DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
28. marts 2019 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2008/98/EF og beslutning 2000/532/EF – affald – klassificering af affald som farligt – affald, som både kan tildeles koder for farligt og ikke-farligt affald«
I de forenede sager C-487/17 – C-489/17,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) ved afgørelser af 21. juli 2017, indgået til Domstolen den 10. august 2017, i straffesagerne mod
Alfonso Verlezza,
Riccardo Traversa,
Irene Cocco,
Francesco Rando,
Carmelina Scaglione,
Francesco Rizzi,
Antonio Giuliano,
Enrico Giuliano,
Refecta Srl,
E. Giovi Srl,
Vetreco Srl,
SE.IN Srl (sag C-487/17),
Carmelina Scaglione (sag C-488/17),
MAD Srl (sag C-489/17),
procesdeltagere:
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte suprema di cassazione,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende formand for Tiende Afdeling, og dommerne F. Biltgen (refererende dommer) og E. Levits,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. september 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Alfonso Verlezza ved avvocato V. Spigarelli,
– Francesco Rando ved avvocato F. Giampietro,
– Enrico og Antonio Giuliano ved avvocato L. Imperato,
– E. Giovi Srl ved avvocatesse F. Pugliese og L. Giampietro,
– Vetreco Srl ved avvocato G. Sciacchitano,
– MAD Srl ved avvocati R. Mastroianni, F. Lettera og M. Pizzutelli,
– Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma ved G. Pignatone og A. Galanti, som befuldmægtigede,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Palatiello,
– Europa-Kommissionen ved G. Gattinara, F. Thiran og E. Sanfrutos Cano, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. november 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 2, i og bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1357/2014 af 18. december 2014 (EUT 2014, L 365, s. 89, berigtiget i EUT 2017, L 42, s. 43) (herefter »direktiv 2008/98«), og af punkt 2 i afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT 2000, L 226, s. 3), som ændret ved Kommissionens afgørelse 2014/955/EU af 18. december 2014 (EUT 2014, L 370, s. 44) (herefter »beslutning 2000/532«).
2 Disse anmodninger er blevet fremsat i forbindelse med straffesager mod Alfonso Verlezza, Riccardo Traversa, Irene Cocco, Francesco Rando, Carmelina Scaglione, Francesco Rizzi, Antonio Giuliano, Enrico Giuliano, Refecta Srl, E. Giovi Srl, Vetreco Srl, SE.IN Srl (sag C-487/17), Carmelina Scaglione (sag C-488/17) og MAD Srl (sag C-489/17) for forseelser, der bl.a. omhandler ulovlig handel med affald.
Retsforskrifter
EU-retten
3 14. betragtning til direktiv 2008/98 har følgende ordlyd:
»Klassificering af affald som farligt affald bør bl.a. baseres på fællesskabslovgivningen om kemikalier, navnlig for så vidt angår klassificering af præparater som farlige, herunder de anvendte grænseværdier for koncentration. Farligt affald bør være underlagt strenge specifikationer for i videst muligt omfang at forhindre eller begrænse de mulige negative virkninger for miljøet og menneskers sundhed, som en uhensigtsmæssig håndtering kan indebære. Det er desuden nødvendigt at bibeholde det system, hvor affald og farligt affald klassificeres i henhold til den senest udarbejdede liste over affaldstyper i Kommissionens beslutning 2000/532[…], for at fremme en harmoniseret klassificering af affald og sikre en ensartet fastlæggelse af, hvilket affald der betragtes som farligt i Fællesskabet.«
4 Artikel 3 i direktiv 2008/98 indeholder bl.a. følgende definitioner:
»1) »affald«: ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med
2) »farligt affald«: affald, der udviser en eller flere af de farlige egenskaber, der er anført i bilag III
[…]
6) »affaldsindehaver«: producenten af affaldet eller den fysiske eller juridiske person, der er i besiddelse af affaldet
7) »forhandler«: enhver virksomhed, der optræder som hovedmand ved køb og efterfølgende salg af affald, herunder forhandlere, der ikke fysisk tager affaldet i besiddelse
8) »mægler«: enhver virksomhed, der arrangerer nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald på andres vegne, herunder mæglere, der ikke fysisk tager affaldet i besiddelse
9) »affaldshåndtering«: indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, herunder tilsyn i forbindelse hermed og efterbehandling af deponeringsanlæg samt forhandleres og mægleres virksomhed
10) »indsamling«: afhentning af affald, herunder indledende sortering og indledende oplagring af affald med henblik på transport til et affaldsbehandlingsanlæg
[…]«
5 Dette direktivs artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, bestemmer:
»Medlemsstaterne tager hensyn til de generelle principper for beskyttelse af miljøet såsom forsigtighed, bæredygtighed, teknisk anvendelighed, økonomisk levedygtighed og beskyttelse af ressourcer samt til de samlede konsekvenser for miljø, menneskers sundhed, økonomi og samfund, jf. artikel 1 og 13.«
6 Nævnte direktivs artikel 7 med overskriften »Affaldsliste« fastsætter:
»1. De foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i dette direktiv, og som vedrører ajourføringen af den affaldsliste, der er opstillet ved beslutning 2000/532/EF, vedtages efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 39, stk. 2. Affaldslisten skal omfatte farligt affald og skal tage hensyn til affaldets oprindelse og sammensætning og, når det er relevant, koncentrationsgrænseværdier for farlige stoffer. Affaldslisten er bindende med hensyn til fastlæggelse af, hvilket affald der skal betragtes som farligt affald. Selv om et stof eller en genstand er medtaget på listen, betyder det ikke, at stoffet eller genstanden er affald under alle omstændigheder. Et stof eller en genstand betragtes kun som affald, hvis definitionen i artikel 3, nr. 1), er opfyldt.
