WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(pierwsza izba)
z dnia 8 marca 2011 r.
Sprawa F-59/09
Carlo De Nicola
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu
Służba publiczna – Personel Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Ocena – Awans – Właściwość Sądu – Dopuszczalność – Dorozumiana decyzja odmowna – Wewnętrzna wytyczna – Przedstawiciel personelu – Zasada przestrzegania prawa do obrony
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 41 regulaminu pracowniczego Europejskiego Banku Inwestycyjnego, w której C. De Nicola żąda w szczególności, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji komisji odwoławczej Europejskiego Banku Inwestycyjnego (Banku) z dnia 14 listopada 2008 r., po drugie, stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie awansów z dnia 29 kwietnia 2008 r. oraz odmownej decyzji z tego samego dnia w sprawie jego awansu do grupy funkcyjnej D, po trzecie, stwierdzenia nieważności swojego sprawozdania z oceny za 2007 r., po czwarte, stwierdzenia, że stosowano wobec niego mobbing, po piąte, nakazania Bankowi zaprzestania mobbingu i zasądzenia naprawienia szkód, które, jak twierdzi, poniósł z powodu tego mobbingu.
Orzeczenie: Stwierdza się nieważność sprawozdania z oceny za 2007 r. oraz odmownej decyzji w sprawie awansu skarżącego. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. Skarżący i Europejski Bank Inwestycyjny pokrywają swoje własne koszty postępowania.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Skarga – Termin
(art. 236 WE; regulamin pracowniczy, art. 90, 91; regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Inwestycyjnego, art. 41)
2. Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne
(regulamin postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej, art. 35 § 1 lit. d))
3. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Skarga – Stosowanie w drodze analogii art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego
(art. 236 WE; regulamin pracowniczy, art. 90, 91; regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Inwestycyjnego, art. 41)
4. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Ocena – Sprawozdanie z oceny
5. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Ocena – „Decyzja wewnętrzna” dotycząca postępowania w sprawie oceny – Naruszenie
(regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Inwestycyjnego, art. 22)
6. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Awans – Uznanie administracyjne – Kontrola sądowa – Granice
(regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Inwestycyjnego, art. 22, 23)
1. Pogodzenie z jednej strony prawa do skutecznej ochrony sądowej, zaliczającego się do ogólnych zasad prawa Unii, wymagającego przyznania podmiotowi prawa terminu wystarczającego do tego, by ocenił zgodność z prawem niekorzystnego dla niego aktu, oraz do tego, by przygotował w razie potrzeby skargę, a z drugiej strony – wymogu pewności prawa, wymagającego, by po upływie pewnego okresu wydane przez organy Unii akty stawały się prawomocne, oznacza, że spory pomiędzy Europejskim Bankiem Inwestycyjnym a jego pracownikami powinny być wnoszone do sądu Unii w rozsądnym terminie.
Taki termin należy ustalić z uwzględnieniem, między innymi, specyfiki sporów w obszarze spraw pracowniczych oraz wagi, jaką posiada w tych okolicznościach ewentualne istnienie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Chociaż bowiem pracownicy Banku podlegają szczególnemu systemowi określonemu przez sam Bank, wewnętrzne spory pomiędzy Bankiem a jego pracownikami zaliczają się ze swej natury do sporów pomiędzy instytucjami Unii a ich urzędnikami czy pracownikami, mieszczących się w zakresie stosowania art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego i podlegają również kontroli sądowej na podstawie art. 236 WE. Należy tym samym wzorować się na przesłankach dotyczących terminu do wniesienia skargi określonych w art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego, uwzględniając jednocześnie szczególny kontekst regulaminu pracowniczego Banku, który w art. 41 wprowadza fakultatywne postępowanie polubowne.
