TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 4 oktober 2018(*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som rör ett förfarande som inletts enligt artikel 29 i direktiv 2007/46/EG som tillåter att en medlemsstat vägrar att registrera fordon som utgör en allvarlig risk för trafiksäkerheten eller allvarligt skadar miljön eller folkhälsan – Nekad tillgång – Undantag till skydd för inspektioner, utredningar och revisioner – Allmän presumtion – Århuskonventionen – Vägran att ge tillgång till akten – Artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”
I mål T‑128/14,
Daimler AG, Stuttgart (Tyskland), företrätt av advokaterna C. Arhold, B. Schirmer och N. Wimmer,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av F. Clotuche-Duvieusart, därefter av G. Wilms och F. Clotuche-Duvieusart och slutligen av H. Krämer och F. Clotuche-Duvieusart, samtliga i egenskap av ombud, inledningsvis biträdda av advokaten R. Van der Hout, därefter av advokaterna R. Van der Hout och C. Wagner,
svarande,
med stöd av
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Simm och A. Jensen, båda i egenskap av ombud,
och av
Europaparlamentet, företrätt av N. Görlitz och L. Visaggio, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut Ares (2013) 3715941 av den 13 december 2013 om att vägra sökanden tillgång till handlingar som rör det förfarande som Republiken Frankrike inlett med stöd av artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv) (EUT L 263, 2007, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden D. Gratsias samt domarna A. Dittrich och P.G. Xuereb (referent),
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Medlemsstaternas tidigare godkännandesystem för fordon ersattes med ett harmoniserat förfarande för typgodkännande inom Europeiska unionen, ett så kallat ”EG-typgodkännande”, genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv) (EUT L 263, 2007, s. 1) (nedan kallat ramdirektivet). Detta EG-typgodkännande är enligt artikel 3.5 i ramdirektivet det förfarande genom vilket en medlemsstat intygar att en typ av fordon, system, komponent eller separat teknisk enhet uppfyller de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven i detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i vissa bilagor.
2 Enligt artikel 5.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/40/EG av den 17 maj 2006 om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon och om ändring av rådets direktiv 70/156/EEG (EUT L 161, 2006, s. 12) (nedan kallat direktivet om luftkonditioneringssystem) ska medlemsstaterna från och med den 1 januari 2011 inte längre bevilja EG-typgodkännande för fordonstyper med ett luftkonditioneringssystem som är avsett att innehålla fluorerade växthusgaser med en faktor för global uppvärmningspotential som överstiger 150. Direktivet föreskriver emellertid inte någon särskild typ av köldmedium. Europeiska kommissionen har skjutit upp genomförandet av detta förbud till den 1 januari 2013.
3 Europeiska fordonstillverkare har i samband med en internationell harmoniseringsprocess år 2009 enats om att använda köldmediet R-1234yf.
4 Sökandebolaget Daimler AG, en biltillverkare med säte i Tyskland som bland annat tillverkar motorfordon av märket Mercedes, uttryckte tvivel år 2013 beträffande säkerheten vid användning av detta köldmedium.
5 Kraftfahrt-Bundesamt (KBA – den federala vägtrafikmyndigheten, Tyskland) beviljade i maj 2013 en ansökan från Daimler om en utvidgning av typgodkännandet till att omfatta fordonstypen 245G. Eftersom fordonstypen 245G ursprungligen godkändes år 2008 omfattades den inte av skyldigheten att använda ett köldmedium som uppfyller kraven i direktivet om luftkonditioneringssystem. Utvidgningen av typgodkännandet för denna fordonstyp anmäldes till kommissionen genom en skrivelse av den 22 maj 2013.
6 Den 10 juni 2013 inledde kommissionen ett EU Pilot-ärende med ärendenummer 5160/11/ENTR i syfte att undersöka i vilken utsträckning Förbundsrepubliken Tyskland hade iakttagit ramdirektivet och direktivet om luftkonditioneringssystem i samband med att sökanden beviljades en utvidgning av de befintliga EG-typgodkännandena.
7 Den 26 juli 2013 beslutade den franska ministern för ekologi, hållbar utveckling och energi att vägra registrering i Frankrike av vissa fordon av märket Mercedes, för vilka en utvidgning av EG-typgodkännandena hade beviljats av de tyska myndigheterna. Skälet var att dessa fordon var utrustade med ett luftkonditioneringssystem som var avsett att innehålla fluorerade växthusgaser med en global uppvärmningspotential på mer än 150, i strid med artikel 5.4 i direktivet om luftkonditioneringssystem.
8 Beslutet att vägra registrering fattades med stöd av den franska bestämmelse genom vilken artikel 29.1 första meningen i ramdirektivet har införlivats. I denna artikel, som ingår i kapitel XII med rubriken ”Skyddsklausuler”, anges att en medlemsstat under högst sex månader får vägra att registrera fordon med EG-typgodkännande om medlemsstaten anser att dessa fordon allvarligt skadar miljön eller folkhälsan.
9 Den 26 juli 2013 underrättade Republiken Frankrike kommissionen om sin vägran att registrera vissa fordon av märket Mercedes, i enlighet med andra meningen i artikel 29.1 i ramdirektivet. Kommissionen samrådde med berörda parter i enlighet med artikel 29.2 i ramdirektivet för att förbereda ett beslut om denna vägran.
10 Mercedes-Benz France, ett företag i Daimlerkoncernen, överklagade den 2 augusti 2013 det beslut genom vilket den franska ministern för ekologi, hållbar utveckling och energi den 26 juli 2013 vägrat att registrera vissa fordon av märket Mercedes i Frankrike.
11 Sökanden yttrade sig angående Republiken Frankrikes vägran genom en skrivelse till kommissionen av den 19 augusti 2013. I denna skrivelse angav sökanden bland annat följande:
”… enligt artikel 41.2 b i stadgan om de grundläggande rättigheterna är också rätten att få tillgång till akter en av de skyddade grundläggande rättigheterna. Vi avser att utnyttja denna rätt och begär därför möjlighet att få full tillgång till alla handlingar som rör detta förfarande enligt artikel 29 i [ramdirektivet] (däribland handlingar som ingår i andra handlingar som har använts och som bör beaktas i detta ärende), i synnerhet alla eventuella ställningstaganden, inte minst av kommissionens rättstjänst, i fråga om tillämpningen av artikel 29 i [ramdirektivet].”
12 I ett e-postmeddelande till klaganden av den 17 september 2013 bekräftade kommissionen att man mottagit skrivelsen och den ansökan om tillgång till handlingar som ingick i denna skrivelse, vilken kommissionen ansåg vilade på Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43). Ansökan registrerades under referensnummer GESTDEM 2013/4643. I detta e-postmeddelande anmodade kommissionen också sökanden att bekräfta att ansökan avsåg tillgång till de handlingar som anges ovan i punkt 11.
13 Genom ett e-postmeddelande av den 20 september 2013 bekräftade sökanden att ansökan om tillgång till handlingar avsåg samtliga handlingar med anknytning till förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet, i synnerhet ett eventuellt ställningstagande av kommissionens rättstjänst om tillämpningen av artikel 29 i ramdirektivet. Sökanden uppgav för kommissionen att kommissionen, om den önskade en mer specifik ansökan, var tvungen att ge sökanden en förteckning över alla handlingar med anknytning till förfarandet. Sökanden underströk dessutom att ansökan om tillgång till handlingar vilade på sökandens rätt att få tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Sökanden menade att den artikeln var tillämplig på grund av att sökanden direkt och personligen berördes av förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet och att kommissionen enligt artikel 29.2 var skyldig att höra sökanden innan den fattade ett beslut.
14 Kommissionen angav i ett beslut av den 16 oktober 2013 att den hade fjorton handlingar som berördes av klagandens ansökan och räknade upp dem i en bilaga. Kommissionen angav att den kunde ge sökanden tillgång till fem av dessa handlingar och att de andra nio handlingarna inte kunde lämnas ut. Kommissionen grundade sin vägran att bevilja tillgång till sex handlingar på undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Beslutet att inte bevilja tillgång till de övriga tre handlingarna grundades på undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 om skydd för beslutsförfarandet. Kommissionen angav att tillgång inte heller kunde beviljas till delar av dessa handlingar. Kommissionen angav slutligen att det inte fanns något övervägande allmänintresse av att de lämnades ut.
15 Den 30 oktober 2013 inkom sökanden med en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001. I denna ansökan framhöll sökanden att det borde ha funnits fler handlingar som omfattades av sökandens ansökan om tillgång till handlingar än de fjorton handlingar som kommissionen hade identifierat i sitt beslut av den 16 oktober 2013. Sökanden angav att de undantag som kommissionen åberopat inte var relevanta och att det fanns ett övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnades ut på grund av ärendets betydelse för förverkligandet av den fria rörligheten för varor. I den bekräftande ansökan åberopade sökanden inte bara rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001, utan även rätten till tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan.
16 Genom beslut av den 13 december 2013 (nedan kallat det angripna beslutet) bekräftade kommissionen sin vägran att bevilja tillgång till de handlingar som den i beslutet av den 16 oktober 2013 hade identifierat som handlingar som inte kunde lämnas ut.
17 Kommissionen framhöll dessutom att den efter ytterligare efterforskningar hade funnit att den också hade 349 e-postmeddelanden, utöver de fjorton handlingar som angavs i beslutet av den 16 oktober 2013. Kommissionen angav att dessa handlingar utgjordes av följande:
– 55 interna e-postmeddelanden mellan tjänstemän vid enheten för bilindustrin vid generaldirektoratet (GD) ”Näringsliv och industri”.
– 170 interna e-postmeddelanden till GD ”Näringsliv och industri”.
– 25 e-postmeddelanden som utväxlats med rättstjänsten.