2. En medlemsstat kan betragte affald som farligt affald, selv om det ikke optræder på affaldslisten, hvis det udviser en eller flere af de egenskaber, der er opført i bilag III. Medlemsstaten meddeler straks Kommissionen sådanne tilfælde. Den indfører dem i den i artikel 37, stk. 1, nævnte rapport og giver Kommissionen alle relevante oplysninger. Listen gennemgås på grundlag af de modtagne meddelelser, og det afgøres, om den skal tilpasses.
3. Hvis en medlemsstat kan dokumentere, at en given affaldstype, der er optaget på listen som farligt affald, ikke udviser nogen af egenskaberne i bilag III, kan den betragte det pågældende affald som ikke-farligt affald. Medlemsstaten meddeler straks Kommissionen sådanne tilfælde og giver Kommissionen den fornødne dokumentation. Listen gennemgås på grundlag af de modtagne meddelelser, og det afgøres, om den skal tilpasses.
4. Omklassificering af farligt affald som ikke-farligt affald må ikke ske ved fortyndinger eller blandinger, der har til formål at nedsætte den oprindelige koncentration af det forurenende stof, så det kommer ned under grænseværdien for, hvornår affald betragtes som farligt.
[…]
6. Medlemsstaterne kan betragte affald som ikke-farligt affald i henhold til den liste, der henvises til i stk. 1.
[…]«
7 Bilag III til direktiv 2008/98 indeholder en liste over forskellige egenskaber, der gør affald farligt. Med hensyn til »testmetoder« fastsætter nævnte bilag følgende:
»De metoder, der skal anvendes, er beskrevet i [Kommissionens forordning (EF) nr. 440/2008 af 30. maj 2008 om fastlæggelse af forsøgsmetoder i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) (EUT 2008, L 142, s. 1.)] og i andre relevante [noter fra Den Europæiske Standardiseringsorganisation (CEN)] eller andre internationalt anerkendte testmetoder og retningslinjer.«
8 Afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til beslutning 2000/532 har følgende ordlyd:
»1. Vurdering af affalds skadelige egenskaber
Ved vurderingen af affalds farlige egenskaber anvendes kriterierne i bilag III til direktiv 2008/98/EF. I forbindelse med vurderingen af de farlige egenskaber HP 4, HP 6 og HP 8 anvendes afskæringsværdier for de enkelte stoffer som anført i bilag III til direktiv 2008/98/EF. Hvis mængden af et stof, der er til stede i affaldet, ligger under afskæringsværdien, tages det ikke i betragtning ved beregning af en koncentrationsgrænse. Hvis affalds farlige egenskaber er vurderet ved en test, hvor koncentrationerne af farlige stoffer er anvendt som anført i bilag III til direktiv 2008/98/EF, gives resultaterne af testen forrang.
2. Klassificering af affald som farligt
Affald, der er mærket med en asterisk (*) i listen over affald, betragtes som farligt affald i henhold til direktiv [2008/98], medmindre artikel 20 i samme direktiv finder anvendelse.
Følgende gælder for affald, som både kan tildeles koder som farligt og ufarligt affald:
– En indgang i den harmoniserede liste over affald markeret som »farligt affald«, med en specifik eller generel henvisning til »farlige stoffer«, bør kun benyttes for affald, der indeholder relevante farlige stoffer, som gør, at affaldet udviser en eller flere af de farlige egenskaber HP 1 til HP 8 og/eller HP 10 til HP 15 som angivet i bilag III til direktiv [2008/98]. Vurderingen af den farlige egenskab HP 9 »smitsom« skal foretages i henhold til den relevante lovgivning eller referencedokumenter i medlemsstaterne.
– En farlig egenskab kan vurderes ved hjælp af koncentrationerne af stoffer i affald som anført i bilag III til direktiv [2008/98] eller, medmindre andet er fastsat i forordning (EF) nr. 1272/2008, ved at udføre en test i henhold til [forordning nr. 440/2008] eller andre internationalt anerkendte testmetoder og retningslinjer, idet der tages hensyn til artikel 7 i forordning (EF) nr. 1272/2008 for så vidt angår dyreforsøg og forsøg på mennesker.
