejäänud väiteid, mille esitasid oma apellatsioonkaebuste põhistamiseks nõukogu, parlament ja komisjon.
Hagi Üldkohtule
63 Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 kohaselt tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud, ja võib ise teha asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium lubab, või suunata asja tagasi Üldkohtusse otsustamiseks.
64 Euroopa Kohus on seisukohal, et tuleb teha sisuline otsus vaidlusaluse otsuse tühistamise nõude kohta ning asja menetlusstaadium sellise otsuse tegemist lubab.
65 Üldkohtule esitatud hagi toetuseks esiletoodud esimese väitega väljendasid Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht seisukohta, et komisjon pidas nende poolt 7. aprilli 2009. aasta otsuse peale esitatud vaiet ekslikult vastuvõetamatuks põhjendusel, et tegemist oli üldmeetmega.
66 See väide tuleb põhjendamatuna kõrvale lükata samadel põhjendustel kui need, mis esitas Üldkohus.
67 Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht väitsid hagi toetuseks esitatud teise väitega ka seda, et määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõige 1 on kehtetu, sest sellega piiratakse mõistet „tegevus” Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 tähenduses nii, et see hõlmab ainult haldusakte, mis on üksikmeetmed.
68 Käesoleva kohtuotsuse punktist 55 tuleneb, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 ei ole piisavalt selge ja täpne, et sellele sättele oleks võimalik tulemuslikult tugineda liidu kohtus selleks, et hinnata määruse nr 1367/2006 artikli 10 lõike 1 õiguspärasust.
69 Järelikult tuleb ka teine hagi põhistamiseks esitatud väide põhjendamatuna kõrvale lükata.
70 Kuivõrd kumbki Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrechti poolt Üldkohtule esitatud hagi põhistamiseks toodud kahest väitest ei ole põhjendatud, tuleb hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
71 Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõigetele 1 ja 2, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste lahendamisel, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kui kaotanud poolel on mitu isikut, otsustab Euroopa Kohus kohtukulud jagada.
72 Kuna Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht on kohtuvaidluse kaotanud ning nõukogu, parlament ja komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud, tuleb nõukogu, parlamendi ja komisjoni kohtukulud esimeses kohtuastmes ja apellatsiooniastmes solidaarselt välja mõista Vereniging Milieudefensielt ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrechtilt.
73 Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste lahendamisel, kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud. Seetõttu tuleb otsustada, et Tšehhi Vabariik kannab oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Jätta vastuapellatsioonkaebus rahuldamata.
2. Tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu otsus Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht vs. komisjon (T‑396/09, EU:T:2012:301).
3. Jätta rahuldamata tühistamishagi, mille Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht esitasid Euroopa Liidu Üldkohtule.
4. Mõista Vereniging Milieudefensielt ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrechtilt solidaarselt välja Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud esimeses kohtuastmes ja apellatsiooniastmes.
5. Jätta Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Allkirjad