– 25 e-postmeddelanden som utväxlats med andra generaldirektorat vid kommissionen.
– 45 e-postmeddelanden som utväxlats med medlemsstaterna.
– 29 e-postmeddelanden som utväxlats med juridiska personer.
18 Kommissionen ansåg att utredningen med stöd av artikel 29 i ramdirektivet avseende Republiken Frankrikes vägran att registrera vissa fordon av märket Mercedes hade en nära anknytning till den preliminära utredningen avseende Förbundsrepubliken Tyskland i syfte att fastställa ett eventuellt fördragsbrott och betraktade alla de begärda handlingarna som en del av respektive administrativa akt till båda utredningarna.
19 Kommissionen prövade sedan om ett utlämnande av dessa handlingar skulle undergräva dels syftet med den utredning som inletts enligt artikel 29 i ramdirektivet, dels syftet med den preliminära utredningen avseende Förbundsrepubliken Tyskland.
20 I frågan om syftet med utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet skulle motverkas ansåg kommissionen att den ändamålsenliga verkan av skyddsklausulen i artikel 29 i ramdirektivet skulle undergrävas om handlingarna lämnades ut, i synnerhet syftet med de utredningar som genomförs i ett sådant sammanhang, nämligen dels att fastställa om medlemsstaterna varit berättigade att tillämpa denna klausul, dels att säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet, folkhälsa och miljöskydd.
21 Kommissionen drog därför slutsatsen att de begärda handlingarna, som alla hörde till den administrativa akten i utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet, omfattades av en allmän presumtionsregel med innebörden att de inte fick lämnas ut, vilken vilade på det skydd för syftet med utredningar som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
22 I frågan om ett utlämnande skulle motverka syftet med den preliminära utredningen avseende Förbundsrepubliken Tyskland i syfte att fastställa ett eventuellt fördragsbrott, framhöll kommissionen att en förutsättning för att den skulle kunna utföra sina uppgifter effektivt var att det fanns ett ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och medlemsstaterna till dess att ärendet slutgiltigt hade avslutats och att kommissionen kunde grunda sig på en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kunde lämnas ut för att vägra sökanden tillgång till de begärda handlingarna.
23 Kommissionen ansåg vidare att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade ett utlämnande av de begärda handlingarna och att allmänintresset bäst tillgodosågs om syftet med de pågående utredningarna skyddades.
24 Kommissionen ansåg också att den inte kunde lämna ut delar av de begärda handlingarna.
25 Vad slutligen beträffar klagandens hänvisning till stadgan, särskilt rätten till tillgång till akter enligt artikel 41.2 i stadgan, ansåg kommissionen att den inte kunde grunda sitt beslut direkt på denna bestämmelse och att den i stället var tvungen att ta hänsyn till de begränsningar och villkor för utövandet av denna rätt som fastställs genom EUF-fördraget och förordning nr 1049/2001.
Förfarandet
26 Sökanden har väckt den nu aktuella talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 februari 2014.
27 I svaromålet, som inkom till tribunalens kansli den 7 maj 2014, begärde kommissionen att målet skulle vilandeförklaras.
28 Den 1 juli 2014 beslutade ordföranden för den femte avdelningen, efter att ha hört parterna, att i enlighet med artikel 77 d i tribunalens rättegångsregler förklara detta mål vilande till dess att domstolen avgjort mål C‑612/13 P, ClientEarth/kommissionen, och mål C‑673/13 P, kommissionen/Stichting Greenpeace.
29 Den 5 mars 2015 ingav sökanden en ansökan om återupptagande av förfarandet. Den 20 mars 2015 inkom kommissionen med ett yttrande över denna ansökan. Ordföranden för den femte avdelningen avslog denna ansökan genom beslut av den 8 april 2015.
30 Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ansökte genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 4 respektive den 14 april 2014 om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
31 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades tilldelades detta mål den femte avdelningen, i dess nya sammansättning, och en ny referent utsågs.
32 De avgöranden som inväntades vid vilandeförklaringen av detta mål meddelades genom dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), och dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889).
33 Ordföranden för den femte avdelningen beslutade den 7 december 2016 att tillåta parlamentet och rådet att intervenera. Intervenienterna inkom med sina interventionsinlagor och parterna yttrade sig över interventionsinlagorna inom de fastställda fristerna.
34 Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna ställde tribunalen, genom skrivelser av den 3 oktober 2017, den 3 och den 24 januari och den 17 maj 2018 ett antal skriftliga frågor till kommissionen och till klaganden, vilka besvarades inom den förelagda fristen.
35 Som en åtgärd för processledning enligt artikel 91 c i rättegångsreglerna förelade tribunalen kommissionen att lägga fram en fullständig kopia av de 29 e-postmeddelanden som utväxlats mellan kommissionen och ett antal juridiska personer, vilka kommissionen i det angripna beslutet identifierat som handlingar som rör förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet. Kommissionen följde föreläggandet inom den förelagda fristen.
36 Genom en skrivelse av den 8 juni 2018 begärde sökanden, mot bakgrund av kommissionens svar av den 28 maj 2018 på en skriftlig fråga från tribunalen, att tribunalen skulle vidta en ny åtgärd för processledning och ställa två frågor till kommissionen.
37 Enligt artikel 106.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att avgöra målet på handlingarna, då ingen av parterna tre veckor efter delgivningen av underrättelsen om att det skriftliga förfarandet avslutats inkommit med någon begäran om förhandling. Tribunalen anser sig i det nu aktuella fallet ha fått tillräckliga upplysningar genom handlingarna i målet och har därför, i avsaknad av en sådan begäran, beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Parternas yrkanden
38 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det överklagade beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
39 Kommissionen har, med stöd av Europaparlamentet och rådet, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
40 Sökanden har anfört fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser ett åsidosättande av rätten att få tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan. Den andra grunden avser ett åsidosättande av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 (nedan kallad Århuskonventionen), och av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13). Den tredje grunden avser ett åsidosättande av artikel 42 i stadgan, artikel 15.3 FEUF, förordning nr 1049/2001 och förordning nr 1367/2006. Den fjärde och sista grunden avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
41 Kommissionen har bestritt samtliga grunder. Rådet och parlamentet har endast lagt fram argument som rör sökandens resonemang i den andra grunden, om ett åsidosättande av Århuskonventionen.
Den första grunden, avseende ett åsidosättande av rätten att få tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan
42 Genom den första grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen åsidosatt sökandens grundläggande rätt att få tillgång till akten enligt artikel 41.2 i stadgan.
43 Sökanden har gjort gällande att rätten att få tillgång till akter, i motsats till vad som framgår av det angripna beslutet, inte definieras, anpassas eller begränsas genom bestämmelser i den primära eller sekundära unionsrätten. Rätten för var och en att få tillgång till akter som berör honom eller henne, som föreskrivs i artikel 41.2 b i stadgan, är tvärtom oberoende av rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt artikel 42 i stadgan. Medan den sistnämnda är en rättighet som erkänns varje unionsmedborgare är rätten att få tillgång till akter en rättighet för den som är part i ett specifikt förfarande. Kommissionen bortsåg från denna grundläggande skillnad i det angripna beslutet. Förordning nr 1049/2001 rör endast den rätt till tillgång till unionsinstitutionernas handlingar som tillkommer alla unionsmedborgare, inte den grundläggande rätten att få tillgång till akten. Den sistnämnda rättigheten skyddas på ett betydligt mer omfattande sätt än rätten att få tillgång till handlingar.
44 Sökanden har också erinrat om att det i artikel 41.2 b i stadgan föreskrivs att ”var och en ska ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet”. Sökanden anser att handlingarna avseende det förfarande som Republiken Frankrike inlett enligt artikel 29 i ramdirektivet berör sökanden direkt och personligen.
45 Sökanden har också understrukit att även om rätten att få tillgång till akter visserligen begränsas av garantin för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet ska frågan huruvida tillgång till akten ska beviljas eller vägras på grund av skyddet för dessa berättigade intressen bedömas i varje enskilt fall. Kommissionen beslutade dock att undanta alla handlingarna, vilka enligt kommissionen omfattades av sekretess, från rätten till tillgång till akten, utan åtskillnad eller närmare angivelser, vilket strider mot domstolens praxis.
46 I repliken har sökanden understrukit att den ursprungliga ansökan och den bekräftande ansökan grundade sig på artikel 41.2 b i stadgan och att kommissionen i det angripna beslutet undersökte denna bestämmelse och fann att ansökan om tillgång till akten skulle avslås. Sökanden menar att det angripna beslutet därmed faktiskt avsåg rätten till tillgång till akten enligt artikel 41.2 b i stadgan, tvärtemot vad kommissionen har hävdat.
47 Sökanden har dessutom gjort gällande att rättspraxis från mål om kartellbildning, som kommissionen har åberopat och som innebär att en vägran att bevilja tillgång till akten inte är en rättsakt som kan angripas, inte är relevant. Avgörande för denna rättspraxis är nämligen att rätten att få tillgång till akten är fullständigt erkänd som en processuell garanti i denna typ av mål och att verkställighet av denna rätt regleras ingående i en förordning. Som svar på en fråga från tribunalen har sökanden också understrukit att det inte var styrkt att rättsstridighet hos ett beslut att vägra tillgång till akten kunde göras gällande till stöd för en talan mot det slutliga beslutet. Artikel 29 i ramdirektivet ger nämligen ingen möjlighet för tillverkaren att väcka talan mot det slutliga beslutet. Sökanden har också understrukit att kommissionen inte kan hålla sökanden ansvarig för att sökanden yttrade sig inom den korta tidsfrist som fastställts utan att ha utövat sin rätt till tillgång till akten, i och med att sökanden inte hade beretts möjlighet att få ta del av akten tidigare. Sökanden borde naturligtvis ha haft rätt att komplettera sitt yttrande efter att ha fått tillgång till akten.