[…]«
9 I anden betragtning til forordning nr. 1357/2014 anføres følgende:
»I direktiv [2008/98/EF] slås det fast, at klassificering af affald som farligt affald bl.a. bør baseres på EU-lovgivningen om kemikalier, navnlig for så vidt angår klassificering af præparater som farlige, herunder de anvendte grænseværdier for koncentration. Det er desuden nødvendigt at bibeholde det system, hvor affald og farligt affald klassificeres i henhold til den senest udarbejdede liste over affaldstyper i […] beslutning 2000/532[…] for at fremme en harmoniseret klassificering af affald og sikre en ensartet fastlæggelse af, hvilket affald der betragtes som farligt i Unionen.«
Italiensk ret
10 Ifølge oplysningerne fra den forelæggende ret findes de grundlæggende bestemmelser om affald på nuværende tidspunkt i lovdekret nr. 152 af 3. april 2006 (almindeligt tillæg til GURI nr. 88 af 14.4.2006, herefter »lovdekret nr. 152/2006«). Dette dekrets artikel 184 regulerer navnlig affaldsklassificeringen, idet der på baggrund af affaldets oprindelse sondres mellem byaffald og særligt affald, der hver især under hensyntagen til deres farlige egenskaber kan opdeles i farligt affald og ikke-farligt affald. Artikel 184 er blevet ændret flere gange.
11 I sin oprindelige affattelse foreskrev artikel 184, stk. 4, at der ved et tværministerielt dekret skulle oprettes en liste over affald i overensstemmelse med forskellige bestemmelser i EU-retten, bl.a. beslutning 2000/532, idet det blev præciseret, at indtil vedtagelsen af dette dekret skulle de bestemmelser, der var fastsat i et direktiv fra ministeriet for miljø og naturbeskyttelse af 9. april 2002, som indgik i bilag D til lovdekret nr. 152/2006, finde anvendelse. I samme artikel blev farligt affald desuden betegnet som affald, som ikke er husholdningsaffald, der udtrykkeligt er klassificeret som farligt affald ved hjælp af en asterisk i listen i bilag D.
12 Lov nr. 116 af 11. august 2014 (almindeligt tillæg til GURI nr. 192 af 20.8.2014, herefter »lov nr. 116/2014«), der ophøjede lovdekret nr. 91 af 24. juni 2014 med ændringer til lov, ændrede præamblen til bilag D til lovdekret nr. 152/2006, idet den indførte følgende bestemmelser:
»1. Klassificeringen af affaldet foretages af producenten, som tildeler det den relevante CED-kode [(det europæiske affaldskatalog, herefter »europæisk affaldskode«)] under anvendelse af bestemmelserne i beslutning [2000/532].
2. Såfremt affald klassificeres under en europæisk affaldskode som »absolut« farligt affald, er affaldet farligt uden yderligere præcisering. De farlige egenskaber, der er defineret i punkt H 1 til H 15, som affaldet udviser, skal fastlægges med henblik på affaldshåndteringen.
3. Såfremt affald klassificeres under en europæisk affaldskode som »absolut« ikke-farligt affald, er affaldet ikke farligt uden yderligere præcisering.
4. Såfremt affald klassificeres under spejlkoder, en angående farligt affald og en angående ikke-farligt affald, med henblik på at afgøre, hvorvidt affaldet er farligt, skal de farlige egenskaber, som affaldet udviser, fastlægges. De kontroller, som skal udføres for at fastslå, hvilke farlige egenskaber affaldet udviser, er følgende: a) identificere forbindelserne i affaldet ved hjælp af: oplysningsbladet fra producenten, kendskab til de kemiske processer, affaldsstikprøver og ‑analyse; b) afgøre, hvilke farer der er forbundet med disse forbindelser ved hjælp af: EU-lovgivning om mærkning af farlige stoffer og præparater, europæiske og internationale informationskilder, sikkerhedsdatabladet for de produkter, som affaldet stammer fra; c) fastslå, om koncentrationerne af de i affaldet indeholdte forbindelser indebærer, at affaldet udviser farlige egenskaber, ved hjælp af en sammenligning mellem de koncentrationer, der er målt ved den kemiske analyse, og grænsen for de specifikke risikosætninger vedrørende forbindelserne, eller ved testning med henblik på at kontrollere, om affaldet udviser farlige egenskaber.
5. Såfremt de kemiske analyser påviser affaldets forbindelser uden yderligere præcisering, og såfremt netop de forbindelser, affaldet består af, er ukendte, skal affaldets farligste forbindelser i henhold til forsigtighedsprincippet anvendes som referencegrundlag ved fastlæggelsen af affaldets farlige egenskaber.
6. Når de stoffer, der er til stede i affaldet, ikke er kendte eller ikke kan fastlægges på baggrund af de metoder, der er anført i de foregående stykker, eller hvis de farlige egenskaber ikke kan fastlægges, klassificeres affaldet som farligt.
7. Klassificeringen finder under alle omstændigheder sted, inden affaldet fjernes fra produktionsstedet.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
13 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse er blevet indgivet i forbindelse med tre strafferetlige sager, der indledt mod ca. 30 tiltalte, som er anklaget for overtrædelser i forbindelse med håndtering af farligt affald.
14 Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at de tiltalte i kraft af deres stillinger som henholdsvis ledere af deponeringsanlæg, indsamlingsselskaber og affaldsproduktion samt selskaber, der er ansvarlige for at gennemføre de kemiske analyser af affaldet, er mistænkt for i strid med artikel 260 i lovdekret nr. 152/2006 at have foretaget ulovlig handel med affald. De anklages for i forbindelse med affald, som enten ville kunne tildeles koder, der svarer til farligt affald, eller koder, der svarer til ikke-farligt affald (herefter »spejlkoder«), at have håndteret dette affald som ikke-farligt affald. På baggrund af ikke-udtømmende og delvise kemiske analyser skulle de have tildelt det nævnte affald koder svarende til ikke-farligt affald, og dernæst håndteret affaldet på deponeringsanlæg for ikke-farligt affald.