W tym względzie wspomniane postępowanie polubowne z art. 41 regulaminu pracowniczego oraz szczególne postępowanie odwoławcze w obszarze oceny rocznej przewidziane w ogłoszeniu administracyjnym Banku realizują ten sam cel co obowiązkowe postępowanie poprzedzające wniesienie skargi wprowadzone na podstawie art. 90 regulaminu pracowniczego. Postępowania te służą polubownemu rozwiązywaniu konfliktów poprzez umożliwienie Bankowi zmiany zdania w zakresie kwestionowanego aktu, a danemu pracownikowi ewentualne zaakceptowanie uzasadnienia leżącego u podstaw kwestionowanego aktu i rezygnację w takim przypadku z wniesienia skargi. Skądinąd przepisy Banku nie przewidują metod koordynacji pomiędzy oboma tymi postępowaniami. W zakresie sprawozdań z oceny decyzja o skorzystaniu alternatywnie z jednego z postępowań lub z obu naraz, równocześnie lub sukcesywnie, została tym samym pozostawiona uznaniu danego pracownika, z zastrzeżeniem przestrzegania terminu ustalonego we właściwych ogłoszeniach administracyjnych w odniesieniu do wniosku o zwołanie komisji odwoławczej.
W tym kontekście trzymiesięczny termin biegnący od dnia doręczenia aktu niekorzystnego danemu pracownikowi, lub w odpowiednim przypadku, od negatywnego zakończenia postępowania odwoławczego lub postępowania polubownego, powinien zasadniczo być uznany za rozsądny, pod warunkiem jednak, po pierwsze, że ewentualne postępowanie odwoławcze odbyło się w rozsądnym terminie a po drugie, że zainteresowany złożył ewentualny wniosek o polubowne rozstrzygnięcie w rozsądnym terminie po doręczeniu aktu niekorzystnego. Wprowadzenie obydwu wiążących Bank fakultatywnych procedur, odpowiednio w art. 41 regulaminu pracowniczego oraz we wspomnianych ogłoszeniach dla personelu, prowadzi bezwzględnie do wniosku, że jeśli pracownik żąda sukcesywnie wszczęcia postępowania odwoławczego, a następnie postępowania polubownego, to termin do wniesienia skargi przed Sądem do spraw Służby Publicznej rozpoczyna bieg dopiero od chwili, gdy ostatnie z tych postępowań zakończyło się niepowodzeniem, o ile pracownik złożył wniosek o polubowne rozwiązanie konfliktu w rozsądnym terminie po zakończeniu postępowania odwoławczego. Jakakolwiek inna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której pracownik Banku byłby zobowiązany do wniesienia skargi do sądu w chwili, gdy wciąż jeszcze aktywnie dążyłby do polubownego rozwiązania, co pozbawiałoby fakultatywne postępowania administracyjne ich skuteczności.
(zob. pkt 134–137)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑7/98, T‑208/98 i T‑109/99 De Nicola przeciwko EBI, 23 lutego 2001 r., pkt 98, 99, 100, 106, 107
2. Niedopuszczalne są żądania stwierdzenia nieważności, które nie umożliwiają zidentyfikowania aktu niekorzystnego, którego stwierdzenia nieważności żąda skarżący. Takie bowiem żądania nie spełniają przesłanek określonych w art. 35 § 1 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej, które wymagają, by skarga wszczynająca postępowanie wskazywała przedmiot sporu i żądania skarżącego. W sytuacji, gdy skarżący żąda stwierdzenia nieważności wszystkich aktów połączonych z decyzją w sprawie awansu, aktów po niej następujących i aktów ja poprzedzających, brak jasnej i dokładnej identyfikacji zakwestionowanych aktów nie pozwala na traktowanie wspomnianych żądań jako spełniających wymogi art. 35 § 1 lit. d) regulaminu postępowania. W rezultacie takie żądania należy odrzucić jako niedopuszczalne.