48 Sökanden har också understrukit att artikel 41.2 b i stadgan innebär att det är avgörande vem som berörs av ett ärende och att denna person måste ha full kännedom om ärendet för att kunna utöva sin rätt att yttra sig i ärendet. Rätten att yttra sig, enligt vilken den som yttrar sig i ett ärende ska anses berörd av ärendet, förutsätter således i allmänhet också rätt att få tillgång till akten. I artikel 29.1 i ramdirektivet understryks den särskilda processuella ställning som innehas av den tillverkare som berörs av en vägran om registrering, eftersom det anges i denna bestämmelse att den medlemsstat som fattar ett sådant beslut omedelbart ska underrätta övriga medlemsstater, kommissionen och den berörda tillverkaren. Artikel 29.1 i ramdirektivet ger därmed tillverkaren ställning som en ”part som berörs” av förfarandet, vilket innebär att kommissionen är skyldig att samråda med tillverkaren i enlighet med artikel 29.2 i ramdirektivet.
49 Slutligen har sökanden anfört att det är uppenbart att sökandens rätt att få tillgång till akten kan påverka det förfarande som berör sökanden. I egenskap av tillverkare som avses med det förfarande som inletts av Republiken Frankrike enligt artikel 29 i ramdirektivet skulle sökanden kunna lämna mycket detaljerade uppgifter om de tekniska aspekter som förfarandet rör och tillhandahålla uppgifter som är relevanta för det beslut som ska fattas.
50 Kommissionen har medgett att rätten att få tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan skiljer sig från den rätt att få tillgång till handlingar som garanteras genom artikel 42 i stadgan, artikel 15.2 FEUF och förordning nr 1049/2001. Kommissionen har således anfört att sökanden inte kan väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut som kommissionen fattat med stöd av artikel 4 i förordning nr 1049/2001 på den grunden att kommissionen åsidosatt sökandens rätt att få tillgång till akten. Kommissionen har också anfört att den inte tog upp sökandens ansökan om tillgång till akten till prövning, eftersom det inte är syftet med ett förfarande enligt förordning nr 1049/2001. I det angripna beslutet prövade kommissionen enbart sökandens rätt att få tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001. Övervägandena i det angripna beslutet om artikel 41.2 b i stadgan betyder inte, i motsats till vad sökanden har hävdat, att kommissionen fattade ett beslut om begäran om tillgång till akten. Tvärtom angavs uttryckligen i det angripna beslutet att kommissionen hade prövat ansökan uteslutande på grundval av förordning nr 1049/2001. Sökanden kan därför inte bortse från eller kringgå villkoren för denna rätt till tillgång, vilka regleras i sekundärrätten, och åberopa en rätt till tillgång till akten i egenskap av part i ett administrativt förfarande som genomförs av kommissionen.
51 Kommissionen har dessutom erinrat om att rätten till tillgång till akten avsåg sökandens inblandning i ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet och att en vägran att ge sökanden tillgång till akten, när det gäller detta förfarande, inte kunde likställas med ett slutgiltigt beslut som kommissionen fattar efter förfarandets avslutande. Denna vägran utgjorde enligt rättspraxis ännu inte en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Lagenligheten av en mellankommande åtgärd – såsom ett beslut om en begäran om tillgång till akten – kan endast angripas indirekt, inom ramen för en talan mot det beslut som avslutat förfarandet. Sökanden har inte heller visat att en talan mot ett slutligt beslut inte skulle garantera sökanden ett tillräckligt rättsligt skydd.
52 Som svar på tribunalens frågor har kommissionen understrukit att artikel 29 i ramdirektivet inte innebar att tillverkaren hade rätt att få tillgång till handlingarna i akten, och anfört att en sådan rätt för de berörda tillverkarna på sin höjd skulle kunna härledas ur artikel 41.2 b i stadgan. En processuell rättighet som ger en berörd person möjlighet att sköta sitt försvar tillkommer enligt kommissionen endast parterna i ett förfarande. Tillverkarna är inte parter i ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet. Den omständigheten att kommissionen hör de berörda ekonomiska aktörerna för att undersöka samtliga relevanta omständigheter innebär nämligen inte att dessa har en ställning i förfarandet som ger dem särskilda rättigheter.
53 Kommissionen har vidare anfört att parterna i ett förfarande inte har en ovillkorlig rätt att få tillgång till akten, eftersom de kan vägras tillgång till handlingar i ärendet när övervägande intressen av sekretess förhindrar att handlingarna lämnas ut. Rätten till tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan begränsas av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för utredningar. Kommissionen menar att rätten till tillgång till akter, om den hade varit föremålet för det angripna beslutet, därmed också skulle ha kunnat begränsas proportionellt av liknande skäl som dem avseende den rätt till tillgång till handlingar som berörs i detta beslut.
54 Slutligen har kommissionen framhållit att sökanden för att styrka ett åsidosättande av rätten till tillgång till akten enligt rättspraxis måste visa att vägran att lämna ut handlingarna har kunnat påverka förfarandet och innehållet i kommissionens beslut. Detta har sökanden inte gjort. En sådan påverkan är dessutom utesluten av tidsmässiga skäl, eftersom sökanden inkom med sina synpunkter i förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet den 19 augusti 2013, det vill säga innan sökanden lämnade in sin ansökan om tillgång till handlingar genom en skrivelse av samma dag.
55 Tribunalen ska först pröva om kommissionen, som kommissionen har hävdat, endast uttalade sig om ansökan om tillgång till handlingar på grundval av förordning nr 1049/2001 i det angripna beslutet, eller om den också uttalade sig om en begäran om tillgång till akten enligt artikel 41.2 b i stadgan.
56 I skrivelsen till kommissionen av den 19 augusti 2013, där sökanden tog ställning till Republiken Frankrikes vägran att registrera vissa fordon av märket Mercedes, anförde sökanden endast artikel 41.2 b i stadgan som grund för sin begäran om tillgång till samtliga handlingar som avsåg det förfarande som Republiken Frankrike inlett enligt artikel 29 i ramdirektivet.
57 Sökanden underströk dessutom i ett e-postmeddelande av den 20 september 2013 att begäran om tillgång grundade sig på rätten att få tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan, sedan kommissionen i ett e-postmeddelande till sökanden angett att den såg begäran i skrivelsen av den 19 augusti 2013 som en ansökan om tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001.
58 I den bekräftande ansökan av den 30 oktober 2013 åberopade sökanden slutligen inte endast rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 utan även rätten till tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan.
59 De ursprungliga ansökningarna om tillgång till handlingar, vilka framställdes i skrivelsen av den 19 augusti 2013 respektive e-postmeddelandet av den 20 september 2013, grundade sig således enbart på artikel 41.2 b i stadgan och den bekräftande ansökan om tillgång grundade sig på såväl rätten till tillgång till handlingar i artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 som rätten till tillgång till akter enligt artikel 41.2 b i stadgan.
60 Det är också riktigt att det angripna beslutet har rubriken ”Beslut av generalsekreteraren enligt artikel 4 i genomförandebestämmelserna till förordning … nr 1049/2001” och avser ”er bekräftande ansökan om tillgång till handlingar enligt förordning … nr 1049/2001 – GESTDEM 2013/4643” och att kommissionen, under avdelningen ”Bedömning och slutsatser med stöd av förordning nr 1049/2001” i det angripna beslutet, angav att ”kommissionen när den bedömer en ansökan om utlämnande av handlingar enligt förordning … nr 1049/2001 inte kan uttala sig om ett eventuellt åsidosättande av en särskild rätt till tillgång till handlingar som vilar på andra rättsakter (såsom [ramdirektivet] och direktivet [om luftkonditioneringssystem], i den del dessa föreskriver en sådan rätt till tillgång till handlingar)” och att ”denna anmärkning därmed inte berörs av detta beslut”.
61 Det angripna beslutet innehåller emellertid också en avdelning med rubriken ”Hänvisningar till [stadgan]”, utöver avdelningen med rubriken ”Bedömning och slutsatser med stöd av förordning nr 1049/2001”. I förstnämnda avdelning i det angripna beslutet anges följande:
”I er bekräftande ansökan har ni också hänvisat till [stadgan] och i synnerhet till att var och en ska ha rätt att få tillgång till akter som berör honom eller henne enligt artikel 41.2. Ni har begärt att er ansökan även ska prövas mot bakgrund av dessa bestämmelser.
Förordning nr 1049/2001 är visserligen förenlig med [stadgan] men den antogs med [stöd] av artikel 15.3 [FEUF] i syfte att genomföra denna bestämmelse.
I artikel 52.2 i [stadgan] anges att de rättigheter som erkänns i denna stadga för vilka bestämmelser återfinns i fördragen … ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.
Den rätt till tillgång till akter som föreskrivs i [stadgan] ska därför utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i artikel 15.3 FEUF och i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen kan därför inte grunda sitt beslut om er ansökan direkt på den rätt till tillgång till akter som förts in i [stadgan]. Kommissionen ska i stället beakta de villkor och gränser som fastställs i [EUF-fördraget] och i förordning nr 1049/2001.”
62 Det framgår således av denna del av det angripna beslutet att kommissionen prövade ansökan om tillgång till handlingarna enligt artikel 41.2 b i stadgan och i sak avslog den, på den grunden att rätten till tillgång till akter även var begränsad av de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.
63 I resonemanget om den fjärde grunden, avseende ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, har kommissionen dessutom påpekat, trots att den i resonemanget om den första grunden i sitt svaromål har anfört att den inte uttalat sig om sökandens ansökan om tillgång till handlingarna i ärendet med stöd av artikel 41.2 b i stadgan, att den i det angripna beslutet ”faktiskt uttalade sig om rätten till tillgång till akten” och att ”[d]en slutgiltigt fastställde att rätt till tillgång till akten skulle vägras av samma skäl som en allmän tillgång till handlingar i enlighet med förordning … nr 1049/2001”.