15 På denne baggrund traf Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma (forundersøgelsesdommer ved retten i Rom, Italien) afgørelse om forskellige foranstaltninger i form af beslaglæggelse, der var rettet mod de deponeringsanlæg, hvor det omhandlede affald var blevet håndteret, såvel som mod den kapital, som tilhørte ejerne af disse deponeringsanlæg, og udnævnte i denne sammenhæng en kurator til forvaltning af nævnte deponeringsanlæg og affaldets indsamlings- og produktionssteder for en periode på seks måneder.
16 De tiltalte anlagde flere søgsmål ved Tribunale di Roma (retten i Rom) til prøvelse af de nævnte foranstaltninger, i hvilken forbindelse denne retsinstans ved tre særskilte kendelser besluttede at annullere disse foranstaltninger.
17 Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (anklagemyndigheden ved retten i Rom, Italien) iværksatte appel af disse tre kendelser ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien).
18 Ifølge denne retsinstans omhandler hovedsagerne fastlæggelsen af kriterier, der skal anvendes i forbindelse med bedømmelsen af de farlige egenskaber, som affald, der kan tildeles spejlkoder, udviser. I denne henseende har nævnte retsinstans præciseret, at fastlæggelsen af disse kriterier udgør et spørgsmål, der i løbet af de sidste ti år er blevet behandlet med interesse i national retspraksis og retslitteratur, og at der er blevet vedtaget to forskellige løsningsmuligheder i tilknytning til den fortolkning, som skal anlægges i forhold til de relevante bestemmelser, såvel i national ret som i EU-retten.
19 I henhold til den ene mulighed, der er baseret på det såkaldte synspunkt om »vished« eller »formodet farlighed«, som tager udgangspunkt i forsigtighedsprincippet, skal indehaveren i forbindelse med håndteringen af affald, der vil kunne tildeles spejlkoder, afkræfte formodningen om, at affaldet er farligt, idet indehaveren således har pligt til at foretage analyser, der kan bekræfte, at der ikke findes nogen farlige stoffer i det omhandlede affald.
20 I overensstemmelse med den anden mulighed, der omhandler det såkaldte synspunkt om »sandsynlighed«, som tager udgangspunkt i princippet om bæredygtig udvikling, og som støtter sig på den italienske affattelse af punkt 2 i afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til Kommissionens beslutning 2000/532, råder indehaveren af affald, som vil kunne tildeles spejlkoder, over en skønsbeføjelse i forbindelse med den forudgående fastlæggelse af det omhandlede affalds farlige karakter ved hjælp af hensigtsmæssige analyser. Affaldsindehaveren ville derfor kunne begrænse sine analyser til kun at omfatte de stoffer, som med stor sandsynlighed forefindes i de produkter, der ligger til grund for den i hovedsagerne omhandlede affaldsproduktionsproces.
21 På denne baggrund har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er formuleret enslydende i sagerne C-487/17 – C-489/17:
»1) Skal bilaget til [beslutning 2000/532] og [bilag III til direktiv 2008/98] fortolkes således, at affaldsproducenten med henvisning til klassificeringen af affald med spejl[koder], i tilfælde hvor sammensætningen er ukendt, skal foretage en forudgående karakterisering og i givet fald inden for hvilke grænser?
2) Skal påvisningen af farlige stoffer ske på grundlag af ensartede på forhånd fastsatte metoder?
3) Skal påvisningen af farlige stoffer baseres på en nøjagtig og repræsentativ vurdering, som tager højde for affaldets sammensætning, hvis den allerede er kendt eller fastlægges i forbindelse med karakteriseringen, eller skal påvisningen af farlige stoffer derimod foretages ifølge sandsynlighedskriterier ved at tage udgangspunkt i de stoffer, som med rimelighed kan forventes at forefindes i affaldet?
4) Skal affald i tilfælde af tvivl, eller såfremt det ikke med sikkerhed er muligt at påvise tilstedeværelsen af farlige stoffer i dette affald, da under alle omstændigheder med anvendelse af forsigtighedsprincippet klassificeres og behandles som farligt affald?«
22 Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 7. september 2017 er sagerne C-487/17 – C-489/17 blevet forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Om formaliteten
23 Francesco Rando, Vetreco og Procuratore generale della Repubblica presso la Corte suprema di cassazione (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen, Italien) har gjort gældende, at anmodningerne om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling og derfor skal afvises.
24 Ifølge Francesco Rando er de præjudicielle spørgsmål irrelevante, eftersom de er baseret på anvendelsen af lov nr. 116/2014. Denne lov er imidlertid en »teknisk forskrift«, der skulle have været meddelt Kommissionen på forhånd. Idet denne meddelelse ikke har fundet sted, kan nævnte lov ikke finde anvendelse på borgerne.
25 Vetreco har anført, at de præjudicielle spørgsmål ikke er nødvendige for løsningen af tvisterne i hovedsagerne, idet der i henhold til italiensk retspraksis er fastlagt kriterier for klassificeringen af affald, som vil kunne tildeles spejlkoder. Den forelæggende ret burde således blot vurdere de faktiske omstændigheder og anvende sin praksis, uden at det i denne forbindelse er nødvendigt at rette en forespørgsel til Domstolen.