(zob. pkt 148, 149)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑72/92 Benzler przeciwko Komisji, 24 marca 1993 r., pkt 16, 18, 19
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑1/08 Nijs przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 26 czerwca 2008 r., pkt 46
3. Wobec braku odpowiednich przepisów w regulaminie pracowniczym Europejskiego Banku Inwestycyjnego nie powinno się stosować bezpośrednio norm regulaminu pracowniczego, co stanowiłoby pogwałcenie szczególnego charakteru warunków zatrudnienia członków personelu Banku, lecz należy wzorować się na tych normach i stosować je w drodze analogii, jako że czysto wewnętrzne spory między Bankiem a jego pracownikami są z natury podobne do sporów między instytucjami Unii a ich urzędnikami lub pracownikami. Do skarg członków personelu Banku należy w szczególności zastosować w drodze analogii normę wynikającą z art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego, zgodnie z którą sąd Unii nie ma żadnej podstawy kompetencyjnej, jeżeli wniesiona do niego skarga nie jest skierowana przeciwko aktowi przyjętemu przez administrację w celu odrzucenia żądań skarżącego. Ponadto, gdy do Banku wpływa wniosek członka personelu, wzywający go do wydania w stosunku do niego decyzji, należy zastosować w drodze analogii przepisy art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego i orzec, że nieudzielenie odpowiedzi na ten wniosek w rozsądnym terminie czterech miesięcy jest równoznaczne z dorozumianą decyzją odmowną, przeciwko której można złożyć skargę przed Sądem do spraw Służby Publicznej.
(zob. pkt 153–155)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa De Nicola przeciwko EBI, pkt 100, 101
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑55/08 De Nicola przeciwko EBI, 30 listopada 2009 r., pkt 239, odwołanie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑37/10 P
4. Poszanowanie prawa do obrony w trakcie każdego postępowania przeciwko danej osobie, mogącego doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane nawet w przypadku braku wyraźnych uregulowań przewidzianych w tym celu przez regulację dotyczącą rozpatrywanej procedury. Zasada ta, która spełnia wymogi dobrej administracji, stanowi, aby przed przyjęciem ostatecznego sprawozdania z oceny członka personelu miał on możliwość przedstawienia w sposób użyteczny swojego stanowiska przed swym przełożonym. Jeśli spotkanie w sprawie oceny członka personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego z przełożonymi nie zostało przeprowadzone prawidłowo, ponieważ ma ono charakter czysto formalny i dotyczy jedynie części kwestii, które powinny stanowić przedmiot takiego spotkania, a w trakcie tego spotkania zainteresowany nie mógł skutecznie przedstawić swoich uwag, to zasada poszanowania prawa do obrony, jak również normy dotyczące postępowania w sprawie oceny zostały naruszone. Oczywiście, w celu aby naruszenie zasady poszanowania prawa do obrony pociągnęło za sobą stwierdzenie nieważności aktu, należałoby ustalić, że w przypadku niewystąpienia takiej nieprawidłowości postępowanie mogło zakończyć się innym rozstrzygnięciem. Skoro jednak nie jest wykluczone, że gdyby członek personelu miał możliwość skutecznego przedstawienia swoich uwag, a spotkanie w sprawie oceny zostałoby przeprowadzone prawidłowo, jego sprawozdanie z oceny byłoby inne, to omawiane naruszenie musi powodować stwierdzenie nieważności tego aktu.
(zob. pkt 176, 177, 181–183)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 17/74 Transocean Marine Paint przeciwko Komisji, 23 października 1974 r., pkt 15; sprawa C‑294/95 P Ohja przeciwko Komisji, 12 listopada 1996 r., pkt 67
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑16/03 Ferrer de Moncada przeciwko Komisji, 30 września 2004 r., pkt 40; sprawa T‑115/04 Laroche przeciwko Komisji, 14 września 2006 r., pkt 36; sprawa T‑173/04 Carius przeciwko Komisji, 25 października 2006 r., pkt 69; sprawy połączone T‑246/04 i T‑71/05 Wunenburger przeciwko Komisji, 6 lutego 2007 r., pkt 149
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑28/09 Kipp przeciwko Europolowi, 29 czerwca 2010 r., pkt 68
5. Zgodnie z art. 22 regulaminu pracowniczego Europejskiego Banku Inwestycyjnego postępowanie w sprawie oceny rocznej każdego z członków personelu „określa się w drodze wewnętrznej decyzji” Banku. Ponieważ jedynym odnoszącym się do tego dokumentem jest notatka służbowa, należy stwierdzić, że właśnie w drodze tej notatki Bank określił procedurę oceny rocznej i że wspomniana notatka służbowa wraz z przewodnikiem praktycznym na temat oceny, znajdującym się w załączniku do tej notatki stanowi ogół wiążących norm, od których przestrzegania Bank nie może odstąpić, jeżeli nie chce działać niezgodnie z prawem. Nawet przy założeniu, że omawiana notatka służbowa nie byłaby „decyzją wewnętrzną”, określoną w regulaminie pracowniczym, fakt ten nie pozbawiałby jej mocy wiążącej, gdyż należy ją rozpatrywać przynajmniej jako wewnętrzną wytyczną, w której Bank ustanowił sam dla siebie normy postępowania, wprawdzie o charakterze wskazówek, lecz od których przestrzegania nie może on odstąpić, nie podając ku temu powodów, gdyż w przeciwnym razie naruszona zostanie zasada równego traktowania.