64 Kommissionens argument, att en begäran om tillgång till akten i princip inte kan bli föremål för ett förfarande enligt förordning nr 1049/2001 och att den inte var skyldig att uttala sig om denna begäran i det angripna beslutet, påverkar dessutom inte den omständigheten att kommissionen faktiskt tog ställning till denna begäran i detta beslut.
65 Tribunalen finner således att det angripna beslutet innehåller ett avslag på sökandens begäran om tillgång till akten med stöd av artikel 41.2 b i stadgan.
66 Tribunalen ska därför pröva om det finns fog för kommissionens ståndpunkt att ett sådant avslag inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
67 När det gäller rättsakter eller beslut som har tillkommit i flera steg är det enligt fast rättspraxis i princip endast åtgärder som slutgiltigt slår fast den berörda institutionens ståndpunkt efter slutfört förfarande som utgör rättsakter mot vilka talan om ogiltigförklaring kan väckas. Talan om ogiltigförklaring kan inte väckas mot en preliminär eller rent förberedande åtgärd (se beslut av den 15 februari 2012, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen, C‑208/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:76, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
68 Det framgår av rättspraxis i fråga om konkurrens att en åtgärd som vidtas av kommissionen för att neka tillgång till handlingarna i ett ärende visserligen kan utgöra ett åsidosättande av rätten till försvar, men den får emellertid i princip endast begränsade effekter eftersom den utgör en förberedande rättsakt i samband med ett förberedande administrativt förfarande. Det är endast åtgärder som direkt och oåterkalleligt påverkar de berörda företagens rättsliga ställning som är av sådan karaktär att de berättigar att en talan om ogiltigförklaring tas upp till sakprövning redan innan det administrativa förfarandet har avslutats (dom av den 18 december 1992, Cimenteries CBR m.fl./kommissionen, T-10/92–T-12/92 och T‑15/92, EU:T:1992:123, punkt 42, beslut av den 5 december 2001 i mål T‑216/01 R, Reisebank/kommissionen, EU:T:2001:277, punkt 46, och beslut av den 27 januari 2009, Intel/kommissionen, T-457/08 R, ej publicerat, EU:T:2009:18, punkt 53).
69 Den omständighet som sökanden åberopat, att rätten att få tillgång till handlingarna i ett konkurrensärende föreskrivs i en förordning, är inte ett skäl till att tribunalen ska anta ett annat synsätt i det nu aktuella målet. De beslut som anges ovan i punkt 68 grundade sig i huvudsak på det faktum att vägran att lämna ut handlingarna i ärendet i princip var oåterkallelig fram till kommissionens antagande av ett beslut efter avslutat administrativt förfarande och att den eventuella rättsstridigheten av denna vägran skulle kunna åberopas till stöd för en talan mot det beslut som fattats efter avslutat administrativt förfarande.
70 I det nu aktuella målet framgår det av artikel 29.1 i ramdirektivet att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om en vägran att registrera fordon eller tillåta försäljning eller ibruktagande inom sitt territorium av fordon, komponenter eller separata tekniska enheter samt om skälen för detta. I artikel 29.2 i ramdirektivet föreskrivs dessutom att kommissionen ska samråda med de berörda parterna för att förbereda beslutet.
71 I detta beslut ska det anges hur kommissionen ställer sig rättsligt i frågan huruvida den vägran om registrering som anmälts av medlemsstaten är förenlig med bland annat den fria rörligheten för varor på den inre marknaden.
72 Sökanden har inte förklarat varför sökanden inte skulle kunna ifrågasätta en eventuell rättsstridighet hos vägran att lämna ut handlingarna i ärendet i samband med en talan mot det beslut som kommissionen ska anta enligt artikel 29.2 i ramdirektivet.
73 Tribunalen framhåller för övrigt att det föreskrivs en skyddsklausul i artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/42/EG av den 17 maj 2006 om maskiner och om ändring av direktiv 95/16/EG (EUT L 157, 2006, s. 24) som innebär att en medlemsstat kan se till att vissa maskiner, som är försedda med CE-märkningen men kan äventyra människors hälsa eller säkerhet, dras tillbaka från marknaden. Denna skyddsklausul liknar den som föreskrivs i artikel 29.1 i ramdirektivet. I domen av den 15 juli 2015, CSF/kommissionen (T-337/13, EU:T:2015:502, punkterna 16–35), fann tribunalen att en talan som en maskintillverkare väckt kunde tas upp till sakprövning. Talan avsåg ogiltigförklaring av ett beslut i vilket kommissionen hade slagit fast att åtgärder som de danska myndigheterna vidtagit med stöd av skyddsklausulen i artikel 11 i direktiv 2006/42, vilka avsåg förutsättningarna för utsläppandet av tillverkarens maskin på den danska marknaden, var befogade.
74 Följaktligen kan en vägran att bevilja tillgång till handlingarna i det angripna beslutet inte få rättsverkningar som redan nu, innan kommissionen har fattat något slutgiltigt beslut, kan påverka sökandens intressen.
75 Talan kan således inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden, avseende ett åsidosättande av Århuskonventionen och förordning nr 1367/2006
76 Sökanden har anfört att de begärda handlingarna innehåller miljöinformation och således att kommissionen när den vägrade att lämna ut handlingarna åsidosatte rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt Århuskonventionen och förordning nr 1367/2006.
77 Denna grund består av två delar.Den första delgrunden avser en oförenlighet mellan artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 och artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen. Den andra delgrunden avser ett åsidosättande av artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen och av artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006.
Den första delgrunden, avseende en oförenlighet mellan artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 och artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen
78 Sökanden har anfört att artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 är oförenlig med artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen, i och med att bestämmelsen föreskriver ett undantag från rätten till tillgång till miljöinformation som inte föreskrivs i den sistnämnda artikeln. Sökanden menar att det visserligen anges i artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen att en ansökan om tillgång till miljöinformation får avslås för att skydda syftet med straffrättsliga och disciplinära undersökningar. Artikeln ger emellertid ingen möjlighet att avslå en sådan ansökan för att skydda syftet med administrativa utredningar, såsom en utredning som inletts av kommissionen i enlighet med det förfarande som anges i artikel 29 i ramdirektivet eller en utredning som företas inför en eventuell talan om fördragsbrott.
79 Även om de parter som ingått Århuskonventionen, däribland unionen, har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av konventionens bestämmelser, innebär detta utrymme enligt sökanden inte att kommissionen får införa nya skäl till att vägra tillgång till miljöinformation som inte anges i Århuskonventionen. Sökanden har slutligen anfört att artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen är tillräckligt precis för att tillämpas direkt.
80 Sökanden har dessutom bestritt kommissionens argument att lagenligheten av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 inte kan bedömas mot bakgrund av Århuskonventionen. Sökanden har anfört att unionen genom förordning nr 1367/2006 och särskilt artikel 6.1 i förordningen avsåg att genomföra skyldigheter som följer av Århuskonventionen. Lagenligheten, tolkningen och tillämpningen av förordning nr 1367/2006 och i synnerhet av dess artikel 6 ska således kunna bedömas mot bakgrund av Århuskonventionen, enligt de principer som fastställdes av domstolen i dom av den 22 juni 1989, Fediol/kommissionen (70/87, EU:C:1989:254), och i dom av den 7 maj 1991, Nakajima/rådet (C‑69/89, EU:C:1991:186). Dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), hindrar för övrigt inte att artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 prövas mot bakgrund av Århuskonventionen.
81 Kommissionen har inledningsvis genmält att sökanden inte åberopat någon rätt till tillgång till miljöinformation enligt Århuskonventionen, vare sig i den ursprungliga ansökan om tillgång till handlingarna eller i den bekräftande ansökan, varför kommissionen varken bekräftade eller förnekade kommissionen förekomsten av en sådan rättighet i det angripna beslutet. En sådan rättighet kan därmed inte åberopas till stöd för den nu aktuella talan.
82 Kommissionen har även gjort gällande att Århuskonventionen inte är tillämplig i det nu aktuella målet, eftersom de begärda handlingarna inte innehåller någon miljöinformation i den mening som avses i denna konvention. Kommissionen har vidare anfört att giltigheten av artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 inte kan prövas mot bakgrund av artikel 4.4 i konventionen, eftersom den sistnämnda artikeln inte har direkt effekt. Kommissionen har även gjort gällande att artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 är förenlig med Århuskonventionen och att, även om så inte vore fallet, det inte är möjligt att dra slutsatsen att de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i denna förordning inte är tillämpliga, eftersom förordning nr 1049/2001 inte antagits för att genomföra Århuskonventionen.
83 Rådet och Europaparlamentet har gjort gällande att det följer av domen av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), att sökanden inte kan åberopa artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen.
84 Tribunalen framhåller att den nu aktuella delgrunden rör frågan huruvida artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006, i den del den föreskriver ett undantag för ”utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av gemenskapslagstiftningen”, är förenlig med artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen.
85 Artikel 6 i förordning nr 1367/2006 kompletterar förordning nr 1049/2001 med specifika regler om ansökningar om tillgång till miljöinformation. I artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 föreskrivs, beträffande artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning (EG) nr 1049/2001, att med undantag för utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av gemenskapslagstiftningen, ska ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp.