26 Som det første har anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen anført, at de forelagte spørgsmål ikke indeholder en nøjagtig præcisering af de bestemmelser i EU-retten, som ønskes fortolket, eftersom det kun er det første spørgsmål, der indeholder en generel henvisning til beslutning 2000/532 og direktiv 2008/98. Dernæst, at disse spørgsmål heller ikke opfylder kravene om selvstændighed, idet de ikke kan forstås hver for sig. Endelig har anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen anført, at forelæggelsesafgørelserne ikke indeholder nogen forklaring angående den ulovlige klassificering, som angiveligt skulle have fundet sted i perioden 2013-2015, og den forelæggende ret har ikke forklaret den logiske og argumentatoriske forbindelse mellem på den ene side tvivlen om den fortolkning, der er anført i disse afgørelsers begrundelse angående begreberne »bør kun benyttes« og »relevante« i punkt 2 i afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til beslutning 2000/532, og på den anden side de præjudicielle spørgsmål, der omhandler forhold, som ikke behandles i begrundelsen.
27 I denne henseende skal det bemærkes, at ifølge fast retspraksis udgør den i artikel 267 TEUF foreskrevne procedure et instrument i samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter. Heraf følger, at det alene tilkommer de nationale retter, som behandler tvisten, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, at vurdere – under hensyn til hver enkelt sags særegenheder – både nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse for at kunne afsige dom og relevansen af de spørgsmål, som de forelægger Domstolen (jf. bl.a. dom af 17.7.1997, Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369, præmis 24, og af 7.7.2011, Agafiței m.fl., C-310/10, EU:C:2011:467, præmis 25).
28 Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen derfor i princippet forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. bl.a. dom af 17.7.1997, Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369 præmis 25, og af 7.7.2011, Agafiței m.fl., C-310/10, EU:C:2011:467, præmis 26).
29 Domstolen kan imidlertid afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (jf. bl.a. dom af 11.7.2006, Chacón Navas, C-13/05, EU:C:2006:456, præmis 33, af 7.7.2011, Agafiţei m.fl., C-310/10, EU:C:2011:467, præmis 27, og af 2.3.2017, Pérez Retamero, C-97/16, EU:C:2017:158, præmis 22).
30 Det skal i den foreliggende sag først og fremmest konstateres, at selv om det er korrekt, at den beskrivelse af de faktiske og retlige omstændigheder, der er anført i anmodningerne om præjudiciel afgørelse, er kortfattet, opfylder denne beskrivelse ikke desto mindre kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement, og gør det dermed muligt for Domstolen at forstå både de faktiske omstændigheder og den retlige ramme, inden for hvilken tvisterne i hovedsagerne er opstået.
31 Det skal dernæst tilføjes, således som det fremgår af denne doms præmis 18-20, at den forelæggende ret har redegjort for de grunde, som har ført den til at anmode om fortolkning af de EU-retlige bestemmelser, som er genstand for de præjudicielle spørgsmål.
32 Endelig bemærkes, at i henhold til artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundstjenester (EFT 1998, L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT 1998, L 217, s. 18), har medlemsstaterne hverken pligt til at meddele Kommissionen udkastet til den tekniske forskrift eller til at oplyse den herom, når de opfylder deres forpligtelser, der følger af EU-direktiver.
33 I den foreliggende sag er det ubestridt, at Den Italienske Republik, idet den vedtog bestemmelserne i lov nr. 116/2014, opfyldte de forpligtelser, der følger af direktiverne om klassificering af affald, navnlig direktiv 2008/98. Hvis det lægges til grund, at lov nr. 116/2014 er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 98/34, udgør denne medlemsstats manglende meddelelse om disse bestemmelser dermed ikke en væsentlig proceduremangel, der kan medføre, at de tekniske forskrifter ikke kan finde anvendelse på borgerne. Denne undladelse påvirker ikke deres virkninger i forhold til borgerne og har derfor ikke som sådan nogen betydning for, om de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
34 Henset til disse betragtninger må det fastslås, at anmodningerne om præjudiciel afgørelse indeholder de faktiske og retlige omstændigheder, der er nødvendige for, at Domstolen kan give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse.
35 Følgelig kan anmodningerne om præjudiciel afgørelse antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Om det første, det andet og det tredje spørgsmål
36 Med det første, det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bilag III til direktiv 2008/98 og bilaget til beslutning 2000/532 skal fortolkes således, at indehaveren af affald, der vil kunne klassificeres under spejlkoder, men hvis sammensætning ikke umiddelbart er kendt, med henblik på denne klassificering skal fastlægge nævnte sammensætning og undersøge, om det omhandlede affald indeholder et eller flere farlige stoffer, for at fastslå, om dette affald udviser farlige egenskaber, og i givet fald, i hvilket omfang dette skal bestemmes, og efter hvilke metoder.