Bank, przyznając członkowi personelu ocenę i nie uwzględniając jego działalności w charakterze członka komitetu wspólnego, naruszył pkt 7 przewodnika dotyczącego postępowania w sprawie oceny. Działalność w zakresie reprezentacji personelu powinna zostać bowiem uwzględniona przy sporządzaniu sprawozdania w sprawie oceny pracownika w taki sposób, by ten ostatni nie był poszkodowany z racji wykonywania takiej działalności. W takich okolicznościach, chociaż oceniający jest wyłącznie upoważniony do dokonania oceny pracy, jaką pracownik, sprawujący mandat przedstawiciela personelu, świadczy w ramach obejmowanego przez siebie stanowiska, z wyłączeniem działalności związanej z tym mandatem, która nie wchodzi w zakres kompetencji oceniającego, ten ostatni powinien niemniej jednak uwzględnić do celów oceny pracy ściśle zawodowej obciążenia związane z wykonywaniem funkcji przedstawicielskich. Jego zadaniem jest w szczególności uwzględnienie faktu, że ze względu na działalność przedstawicielską pracownik mógł przepracować w swojej jednostce organizacyjnej mniej dni roboczych niż zwykła liczba dni roboczych w okresie oceny.
(zob. pkt 185, 190, 192, 195)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa De Nicola przeciwko EBI, pkt 105, 106 i przytoczone tam orzecznictwo
6. Z art. 22 i 23 regulaminu pracowniczego Europejskiego Banku Inwestycyjnego wynika, że jest on zobowiązany porównać osiągnięcia kandydatów do awansu. Z tej perspektywy pracownicy Banku podlegają systemowi porównywalnemu z systemem urzędników instytucji Unii.
Porównanie osiągnięć jest wyrazem jednocześnie zasady równego traktowania pracowników oraz zasady ich ekspektatywy rozwoju kariery zawodowej. Wprowadzając postępowanie w sprawie awansu w oparciu o osiągnięcia, regulamin pracowniczy Banku potwierdza w ten sposób zasadę ekspektatywy rozwoju kariery zawodowej swoich pracowników, przy czym to uznanie nie przyznaje im roszczenia o awans, nawet jeśli spełniają warunki do awansu. Ponadto skoro administracja korzysta z szerokiego zakresu uznania w zakresie porównania osiągnięć kandydatów do awansu, kontrola sądu ogranicza się w tym względzie do zbadania tego, czy utrzymała się ona w rozsądnych granicach i czy nie skorzystała ze swego uprawnienia w sposób oczywiście błędny. Sąd nie może bowiem zastąpić oceny kwalifikacji i osiągnięć kandydatów dokonanej przez upoważniony do tego organ swą oceną.
Z przewodnika dotyczącego postępowania w sprawie oceny wynika, że przy porównaniu osiągnięć Bank przykłada szczególną wagę do sprawozdań z oceny za co najmniej trzy ostatnie lata i do ocen wyższych lub równych określonej ocenie, które zostały przyznane przy tej okazji. Ponieważ sprawozdanie z oceny stanowi niezbędny element, jaki Bank powinien uwzględnić celem porównania osiągnięć i w dalszej perspektywie – wydania decyzji w sprawie awansu, stwierdzenie nieważności sprawozdania z oceny pociąga za sobą w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w sprawie awansu.
(zob. pkt 199–202)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa De Nicola przeciwko EBI, pkt 127, 175, 176–178; sprawa T‑311/04 Buendía Sierra przeciwko Komisji, 19 października 2006 r., pkt 340–344