86 Enligt artikel 216.2 FEUF är unionens institutioner bundna av avtal som ingåtts av unionen, och dessa avtal har följaktligen företräde framför de rättsakter som antas av dessa institutioner (se dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
87 Giltigheten av en unionsrättsakt kan följaktligen påverkas av att rättsakten inte är förenlig med sådana folkrättsliga regler (se dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
88 Det framgår emellertid av domstolens fasta praxis att unionsdomstolen endast kan pröva ett påstående om att en unionsrättsakt strider mot bestämmelserna i ett internationellt avtal som unionen är part i om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder mot detta och vidare om dessa bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa (se dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
89 Tribunalen framhåller i detta avseende att det följer av domen av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkterna 40–43), att artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen till sitt innehåll inte är ovillkorlig och tillräckligt precis för att unionsdomstolen ska kunna pröva om en unionsrättsakt strider mot denna artikel, i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 88.
90 Det är förvisso riktigt, såsom sökanden har framhållit, att domstolen även slagit fast att för det fall unionen avsett att fullgöra en särskild förpliktelse, vilken den åtagit sig enligt avtal som ingåtts inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO), eller om en unionsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i dessa avtal, ankommer det på domstolen att i förekommande fall pröva lagenligheten av unionsrättsakten i fråga med hänsyn till WTO:s regler (se dom av den 18 december 2014, LVP, C‑306/13, EU:C:2014:2465, punkt 47 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 1989, Fediol/kommissionen, 70/87, EU:C:1989:254, punkterna 19–22, och dom av den 7 maj 1991, Nakajima/rådet, C‑69/89, EU:C:1991:186, punkterna 29–32).
91 Domstolen har emellertid klargjort att dessa två undantag endast motiveras av den särskilda beskaffenheten hos de avtal som gav upphov till dem (dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punkterna 57–59).
92 I det nu aktuella fallet innehåller artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 ingen uttrycklig hänvisning till särskilda bestämmelser i Århuskonventionen. Bestämmelsen ger inte heller enskilda rätt att åberopa bestämmelser i denna konvention. I avsaknad av en sådan uttrycklig hänvisning till bestämmelserna i ett internationellt avtal, kan domen av den 22 juni 1989 Fediol/kommissionen (70/87, EU:C:1989:254) följaktligen inte anses vara relevant i det nu aktuella fallet (dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 37).
93 Artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen föreskriver dessutom inte någon särskild skyldighet i den mening som avses i domen av den 7 maj 1991, Nakajima/rådet (C‑69/89, EU:C:1991:186), i och med att de avtalsslutande parterna i konventionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser tolkningen av begreppet ”av straffrättslig eller disciplinär art” i artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen och således i fråga om genomförandet av den skyldighet som följer av denna artikel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 42).
94 Av det ovan anförda följer att sökanden inte kan åberopa artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen för att bestrida lagenligheten av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006.
95 Talan kan således inte bifallas såvitt avser den andra grundens första del.
Den andra delgrunden, avseende ett åsidosättande av artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen och av artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006
96 Sökanden har anfört att artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 innebär att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska tolkas restriktivt och att särskild hänsyn ska tas till att de begärda uppgifterna rör miljöutsläpp. Sökanden har också anfört att en strikt tolkning av undantaget för utredningar enligt artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen och artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 innebär att det måste göras en enskild bedömning av varje relevant handling i fråga om utsläpp för att det ska kunna klargöras om allmänintresset av att uppgifterna lämnas ut väger tyngre än intresset av utredningssekretess.
97 Kommissionen har gjort gällande att de handlingar som avsågs med sökandens ansökan om tillgång till handlingar inte innehåller uppgifter om utsläpp i miljön i den mening som avses i artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006. Kommissionen har även gjort gällande att även om så hade varit fallet skulle artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 ändå inte vara tillämplig.
98 Tribunalen framhåller att de grunder på vilka en begäran om miljöinformation kan avslås ska tolkas restriktivt enligt artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen.
99 Unionsdomstolen har bedömt att skyldigheten att göra en restriktiv tolkning av de grunder för avslag som anges i artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen inte kan tolkas så, att de innebär en precis skyldighet (dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 42). Sökanden kan därför inte göra gällande denna bestämmelse direkt.
100 I artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 föreskrivs följande: ”Beträffande de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning … nr 1049/2001 skall grunderna för avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön.”
101 Det framgår av ordalydelsen och systematiken i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 att de ”andra undantag” som avses i andra meningen i denna bestämmelse inte omfattar skyddet för syftet med ”utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av [unions]lagstiftningen”.
102 I artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 fastställs nämligen en regel om de undantag som återfinns i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001. I artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 anges inte bara ”andra undantag”, utan ”de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001”. Vad som avses i denna bestämmelse är således de undantag som anges i artikel 4.1, 4.2 andra strecksatsen, 4.3 och 4.5 i förordning nr 1049/2001. Utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vilka avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006, omfattas inte av begreppet ”andra undantag” i andra meningen i denna bestämmelse (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 83).
103 Artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 påverkar följaktligen inte den prövning som kommissionen ska göra enligt förordning nr 1049/2001 när en ansökan om tillgång avser handlingar som rör ett utredningsförfarande.
104 Artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, i egenskap av en särskild bestämmelse i förhållande till artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, innehåller under alla omständigheter förvisso preciseringar angående den restriktiva tolkningen av undantagen i nämnda bestämmelser och angående avvägningen mellan motstridiga intressen, vilket kan medföra en mer omfattande tillgång till miljöinformation än till annan information i handlingar hos institutionerna. Det konstaterandet påverkar dock inte frågan huruvida den berörda institutionen ska göra en konkret, individuell prövning av de handlingar eller den information som begärs utlämnade (dom av den 9 september 2011, LPN/kommissionen, T-29/08, EU:T:2011:448, punkt 117).
105 Sökanden har således fel i sitt påstående att kommissionen med hänsyn till arten av de begärda handlingarna borde ha gjort en enskild prövning av varje handling.
106 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
107 Av detta följer att talan ska ogillas såvitt avser den andra grunden. Det saknas anledning att pröva kommissionens argument att de handlingar som sökanden begärt tillgång till inte avser utsläpp i miljön och argumentet att en eventuell rätt till tillgång till miljöinformation enligt Århuskonventionen inte kan bli föremål för prövning i detta mål, eftersom sökanden inte har gjort gällande någon sådan rätt i sin ansökan om tillgång till handlingar.
Den tredje grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 42 i stadgan, artikel 15.3 FEUF, förordning nr 1049/2001 och förordning nr 1367/2006
108 Tribunalen erinrar först om att det anges i artikel 15.3 FEUF och artikel 42 i stadgan att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, enligt de principer och villkor som har bestämts i enlighet med artikel 15.3 FEUF. Enligt andra stycket i den sistnämnda bestämmelsen ska dessa principer och villkor fastställas genom förordningar antagna av parlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
109 Förordning nr 1049/2001 syftar på denna grund till att ge allmänheten största möjliga tillgång till unionsinstitutionernas handlingar. Såsom framgår av bland annat undantagsbestämmelserna i artikel 4 är denna rätt inte desto mindre föremål för vissa begränsningar, vilka grundar sig på hänsyn till allmänna eller enskilda intressen (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 51, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 61).
110 Det framgår i synnerhet av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som kommissionen åberopat för att vägra att lämna ut de handlingar som sökanden begärt, att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av ett sådant utlämnande.
111 Undantagsbestämmelserna i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, i synnerhet punkt 2 i denna artikel, bygger enligt rättspraxis på att det ska göras en avvägning mellan de intressen som föreligger, det vill säga de intressen som skulle gynnas av att den eller de begärda handlingarna lämnades ut och de intressen som skulle hotas av ett sådant utlämnande (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 42, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 63).
112 Eftersom dessa undantag utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till unionens institutioners handlingar, ska de emellertid tolkas och tillämpas restriktivt (dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 30, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 48).
113 Följaktligen kan en ansökan om tillgång till en handling i princip inte avslås enbart med motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Den institution hos vilken ansökan gjorts är i princip också skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det eller de undantag som institutionen har hänvisat till (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 49, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 64). Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 43, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 31).
114 Det står emellertid den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom överväganden av liknande slag kan göra sig gällande i fråga om ansökningar som avser handlingar av samma art (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 54, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 65).
115 Domstolen har således slagit fast att det finns allmänna presumtionsregler med innebörden att tillgång till handlingar ska nekas såvitt gäller handlingarna i den administrativa akten i ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 61), handlingar som utväxlats mellan kommissionen och anmälande parter eller tredje man i ärenden avseende kontroll av företagskoncentrationer (dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 123, och dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkt 64), en institutions inlagor i ett domstolsförfarande (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 94), handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under den administrativa fasen (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 65), handlingarna i ett ärende som gäller ett förfarande om tillämpningen av artikel 101 FEUF (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 93), samt handlingarna i ett EU Pilot-ärende (dom av den 11 maj 2017, Sverige/kommissionen, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punkt 51).
116 Tribunalen har fastställt allmänna presumtionsregler när det gäller att ge en anbudsgivare tillgång till andra anbudsgivares anbud i ett offentligt upphandlingsförfarande (dom av den 29 januari 2013, Cosepuri/Efsa, T-339/10 och T-532/10, EU:T:2013:38, punkt 101), handlingar som nationella konkurrensmyndigheter tillställt kommissionen med stöd av artikel 11.4 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) (dom av den 12 maj 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/kommissionen, T-623/13, EU:T:2015:268, punkt 64), flervalsfrågor vid ett allmänt uttagningsprov som anordnas av Europeiska rekryteringsbyrån (Epso) (dom av den 12 november 2015, Alexandrou/kommissionen, T-515/14 P och T-516/14 P, EU:T:2015:844, punkt 94), handlingar avseende en utredning av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (dom av den 26 maj 2016, International Management Group/kommissionen, T-110/15, EU:T:2016:322, punkt 44) samt handlingar avseende ett ärende angående missbruk av dominerande ställning som avskrivits (dom av den 28 mars 2017, Deutsche Telekom/kommissionen, T-210/15, EU:T:2017:224).