37 Indledningsvis skal det præciseres, at med udgangspunkt i den forudsætning, at det i hovedsagerne omhandlede affald, der hidrører fra mekanisk behandling af kommunalt affald, vil kunne være omfattet af spejlkoder, har den forelæggende ret klart afgrænset genstanden for sine præjudicielle spørgsmål, hvorfor det – i modsætning til, hvad visse parter i hovedsagerne har gjort gældende – er ufornødent, at Domstolen tager stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den kvalificering, som den forelæggende ret har foretaget, er korrekt.
38 I henhold til artikel 3, nr. 2), i direktiv 2008/98 er farligt affald »affald, der udviser en eller flere af de farlige egenskaber, der er anført i bilag III« til dette direktiv. Det skal bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 33 til sit forslag til afgørelse, at dette direktiv fastsætter særlige krav til håndteringen af farligt affald vedrørende affaldets sporbarhed, mærkning og emballage heraf, forbud mod at blande det med andet farligt affald eller med andre former for affald, stoffer eller materialer og den omstændighed, at farligt affald kun må behandles på særligt udpegede anlæg, som har en særlig tilladelse.
39 Som det fremgår af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/98, skal der med henblik på at afgøre, om affaldet er omfattet af den affaldsliste, der er opstillet ved beslutning 2000/532, som er bindende med hensyn til fastlæggelse af, hvilket affald der skal betragtes som farligt affald, tages hensyn til »affaldets oprindelse og sammensætning og, når det er relevant, koncentrationsgrænseværdier for farlige stoffer«, idet disse værdier gør det muligt at kontrollere, om affaldet udviser en eller flere af de farlige egenskaber, der er anført i bilag III til direktiv 2008/98.
40 Når sammensætningen af det affald, som ville kunne tildeles spejlkoder, umiddelbart ikke er kendt, tilkommer det derfor affaldsindehaveren, idet denne er ansvarlig for affaldets håndtering, at indsamle de oplysninger, som ville kunne give indehaveren det nødvendige kendskab til denne sammensætning, og på denne baggrund tildele affaldet den relevante kode.
41 Indhentes disse oplysninger ikke, risikerer affaldsindehaveren at tilsidesætte sine forpligtelser som ansvarlig for affaldshåndteringen, hvis det efterfølgende viser sig, at affaldet er blevet håndteret som ikke-farligt affald, selv om det udviste en eller flere af de farlige egenskaber, der er anført i bilag III til direktiv 2008/98.
42 Det bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 52 i sit forslag til afgørelse, at der findes flere metoder til at indsamle de nødvendige oplysninger angående sammensætningen af affaldet, som dermed ville gøre det muligt at identificere den eventuelle tilstedeværelse af farlige stoffer og af en eller flere af de farlige egenskaber, der er anført i bilag III til direktiv 2008/98.
43 Ud over de metoder, der er anført i afsnittet med overskriften »Afprøvningsmetoder« til nævnte bilag, kan affaldsindehaveren bl.a. henvise til:
– oplysninger om den »affaldsskabende« fremstillingsproces eller kemiske proces, og de mellemmænd og stoffer, som indgår i denne proces eller dette forløb, herunder ekspertbedømmelser
– oplysninger fra den oprindelige producent af stoffet eller genstanden, før stoffet eller genstanden blev til affald, bl.a. sikkerhedsdatablade, produktetiketter eller produktdatablade
– databaser om affaldsanalyser på medlemsstatsniveau og
– prøvetagning og kemisk analyse af affaldet.
44 Hvad angår stikprøvetagningen og den kemiske analyse skal det præciseres, således som generaladvokaten har anført i punkt 69 i forslaget til afgørelse, at disse metoder skal gennemføres med fuld garanti for virkning og repræsentativitet.
45 Det bemærkes, at den kemiske analyse af affaldet ganske vist skal give affaldsindehaveren mulighed for at opnå et tilstrækkeligt kendskab til sammensætningen af dette affald med henblik på at kontrollere, om nævnte affald udviser en eller flere af de farlige egenskaber, der er anført i bilag III til direktiv 2008/98. Ingen af de omhandlede EU-retlige bestemmelser kan imidlertid fortolkes således, at genstanden for denne analyse består i at kontrollere, at det omhandlede affald ikke indeholder nogen farlige stoffer, hvorfor affaldsindehaveren er forpligtet til at afkræfte en formodning om affaldets farlighed.
46 Det skal således for det første bemærkes hvad angår de forpligtelser, der følger af artikel 4 i direktiv 2008/98, at det af denne artikels stk. 2 tydeligt fremgår, at medlemsstaterne, når de anvender det i dette direktiv fastsatte affaldshierarki, skal træffe de foranstaltninger til at fremme de muligheder, der giver det bedste samlede miljøresultat (dom af 15.10.2014, Kommissionen mod Italien, C-323/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2290, præmis 36). Derved fastsætter nævnte artikel, at medlemsstaterne skal tage hensyn til den tekniske anvendelighed og den økonomiske levedygtighed, hvorfor bestemmelserne i nævnte direktiv ikke kan fortolkes således, at de pålægger affaldsindehaveren urimelige forpligtelser – hverken i teknisk eller økonomisk henseende – på området for affaldshåndtering. For det andet bemærkes, at i overensstemmelse med punkt 2, første led, i afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til beslutning 2000/532, bør klassificeringen af affald, der vil kunne tildeles spejlkoder som »farligt affald«, kun benyttes for affald, der indeholder farlige stoffer, som gør, at affaldet udviser en eller flere af de farlige egenskaber, som er angivet i bilag III til direktiv 2008/98. Heraf følger, at selv om affaldsindehaveren ikke har pligt til at kontrollere, at det omhandlede affald ikke indeholder nogen farlige stoffer, har affaldsindehaveren dog pligt til at søge efter de stoffer, der med rimelighed kan findes heri, idet vedkommende således ingen skønsbeføjelse har i denne henseende.