117 När en ansökan om tillgång till handlingar inte bara avser en handling utan en rad handlingar, erinrar tribunalen om att godtagandet av en allmän presumtionsregel, enligt vilken utlämnande av handlingar av en viss art i princip skulle undergräva skyddet för ett av de intressen som nämns i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, gör det möjligt för den berörda institutionen att behandla en allmän ansökan och ge denna ansökan ett allmänt svar (se dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
118 Enligt domstolens praxis krävs, vad gäller kommissionens förvaltningsverksamhet, inte en tillgång till handlingar som är lika långtgående som den som gäller en unionsinstitutions lagstiftande verksamhet (dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 87; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 60, och dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 77).
119 Förevarande grund består i huvudsak av två delar. Den första delgrunden avser den omständigheten att kommissionen inte kunde åberopa undantaget om skydd för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001 och en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kunde lämnas ut. Den andra delgrunden avser kommissionens felaktiga bedömning, att det inte förelåg något övervägande allmänintresse som motiverade ett utlämnande av de begärda handlingarna.
120 När det gäller den första delgrunden, att kommissionen inte kunde åberopa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001 och en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kunde lämnas ut, har sökanden för det första anfört att ett utlämnande av de begärda handlingarna inte skadar någon ”utredning”, eftersom tvisten uteslutande avser den rättsliga bedömningen av faktiskt fastställda och avslutade händelser, det vill säga frågan huruvida den franska ministern för ekologi, hållbar utveckling och energi hade rätt att avbryta registreringen av motorfordonen i fråga på grund av en påstådd fara för miljön.
121 Sökanden har för det andra hävdat att kommissionen inte kunde grunda sig på en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kunde lämnas ut för att avslå sökandens ansökan om tillgång till handlingar avseende förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet.
122 Sökanden har gjort gällande att en vägran att lämna ut de begärda handlingarna på bland annat den grunden att utredningen, för att bli framgångsrik, var beroende av att ett informationsutbyte kunde ske i en anda av förtrolighet och ömsesidigt förtroende och att ett utlämnande av dessa handlingar skulle innebära att utomstående kunde påverka förfarande leder till att ett undantag som inte anges i förordning nr 1049/2001 skulle gälla så länge utredningen pågår.
123 Sökanden förstår inte heller varför syftet med utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet skulle förlora sin innebörd om de begärda handlingarna lämnades ut, såsom kommissionen hävdat. Sökanden menar att syftet med förfarandet enligt artikel 29 tvärtom skulle gynnas av att den berörda tillverkaren ges tillgång till handlingarna avseende förfarandet, vars syfte är att genomföra den gemensamma trafiksäkerhetspolitiken. Detsamma skulle gälla om allmänheten hade tillgång till handlingarna, eftersom allmänhetens intressen i fråga om säkerhet och ekologi enligt Republiken Frankrike, som vägrat att registrera sökandens fordon, påverkades.
124 Sökanden har dessutom anfört att rättspraxis avseende fördragsbrottsförfaranden inte kan överföras på ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet. Sökanden har gjort gällande att de frågor som uppstår i samband med det sistnämnda förfarandet skiljer sig från dem som uppstår inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande. Sökanden har även anfört att inledandet av ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet inte förutsätter att ett fördragsbrottsförfarande kan komma att inledas och att det därför inte utgör ett sådant administrativt förfarande som föregår ett fördragsbrottsförfarande. Sökanden har också anfört att ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet i alla avseenden skiljer sig från ett fördragsbrottsförfarande, eftersom det berör andra personer, eftersträvar andra syften och följer sina egna regler. I synnerhet är det inte endast kommissionen och den medlemsstat som påstås ha åsidosatt unionsrätten som är parter i detta förfarande, utan även den medlemsstat som antagit en skyddsåtgärd och den berörda biltillverkaren, sökanden i det nu aktuella fallet. Sökanden menar således att det inte är ett tillräckligt skäl för att vägra tillgång till de begärda handlingarna att förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet kan följas av ett fördragsbrottsförfarande. Kommissionen vägrade till och med att lämna ut dessa handlingar redan innan den visste om villkoren i artikel 29.1 i ramdirektivet var uppfyllda.
125 Sökanden har slutligen anfört att villkoren för att tillämpa en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar inte kan lämnas ut inte är uppfyllda när det gäller handlingar som avser ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet. Sökanden har medgett att ansökan om tillgång avsåg en rad handlingar men har emellertid framhållit att den avsåg handlingar av mycket varierande art. Villkoren för att medge en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar inte kan lämnas ut är dessutom inte uppfyllda i det nu aktuella fallet, eftersom ramdirektivet inte innehåller någon förfaranderegel avseende tillgången till handlingar.
126 För det tredje har sökanden anfört att kommissionen inte kunde grunda sig på en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar avseende ett EU pilot-ärende inte kan lämnas ut. På frågan vilken betydelse som domen av den 11 maj 2017, Sverige/kommissionen (C‑562/14 P, EU:C:2017:356) har med avseende på denna grund, har sökanden påpekat att domstolen bekräftat att en presumtionsregel med innebörden att handlingar inte kan lämnas ut kunde åberopas med avseende på handlingar avseende ett EU Pilot-ärende. Sökanden har emellertid erinrat om att dess ansökan om tillgång inte avsåg handlingar i ett EU Pilot-ärende, utan handlingar som avsåg ett separat administrativt förfarande, närmare bestämt ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet, för vilket det inte finns någon presumtion om sekretess. Sökanden har även understrukit att de handlingar som avses i dessa två förfaranden delvis kunde vara identiska, men att sökanden inte ansåg att alla handlingar i förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet också ingick i EU Pilot-ärendet 5160/11. Att så är fallet är emellertid ett oeftergivligt villkor för att dessa handlingar ska kunna omfattas av den presumtion om sekretess som medges för handlingar avseende ett EU Pilot-ärende.
127 Kommissionen har för det första genmält att den hade rätt att grunda sig på en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar avseende ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet inte kan lämnas ut. Kommissionen har anfört att det finns ett nära funktionellt samband mellan detta förfarande och det parallella EU Pilot-ärendet 5160/11, vilket föregår ett fördragsbrottsförfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland. En av de åtgärder som kan vidtas av kommissionen med stöd av artikel 29.4 i ramdirektivet är nämligen att inleda ett förfarande om fördragsbrott. Kommissionen har dessutom anfört att en allmän presumtionsregel om att handlingar inte kan lämnas ut kan medges i ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet, oberoende av detta funktionella samband. I och med att förfarandet enligt denna artikel inte är avsett att ge parterna någon annan rätt till deltagande än det samråd som krävs, särskilt inte någon rätt att få ta del av handlingarna i ärendet, finns det nämligen skäl att medge en sådan presumtion. Kommissionen menar dessutom att syftet med utredningen skulle motverkas om de begärda handlingarna lämnades ut. Kommissionen har i detta avseende erinrat om sina överväganden i det angripna beslutet.
128 Kommissionen har för det andra genmält, med hänvisning till domen av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T-306/12, EU:T:2014:816, punkterna 19, 22 och 39), vilken bekräftades av domen av den 11 maj 2017, Sverige/kommissionen (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), att den kunde grunda sig på en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar avseende ett EU Pilot-ärende inte kunde lämnas ut. Kommissionen har även gjort gällande att en rad handlingar kan omfattas av en presumtion när dessa handlingar avser ett och samma förfarande, som i det aktuella fallet. Slutligen har kommissionen erinrat om att ett EU Pilot-ärende redan hade inletts den dag då det angripna beslutet fattades och att det tvärtemot vad sökanden har anfört föreligger en presumtion om sekretess även om ett fördragsbrottsförfarande inte ännu inletts då det angripna beslutet fattades. På tribunalens fråga har kommissionen understrukit att alla handlingar i förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet ingick i EU Pilot-utredningen 5160/11 och att den omständigheten att alla dessa handlingar fysiskt inte hade ”lagts in” i akten i EU Pilot-ärendet inte stod i motsägelse till ett sådant påstående.
129 I den mån sökanden har anfört att ett utlämnande av de begärda handlingarna inte påverkar någon ”utredning”, eftersom tvisten uteslutande avser den rättsliga bedömningen av faktiskt fastställda och avslutade händelser, ska tribunalen först pröva om förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet kan betraktas som en utredning i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.
130 Tribunalen framhåller att begreppet utredning i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas med hänsyn bland annat till den innebörd ordet vanligen ges och till det sammanhang i vilket det ingår (dom av den 7 september 2017, Frankrike/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punkt 45).
131 Domstolen har slagit fast att ett strukturerat och formaliserat förfarande vid kommissionen som syftar till att samla in och analysera information för att den ska kunna inta en ståndpunkt som ett led i fullgörandet av sina uppgifter enligt EU- och EUF-fördragen kan anses vara en utredning, utan att det därvid är nödvändigt att ge en uttömmande definition av vad som avses med utredning i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (dom av den7 september 2017, Frankrike/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punkt 46).
132 Domstolen har konstaterat att ett sådant förfarande inte nödvändigtvis måste syfta till att upptäcka eller beivra en överträdelse eller en oegentlighet. Begreppet utredning kan även inkludera kommissionens åtgärder för att fastställa de faktiska omständigheterna för att bedöma en viss situation (dom av den 7 september 2017, Frankrike/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punkt 47).
133 I det nu aktuella fallet framhåller tribunalen först och främst att det i artikel 29.1–4 i ramdirektivet fastställs en kedja av händelser i förfarandet. Först kommer medlemsstatens anmälan av ett beslut att vägra att registrera nya fordon, system, komponenter eller separata tekniska enheter som utgör en allvarlig risk för trafiksäkerheten eller allvarligt skadar miljön eller folkhälsan eller att tillåta att sådana fordon, komponenter eller separata tekniska enheter säljs eller tas i bruk inom dess territorium. Därefter kommer kommissionens samråd med berörda parter och slutligen kommissionens antagande av ett beslut och eventuella lämpliga åtgärder. Tribunalen konstaterar således att förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet är ett strukturerat och formaliserat förfarande.
134 Vidare framgår det av artikel 29.1 i ramdirektivet att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen inte bara om beslutet att vägra att registrera fordon eller tillåta försäljning eller ibruktagande inom sitt territorium av fordon, komponenter eller separata tekniska enheter, utan även om skälen till sitt beslut och särskilt ange om det beror på brister i de tillämpliga rättsakterna eller felaktig tillämpning av de relevanta kraven. I artikel 29.2 i ramdirektivet föreskrivs dessutom att kommissionen ska samråda med de berörda parterna för att förbereda beslutet. Förberedelsen av detta beslut innebär naturligtvis att de uppgifter som kommissionen förfogar över först ska analyseras. Tribunalen konstaterar således att det förfarande som föreskrivs i artikel 29 i ramdirektivet syftar till att samla in och analysera uppgifter.
135 Slutligen ska kommissionen enligt artikel 29.2 i ramdirektivet fatta ett beslut där den rättsligt tar ställning i frågan huruvida det beslut att vägra registrering eller godkännande som anmälts av medlemsstaten är förenligt med i synnerhet den fria rörligheten för varor på den inre marknaden. Tribunalen konstaterar således att syftet med förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet är att kommissionen ska kunna anta en ståndpunkt inom ramen för sina uppgifter enligt EU-fördraget och EUF-fördraget.
136 Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner tribunalen att förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet ska betraktas som en sådan utredning som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
137 Tribunalen ska därmed fastställa om kommissionen med giltig verkan kunde grunda sitt beslut att vägra tillgång till handlingarna i förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet på en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kunde lämnas ut.
138 Av den rättspraxis som citeras ovan i punkterna 115 och 116 framgår att för att en allmän presumtionsregel ska kunna göras gällande med giltig verkan mot den person som ansöker om tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001 krävs det att de begärda handlingarna ingår i samma kategori av handlingar eller att de är av samma art (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
139 Vidare följer det av denna rättspraxis att tillämpningen av allmänna presumtionsregler huvudsakligen motiveras av behovet av att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med förfarandena inte äventyras. Erkännande av en allmän presumtion kan grundas på att utlämnande av handlingar i vissa förfaranden inte är förenligt med ett välfungerande förfarande och på risken för att dessa skulle undergrävas. Allmänna presumtionsregler gör det således möjligt att bevara integriteten i förfarandet genom att begränsa inblandning från tredje part (se, för ett liknande resonemang dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T-306/12, EU:T:2014:816, punkterna 57 och 58, och generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i de förenade målen LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:528, punkterna 66, 68, 74 och 76).
140 Tillämpning av specifika regler som föreskrivs i en rättsakt beträffande ett förfarande vid en av unionsinstitutionerna och för vilket de begärda handlingarna har upprättats är ett av de kriterier som motiverar att en allmän presumtionsregel erkänns (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, McCullough/Cedefop, T-496/13, ej publicerad, EU:T:2015:374, punkt 91 och där angiven rättspraxis, och generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i målet rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, punkt 75).
141 Tribunalen ska först fastställa om de begärda handlingarna ingår i samma kategori eller är av samma art. Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att det är utrett att alla dessa handlingar ingår i samma administrativa akt, nämligen akten till det förfarande som inleddes enligt artikel 29 i ramdirektivet, och att de alla därmed hör till samma kategori (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkterna 74 och 78).
142 För det andra ska tribunalen fastställa om de grunder som kommissionen åberopat i det angripna beslutet för att avslå ansökan om tillgång till handlingarna avseende förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet var av den arten att de motiverade ett medgivande av en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kunde lämnas ut.
143 Tribunalen erinrar i detta avseende om att kommissionen i det angripna beslutet, med hänvisning till dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), underströk att varken förordning nr 1049/2001 eller ramdirektivet innehöll bestämmelser som uttryckligen fastställde att någon av dessa rättsakter hade företräde framför den andra, och att det därför var nödvändigt att se till att vardera rättsakten tillämpades på ett sätt som var förenligt med den andra och som möjliggör ett konsekvent genomförande av dessa rättsakter.
144 Kommissionen framhöll även att det var en del av dess förvaltningsbefogenheter att inleda och genomföra de utredningar som ska följa på en anmälan enligt artikel 29 i ramdirektivet och att förordning nr 1049/2001 inte fick tillämpas så, att nämnda artikel förlorade sin ändamålsenliga verkan.
145 Kommissionen angav även att sex av handlingarna i akten till utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet bestod av medlemsstaternas svar inom ramen för det samråd som kommissionen genomfört i samband med denna utredning. Kommissionen framhöll att akten också innehöll 45 e-postmeddelanden som utväxlats med medlemsstaterna. Kommissionen ansåg att det var av största vikt, för att utredningen skulle bli framgångsrik, att den genomfördes i en anda av förtrolighet och förtroende som kunde främja ett informationsutbyte och ett fritt utbyte av synpunkter mellan medlemsstaterna och kommissionen. Kommissionen angav också att medlemsstaterna i avsaknad av sekretess skulle vara ovilliga att fritt uttrycka sin åsikt i frågan om ramdirektivets bestämmelser iakttagits eller inte.
146 Kommissionen angav för det andra att akten till utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet innehöll många handlingar i form av interna diskussioner, inte minst mellan olika generaldirektorat och kommissionens rättstjänst, som förts inom ramen för förberedande överläggningar om den pågående utredningen avseende Republiken Frankrikes och Förbundsrepubliken Tysklands tillämpning av ramdirektivet. Kommissionen framhöll också att vissa handlingar utgjordes av e-postkorrespondens med privata företag. Kommissionen underströk att varje förtida utlämnande av dessa förberedande överläggningar skulle utsätta granskningsförfarandet för otillbörlig inblandning från utomstående på grundval av obekräftade uttalanden eller åsikter, vilket skulle inverka menligt på snabbheten och effektiviteten i utredningen. Om handlingarna spreds skulle medlemsstaternas förtroende för objektiviteten, opartiskheten och sekretessen i utredningsförfarandet undergrävas, vilket därmed skulle minska medlemsstaternas vilja att efter utredningens avslutande konstruktivt bidra till en effektiv uppföljning av utredningens resultat.
147 Ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle således, enligt kommissionen, motverka den ändamålsenliga verkan av skyddsklausulen i artikel 29 i ramdirektivet, och särskilt syftet med de utredningar som görs i detta sammanhang, vilket är att fastställa om den berörda medlemsstaten varit berättigad att tillämpa denna klausul och att säkerställa en hög nivå av vägtrafiksäkerhet, hälsoskydd och miljöskydd.
148 Kommissionen drog därför slutsatsen att de begärda handlingarna, som alla hörde till den administrativa akten i utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet, omfattades av en allmän presumtionsregel med innebörden att de inte kunde lämnas ut, som vilade på det skydd för syftet med utredningar som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
149 Tribunalen framhåller, när det gäller den grund som kommissionen anförde i det angripna beslutet för att tillämpa en allmän presumtionsregel med innebörden att de begärda handlingarna inte kunde lämnas ut, det vill säga att det var nödvändigt att säkerställa en konsekvent tillämpning av förordning nr 1049/2001 och ramdirektivet, att kommissionen inte angav i det angripna beslutet vilken brist på samstämmighet mellan dessa två rättsakter som den avsåg att undvika genom att tillämpa en allmän presumtionsregel som innebar att handlingarna inte kunde lämnas ut.
150 Tribunalen erinrar också om att domstolen i domen av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), som kommissionen har grundat sig på i det nu aktuella fallet, medgav att det förelåg en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar som var hänförliga till ett förfarande för granskning av statligt stöd inte kunde lämnas ut. Domstolen angav, efter att ha erinrat om att det i artikel 6.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1) föreskrevs att synpunkter som kommissionen mottagit i ett granskningsförfarande skulle överlämnas till den berörda medlemsstaten, varvid denna därefter fick yttra sig över dessa synpunkter inom en föreskriven tidsfrist, att det framgick av förordning nr 659/1999 att berörda parter, med undantag för den medlemsstat som var ansvarig för beviljandet av stödet, inte hade rätt att i granskningsförfaranden rörande statligt stöd få tillgång till handlingarna i kommissionens akt och att systemet för granskning av statliga stödåtgärder således skulle äventyras om berörda parter hade rätt att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till handlingarna i kommissionens administrativa akt (se dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 57 och 58).
151 I motsats till förordning nr 659/1999 innehåller ramdirektivet inte någon bestämmelse som innebär att den medlemsstat (eller de medlemsstater) som berörs av förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet ska ges tillgång till handlingarna i den administrativa akten i förfarandet. Förekomsten av en sådan bestämmelse skulle, e contrario, ha kunnat tolkas så, att de övriga parter som berörs av detta förfarande däremot inte har en sådan rätt. Artikel 29.2 i ramdirektivet, som handlar om samråd med parter som berörs av förfarandet enligt artikeln och inte om tillgång till handlingarna i detta förfarande, kan dessutom inte tolkas som en bestämmelse som begränsar användningen av handlingarna i kommissionens akt, tvärtemot vad kommissionen tycks hävda.
152 Ramdirektivet innehåller således inte någon bestämmelse som specifikt reglerar hur tillgång till kommissionens akt i ett förfarande enligt artikel 29 i ramdirektivet ska lämnas.