47 Denne fortolkning understøttes nu, således som parterne i hovedsagerne har gjort gældende i retsmødet, af Kommissionens meddelelse af 9. april 2018 vedrørende teknisk vejledning om klassificering af affald (EUT 2018, C 124, s. 1). Da denne meddelelse imidlertid blev udstedt, efter at de faktiske omstændigheder i hovedsagerne havde fundet sted, finder Domstolen under hensyntagen til sagernes strafferetlige karakter, at der ikke skal tages hensyn til denne meddelelse i forbindelse med Domstolens besvarelse af de præjudicielle spørgsmål.
48 I øvrigt er denne fortolkning ligeledes i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, som er et af grundlagene for den beskyttelsespolitik, der føres af Unionen på miljøområdet, idet det af Domstolens praksis fremgår, at en beskyttelsesforanstaltning, såsom klassificeringen af affald som farligt, kun træffes, såfremt den under hensyn til tilfældets særlige omstændigheder bygger på en så omfattende risikovurdering som mulig, hvoraf det fremgår, at en sådan klassificering er nødvendig (jf. analogt dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 44, og af 13.9.2017, Fidenato m.fl., C-111/16, EU:C:2017:676, præmis 51).
49 Når affaldsindehaveren har indsamlet oplysningerne om sammensætningen af dette affald, påhviler det denne i situationer som de i hovedsagerne omhandlede at foretage vurderingen af dette affalds farlige egenskaber i henhold til punkt 1 i afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til beslutning 2000/532 for at kunne klassificere affaldet enten på grundlag af beregningen af koncentrationerne af farlige stoffer i dette affald og i forhold til afskæringsværdierne for hvert stof i bilag III til direktiv 2008/98 eller på grundlag af en test eller på grundlag af begge metoder. Nævnte punkt 1 fastsætter, at i dette sidstnævnte tilfælde »gives resultaterne af testen forrang«.
50 Hvad angår beregningen af den farlige egenskab i affaldet fremgår det af punkt 2, andet led, i afsnittet med overskriften »Vurdering og klassificering« i bilaget til beslutning 2000/532, at koncentrationsgraden af de farlige stoffer, der findes i affaldet, og som gør det muligt at tildele dette affald farlige egenskaber, skal beregnes i henhold til angivelserne i bilag III til direktiv 2008/98. Dette bilag indeholder for så vidt angår de farlige egenskaber HP 4 til HP 14 præcise instrukser angående fastlæggelsen af de omhandlede koncentrationer og fastsætter i tabeller, der specifikt vedrører de forskellige farlige egenskaber, fra og med hvilken minimumskoncentrationsgrænse det omhandlede affald skal klassificeres som farligt.
51 Hvad angår testene skal det for det første bemærkes, at vurderingen af de farlige egenskaber HP 1 til HP 3, således som det følger af bilag III til direktiv 2008/98, skal foretages på grundlag af denne metode, når dette er »hensigtsmæssigt og proportionalt«. Heraf følger, at når vurderingen af affaldets farlighed kan foretages på grundlag af oplysninger, der allerede er indhentet, således at det hverken er hensigtsmæssigt eller proportionalt at iværksætte en test, kan affaldsindehaveren foretage klassificeringen af affaldet uden at gennemføre en test.
52 Det skal for det andet konstateres, at selv om det er korrekt, således som generaladvokaten har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, at EU-lovgiver ikke på det nuværende udviklingstrin har harmoniseret analyse- og testmetoderne, henviser både bilag III til direktiv 2008/98 og beslutning 2000/532 ikke desto mindre i denne henseende dels til forordning nr. 440/2008 og de relevante CEN-noter, dels til de internationalt anerkendte afprøvningsmetoder og retningslinjer.
53 Det fremgår imidlertid af afsnittet med overskriften »Afprøvningsmetoder« i bilag III til direktiv 2008/98, at denne henvisning ikke udelukker, at afprøvningsmetoder, der udvikles på internationalt plan, ligeledes kan tages i betragtning, forudsat at disse er internationalt anerkendte.
54 Henset til ovenstående betragtninger skal det første, det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at bilag III til direktiv 2008/98 og bilaget til beslutning 2000/532 skal fortolkes således, at indehaveren af affald, der vil kunne klassificeres under spejlkoder, men hvis sammensætning ikke umiddelbart er kendt, med henblik på denne klassificering skal fastlægge nævnte sammensætning og undersøge, om det omhandlede affald indeholder et eller flere farlige stoffer, der med rimelighed kan findes heri, for at fastslå, om dette affald udviser farlige egenskaber, og kan til dette formål anvende de prøveudtagninger, kemiske analyser og test, som er fastsat i forordning nr. 440/2008, eller andre prøveudtagninger, kemiske analyser og test, der er anerkendt på internationalt plan.
Om det fjerde spørgsmål
55 Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forsigtighedsprincippet skal fortolkes således, at i tilfælde, hvor der er tvivl om de farlige egenskaber for affald, der vil kunne klassificeres under spejlkoder, eller i tilfælde, hvor det er umuligt at afgøre med sikkerhed, at der ikke findes farlige stoffer i dette affald, skal affaldet i henhold til dette princip klassificeres som farligt affald.
56 Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal det først og fremmest bemærkes, at forsigtighedsprincippet i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF udgør et af grundlagene for Unionens politik på miljøområdet.
57 Det skal dernæst bemærkes, således som det fremgår af Domstolens praksis, at en korrekt anvendelse af forsigtighedsprincippet forudsætter for det første en fastlæggelse af de potentielt negative konsekvenser for miljøet af det pågældende affald og for det andet en omfattende evaluering af risikoen for miljøet på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater (jf. i denne retning dom af 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl., C-236/01, EU:C:2003:431, præmis 113, af 28.1.2010, Kommissionen mod Frankrig, C-333/08, EU:C:2010:44, præmis 92, og af 19.1.2017, Queisser Pharma, C-282/15, EU:C:2017:26, præmis 56).
58 Domstolen har heraf udledt, at hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den påståede risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, ikke er overbevisende eller er upræcise, men at sandsynligheden for en reel skade for miljøet varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet således restriktive foranstaltninger, såfremt de ikke er forskelsbehandlende og er objektive (jf. i denne retning dom af 19.1.2017, Queisser Pharma, C-282/15, EU:C:2017:26, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
59 Det skal endelig fastslås, at i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2008/98 skal medlemsstaterne ikke alene tage hensyn til de generelle principper for beskyttelse af miljøet såsom forsigtighed og bæredygtighed, men også teknisk anvendelighed, økonomisk levedygtighed og beskyttelse af ressourcer samt til de samlede konsekvenser for miljø, menneskers sundhed, økonomi og samfund. Heraf følger, at EU-lovgiver på det særlige område for affaldshåndtering har tilsigtet at afveje dels forsigtighedsprincippet, dels teknisk anvendelighed og økonomisk levedygtighed, hvorfor affaldsindehaverne ikke er forpligtede til at kontrollere, at det omhandlede affald ikke indeholder nogen farlige stoffer, men at de kan nøjes med at søge efter de stoffer, der med rimelighed vil kunne findes i dette affald, og vurdere deres farlige egenskaber på baggrund af beregninger eller ved hjælp af test af disse stoffer.
60 Heraf følger, at en beskyttelsesforanstaltning, såsom klassificeringen af affald, der vil kunne klassificeres under spejlkoder som farligt affald, er påkrævet, når det i forbindelse med en så omfattende risikovurdering som muligt under hensyn til den foreliggende sags konkrete omstændigheder ikke er praktisk muligt for indehaveren at afgøre, om nævnte affald indeholder farlige stoffer, eller vurdere, hvilken farlig egenskab det udviser (jf. analogt dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 44, og af 13.9.2017, Fidenato m.fl., C-111/16, EU:C:2017:676, præmis 51).
61 Som Kommissionen har gjort gældende i sine indlæg, må en sådan praktisk umulighed ikke være en følge af affaldsindehaverens egen adfærd.
62 Henset til disse betragtninger skal det fjerde spørgsmål besvares med, at forsigtighedsprincippet skal fortolkes således, at i tilfælde, hvor det efter en så omfattende risikovurdering som muligt under hensyn til den foreliggende sags konkrete omstændigheder ikke er praktisk muligt for indehaveren af affald, der vil kunne klassificeres under spejlkoder, at afgøre, om nævnte affald indeholder farlige stoffer, eller vurdere, hvilke farlige egenskaber dette affald udviser, skal affaldet klassificeres som farligt affald.
Sagsomkostninger
63 Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
1) Bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1357/2014 af 18. december 2014, og bilaget til Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald, som ændret ved Kommissionens afgørelse 2014/955/EU af 18. december 2014, skal fortolkes således, at indehaveren af affald, som enten ville kunne tildeles koder, der svarer til farligt affald, eller koder, der svarer til ikke-farligt affald, men hvis sammensætning ikke umiddelbart er kendt, med henblik på denne klassificering skal fastlægge nævnte sammensætning og undersøge, om det omhandlede affald indeholder et eller flere farlige stoffer, der med rimelighed kan findes heri, for at fastslå, om dette affald udviser farlige egenskaber, og kan til dette formål anvende de prøveudtagninger, kemiske analyser og test, som er fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 440/2008 af 30. maj 2008 om fastlæggelse af forsøgsmetoder i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), eller andre prøveudtagninger, kemiske analyser og test, der er anerkendt på internationalt plan.
2) Forsigtighedsprincippet skal fortolkes således, at i tilfælde, hvor det efter en så omfattende risikovurdering som muligt under hensyn til den foreliggende sags konkrete omstændigheder ikke er praktisk muligt for indehaveren af affald, som enten ville kunne tildeles koder, der svarer til farligt affald, eller koder, der svarer til ikke-farligt affald, at afgøre, om nævnte affald indeholder farlige stoffer, eller vurdere, hvilke farlige egenskaber dette affald udviser, skal affaldet klassificeres som farligt affald.
Underskrifter