153 I det nu aktuella fallet övertygar följaktligen inte de skäl som kommissionen anfört i det angripna beslutet för att tillämpa en allmän presumtionsregel med innebörden att de begärda handlingarna inte kan lämnas ut, vilka skäl avser behovet av att garantera en enhetlig tillämpning av förordning nr 1049/2001 och ramdirektivet samt av domen av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376).
154 Det är riktigt att den omständigheten, att det inte finns någon rättsakt som specifikt reglerar hur tillgång till de begärda handlingarna ska lämnas, inte i sig är tillräcklig för att motivera att uteslutandet av varje möjlighet att erkänna förekomsten av en allmän presumtion på grundval av vilken tillgång till de begärda handlingarna kan nekas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2016, International Management Group/kommissionen, T-110/15, EU:T:2016:322, punkt 31).
155 I och med att möjligheten att använda sig av allmänna presumtionsregler inte enbart innebär en begränsning av den grundläggande principen om öppenhet i artikel 11 FEU, artikel 15 FEUF och förordning nr 1049/2001 utan även nödvändigtvis en begränsning i praktiken av tillgången till de aktuella handlingarna, krävs det starka och övertygande skäl för att sådana presumtionsregler ska kunna användas (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målen LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:528, punkt 57).
156 För att mot sökanden göra gällande en allmän presumtionsregel med innebörden att de begärda handlingarna inte kunde lämnas ut borde kommissionen ha förklarat varför denna presumtion var nödvändig för att säkerställa att förfarandet i det nu aktuella målet, det vill säga förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet, fungerade väl och att syftena med förfarandet inte motverkades.
157 Kommissionen anförde också ett annat skäl till att tillämpa en allmän presumtionsregel med innebörden att de begärda handlingarna inte kunde lämnas ut, utöver behovet av att säkerställa en enhetlig tillämpning av förordning nr 1049/2001 och ramdirektivet samt av domen av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), vilket inte övertygar i det nu aktuella fallet. Kommissionen anförde nämligen, i huvudsak, att det var nödvändigt att skapa förtrolighet och förtroende i förhållande till medlemsstaterna och undvika inblandning från utomstående i den pågående undersökningen.
158 Tribunalen konstaterar att dessa skäl är giltiga för vilket pågående utredningsförfarande som helst, som inletts mot en medlemsstat.
159 Att av sådana skäl medge tillämpning av en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kan lämnas ut vore oförenligt med den rättspraxis enligt vilken presumtioner ska tolkas och tillämpas restriktivt, eftersom de utgör ett undantag från den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som omfattas av ansökan om tillgång samt mera allmänt från principen att största möjliga tillgång ska beviljas till unionsinstitutionernas handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 81).
160 Tribunalen påpekar dessutom att när det gäller de 29 e-postmeddelanden som kommissionen utväxlat med juridiska personer inom ramen för förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet är det uppenbart att de skäl som kommissionen anfört för att tillämpa presumtionen enligt vilken ett utlämnande skulle undergräva syftet med utredningen enligt artikel 29 i ramdirektivet, inte är relevanta. Det framgår nämligen inte av det angripna beslutet på vilket sätt ett utlämnande av denna skriftväxling skulle kunna undergräva medlemsstaternas förtroende för objektiviteten och opartiskheten i kommissionens utredning eller utsätta utredningen för otillbörlig inblandning från utomstående.
161 Tribunalen har såsom en åtgärd för processledning enligt artikel 91 c i rättegångsreglerna förelagt kommissionen att lägga fram en fullständig kopia av dessa 29 e-postmeddelanden.
162 De aktuella juridiska personerna har i dessa e-postmeddelanden framfört sina åsikter om köldmediet R1234yf i luftkonditioneringssystem i fordon. Det framgår inte av dessa 28 e-postmeddelanden (ett av de 29 meddelandena är i själva verket ett internt e-postmeddelande inom kommissionen, såsom kommissionen själv framhållit i den skrivelse som medföljde kopian av dessa handlingar), att medlemsstaternas förtroende för objektivitet, opartiskhet och sekretess i utredningsförfarandet skulle undergrävas och utredningsförfarandet utsättas för otillbörlig inblandning från utomstående om vissa juridiska personers yttranden om köldmediet R1234yf lämnades ut. I en bilaga till ett av dessa e-postmeddelanden finns visserligen en rapport från KBA om köldmediet R1234yf och rapportens innehåll återges i flera e-postmeddelanden, men denna rapport har ändå lämnats ut av tredje man och finns tillgänglig på KBA:s webbplats. Tribunalen anser därför inte att en nationell myndighets förtroende skulle undergrävas av att dessa e-postmeddelanden lämnas ut.
163 De skäl som kommissionen angett för att tillämpa en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar med anknytning till förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet inte kan lämnas ut är således inte relevanta när det gäller kommissionens e-postutbyte med juridiska personer. De är inte heller starka och övertygande när det gäller de andra kategorier av handlingar som kommissionen angett.
164 Kommissionen fick således inte tillämpa en allmän presumtionsregel med innebörden att de begärda handlingarna inte kunde lämnas ut, mot bakgrund av de skäl som angavs i det angripna beslutet.
165 Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument att det föreligger ett nära funktionellt samband mellan EU Pilot-ärendet 5160/11 och förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet.
166 Tribunalen framhåller först och främst att kommissionen i sina svar på tribunalens skriftliga frågor har medgett att de begärda handlingarna inte hade förts in i akten i ärendet EU Pilot 5160/11. Domstolen har bedömt att den omständigheten att handlingar hade förts in i akten i den administrativa fasen var avgörande för att handlingarna skulle anses höra till det förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkt 76). Följaktligen har sökanden helt korrekt gjort gällande att kommissionen inte kan grunda sig på den allmänna presumtionsregeln med innebörden att handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende inte kan lämnas ut, vilken slogs fast av tribunalen i domen av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T-306/12, EU:T:2014:816, punkterna 19, 22 och 39) och fastställdes av domstolen i domen av den 11 maj 2017, Sverige/kommissionen (C‑562/14 P, EU:C:2017:356).
167 Det är vidare riktigt att Republiken Frankrike i det nu aktuella målet motiverade sin vägran att registrera fordonen med att de utvidgningar av EG-typgodkännanden för fordon som beviljats av de tyska myndigheterna inte uppfyllde kraven i direktivet om luftkonditioneringssystem. En vägran att registrera fordon kan emellertid motiveras av andra skäl än att de nationella myndigheter som ansvarar för typgodkännande av fordon inte iakttagit den gällande lagstiftningen. Det framgår exempelvis av artikel 29.1 andra meningen första strecksatsen i ramdirektivet att denna vägran kan vara motiverad av brister i de relevanta rättsakterna. I ett sådant fall finns det inte något samband mellan förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet och ett EU Pilot-förfarande.
168 Det nu aktuella förfarandet enligt artikel 29.1 i ramdirektivet utgör dessutom inte den fas som föregår det fördragsbrottsförfarande som inletts mot Förbundsrepubliken Tyskland, eftersom denna fas var ärendet EU Pilot 5160/11.
169 Tribunalen har bland annat i domen av 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T-306/12, EU:T:2014:816, punkt 61) understrukit, för att motivera ett gemensamt förhållningssätt i fråga om ett EU Pilot-ärende och ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF, att ett EU Pilot-ärende, liksom den administrativa delen av ett fördragsbrottsförfarande, är ett bilateralt förfarande mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten och detta trots att förfarandet kan ha inletts till följd av ett klagomål. En eventuell klagande har nämligen under inga omständigheter några rättigheter under återstoden av fördragsbrottsförfarandet. Förfarandet enligt artikel 29 i ramdirektivet är emellertid inte ett bilateralt förfarande mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, i motsats till ett EU Pilot-ärende eller ett fördragsbrottsförfarande. I artikel 29.2 i ramdirektivet anges nämligen att kommissionen ska samråda med de berörda parterna så snart som möjligt, i syfte att förbereda beslutet. Det framgår av denna bestämmelse att tillverkaren, i egenskap av berörd part, har rätt att höras och följaktligen ska vara involverad i detta förfarande, i motsats till en eventuell klagande vid ett fördragsbrottsförfarande.
170 Tribunalen erinrar också om att kommissionen i det nu aktuella fallet samrådde med såväl andra medlemsstater som juridiska personer för att få uppgifter som den tycks ha ansett vara användbara eller nödvändiga för utredningen. Dessa aspekter av samrådet utgör en tydlig skillnad mellan kommissionens förfarande i det nu aktuella fallet och ett fördragsbrottsförfarande eller ett EU Pilot-ärende. Det är i varje fall inte möjligt, med tanke på de många och olika personer som hördes av kommissionen, att anta att alla uppgifter som kommissionen erhållit inom ramen för samrådet omfattas av undantaget avseende skyddet för inspektioner, utredningar och revisioner.
171 Rättspraxis avseende EU Pilot-ärenden och fördragsbrottsförfaranden ska därmed inte tillämpas analogt.
172 Det följer av det ovan anförda att talan ska bifallas såvitt avser den första delen av den tredje grunden och att det angripna beslutet följaktligen ska ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva den andra delen av den tredje grunden eller den fjärde grunden eller att pröva den begäran om åtgärder för processledning som sökanden framställt i skrivelse av den 8 juni 2018.
Rättegångskostnader
173 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
174 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Rådet och Europaparlamentet ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1) Europeiska kommissionens beslut Ares (2013) 3715941 av den 13 december 2013 att inte bevilja Daimler AG tillgång till handlingar som är hänförliga till det förfarande som inletts av Republiken Frankrike i enlighet med artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv) ogiltigförklaras.
2) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Daimlers rättegångskostnader.
3) Europeiska unionens råd och Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 oktober 2018.
Underskrifter